ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (pátého senátu)
14. listopadu 2013(*)
„Kasační opravný prostředek – Přístup k dokumentům orgánů – Nařízení (ES) č. 1049/2001 – Článek 4 odstavec 2 třetí odrážka – Výjimka týkající se ochrany cílů inspekce, vyšetřování a auditu – Informace o životním prostředí – Nařízení (ES) č. 1367/2006 – Článek 6 odstavec 1 – Dokumenty vztahující se k řízení o nesplnění povinnosti ve fázi před zahájením soudního řízení – Odepření přístupu – Povinnost provést konkrétní a individuální posouzení obsahu dokumentů uvedených v žádosti o přístup – Převažující veřejný zájem“
Ve spojených věcech C‑514/11 P a C‑605/11 P,
jejichž předmětem jsou dva kasační opravné prostředky na základě článku 56 statutu Soudního dvora Evropské unie podané dne 25. listopadu 2011,
Liga para a Protecção da Natureza (LPN), se sídlem v Lisabonu (Portugalsko), zastoupená P. Vinagre a Silva a L. Rossi, advogadas,
Finská republika, zastoupená J. Heliskoskim, M. Pere a J. Leppo, jako zmocněnci,
účastnice řízení podávající kasační opravný prostředek (navrhovatelky),
podporované
Estonskou republikou, zastoupenou M. Linntam, jako zmocněnkyní,
vedlejší účastnicí v řízení o kasačním opravném prostředku,
další účastnice řízení:
Evropská komise, zastoupená P. Costa de Oliveira a D. Recchia, jako zmocněnkyněmi,
žalovaná v prvním stupni,
podporovaná
Spolkovou republikou Německo, zastoupenou T. Henzem a A. Wiedmann, jako zmocněnci,
vedlejší účastnicí v řízení o kasačním opravném prostředku,
Dánským královstvím, zastoupeným V. Pasternak Jørgensen a C. Thorning, jako zmocněnci,
Švédským královstvím, zastoupeným A. Falk a C. Meyer-Seitz, jako zmocněnkyněmi,
vedlejšími účastníky řízení v prvním stupni,
SOUDNÍ DVŮR (pátý senát),
ve složení T. von Danwitz (zpravodaj), předseda senátu, A. Rosas, E. Juhász, D. Šváby a C. Vajda, soudci,
generální advokát: M. Wathelet,
vedoucí soudní kanceláře: M. Ferreira, vrchní rada
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 29. května 2013,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 5. září 2013,
vydává tento
Rozsudek
1 Liga para a Protecção da Natureza (dále jen „LPN“) (C‑514/11 P) a Finská republika (C‑605/11 P) se v rámci svých kasačních opravných prostředků domáhají zrušení rozsudku Tribunálu Evropské unie ze dne 9. září 2011, LPN v. Komise (T‑29/08, Sb. rozh. s. II‑6021, dále jen „napadený rozsudek“) v rozsahu, v němž Tribunál tímto rozsudkem zamítl žalobu LPN znějící na zrušení rozhodnutí Komise ze dne 22. listopadu 2007, jímž bylo potvrzeno odepření přístupu k dokumentům ve spise k řízení o nesplnění povinnosti zahájeném proti Portugalské republice (dále jen „sporné rozhodnutí“).
Právní rámec
2 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (Úř. věst. L 145, s. 43; Zvl. vyd. 01/03, s. 331) vymezuje zásady, podmínky a omezení pro výkon práva na přístup k dokumentům těchto orgánů podle článku 255 ES.
3 Článek 4 tohoto nařízení, nazvaný „Výjimky“, stanoví:
„1. Orgány odepřou přístup k dokumentu, pokud by zpřístupnění vedlo k porušení ochrany:
a) veřejného zájmu, pokud jde o:
– veřejné bezpečnosti;
– obranné a vojenské záležitosti;
– mezinárodní vztahy;
– finanční, měnovou nebo hospodářskou politiku Společenství nebo členského státu;
b) soukromí a osobnosti jednotlivce, zejména podle právních předpisů Společenství o ochraně osobních údajů.
2. Orgány odepřou přístup k dokumentu, pokud by zpřístupnění vedlo k porušení ochrany:
– obchodních zájmů fyzické nebo právnické osoby, včetně duševního vlastnictví,
– soudního řízení a právního poradenství,
– cílů inspekce, vyšetřování a auditu.;
Neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění,
3. Přístup k následujícím dokumentům dokumentu, který orgán vypracoval k vnitřnímu použití, nebo který obdržel a který se vztahuje k záležitosti, v níž orgán ještě nerozhodl, se odepře, pokud by jejich zpřístupnění dokumentu vážně ohrozilo rozhodovací proces orgánu, neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění.
Přístup k dokumentu, který obsahuje stanoviska pro vnitřní použití v rámci porad a předběžných konzultací uvnitř daného orgánu, se odepře i po přijetí rozhodnutí, pokud by zpřístupnění dokumentu vážně ohrozilo rozhodovací proces orgánu, neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění.
[…]
5. Členský stát může požádat orgán, aby nezveřejňoval dokument pocházející z tohoto členského státu bez jeho předchozího souhlasu.
6. Pokud se některá z výjimek vztahuje pouze na části požadovaného dokumentu, zbývající části dokumentu se zpřístupní.
7. Výjimky uvedené v odstavcích 1 až 3 tomto článku se uplatňují jen po dobu, po kterou je ochrana odůvodněna obsahem dokumentu. […]“
4 Bod 15 odůvodnění nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1367/2006 ze dne 6. září 2006 o použití ustanovení Aarhuské úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí na orgány a subjekty Společenství (Úř. věst. 2006, L 264, s. 13) stanoví:
„Pokud nařízení [č. 1049/2001] stanoví výjimky, měly by se tyto výjimky použít s výhradou případných podrobnějších ustanovení tohoto nařízení týkajících se žádostí o informace o životním prostředí. Důvody pro odmítnutí přístupu k informacím o životním prostředí by měly být vykládány restriktivním způsobem, s přihlédnutím k veřejnému zájmu, jemuž zveřejnění informací slouží, a k tomu, zda se požadované informace týkají emisí do životního prostředí […]“
5 Článek 3 první pododstavec nařízení č. 1367/2006 v hlavě II tohoto nařízení nazvané „Přístup k informacím o životním prostředí“ stanoví:
„Nařízení [č. 1049/2001] se použije na každou žádost žadatele o přístup k informacím o životním prostředí, které mají v držení orgány a subjekty Společenství, bez diskriminace na základě státní příslušnosti, národnosti nebo bydliště a v případě právnické osoby bez diskriminace na základě místa, kde má své sídlo nebo skutečné ústředí svých činností.“
6 Článek 6 nařízení č. 1367/2006 nazvaný „Uplatňování výjimek, pokud jde o žádosti o přístup k informacím o životním prostředí“ v odstavci 1 stanoví:
„Pokud jde o čl. 4 odst. 2 první a třetí odrážku nařízení [č. 1049/2001], s výjimkou šetření, zejména týkajících se možného porušení práva Společenství, má se za to, že převažující veřejný zájem na zpřístupnění existuje v případě, kdy se požadované informace týkají emisí do životního prostředí. Pokud jde o ostatní výjimky stanovené v článku 4 nařízení [č. 1049/2001], vykládají se důvody pro odmítnutí restriktivně s přihlédnutím k veřejnému zájmu, jemuž zpřístupnění slouží, a ke skutečnosti, zda se požadované informace týkají emisí do životního prostředí.“
Skutečnosti předcházející sporu a sporné akty
7 LPN je nevládní organizací, jejímž účelem je chránit životní prostředí. V dubnu 2003 podala LPN k Evropské komisi stížnost, v níž tvrdila, že projekt přehrady na řece Sabor v Portugalsku porušuje směrnici Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin (Úř. věst. L 206, s. 7). Na základě této stížnosti zahájila Komise řízení pro nesplnění povinnosti proti Portugalské republice a kontaktovala portugalské orgány, aby ověřila, v jakém rozsahu může být projekt přehrady v rozporu se směrnicí Rady 79/409/EHS ze dne 2. dubna 1979 o ochraně volně žijících ptáků (Úř. věst. L 103, s. 1), jakož i směrnicí 92/43.
8 V březnu 2007 požádala LPN Komisi o přístup k informacím souvisejícím s vyřizováním stížnosti a o nahlédnutí do dokumentů vypracovaných „pracovní skupinou Komise“ a do dokumentů, které si Komise vyměnila s portugalskými orgány. Komise tuto stížnost zamítla dopisem ze dne 22. května 2007 na základě čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001.
9 LPN podala opakovanou žádost dopisem ze dne 14. června 2007, načež Komise sporným rozhodnutím potvrdila odepření přístupu ke sporným dokumentům s tím, že na všechny požadované dokumenty se vztahuje výjimka podle čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001 týkající se ochrany cílů inspekce, vyšetřování a auditu. Obsah tohoto rozhodnutí je shrnut v napadeném rozsudku následovně:
„20 Komise zejména uvedla, že v rámci řízení o nesplnění povinnosti musí mezi Komisí a dotyčným členským státem vládnout ovzduší vzájemné důvěry, aby mohly zahájit proces jednání a kompromisu s výhledem na smírné řešení sporu, aniž by bylo třeba zahájit sporné řízení před Soudním dvorem. Komise rovněž poznamenala, že proces jednání mezi Komisí a portugalskými orgány zaprvé stále probíhá a zadruhé se odehrála nebo ještě odehraje několikerá výměna názorů a několikero schůzek za účelem posouzení vlivu projektu přehrady. Komise z toho dovodila, že zpřístupnění požadovaných dokumentů by ohrozilo schopnost Komise posoudit domnělé porušení vzhledem k tomu, že by mohlo ohrozit smírné řešení sporu s portugalskými orgány předtím, než bude věc předložena Soudnímu dvoru. Kromě toho se Komise domnívala, že k uvedeným dokumentům není možný „částečný přístup“ ve smyslu čl. 4 odst. 6 nařízení č. 1049/2001, protože dovolávaná výjimka se vztahuje na tyto dokumenty jako celek.
21 Pokud jde o případný ‚převažující veřejný zájem‘ ve smyslu čl. 4 odst. 2 poslední věty nařízení č. 1049/2001, měla kromě toho Komise za to, že ten není dán. Podle Komise se čl. 6 odst. 1 nařízení č. 1367/2006, podle něhož existuje převažující veřejný zájem na zpřístupnění v případě, kdy se požadované informace týkají emisí do životního prostředí, nevztahuje na šetření týkající se možných porušení práva Společenství, jako je tomu v projednávané věci. Upřesnila, že takový zájem nezakládá ani riziko existence závažného porušení směrnice [92/43], protože pravomoc určit, že dotyčný členský stát nesplnil povinnosti vyplývající mu ze Smlouvy o ES, má pouze Soudní dvůr. Podle Komise by zpřístupnění požadovaných dokumentů v tomto ohledu nepřineslo vyjasnění, dokud o této otázce definitivně nerozhodne Soudní dvůr.“
10 Dne 18. ledna 2008, tedy dne, kdy bylo sporné rozhodnutí napadeno žalobou, sdělilo GŘ Komise pro životní prostředí LPN, že hodlá její stížnost v řízení o nesplnění povinnosti týkajícím se sporného projektu přehrady odložit.
11 V únoru 2008 zopakovala LPN žádost o přístup k dokumentům obsaženým ve spisu k uvedenému řízení o nesplnění povinnosti.
12 Dopisem ze dne 3. dubna 2008 dala Komise LPN na vědomí, že se na schůzi dne 28. února 2008 rozhodla odložit stížnost týkající se uvedeného projektu přehrady. Pokud jde o žádost o přístup k dokumentům, přestala být výjimka podle čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001 použitelná, takže požadované dokumenty jí mohou být napříště předány za podmínky, že se na ně nebude vztahovat jiná výjimka ve smyslu tohoto nařízení.
13 LPN poté mohla nahlížet do spisů Komise a měla přístup k obsahu několika dokumentů. Komise dále dopisem ze dne 24. října 2008 povolila plný či částečný přístup k ostatním dotčeným dokumentům a odepřela přístup k několika dokumentům s poukazem na výjimky podle čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce nařízení č. 1049/2001 týkající se ochrany rozhodovacího procesu a podle čl. 4 odst. 2 druhé odrážky tohoto nařízení týkající se ochrany soudních řízení.
Řízení před Tribunálem a napadený rozsudek
14 Podáním došlým dne 18. ledna 2008 LPN navrhla, aby Tribunál zrušil sporné rozhodnutí. Dánskému království, Finské republice a Švédskému království bylo povoleno vedlejší účastenství na podporu návrhových žádání LPN.
15 Komise navrhla, aby Tribunál konstatoval, že je žaloba bezpředmětná, jelikož část dotčených dokumentů byla zpřístupněna a odepření přístupu k ostatním dokumentům již nebylo podloženo stejným důvodem.
16 Napadeným rozsudkem Tribunál v bodě 57 tohoto rozsudku jednak konstatoval, že v rozsahu, v němž byl LPN během řízení povolen přístup k dotčeným dokumentům, je třeba mít za to, že se spor stal bezpředmětným, a že tedy není namístě rozhodnout ve věci samé. Pokud jde o dokumenty, které dosud nebyly zpřístupněny nebo byly zpřístupněny jen částečně, Tribunál žalobu zamítl z důvodu, že dva žalobní důvody LPN zakládající se na porušení nařízení č. 1367/2006, a sice jeho článku 6 a čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001, byly neopodstatněné.
17 V rámci zkoumání těchto žalobních důvodů Tribunál v bodech 110 až 112 napadeného rozsudku vycházel ze zásady, podle níž má Komise povinnost zkoumat konkrétně a individuálně každý požadovaný dokument, aby posoudila, zda jeho zpřístupnění může skutečně ohrozit chráněný zájem, a toto posouzení musí vycházet z odůvodnění rozhodnutí dotčeného orgánu.
18 V bodech 126 a násl. napadeného rozsudku Tribunál s ohledem na rozsudek ze dne 1. července 2008, Švédsko a Turco v. Rada (C‑39/05 P a C‑52/05 P, Sb. rozh. s. I‑4723, bod 50) a obdobně jako u řízení o kontrole státních podpor (rozsudek ze dne 29. června 2010, Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, Sb. rozh. s. I‑5885, body 54 až 62) připustil, že platí obecná domněnka, podle níž zpřístupnění dokumentů z administrativního spisu k řízení o nesplnění povinnosti v zásadě ohrožuje ochranu cílů vyšetřování. Podle Tribunálu bylo dotyčné řízení o nesplnění povinnosti v okamžiku přijetí sporného rozhodnutí ve fázi před zahájením soudního řízení, a Komise proto mohla vycházet ze zásady, že se tato obecná domněnka uplatní na všechny dotčené dokumenty.
19 Tribunál v tomto ohledu vycházel ze skutečnosti, že kontrola, kterou má Komise vykonávat v rámci řízení o nesplnění povinnosti je správní funkcí, v jejímž rámci má Komise široký prostor pro uvážení a vede s dotyčným členským státem dvoustranný dialog. Konstatoval, že osoba, která se na Komisi obrátila se stížností, nemá možnost obrátit se na unijní soudy se žalobou proti případnému rozhodnutí odložit tuto stížnost a nepožívá procesních práv, která by jí umožňovala dožadovat se toho, aby ji Komise informovala a vyslechla.
20 Uvedená domněnka podle Tribunálu neznamená, že dotčené osoby nemohou prokázat, že se nevztahuje na určitý dokument, nebo že existuje převažující veřejný zájem odůvodňující zpřístupnění dokumentu ve smyslu čl. 4 odst. 2 in fine nařízení č. 1049/2001, který by odůvodnil zpřístupnění dokumentu. Tribunál však uvedl, že LPN ani vedlejší účastníci neuvedli okolnosti, které by mohly zpochybnit opodstatněnost posouzení, podle něhož se na všechny dotyčné dokumenty vztahuje výjimka zakotvená v tomto čl. 4 odst. 2 třetí odrážce.
21 Tribunál rovněž v bodech 116, 117 a 122 napadeného rozsudku konstatoval, že nařízení č. 1367/2006 nemá vliv na možnost Komise upustit od konkrétního a individuálního zkoumání požadovaných dokumentů.
22 V bodech 132 až 139 napadeného rozsudku Tribunál konstatoval, že se Komise nedopustila nesprávného právního posouzení či nesprávného posouzení skutkového stavu, když v projednávaném případě konstatovala, že nebyl dán převažující veřejný zájem ve smyslu čl. 4 odst. 2 in fine nařízení č. 1049/2001, který by odůvodnil zpřístupnění dotčených dokumentů.
23 Tribunál v tomto ohledu konstatoval, že se v projednávaném případě neuplatní domněnka existence převažujícího veřejného zájmu na zveřejnění podle čl. 6 odst. 1 první věty nařízení č. 1367/2006, takže nebylo třeba vyslovovat se k tomu, zda dotyčné dokumenty obsahovaly informace vztahující se skutečně k „emisím“ do životního prostředí, či nikoli. Z téhož důvodu dospěl k závěru, že z tohoto ustanovení nelze dovodit, že je dán převažující veřejný zájem ve smyslu uvedeného čl. 4 odst. 2 in fine.
24 Podle Tribunálu se LPN nemohla dovolávat druhé věty uvedeného čl. 6 odst. 1. Podle něj totiž tato věta upravuje pouze povinnost vykládat restriktivně jiné výjimky než ty uvedené v čl. 4 odst. 2 první a třetí odrážce nařízení č. 1049/2001. Dodal, že čl. 6 odst. 1 druhá věta nařízení č. 1367/2006 neodkazuje na „převažující“ veřejný zájem ve smyslu čl. 4 odst. 2 in fine nařízení č. 1049/2001.
25 Tribunál konečně konstatoval, že LPN ani vedlejší účastníci nebyli na jednání s to určit případný jiný převažující veřejný zájem než zájem vyplývající z údajné zvýšené transparentnosti v oblasti životního prostředí ani nebyli schopni vysvětlit, zda a v jakém rozsahu se požadované informace týkaly emisí do životního prostředí ve smyslu čl. 6 odst. 1 nařízení č. 1367/2006.
Řízení před Soudním dvorem a návrhová žádání účastníků řízení
26 Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 27. února 2012 byly obě věci spojeny pro účely písemné a ústní části řízení, jakož i pro účely vydání rozsudku.
27 Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 27. dubna 2012 bylo povoleno vedlejší účastenství Spolkové republiky Německo na podporu návrhových žádání Komise. Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 10. července 2012 bylo Estonské republice povoleno vstoupit do řízení jako vedlejší účastnici na podporu návrhových žádání Finské republiky a předložit vyjádření během ústní části řízení.
28 Svým kasačním opravným prostředkem LPN navrhuje, aby Soudní dvůr:
– částečně zrušil napadený rozsudek v rozsahu, v němž jím Tribunál zamítl její návrh na zrušení sporného rozhodnutí a uložil jí povinnost nést vlastní náklady a nahradit náklady vynaložené Komisí;
– zrušil sporné rozhodnutí v rozsahu, v němž se týká dokumentů a výňatků z dokumentů, k nimž Komise opětně odepřela přístup v rozhodnutí ze dne 24. října 2008, a
– uložil Komisi nést vlastní náklady a nahradit náklady vynaložené LPN v prvním stupni a v rámci řízení o kasačním opravném prostředku.
29 V rámci svého kasačního opravného prostředku Finská republika navrhuje, aby Soudní dvůr:
– zrušil napadený rozsudek v rozsahu, v němž jím Tribunál zamítl žalobu LPN;
– zrušil sporné rozhodnutí a
– uložil Komisi náhradu nákladů vynaložených tímto státem v řízení o kasačním opravném prostředku.
30 Dánské království, Estonská republika a Švédské království podporují návrhová žádání navrhovatelek. Švédské království dále navrhuje, aby bylo Komisi uloženo nahradit tomuto státu vynaložené náklady.
31 Komise navrhuje, aby Soudní dvůr zamítl kasační opravné prostředky a uložil navrhovatelkám náhradu nákladů řízení.
32 Spolková republika Německo podporuje návrhová žádání Komise.
Ke kasačním opravným prostředkům
33 LPN a Finská republika uplatňují na podporu svých kasačních opravných prostředků tři důvody. Tyto důvody vychází z porušení čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001, porušení druhé věty čl. 6 odst. 1 nařízení č. 1367/2006 a porušení čl. 4 odst. 2 nařízení in fine č. 1049/2001.
34 LPN dále uplatňuje čtvrtý důvod, podle něhož se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když jí uložil náhradu nákladů řízení. LPN dále navrhuje, aby Soudní dvůr opravil výrok napadeného rozsudku, v němž podle ní není sporné rozhodnutí správně identifikováno.
K prvnímu důvodu kasačního opravného prostředku založenému na porušení čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001
Argumentace účastníků řízení
35 První důvod kasačního opravného prostředku LPN a Finské republiky vychází z nesprávného právního posouzení, jehož se Tribunál dopustil, když čl. 4 odst. 2 třetí odrážku nařízení č. 1049/2001 vyložil v tom smyslu, že Komise může odepřít přístup ke všem dokumentům vztahujícím se k řízení o nesplnění povinnosti zahájenému na základě článku 226 ES, aniž tyto dokumenty konkrétně a individuálně posoudí. Podle nich nelze důvodně předpokládat, že dokument vztahující se k takovému řízení či jeho část, nemůže být poskytnut, aniž je ohrožen cíl tohoto řízení, jímž je dovést dotyčný členský stát k tomu, aby dosáhl souladu s unijním právem.
36 Argumentace ve výše uvedeném rozsudku Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau (body 56 až 59), podle níž lze pro odmítnutí přístupu k dokumentům vztahujícím se k řízení o kontrole státních podpor využít obecnou domněnku, je nepřenositelná na dokumenty vztahující se k řízení o nesplnění povinnosti. Posledně uvedené řízení totiž podle LPN a Finské republiky nemá zvláštní úpravu pro přístup k informacím a důvěrnosti. LPN dodává, že nebrání své vlastní zájmy, ale zájmy veřejné. Dokumenty vztahující se k řízení o nesplnění povinnosti navíc podle ní nejsou homogenní skupinou dokumentů.
37 Dánské království a Švédské království se přidávají k této argumentaci a zdůrazňují, že důvody, které vedly Soudní dvůr ve výše uvedených věcech (výše uvedený rozsudek Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau, jakož i rozsudek ze dne 21. září 2010, Švédsko a další v. API a Komise, C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P, Sb. rozh. s. I‑8533) k uznání obecné domněnky, nelze analogicky uplatnit v projednávaném případě, jelikož řízení o nesplnění povinnosti se liší jak stran věcného obsahu, rozsahu a citlivosti věci, tak stran legitimního zájmu na informacích o tomto řízení. Švédské království podpůrně tvrdí, že Komise měla v každém případě ověřit, zda se uvedená domněnka skutečně v projednávaném případě uplatní.
38 Komise a Spolková republika Německo naopak tvrdí, že první důvod kasačního opravného prostředku je nepodložený. Podle nich je řízení o kontrole státních podpor pouhou variantou řízení o nesplnění povinnosti a v rámci posledně uvedeného řízení má probíhat dialog mezi Komisí a dotčeným členským státem, při němž jednotlivci nemají procesní práva. Řízení o nesplnění povinnosti má podle nich dále efektivně a rychle učinit přítrž případnému porušování unijního práva, a to zejména smírným řešením sporu ve správním řízení. Zpřístupněním informací, které si Komise vyměnila s dotčeným členským státem, by podle nich došlo k podlomení vůle členských států spolupracovat v ovzduší vzájemné důvěry.
Závěry Soudního dvora
39 V rámci prvního důvodu kasačního opravného prostředku navrhovatelky Tribunálu vytýkají, že uznal, že Komise mohla odmítnout žádost o přístup ke všem dokumentům z administrativního spisu k řízení o nesplnění povinnosti na základě článku 226 ES ve fázi před zahájením soudního řízení identifikovaným obecně na základě obecné domněnky, že dotčené dokumenty ohrožují cíle ochrany vyšetřování ve smyslu čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001, aniž jednotlivé dokumenty konkrétně a individuálně posoudila.
40 Úvodem je třeba připomenout, že podle čl. 255 odst. 1 a 2 ES má každý občan Unie a každá fyzická osoba s bydlištěm nebo právnická osoba se sídlem v členském státě právo na přístup k dokumentům unijních orgánů, aniž jsou dotčeny zásady a podmínky stanovené postupem podle článku 251 ES. Toto nařízení, jak uvádí jeho čtvrtý bod odůvodnění a článek 1, zakotvuje právo veřejnosti na přístup k dokumentům orgánů v co nejširším rozsahu. Podle tohoto nařízení, jak uvádějí jeho jedenáctý bod odůvodnění 11 a jeho článek 4 stanovící výjimky, však toto právo na přístup k dokumentům orgánů nadále podléhá některým omezením z důvodu veřejného nebo soukromého zájmu (viz výše uvedený rozsudek Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau, bod 51; výše uvedený rozsudek Švédsko a další v. API a Komise, body 69 a 70; jakož i ze dne 28. června 2012, Komise v. Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, bod 111, a Komise v. Agrofert Holding, C‑477/10 P, bod 53).
41 Na základě výjimky uváděné Komisí, tj. výjimky podle čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001, orgány odepřou přístup k dokumentu, pokud by zpřístupnění vedlo k porušení ochrany cílů inspekce, vyšetřování a auditu, neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění dokumentu.
42 Z toho vyplývá, že režim výjimek podle tohoto článku 4 a konkrétně jeho odstavce 2 je založen na zvažování protichůdných zájmů v dané situaci, tj. na jedné straně zájmů, k jejichž prospěchu by sloužilo zpřístupnění dotčených dokumentů, a na druhé straně zájmů, jež by toto zpřístupnění ohrozilo. Rozhodnutí o žádosti o přístup k dokumentům závisí na tom, kterému zájmu je třeba dát v projednávaném případě přednost.
43 V projednávané věci je nesporné, že dokumenty uvedené v žádosti LPN skutečně spadají do oblasti „vyšetřování“ ve smyslu čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001.
44 Podle ustálené judikatury přitom k odůvodnění odepření přístupu k dokumentu, jehož zpřístupnění bylo požadováno, v zásadě nestačí, že se tento dokument váže k činnosti uvedené v čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001. Dotyčný orgán musí rovněž poskytnout vysvětlení otázky, jak by přístup k uvedenému dokumentu mohl konkrétně a skutečně ohrozit zájem chráněný výjimkou stanovenou v tomto článku (viz výše uvedené rozsudky Švédsko a Turco v. Rada, bod 49; Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau, bod 53; Švédsko a další v. API a Komise, bod 72; Komise v. Éditions Odile Jacob, bod 116, jakož i Komise v. Agrofert Holding, bod 57).
45 Soudní dvůr však uznal, že v tomto ohledu dotyčný orgán Společenství v zásadě může své rozhodnutí opřít o obecné domněnky použitelné na některé kategorie dokumentů, protože na žádosti o zpřístupnění týkající se dokumentů téže povahy je možno použít podobné obecné úvahy (viz výše uvedené rozsudky Švédsko a Turco v. Rada, bod 50; Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau, bod 54; Švédsko a další v. API a Komise, bod 74; Komise v. Éditions Odile Jacob, bod 116, jakož i Komise v. Agrofert Holding, bod 57).
46 Jak uvedl generální advokát v bodech 57 až 62 stanoviska, Soudní dvůr již uznal existenci takové obecné domněnky ve třech případech, tj. u dokumentů z administrativního spisu týkajícího se řízení o kontrole státních podpor (viz výše uvedený rozsudek Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau, bod 61), u dokumentů, jež si Komise vyměnila s třetími osobami či oznamovateli v rámci řízení o kontrole spojování podniků (viz výše uvedené rozsudky Komise v. Éditions Odile Jacob, bod 123, a Komise v. Agrofert Holding, bod 64), jakož i v případě vyjádření předložených orgánem v rámci soudního řízení (viz výše uvedený rozsudek Švédsko a další v. API a Komise, bod 94).
47 Všechny tyto věci se vyznačovaly tím, že se dotyčná žádost o zpřístupnění netýkala jednoho, ale více dokumentů (viz výše uvedené rozsudky Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau, bod 50; Švédsko a další v. API a Komise, bod 9; Komise v. Éditions Odile Jacob, bod 10, v němž byly převzaty body 1 a 2 rozsudku Tribunálu napadeného v rámci kasačního opravného prostředku ve věci, v němž byl vydán tento rozsudek Soudního dvora, jakož i Komise v. Agrofert Holding, bod 7, v němž byl převzat bod 2 rozsudku Tribunálu napadeného v rámci řízení o kasačním opravném prostředku, v němž byl vydán posledně uvedený rozsudek Soudního dvora).
48 Obecná domněnka, podle níž by zpřístupnění určitých dokumentů v zásadě ohrožovalo ochranu zájmů uvedených v článku 4 nařízení č. 1049/2001, v takové situaci dotčenému orgánu umožňuje přistupovat k žádosti jako k celku a odpovědět na ni příslušným způsobem.
49 Právě taková situace nastala v projednávaném případě. Stejně jako v případě žádosti podané dotčenou osobou ve věci, v níž byl vydán výše uvedený rozsudek Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau a která se týkala celého administrativního spisu k řízení o kontrole státních podpor, jež jí byly poskytnuty, se totiž LPN domáhala zpřístupnění všech dokumentů ze spisu k řízení o nesplnění povinnosti zahájeného ve věci projektu výstavby přehrady proti Portugalské republice identifikovaných jako celek.
50 Dále je třeba připomenout, že tato žádost byla podána v okamžiku, kdy bylo uvedené řízení o nesplnění povinnosti ve fázi před zahájením soudního řízení, a že k okamžiku přijetí sporného rozhodnutí Komise tuto věc neodložila ani ji nepředložila Soudnímu dvoru.
51 Je tedy třeba zkoumat, zda je nutné uznat obecnou domněnku, podle níž by zpřístupnění dokumentů vztahujících se k řízení o nesplnění povinnosti ve fázi před zahájením soudního řízení za takových okolností bylo na újmu cílům vyšetřování.
52 V tomto ohledu je nejprve nutno přihlédnout k čl. 6 odst. 1 první větě nařízení č. 1367/2006.
53 Podle článku 3 tohoto nařízení se nařízení č. 1049/2001 a konkrétně jeho článek 4 sice v zásadě uplatní na všechny žádosti o přístup k informacím orgánů či subjektů Společenství o životním prostředí, avšak článek 6 nařízení č. 1367/2006 obsahuje specifičtější pravidla pro takové žádosti o přístup, která přístup k dokumentům zčásti umožňují a zčásti omezují.
54 První věta odstavce 1 tohoto článku 6, který zakotvuje pravidlo, jež má usnadnit přístup k dokumentům obsahujícím informace o životním prostředí, stanoví, že toto pravidlo se nevztahuje na „šetření, zejména týkajících se možného porušení práva Společenství“.
55 Z toho vyplývá, že řízení o nesplnění povinnosti je touto unijní právní úpravou považováno za řízení, jehož povaha per se brání tomu, aby v této oblasti byla uznána naprostá transparentnost, a které má proto zvláštní postavení v rámci úpravy přístupu k dokumentům.
56 Řízení o nesplnění povinnosti má navíc znaky srovnatelné se znaky řízení o kontrole státních podpor, ve vztahu k němuž Soudní dvůr ve výše uvedeném rozsudku Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau uznal platnost obecné domněnky.
57 V obou případech jde totiž o řízení zahájené proti členskému státu odpovědnému buď za poskytnutí sporné podpory (viz výše uvedený rozsudek Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau, bod 57), nebo za údajné porušení unijního práva.
58 Soudní dvůr vycházel rovněž z toho, že zúčastněné strany, s výjimkou členského státu odpovědného za poskytnutí dotčené podpory, nemají v rámci řízení o kontrole státních podpor právo nahlížet do dokumentů obsažených v administrativním spise Komise a že režim kontroly státních podpor by byl zpochybněn, pokud by tyto zúčastněné osoby byly oprávněny získat přístup k těmto dokumentům na základě nařízení č. 1049/2001 (viz výše uvedený rozsudek Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau, body 58 a 61).
59 Pokud jde o řízení o nesplnění povinnosti, unijní právo, a konkrétně článek 226 ES, také nestanoví, že má jednotlivec nárok nahlížet do spisu, byť řízení bylo zahájeno na základě jeho stížnosti. Komise v interních procesních předpisech týkajících se administrativních opatření ve prospěch stěžovatele pouze připustila, že jej bude informovat o přijatých rozhodnutích a návrhu na neprodlené odložení věci [viz sdělení Komise Evropskému parlamentu a veřejnému ochránci práv týkající se vztahů se stěžovateli ve věcech porušení práva Společenství COM(2002) 141 final ze dne 20. března 2002 (Úř. věst. C 244, s. 5, body 7, 9 a 10)].
60 Podle ustálené judikatury navíc stěžovatel v řízení o nesplnění povinnosti nemůže požadovat, aby Komise zaujala stanovisko v určitém směru, či napadnout rozhodnutí Komise, že proti členskému státu nezahájí řízení o nesplnění povinnosti (v tomto smyslu viz zejména rozsudky ze dne 14. února 1989, Star Fruit v. Komise, 247/87, Recueil, s. 291, bod 11; a ze dne 17. května 1990, Sonito a další v. Komise, C‑87/89, Recueil, s. I‑1981, bod 6, jakož i usnesení ze dne 14. července 2011, Ruipérez Aguirre a ATC Petition v. Komise, C‑111/11 P, body 11 a 12). Skutečnost, zda stěžovatel brání své osobní zájmy či zájmy veřejné, v tomto ohledu není rozhodná.
61 Dospěje-li Komise k názoru, že členský stát nesplnil povinnost, přísluší jí, aby posoudila, zda je vhodné podat proti tomuto státu žalobu, určila ustanovení, která porušil, a zvolila okamžik, kdy vůči němu zahájí řízení o žalobě pro nesplnění povinnosti (viz zejména rozsudky ze dne 8. prosince 2005, Komise v. Lucembursko, C‑33/04, Sb. rozh. s. I‑10629, bod 66 a citovaná judikatura, jakož i ze dne 7. října 2010, Komise v. Portugalsko, C‑154/09, bod 51). Předmět žaloby pro nesplnění povinnosti je dále vymezen v odůvodněném stanovisku Komise (viz rozsudek ze dne 8. července 2010, Komise v. Portugalsko, C‑171/08, Sb. rozh. s. I‑6817, bod 25 a citovaná judikatura).
62 Podle ustálené judikatury má navíc postup před zahájením soudního řízení za cíl dát dotčenému členskému státu příležitost splnit povinnosti, které pro něj vyplývají z unijního práva, a užitečně uplatnit důvody na svoji obranu proti výtkám Komise (viz zejména rozsudky ze dne 7. července 2005, Komise v. Rakousko, C‑147/03, Sb. rozh. s. I‑5969, bod 22, a ze dne 14. dubna 2011, Komise v. Rumunsko, C‑522/09, Sb. rozh. s. I‑2963, bod 15).
63 Zpřístupnění dokumentů vztahujících se k řízení o nesplnění povinnosti ve fázi před zahájením soudního řízení by dále mohlo změnit povahu a průběh takového řízení, jelikož za těchto okolností by mohlo být ještě obtížnější zahájit jednání a dosáhnout dohody mezi Komisí a dotčeným členským státem, kterou bude učiněna přítrž vytýkanému porušení, aby bylo unijní právo respektováno a předešlo se soudnímu řízení.
64 Dokumenty k probíhajícímu řízení o nesplnění povinnosti před zahájením soudního řízení konečně na rozdíl od toho, co tvrdí navrhovatelky, tvoří pro účely uplatnění výše uvedené obecné domněnky jednu kategorii. Výjimka stanovená v čl. 6 odst. 1 první větě nařízení č. 1367/2006 totiž, pokud jde o šetření možných porušení práva Společenství, nerozlišuje typ dokumentů ve spise týkajícím se takových šetření nebo autora dotčených dokumentů. Pokud jde dále o dokumenty k řízení o kontrole státních podpor, Soudní dvůr rozhodl, že všechny dokumenty z administrativního spisu k takovému řízení tvoří jednu kategorii, pro niž platí obecná domněnka, že zpřístupnění těchto dokumentů v zásadě ohrožuje ochranu cílů vyšetřování (viz výše uvedený rozsudek Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau, bod 61).
65 Z výše uvedeného vyplývá, že lze předpokládat, že by zpřístupnění dokumentů k řízení o nesplnění povinností ve fázi před zahájením soudního řízení mohlo změnit průběh i povahu tohoto řízení, a tedy že toto zpřístupnění v zásadě ohrožuje ochranu cílů vyšetřování ve smyslu článku 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001.
66 Tato obecná domněnka nevylučuje možnost prokázat, že se na daný dokument, jehož zpřístupnění je požadováno, uvedená domněnka nevztahuje nebo že existuje převažující veřejný zájem odůvodňující zpřístupnění tohoto dokumentu podle čl. 4 odst. 2 in fine nařízení č. 1049/2001 (v tomto smyslu viz výše uvedené rozsudky Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau, bod 62; Švédsko a další v. API a Komise, bod 103; Komise v. Éditions Odile Jacob, bod 126, jakož i Komise v. Agrofert Holding, bod 68).
67 Komise dále nemá povinnost založit své rozhodnutí na uvedené obecné domněnce. Může vždy přistoupit ke konkrétnímu zkoumání dokumentů uvedených v žádosti o zpřístupnění a poskytnout takové odůvodnění. Konstatuje-li navíc, že povaha řízení o nesplnění povinnosti, k němuž se váže daná žádost o zpřístupnění, umožňuje úplné či částečné zpřístupnění dokumentů ze spisu, je povinna tyto dokumenty zpřístupnit.
68 Požadavek ověřit, zda se předmětná obecná domněnka skutečně uplatní, však naproti tomu nelze vykládat v tom smyslu, že by Komise měla individuálně zkoumat všechny dokumenty požadované v projednávaném případě. Takový požadavek by tuto obecnou domněnku zbavil jejího užitečného účinku, tj. možnosti, aby Komise odpověděla na obecnou žádost o zpřístupnění rovněž obecně.
69 Tribunál ostatně v bodě 121 napadeného rozsudku konstatoval, že není myslitelné, aby Komise mohla povolit přístup k jedinému z dotčených dokumentů nebo k části jejich obsahu, aniž by ohrozila probíhající jednání s portugalskými orgány. Toto konstatování navrhovatelky nezpochybnily a ani se nedovolávaly toho, že Tribunál zkreslil skutkový stav.
70 Vzhledem k výše uvedenému se Tribunál nedopustil nesprávného právního posouzení, když uznal, že Komise může pro účely odepření přístupu k dokumentům k řízení o nesplnění povinnosti ve fázi před zahájením soudního řízení na základě čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001 vycházet z obecné domněnky, podle níž by i částečné zpřístupnění těchto dokumentů veřejnosti ohrozilo dosažení cílů tohoto řízení.
71 Za těchto okolností je třeba zamítnout první důvod kasačního opravného prostředku jako neopodstatněný.
K druhému důvodu kasačního opravného prostředku založenému na porušení čl. 6 odst. 1 druhé věty nařízení č. 1367/2006
Argumentace účastníků řízení
72 LPN a Finská republika podporované Švédským královstvím tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když v bodě 136 napadeného rozsudku konstatoval, že čl. 6 odst. 1 druhá věta nařízení č. 1367/2006 se neuplatní na výjimku týkající se ochrany vyšetřování. Jak vyplývá z cílů nařízení č. 1367/2006, bodu 15 jeho odůvodnění 15 a z čl. 4 odst. 4 úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí podepsané v Aarhusu dne 25. června 1998 a schválené jménem Evropského společenství rozhodnutím Rady 2005/370/ES ze dne 17. února 2005 (Úř. věst. L 124, s. 1), toto ustanovení se totiž podle nich vztahuje na všechny výjimky podle článku 4 nařízení č. 1049/2001, na něž se nevztahuje zákonná domněnka stanovená v první větě uvedeného čl. 6 odst. 1, která rovněž stanoví povinnost vykládat důvody pro odmítnutí žádosti o poskytnutí informací o životním prostředí restriktivně.
73 Podle LPN je čl. 6 odst. 1 druhá věta nařízení č. 1367/2006 neslučitelný s obecnou domněnkou o újmě hrozící v případě zpřístupnění dokumentů, a to vzhledem k požadavku na restriktivní výklad zakotvenému v uvedeném ustanovení a vzhledem k tomu, že podle uvedeného ustanovení je nutné konkrétně ověřit, zda se informace obsažené v požadovaných dokumentech netýkají emisí do životního prostředí.
74 LPN konečně tvrdí, že konstatování uvedené v bodě 138 napadeného rozsudku, podle něhož nebyla s to vysvětlit, zda a v jakém rozsahu se požadované informace týkaly emisí do životního prostředí ve smyslu uvedeného čl. 6 odst. 1, je nesprávné. Podle ní totiž nemohla takové vysvětlení podat, jelikož nebyla seznámena s obsahem dosud nezpřístupněných dokumentů.
75 Komise tvrdí, že vyloučením vyšetřování možných porušení unijního práva ze zákonné domněnky stanovené v čl. 6 odst. 1 první větě nařízení č. 1367/2006 měl unijní zákonodárce zjevně v úmyslu zohlednit jejich zvláštnost. Případná existence převažujícího veřejného zájmu odůvodňující zpřístupnění tedy musí být zkoumána v rámci podmínek nařízení č. 1049/2001 a z nařízení č. 1367/2006 nelze dovozovat, že pro řízení o nesplnění povinnosti v oblasti životního prostředí platí jiné zacházení než pro tatáž řízení v jiných oblastech, pokud jde o obecnou domněnku, podle níž zpřístupnění dokumentů obsažených v těchto spisech ohrožuje cíl vyšetřování.
76 Spolková republika Německo tvrdí, že čl. 6 odst. 1 druhá věta nařízení č. 1367/2006 nemění kritérium pro posuzování odepření přístupu k dokumentům týkajícím se životního prostředí z probíhajícího řízení o nesplnění povinnosti před zahájením soudního řízení, kteréžto posuzování se podle ní nadále řídí nařízením č. 1049/2001. Toto ustanovení totiž podle ní jednoduše převzalo požadavek restriktivního výkladu důvodů pro odepření přístupu formulovaný Soudním dvorem a stanoví pouze, že při zvažování protichůdných zájmů mají být zohledněny zájmy životního prostředí.
Závěry Soudního dvora
77 V rámci druhého důvodu kasačního opravného prostředku navrhovatelky tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když dospěl k závěru, že čl. 6 odst. 1 nařízení č. 1367/2006 nevylučuje, aby Komise uplatnila obecnou domněnku, podle níž zpřístupnění dokumentů k řízení o nesplnění povinnosti ve fázi před zahájením soudního řízení ohrožuje ochranu cílů vyšetřování ve smyslu čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001.
78 Pro účely rozhodnutí o opodstatněnosti tohoto důvodu je třeba zkoumat, zda a případně do jaké míry tento čl. 6 odst. 1 mění v případě řízení týkajících se životního prostředí něco na posuzování, které musí Komise provést na základě článku 4 nařízení č. 1049/2001.
79 Článek 6 nařízení č. 1367/2006 doplňuje nařízení č. 1049/2001 o zvláštní pravidla pro žádosti o přístup k informacím o životním prostředí.
80 První věta odstavce 1 tohoto článku 6 odkazuje na ustanovení čl. 4 odst. 2 první a třetí odrážky nařízení č. 1049/2001 a stanoví, že převažující veřejný zájem na zpřístupnění existuje v případě, kdy se požadované informace týkají emisí do životního prostředí. Tato zákonná domněnka se vztahuje k čl. 4 odst. 2 in fine, jež vylučuje, aby byl přístup k dokumentu odepřen v případě, že veřejný zájem převažující nad chráněnými zájmy odůvodňuje zpřístupnění uvedeného dokumentu. Uvedená zákonná domněnka se však neuplatní na „šetření, zejména týkající se možného porušení práva Společenství“.
81 Článek 6 odst. 1 druhá věta nařízení č. 1367/2006 stanoví, že „[p]okud jde o ostatní výjimky stanovené v článku 4 [nařízení č. 1049/2001], vykládají se důvody pro odmítnutí restriktivně s přihlédnutím k veřejnému zájmu, jemuž zpřístupnění slouží, a ke skutečnosti, zda se požadované informace týkají emisí do životního prostředí“.
82 Ze znění a systematiky tohoto čl. 6 odst. 1 vyplývá, že „ostatní výjimky“ ve smyslu druhé věty tohoto odstavce nezahrnují ochranu řízení o nesplnění povinnosti.
83 První věta uvedeného odstavce 1 totiž zakotvuje pravidlo pro výjimky uvedené v čl. 4 odst. 2 první a třetí odrážce nařízení č. 1049/2001. Druhá věta téhož odst. 1 nezmiňuje pouze „ostatní výjimky“, ale „ostatní výjimky stanovené v článku 4 [nařízení č. 1049/2001]“. Tímto ustanovením jsou tedy míněny výjimky v tomto čl. 4 odst. 1, 2 druhé odrážce, odst. 3 a 5. Vzhledem k tomu, že řízení o nesplnění povinnosti jsou vyšetřováním ve smyslu článku 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001, na něž poukazuje první věta čl. 6 odst. 1 nařízení č. 1367/2006, nespadá takové vyšetřování pod pojem „ostatní výjimky“ v druhé větě tohoto čl. 6 odst. 1.
84 Formulace obou vět čl. 6 odst. 1 nařízení č. 1367/2006 a jejich systematika svědčí o tom, že unijní zákonodárce měl v úmyslu vyloučit z působnosti tohoto ustanovení řízení o nesplnění povinnosti jako celek.
85 Tribunál se tedy nedopustil nesprávného právního posouzení, když konstatoval, že čl. 6 odst. 1 nařízení č. 1367/2006 nemá vliv na posouzení, které musí Komise provést na základě nařízení č. 1049/2001 v případě, že jsou předmětem žádosti o zpřístupnění dokumenty k řízení o nesplnění povinnosti, které je dosud ve fázi před zahájením soudního řízení.
86 Z toho vyplývá, že druhý důvod kasačního opravného prostředku musí být zamítnut jako neopodstatněný.
Ke třetímu důvodu kasačního opravného prostředku založenému na porušení čl. 4 odst. 2 in fine nařízení č. 1049/2001
Argumentace účastníků řízení
87 Finská republika, k jejíž argumentaci se připojuje Dánské království a Švédské království, tvrdí, že bez ohledu na to, zda je použitelný čl. 6 odst. 1 nařízení č. 1367/2006, Tribunál vyložil čl. 4 odst. 2 in fine nařízení č. 1049/2001 nesprávně, jelikož neposoudil, zda Komise ověřila, jestli převažující veřejný zájem odůvodňoval zpřístupnění předmětných dokumentů. V souladu s výše uvedeným rozsudkem Švédsko a Turco v. Rada (body 44, 45 a 49) měl podle nich Tribunál vyžadovat, aby Komise porovnala zájem na ochraně vyšetřování s veřejným zájmem na tom moci se seznámit s předmětnými dokumenty s přihlédnutím k zájmu na větší transparentnosti. Týká-li se žádost o zpřístupnění dokumentu spadajícího do působnosti nařízení č. 1367/2006, mohou být získání informací o životním prostředí a význam, jaký má dostupnost takových informací pro ochranu životního prostředí a lidského zdraví, podle nich převažujícím veřejným zájmem ve smyslu čl. 4 odst. 2 in fine nařízení č. 1049/2001.
88 Švédské království dodává, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení v bodech 138 a 139 napadeného rozsudku, když na osobu, která žádá o zpřístupnění dokumentů, přenesl povinnost tvrzení převažujícího veřejného zájmu a prokázání jeho existence, a to zejména s ohledem na to, že s obsahem dokumentů, jejichž zpřístupnění je požadováno, je seznámen pouze dotčený orgán.
89 Komise tvrdí, že Tribunál v bodě 139 napadeného rozsudku správně odmítl argument založený na tom, že nebyly řádně zváženy protichůdné zájmy ve smyslu čl. 4 odst. 2 in fine nařízení č. 1049/2001.
Závěry Soudního dvora
90 V rámci třetího důvodu kasačního opravného prostředku Finská republika Tribunálu v podstatě vytýká, že neposoudil, zda Komise na základě čl. 4 odst. 2 in fine nařízení č. 1049/2001 ověřila, jestli převažující veřejný zájem odůvodňuje zpřístupnění předmětných dokumentů.
91 Tribunál v bodech 132 a 133 napadeného rozsudku konstatoval, že podle sporného rozhodnutí není v projednávaném případě dán převažující veřejný zájem ve smyslu tohoto ustanovení a že tento závěr ohledně neexistence převažujícího veřejného zájmu není stižen nesprávným právním ani skutkovým posouzením. LPN a Finská republika přitom nepoukazují na konkrétní zájem odůvodňující v projednávaném případě zpřístupnění předmětných dokumentů, ale pouze na význam, jaký má obecně dostupnost informací o životním prostředí pro ochranu životního prostředí a lidského zdraví.
92 Převažující veřejný zájem, který může odůvodnit zpřístupnění dokumentu, se obecně nemusí nutně lišit od zásad, které tvoří základ nařízení č. 1049/2001 (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Švédsko a Turco v. Rada, body 74 a 75).
93 Taková obecná tvrzení, jako jsou tvrzení uváděna v projednávaném případě, však nejsou s to prokázat, že zásada transparentnosti má v projednávaném případě zvláštní význam, který by mohl převážit nad závěry odůvodňujícími odepření přístupu ke sporným dokumentům. (obdobně viz výše uvedený rozsudek Švédsko a další v. API a Komise, bod 158).
94 Požadavek, aby žadatel uvedl konkrétní okolnosti zakládající převažující veřejný zájem, který může odůvodnit zpřístupnění předmětných dokumentů, je v souladu s judikaturou Soudního dvora (v tomto smyslu viz výše uvedené rozsudky Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau, bod 62; Švédsko a další v. API a Komise, bod 103; Komise v. Éditions Odile Jacob, bod 126, jakož i Komise v. Agrofert Holding, bod 68).
95 Byť LPN žádala o přístup k uvedeným dokumentům, aby mohla doplnit informace, které má Komise o projektu výstavby přehrady, jež je předmětem dotyčného řízení o nesplnění povinnosti, a tedy aby se mohla aktivně účastnit tohoto řízení, neprokazuje tato okolnost existenci „převažujícího veřejného zájmu“ ve smyslu čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001 (v tomto smyslu viz výše uvedené rozsudky Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau, bod 70; Komise v. Éditions Odile Jacob, body 145 a 146, jakož i Komise v. Agrofert Holding, body 85 a 86), i když LPN jakožto nevládní organizace jedná v souladu s předmětem své činnosti, který spočívá v ochraně životního prostředí.
96 Ačkoli podle bodu 2 odůvodnění nařízení č. 1367/2006 je toto nařízení součástí akčního programu Společenství pro životní prostředí, který zdůrazňuje význam poskytování přiměřených informací o životním prostředí a efektivních příležitostí pro účast veřejnosti na rozhodování v oblasti životního prostředí, nemění to nic na tom, že tato účast nemůže odůvodnit zpřístupnění dokumentů k řízení o nesplnění povinnosti. Podle článku 9 tohoto nařízení totiž toto nařízení zakotvuje účast veřejnosti pouze v případě, že orgány či subjekty Společenství připravují, upravují nebo přezkoumávají plány a programy týkající se životního prostředí. Řízení o nesplnění povinnosti však v tomto článku nejsou uvedena.
97 Vzhledem k výše uvedenému je patrné, že Tribunál neopomněl posoudit, zda Komise v souladu s čl. 4 odst. 2 in fine nařízení č. 1049/2001 ověřila, zda převažující veřejný zájem odůvodňuje zpřístupnění předmětných dokumentů.
98 Třetí důvod kasačního opravného prostředku musí být tedy rovněž zamítnut jako neopodstatněný.
Ke čtvrtému důvodu kasačního opravného prostředku týkajícímu se uložení náhrady nákladů LPN
99 LPN tvrdí, že rozhodnutí Tribunálu odůvodněné v bodech 141 až 143 napadeného rozsudku uložit LPN náhradu nákladů je nesprávné v několika ohledech.
100 V tomto ohledu stačí připomenout, že podle ustálené judikatury v případě, že všechny ostatní důvody kasačního opravného prostředku byly zamítnuty, musí být návrhová žádání týkající se namítané protiprávnosti rozhodnutí Tribunálu o náhradě nákladů řízení odmítnuta jako nepřípustná podle čl. 58 druhého pododstavce statutu Soudního dvora, podle kterého kasační opravný prostředek jen proti určení výše náhrady nákladů řízení nebo proti rozhodnutí, který z účastníků řízení je má platit, není přípustný (viz zejména rozsudky ze dne 30. září 2003, Freistaat Sachsen a další v. Komise, C‑57/00 P a C‑61/00 P, Recueil, s. I‑9975, bod 124; ze dne 26. května 2005, Tralli v. ECB, C‑301/02 P, Sb. rozh. s. I‑4071, bod 88, jakož i ze dne 5. července 2011, Edwin v. OHIM, C‑263/09 P, Sb. rozh. s. I‑5853, bod 78).
101 Jelikož byly všechny ostatní důvody opravného prostředku podaného LPN zamítnuty, musí být tedy poslední důvod týkající se rozložení nákladů řízení prohlášen za nepřípustný.
K doplňujícímu návrhovému žádání LPN, aby byl opraven bod 1 výroku napadeného rozsudku
102 V rámci kasačního opravného prostředku LPN navrhuje, aby Soudní dvůr opravil bod 1 výroku napadeného rozsudku. Podle LPN Tribunál nesprávně identifikoval sporné rozhodnutí, kterým nebylo rozhodnutí ze dne 24. října 2008, ale rozhodnutí ze dne 22. listopadu 2007. LPN navrhuje, aby bylo v bodě 1 výslovně uvedeno, že žaloba byla podána „proti rozhodnutí Komise ze dne 22. listopadu 2007“ a že přístup k předmětným dokumentům „byl opětovně odepřen“ rozhodnutím ze dne 24. října 2008.
103 Podle Komise je tento návrh nepřípustný.
104 Podle čl. 113 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora ve znění platném k datu podání projednávaného kasačního opravného prostředku musí návrhová žádání kasačního opravného prostředku znít na částečné či úplné zrušení rozhodnutí Tribunálu.
105 Doplňující návrhové žádání LPN však nezní na zrušení, a to ani částečné, napadeného rozsudku, tzn. jeho výroku (viz rozsudek ze dne 15. listopadu 2012, Al-Aqsa v. Rada a Nizozemsko v. Al-Aqsa, C‑539/10 P a C‑550/10 P, bod 44 a citovaná judikatura), nýbrž pouze na změnu znění tohoto výroku, která nemá vliv na jeho obsah ani na řešení sporu v prvním stupni. Z napadeného rozsudku, a sice z bodů 18, 38 a 59 totiž jasně vyplývá, že žaloba zamítnutá v bodě 1 výroku tohoto rozsudku směřovala proti rozhodnutí ze dne 22. listopadu 2007.
106 Obsahuje-li rozsudek Tribunálu chyby v psaní a zjevné nesprávnosti, přísluší pouze Tribunálu, aby je v souladu s článkem 84 jednacího řádu opravil.
107 Z toho vyplývá, že doplňující návrhové žádání LPN musí být zamítnuto jako nepřípustné.
108 Z výše uvedeného vyplývá, že kasační opravný prostředek LPN a Finské republiky musí být zamítnut v plném rozsahu.
K nákladům řízení
109 Podle čl. 184 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora rozhodne Soudní dvůr o nákladech řízení, není-li kasační opravný prostředek opodstatněný.
110 Podle čl. 138 odst. 1 stejného jednacího řádu, který se použije na základě svého čl. 184 odst. 1 na řízení o opravném prostředku, bude účastníku řízení, který byl ve sporu neúspěšný, uložena náhrada nákladů řízení, pokud účastník, který byl ve sporu úspěšný, náhradu nákladů ve svém návrhu požadoval. Podle druhého pododstavce uvedeného čl. 138 odst. 2 Soudní dvůr rozhodne o rozdělení nákladů, je-li neúspěšných účastníků řízení více. Podle čl. 140 odst. 1 jednacího řádu členské státy, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, nesou vlastní náklady.
111 Jelikož LPN a Finská republika ve sporu neuspěly a Komise požadovala náhradu nákladů, nahradí každá jednu polovinu nákladů řízení.
112 Dánské království, Spolková republika Německo, Estonská republika a Švédské království jakožto vedlejší účastníci ponesou vlastní náklady.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (pátý senát) rozhodl takto:
1) Kasační opravné prostředky se zamítají.
2) Liga para a Protecção da Natureza a Finská republika nahradí každá jednu polovinu nákladů řízení.
3) Dánské království, Spolková republika Německo, Estonská republika a Švédské království ponesou vlastní náklady řízení.
Podpisy.