Laikina versija
TEISINGUMO TEISMO (aštuntoji kolegija) SPRENDIMAS
2024 m. balandžio 25 d.(*)
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Oro transportas – Oro uostų mokesčiai – Direktyva 2009/12/EB – 11 straipsnio 5 dalis – Nepriklausomos priežiūros institucijos finansavimas – Oro uostų naudotojų įmoka – Mokesčių rinkimo kriterijai“
Byloje C‑204/23,
dėl Consiglio di Stato (Valstybės Taryba, Italija) 2023 m. kovo 24 d. nutartimi, kurią Teisingumo Teismas gavo 2023 m. kovo 28 d., pagal SESV 267 straipsnį pateikto prašymo priimti prejudicinį sprendimą byloje
Autorità di regolazione dei trasporti
prieš
Lufthansa Linee Aeree Germaniche,
Austrian Airlines,
Brussels Airlines,
Swiss International Air Lines Ltd,
Lufthansa Cargo,
dalyvaujant
Presidenza del Consiglio dei ministri,
TEISINGUMO TEISMAS (aštuntoji kolegija),
kurį sudaro kolegijos pirmininkas N. Piçarra (pranešėjas), teisėjai N. Jääskinen ir M. Gavalec,
generalinis advokatas M. Campos Sánchez-Bordona,
kancleris A. Calot Escobar,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį,
išnagrinėjęs pastabas, pateiktas:
– Lufthansa Linee Aeree Germaniche, Austrian Airlines, Brussels Airlines, Swiss International Air Lines Ltd ir Lufthansa Cargo, atstovaujamų avvocato F. L. Arrigoni,
– Italijos vyriausybės, atstovaujamos G. Palmieri, padedamos avvocati dello Stato M. De Vergori ir de S. L. Vitale,
– Europos Komisijos, atstovaujamos P. A. Messina ir B. Sasinowska,
atsižvelgęs į sprendimą, priimtą susipažinus su generalinio advokato nuomone, nagrinėti bylą be išvados,
priima šį
Sprendimą
1 Prašymas priimti prejudicinį sprendimą pateiktas dėl 2009 m. kovo 11 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2009/12/EB dėl oro uostų mokesčių (OL L 70, 2009, p. 11) 11 straipsnio 5 dalies išaiškinimo.
2 Šis prašymas pateiktas nagrinėjant Autorità di regolazione dei trasporti (Transporto priežiūros institucija, Italija; toliau – priežiūros institucija) ginčą su Lufthansa Linee Aeree Germaniche, Austrian Airlines, Brussels Airlines, Swiss International Air Lines Ltd ir Lufthansa Cargo (toliau kartu – atitinkamų oro uostų naudotojai) dėl priežiūros institucijos sprendimo, kuriuo nustatomas šiai institucijai finansuoti skirtos įmokos už 2019 m. dydis ir mokėjimo tvarka, galiojimo.
Teisinis pagrindas
Sąjungos teisė
3 Direktyvos 2009/12 12 konstatuojamojoje dalyje nurodyta:
„Siekiant užtikrinti, kad priimami sprendimai būtų nešališki ir kad ši direktyva būtų tinkamai ir veiksmingai taikoma, kiekvienoje valstybėje narėje turėtų būti įsteigta nepriklausoma priežiūros institucija. Ši institucija turėtų turėti visus savo užduotims atlikti būtinus išteklius – personalą, kompetenciją ir finansinius išteklius.“
4 Šios direktyvos 2 straipsnyje nustatyta:
„Šioje direktyvoje:
<...>
2) oro uosto valdymo organas – organas, kurio tikslas, kartu vykdant kitokią veiklą arba pagal aplinkybes tokios veiklos nevykdant, pagal nacionalinius įstatymus ar kitus teisės aktus arba sutartis administruoti ir valdyti oro uosto ar oro uostų tinklo infrastruktūrą bei koordinuoti ir kontroliuoti įvairių atitinkamuose oro uostuose ar oro uostų tinkle dirbančių operatorių veiklą;
3) oro uosto naudotojas – bet kuris fizinis ar juridinis asmuo, atsakingas už keleivių, pašto ir (arba) krovinių skraidinimą į atitinkamą oro uostą arba iš jo;
4) oro uostų mokestis – rinkliava, kuri renkama oro uosto valdymo organo naudai ir kurią moka oro uosto naudotojai už naudojimąsi įrenginiais ir paslaugomis, kuriuos suteikia tik oro uosto valdymo organas ir kurie yra susiję su orlaivių nusileidimu, kilimu, apšvietimu ir stovėjimu, taip pat keleivių aptarnavimu ir krovinių tvarkymu;
<...>“
5 Pagal šios direktyvos 3 straipsnį „Nediskriminavimas“ „[v]alstybės narės užtikrina, kad oro uostų mokesčiais nebūtų diskriminuojami oro uostų naudotojai, laikantis Bendrijos teisės“.
6 Tos pačios direktyvos 11 straipsnio „Nepriklausoma priežiūros institucija“ 3 ir 5 dalyse nustatyta:
„3. Valstybės narės garantuoja nepriklausomos priežiūros institucijos nepriklausomumą, užtikrindamos, kad teisiškai ji bus atskirta nuo bet kurio oro uosto valdymo organo bei oro vežėjo ir nepriklausomai nuo jų vykdys savo funkcijas. Valstybės narės, kurios išlaiko oro uostų, oro uostų valdymo organų ar oro vežėjų nuosavybę arba oro uostų valdymo organų ar oro vežėjų kontrolę, užtikrina, kad su tokia nuosavybe ar kontrole susijusios funkcijos nebūtų perduotos nepriklausomai priežiūros institucijai. Valstybės narės užtikrina, kad nepriklausoma priežiūros institucija savo įgaliojimus vykdytų nešališkai ir skaidriai.
<...>
5. Valstybės narės gali nustatyti nepriklausomos priežiūros institucijos finansavimo mechanizmą, pagal kurį gali būti renkamas mokestis iš oro uostų naudotojų ir oro uostų valdymo organų.“
Italijos teisė
7 Pagrindinėje byloje taikytinos redakcijos decreto legge n. 201 – Disposizioni urgenti per la crescita, e il consolidamento dei conti pubblici (Dekretas įstatymas Nr. 201 – Skubios nuostatos dėl viešųjų finansų augimo, teisingumo ir konsolidavimo) (2011 m. gruodžio 6 d. GURI Nr. 284, paprastasis priedas Nr. 251), pertvarkyto į įstatymą su pakeitimais 2011 m. gruodžio 22 d. legge Nr. 214 (toliau – Įstatymas Nr. 214) (GURI, Nr. 300, 2011 m. gruodžio 27 d., paprastasis priedas Nr. 276) (toliau – Įstatymas Nr. 214/2011), 37 straipsnio 6 dalies b punkte nustatyta:
„2 dalyje nurodytų įgaliojimų įgyvendinimas ir 3 dalyje nurodyta veikla, taip pat kitų įstatymu suteiktų įgaliojimų įgyvendinimas ir kita įstatymuose numatyta veikla, finansuojami taip:
<...>
b) įmoka, kurią moka transporto sektoriuje veikiantys ūkio subjektai, kuriems [priežiūros] institucija rinkoje, kur jie vykdo veiklą, konkrečiai leido įgyvendinti įstatymuose numatytus įgaliojimus arba vykdyti juose nurodytą veiklą, kurios suma neviršija 1 tūkstantosios dalies apyvartos, gautos vykdant veiklą paskutiniais finansiniais metais, numatant atleidimo nuo mokesčio ribas, kurios turi būti nustatomos atsižvelgiant į apyvartos dydį. Apyvarta apskaičiuojama taip, kad būtų išvengta įmokos dubliavimosi. Įmokos dydis kasmet nustatomas [priežiūros] institucijos aktu, kurį, pritarus ekonomikos ir finansų ministrui, tvirtina Ministrų Tarybos Pirmininkas. Per trisdešimt dienų [priežiūros] institucijai gali būti pateiktos pastabos, o ši į jas atsižvelgia. Nesant pastabų, aktas laikomas patvirtintu.“
Pagrindinė byla ir prejudiciniai klausimai
8 2018 m. gruodžio 19 d. priežiūros institucija, remdamasi Įstatymo Nr. 214/2011 37 straipsnio 6 dalies b punktu, priėmė sprendimą, kuriuo nustatė oro uostų naudotojų šiai institucijai mokėtinos įmokos už 2019 m. dydį ir mokėjimo tvarką.
9 Atitinkamų oro uosto naudotojai šį sprendimą apskundė Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Pjemonto regiono administracinis teismas, Italija).
10 Šis teismas patenkino jų skundą, todėl priežiūros institucija pateikė Consiglio di Stato (Valstybės Taryba, Italija), prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui, apeliacinį skundą, teigdama, pirma, kad transporto sektoriaus ūkio subjektai patenka į subjektų, privalančių mokėti Įstatymo Nr. 214/2011 37 straipsnio 6 dalies b punkte numatytą įmoką, kategoriją, ir, antra, kad aviacijos sektoriuje, kurį reglamentuoja Direktyva 2009/12, priežiūros institucijos įgaliojimų įgyvendinimas skirtas tiek oro uostų valdytojams, tiek oro uostų naudotojams.
11 Savo ruožtu atitinkamų oro uostų naudotojai teigia, kad apyvarta pagrįsta įmoka, kurią jie turi mokėti pagal šį priežiūros institucijos sprendimą, yra bendras mokestis, nesusijęs su konkrečios paslaugos teikimu, priešingai nei Direktyvos 2009/12 11 straipsnio 5 dalyje numatytas mokestis. Todėl Italijos teisės aktai prieštarauja šio 11 straipsnio 5 daliai, kiek juose numatyta įmoka, skirta visoms šios institucijos išlaidoms padengti, nesiejant jos su faktinėmis veiklos sąnaudomis. Be to, jei visi oro uosto naudotojai, o ne tik tie, kurie įsteigti valstybėje narėje, kuriai priklauso atitinkama priežiūros institucija, arba įsteigti pagal šios valstybės narės teisę, turėtų prisidėti prie priežiūros institucijų finansavimo keliose valstybėse narėse, tai lemtų neįprastai dideles jų išlaidas, o tai prieštarautų šios direktyvos esmei.
12 Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas mano, kad Įstatymo Nr. 214/2011 37 straipsnio 6 dalies b punktas iš pirmo žvilgsnio neprieštarauja Sąjungos teisei, nes pagal Direktyvos 2009/12 11 straipsnio 3 ir 5 dalis valstybės narės turi teisę užtikrinti priežiūros institucijų finansavimą, nustatydamos oro uostų naudotojams šiam finansavimui skirtą įmoką.
13 Pripažindamas, kad oro uostų mokestis skiriasi nuo įmokų, nesusijusių su konkrečia paslauga, nes jis yra atlygis už suteiktą paslaugą, šis teismas pažymi, kad šio 11 straipsnio 5 dalyje numatytas finansavimo mechanizmas, „pagal kurį gali būti renkamas mokestis“, neužkerta kelio finansavimo formai, kuri nepriklauso nuo konkrečios paslaugos kaip atlygio. Bet kuriuo atveju, minėto teismo teigimu, pagal nacionalinę praktiką kelių etapų procedūroje, įtvirtintoje Įstatymo Nr. 214/2011 37 straipsnio 6 dalies b punkte, atsižvelgiama į ryšį tarp atitinkamos įmokos dydžio ir priežiūros institucijos veiklos sąnaudų.
14 Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas priduria, kad Direktyvoje 2009/12 numatytu oro uostų mokesčių bendros sistemos nustatymu siekiama užtikrinti vienodą požiūrį ne tik į Europos Sąjungos oro uostų valdytojus, bet ir į oro uostų naudotojus, kaip antai oro vežėjus. Jis daro išvadą, kad bet koks aptariamos įmokos apribojimas oro uostų naudotojais, kurių pagrindinė buveinė yra nacionalinėje teritorijoje, gali iškraipyti konkurenciją.
15 Šiomis aplinkybėmis Consiglio di Stato (Valstybės Taryba) nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1. Ar Direktyvos 2009/12/EB 11 straipsnio 5 dalis – nuostata dėl oro uostų sektoriaus – turi būti aiškinama taip, kad [priežiūros] institucija turi būti finansuojama tik iš oro uostų mokesčių, ar gali būti finansuojama ir kitomis finansavimo formomis, pavyzdžiui, nustatant tam tikrą įmoką? ([Consiglio di Stato (Valstybės Taryba)] mano, kad tai yra tik galimybė valstybei narei gauti [priežiūros] institucijai finansuoti skirtas sumas iš oro uostų mokesčių).
2. Ar mokestis arba įmoka, kurie gali būti renkami priežiūros institucijai finansuoti pagal Direktyvos 2009/12 11 straipsnio 5 dalį, turėtų būti susiję tik su konkrečiomis paslaugomis ir sąnaudomis – kurios bet kuriuo atveju [šioje] direktyvoje nenurodytos, – ar pakanka jų sąsajos su [priežiūros] institucijos veiklos sąnaudomis, kurios nurodomos valdžios institucijų pateikiamuose ir tikrinamuose biudžetuose?
3. Ar Direktyvos 2009/12/EB 11 straipsnio 5 dalį reikia aiškinti taip, kad mokestis gali būti renkamas tik iš tų subjektų, kurie yra rezidentai arba įsteigti pagal [priežiūros] instituciją įsteigusios valstybės teisę, ir ar tai taip pat gali būti taikoma įmokoms, skirtoms [šios] institucijos veiklai finansuoti?“
Dėl prejudicinių klausimų
Dėl pirmojo ir antrojo klausimų
16 Pirmuoju ir antruoju klausimais, kuriuos reikia nagrinėti kartu, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar Direktyvos 2009/12 11 straipsnio 5 dalis turi būti aiškinama taip, kad pagal ją draudžiamos nacionalinės teisės normos, pagal kurias nepriklausomos priežiūros institucijos finansavimas užtikrinamas iš oro uosto naudotojų renkant įmoką, kurios dydis nėra susijęs su šios institucijos teikiamų paslaugų sąnaudomis.
17 Kaip nurodyta Direktyvos 2009/12 11 straipsnio 5 dalyje, „[v]alstybės narės gali nustatyti nepriklausomos priežiūros institucijos finansavimo mechanizmą, pagal kurį gali būti renkamas mokestis iš oro uostų naudotojų ir oro uostų valdymo organų“.
18 Pirma, reikia pažymėti, kad šioje nuostatoje nurodytas „mokestis“ nesutampa su „oro uostų mokesčiais“, kaip jie suprantami pagal šios direktyvos 2 straipsnio 4 punktą. Viena vertus, šie oro uostų mokesčiai renkami šio 2 straipsnio 2 punkte apibrėžto „oro uosto valdymo organo naudai“, o minėtos direktyvos 11 straipsnio 5 dalyje nurodytas „mokestis“ gali būti renkamas, be kita ko, iš oro uosto valdytojų. Kita vertus, „oro uostų mokesčiai“, kaip jie suprantami pagal šio 2 straipsnio 4 punktą, yra mokami kaip atlygis „už naudojimąsi įrenginiais ir paslaugomis, kuriuos suteikia tik oro uosto valdymo organas ir kurie yra susiję su orlaivių nusileidimu, kilimu, apšvietimu ir stovėjimu, taip pat keleivių aptarnavimu ir krovinių tvarkymu“. Taigi šių paslaugų teikimas nepatenka į tos direktyvos 11 straipsnyje nurodytos „nepriklausomos priežiūros institucijos“ kompetenciją.
19 Antra, iš Direktyvos 2009/12 11 straipsnio 5 dalies formuluotės aiškiai matyti, kad priežiūros institucijų finansavimo mechanizmo nustatymas yra tik galimybė, o ne valstybių narių pareiga. Tas pats pasakytina apie rinkliavos iš oro uostų naudotojų, kaip jie apibrėžti šios direktyvos 2 straipsnio 3 punkte, rinkimą šio finansavimo tikslais.
20 Vadinasi, kai valstybės narės pagal Direktyvos 2009/12 11 straipsnio 5 dalį nusprendžia nustatyti savo priežiūros institucijų finansavimo mechanizmą, jos neprivalo nustatyti koreliacijos tarp įmokos, kurią jos renka iš oro uosto naudotojų ir oro uostų valdytojų, dydžio ir tokios institucijos teikiamų paslaugų sąnaudų.
21 Vis dėlto sukurdamos tokį mechanizmą valstybės narės turi laikytis bendrųjų Sąjungos teisės principų, kaip antai proporcingumo ir nediskriminavimo principų (pagal analogiją žr. 2009 m. balandžio 23 d. Sprendimo Angelidaki ir kt., C‑378/07–C‑380/07, EU:C:2009:250, 83 ir 85 punktus ir 2011 m. gegužės 5 d. Sprendimo Ze Fu Fleischhandel ir Vion Trading, C‑201/10 ir C‑202/10, EU:C:2011:282, 37 punktą).
22 Pagal proporcingumo principą nacionalinės teisės normos, kuriomis pagal Direktyvos 2009/12 11 straipsnio 5 dalį įgyvendinamas priežiūros institucijos finansavimo mechanizmas, neturi viršyti to, kas būtina siekiant šioje nuostatoje nurodyto tikslo (šiuo klausimu žr. 2018 m. vasario 8 d. Sprendimo Lloyd’s of London, C‑144/17, EU:C:2018:78, 32 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją), t. y. kaip matyti iš šio 11 straipsnio 3 dalies, siejamos su šios direktyvos 12 konstatuojamąja dalimi, suteikti šiai institucijai žmogiškuosius, techninius ir finansinius išteklius, kurie leistų jai nešališkai, skaidriai ir nepriklausomai vykdyti savo funkcijas.
23 Dėl draudimo diskriminuoti oro uosto naudotojus pažymėtina, kad jis įtvirtintas Direktyvos 2009/12 3 straipsnyje, kiek tai susiję su oro uostų mokesčiais, kaip jie suprantami pagal šios direktyvos 2 straipsnio 4 punktą, ir tiesiogiai kyla iš nediskriminavimo principo, kiek tai susiję su mokesčiais ar įmokomis, kurie šiems naudotojams nustatomi pagal tos direktyvos 11 straipsnio 5 dalį.
24 Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, į pirmąjį ir antrąjį klausimus reikia atsakyti: Direktyvos 2009/12 11 straipsnio 5 dalis turi būti aiškinama taip, kad pagal ją nėra draudžiamos nacionalinės teisės normos, pagal kurias nepriklausomos priežiūros institucijos finansavimas užtikrinamas iš oro uosto naudotojų renkant įmoką, kurios dydis nėra susijęs su šios institucijos teikiamų paslaugų sąnaudomis, jeigu tokios teisės normos atitinka bendruosius Sąjungos teisės principus, visų pirma proporcingumo ir nediskriminavimo principus.
Dėl trečiojo klausimo
25 Trečiuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar Direktyvos 2009/12 11 straipsnio 5 dalis turi būti aiškinama taip, kad pagal ją draudžiamos nacionalinės teisės normos, pagal kurias nepriklausomos priežiūros institucijos finansavimas užtikrinamas renkant įmoką iš oro uostų naudotojų, net jeigu jie nėra įsisteigę valstybėje narėje, kuriai priklauso ši institucija, arba nėra įsteigti pagal šios valstybės narės teisę.
26 Šiuo aspektu svarbu pažymėti, pirma, kad Direktyvos 2009/12 11 straipsnio 5 dalies tekste nenumatyta, jog nepriklausomos priežiūros institucijos finansavimo mechanizmas taikomas tik tam tikrų kategorijų oro uostų naudotojams, atsižvelgiant į jų įsisteigimą atitinkamoje valstybėje narėje ar įsteigimą pagal jos teisę.
27 Antra, kaip iš esmės pažymėjo tiek prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, tiek Europos Komisija savo rašytinėse pastabose, valstybės narės nepriklausomos priežiūros institucijos finansavimo tikslais nustatytų įmokų taikymas tik oro uostų naudotojams, kurių buveinė yra šios valstybės narės teritorijoje, kai nuo šių įmokų atleidžiami kitoje valstybėje narėje buveinę turinčių oro uostų naudotojai, nors jie naudojasi pirmosios valstybės narės oro uostais, gali iškraipyti šių dviejų kategorijų oro uostų naudotojų konkurenciją.
28 Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, į trečiąjį klausimą reikia atsakyti: Direktyvos 2009/12 11 straipsnio 5 dalis turi būti aiškinama taip, kad pagal ją nėra draudžiamos nacionalinės teisės normos, pagal kurias nepriklausomos priežiūros institucijos finansavimas užtikrinamas renkant įmoką iš oro uostų naudotojų, net jeigu jie nėra įsisteigę valstybėje narėje, kuriai priklauso ši institucija, arba nėra įsteigti pagal šios valstybės narės teisę.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
29 Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti šis teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (aštuntoji kolegija) nusprendžia:
1. 2009 m. kovo 11 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2009/12/EB dėl oro uostų mokesčių 11 straipsnio 5 dalis
turi būti aiškinama taip:
pagal ją nėra draudžiamos nacionalinės teisės normos, pagal kurias nepriklausomos priežiūros institucijos finansavimas užtikrinamas iš oro uosto naudotojų renkant įmoką, kurios dydis nėra susijęs su šios institucijos teikiamų paslaugų sąnaudomis, jeigu tokios teisės normos atitinka bendruosius Sąjungos teisės principus, visų pirma proporcingumo ir nediskriminavimo principus.
2. Direktyvos 2009/12 11 straipsnio 5 dalis
turi būti aiškinama taip:
pagal ją nėra draudžiamos nacionalinės teisės normos, pagal kurias nepriklausomos priežiūros institucijos finansavimas užtikrinamas renkant įmoką iš oro uostų naudotojų, net jeigu jie nėra įsisteigę valstybėje narėje, kuriai priklauso ši institucija, arba nėra įsteigti pagal šios valstybės narės teisę.
Parašai.