ARREST VAN HET GERECHT (Derde kamer)
7 november 1997(1)
[234s„Landbouw — Visserij — Aquicultuur en inrichting van beschermde mariene
zones — Communautaire financiële bijstand — Verklaring dat bepaalde uitgaven
niet in aanmerking komen — Beroep tot nietigverklaring — Beroep tot
schadevergoeding"[s
In zaak T-218/95,
Azienda Agricola „Le Canne" Srl, vennootschap naar Italiaans recht, gevestigd te
Porto Viro (Italië), vertegenwoordigd door G. Schiller, G. Carraro en
F. Mazzonetto, advocaten te Padua, en G. Arendt, advocaat te Luxemburg,
domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ten diens kantore, Avenue
Guillaume 62,
verzoekster,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door haar
juridisch adviseur E. de March en H. Van Vliet, lid van haar juridische dienst, als
gemachtigden, bijgestaan door A. Dal Ferro, advocaat te Vicenza, domicilie
gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van haar juridische
dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
verweerster,
betreffende een beroep tot nietigverklaring van de vermindering door de
Commissie van aanvankelijk toegekende communautaire financiële bijstand, en een
verzoek tot vergoeding van de schade die verzoekster door die vermindering zou
hebben geleden,
wijst
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Derde kamer),
samengesteld als volgt: B. Vesterdorf, kamerpresident, C. P. Briët en A. Potocki,
rechters,
griffier: J. Palacio González, administrateur
gezien de stukken en na de mondelinge behandeling op 5 juni 1997,
het navolgende
Arrest
Juridische context
- Artikel 1, lid 1, sub b, van verordening (EEG) nr. 4028/86 van de Raad van
18 december 1986 inzake communautaire acties voor verbetering en aanpassing van
de structuur van de visserij en de aquicultuur (PB 1986, L 376, blz. 7; hierna:
„verordening nr. 4028/86"), bepaalt, dat de Commissie communautaire financiële
bijstand kan verlenen voor acties op het gebied van de ontwikkeling van de
aquicultuur en inrichting van beschermde mariene zones met het oog op een beter
beheer van de strook waar de kustvisserij wordt uitgeoefend.
- Overeenkomstig artikel 12, dat verwijst naar bijlage III bij verordening nr. 4028/86,
bedraagt de communautaire bijstand voor aquicultuur voor de Regione del Veneto
40 % van de in aanmerking komende uitgaven, en de bijdrage van Italië 10
tot 30 %.
- Artikel 44 van verordening nr. 4028/86 bepaalt:
„1. Tijdens de volledige duur van de communautaire bijstand verstrekt de
daartoe door de betrokken Lid-Staat aangewezen autoriteit of instantie de
Commissie op haar verzoek alle bewijsstukken of bescheiden waarmee kan worden
aangetoond dat met betrekking tot elk project aan de financiële of andere
voorwaarden is voldaan. De Commissie kan volgens de procedure van artikel 47
besluiten de bijstand te schorsen, te verminderen of in te trekken, indien:
— het project niet zoals voorzien wordt uitgevoerd, of
(...).
De beschikking wordt ter kennis gebracht van de betrokken Lid-Staat en van de
begunstigde.
De Commissie vordert de onverschuldigd betaalde bedragen terug.
2. De uitvoeringsbepalingen van dit artikel worden door de Commissie
vastgesteld volgens de procedure van artikel 47."
- Artikel 47 luidt als volgt:
„1. In de gevallen waarin naar de procedure van dit artikel wordt verwezen,
wordt de zaak door de voorzitter, hetzij op diens eigen initiatief, hetzij op verzoek
van de vertegenwoordiger van een Lid-Staat, aan het Permanent Comité voor de
visserijstructuur voorgelegd.
2. De vertegenwoordiger van de Commissie legt een ontwerp van te treffen
maatregelen voor. Het Comité brengt advies uit binnen een termijn die de
voorzitter kan vaststellen naar gelang van de urgentie van de voorgelegde
vraagstukken. Het Comité spreekt zich uit met een meerderheid van 54 stemmen,
waarbij de stemmen van de Lid-Staten worden gewogen overeenkomstig
artikel 148, lid 2, van het Verdrag. De voorzitter neemt niet aan de stemming deel.
3. De Commissie stelt de maatregelen vast die onmiddellijk van toepassing zijn.
Indien deze maatregelen echter niet in overeenstemming zijn met het door het
Comité uitgebrachte advies, worden zij door de Commissie onverwijld ter kennis
van de Raad gebracht; in dat geval kan de Commissie de toepassing van de
maatregelen waartoe zij heeft besloten, tot ten hoogste één maand na deze
kennisgeving uitstellen. De Raad kan binnen één maand met gekwalificeerde
meerderheid van stemmen een andersluidend besluit nemen."
- Bij verordening (EEG) nr. 1116/88 van 20 april 1988 (PB 1988, L 112, blz. 1;
hierna: „verordening nr. 1116/88") stelde de Commissie de wijze van uitvoering vast
van de bijstandsbeschikkingen voor projecten betreffende communautaire acties
voor verbetering en aanpassing van de structuur van de visserij, de aquicultuur en
de inrichting van de kuststrook.
- Volgens de zesde overweging van de considerans van verordening nr. 1116/88 „mag
geen procedure tot schorsing, vermindering of intrekking van de bijstand worden
ingeleid zonder vooraf de betrokken Lid-Staat te raadplegen, zodat deze zijn
standpunt kan bepalen, en de begunstigden in staat te stellen hun opmerkingen te
maken".
- Dienaangaande bepaalt artikel 7 van verordening nr. 1116/88:
„Alvorens de Commissie de in artikel 44, lid 1, van verordening (EEG) nr. 4028/86
bedoelde procedure tot schorsing, vermindering of intrekking van de bijstand
inleidt:
— meldt zij dit aan de Lid-Staat op het grondgebied waarvan het project zou
moeten worden uitgevoerd, zodat deze zijn standpunt daaromtrent kan
bepalen;
— raadpleegt zij de met het verstrekken van de bewijsstukken belaste
bevoegde autoriteit of instantie;
— verzoekt zij de begunstigde of begunstigden door tussenkomst van de
autoriteit of instantie mede te delen om welke redenen niet aan de gestelde
voorwaarden is voldaan."
De feiten
- Bij beschikking C (90) 1923/99 van 30 oktober 1990 verleende de Commissie
verzoekster financiële bijstand ten bedrage van 1 103 646 181 LIT, zijnde 40 % van
de in aanmerking komende uitgaven van 2 759 115 453 LIT, uit hoofde van
werkzaamheden voor de modernisering en verbouwing van visteeltinstallaties
(project I/16/90). Een evenredige bijdrage van 30 % van de in aanmerking
komende uitgaven, zijnde 827 734 635 LIT, kwam ten laste van de Italiaanse Staat.
- Die beschikking preciseerde, dat „het bedrag van de bijstand die de Commissie
daadwerkelijk voor het voltooide project zal betalen, ervan afhangt of de
uitgevoerde werkzaamheden naar hun aard overeenkomen met die voorzien in het
project". De beschikking specificeerde ook, dat „overeenkomstig het bepaalde in
deel B van het door de begunstigde ingediende verzoek om bijstand, de
voorgenomen werkzaamheden geen wijzigingen of veranderingen mogen ondergaan
zonder voorafgaande toestemming van de administratie en eventueel van de
Commissie. Belangrijke wijzigingen die zonder toestemming van de Commissie
worden aangebracht, kunnen tot vermindering of intrekking van de bijstand leiden,
ingeval zij door de nationale administratie of de Commissie als onaanvaardbaar
zouden worden beschouwd. In voorkomend geval zal de nationale administratie aan
iedere begunstigde laten weten welke procedure moet worden gevolgd".
- De Commissie betaalde verzoekster op 23 juni 1993 een eerste schijf van
343 117 600 LIT.
- Na controle ter plaatse van de uiteindelijke stand van het project, liet het Ufficio
del Genio Civile bij brief van 7 april 1994 aan verzoekster weten, dat het,
behoudens bepaalde wijzigingen aan het project, wat het metselwerk en
aanverwante werkzaamheden, en de graafwerken betreft, van mening was dat de
uitvoering op technisch en economisch vlak kon worden geacht met het
goedgekeurde project in overeenstemming te zijn.
- Bij beschikking C (94) 1531/99 van 27 juli 1994 willigde de Commissie een tweede
verzoek om bijstand van verzoekster in, betreffende de voltooiing van de
werkzaamheden voor de modernisering van haar installaties (project I/100/94).
- In haar brief van 12 december 1994 aan het Italiaanse Ministerie van Landbouw
(hierna: „ministerie") en de Commissie merkte verzoekster op, dat zich sinds de
verzending van het project aan het ministerie, buiten haar toedoen omstandigheden
hebben voorgedaan, waardoor het noodzakelijk was, aan de in het kader van
project I/16/90 voorgenomen werkzaamheden enkele wijzigingen aan te brengen.
Verzoekster preciseerde, dat haar overtuiging de beoogde doelstellingen in acht te
hebben genomen en de juiste keuzen te hebben gemaakt, en het verlangen om snel
de gewenste resultaten te bereiken, haar ten onrechte uit het oog hadden doen
verliezen, dat zij verplicht was het ministerie vooraf van de aangebrachte
wijzigingen in kennis te stellen, wat een grote hinderpaal vormde voor de
afhandeling van haar dossier. Verzoekster was evenwel van mening, dat project
I/16/90, over het geheel genomen, geen substantiële wijzigingen had ondergaan, met
uitzondering van een verschil in plaats en vorm van de intensieve-kweekbassins.
- Daarom verzocht verzoekster, die verklaarde dat zij zich — weliswaar eerst sinds de
beëindiging van de werkzaamheden — ervan bewust was dat zij de formaliteit van
de voorafgaande mededeling van de wijzigingen niet had vervuld, het ministerie en,
in voorkomend geval, de Commissie zelf, een technisch onderzoek in te stellen naar
de aangebrachte wijzigingen, teneinde de gegrondheid hiervan en de noodzaak en
opportuniteit van de gemaakte keuzen vast te stellen. Te dien einde wees zij erop,
dat al de aangehaalde wijzigingen waren aangemeld en aanvaard in het kader van
de goedkeuring van het project voor de voltooiing van de installaties (I/100/94),
waarvoor bij beschikking C (94) 1531/99 communautaire financiële bijstand werd
verleend.
- Na controle van de uiteindelijke stand van de werkzaamheden, deed het ministerie
verzoekster op 3 juni 1995 het op 24 mei 1995 opgemaakte certificaat van
verificatie van de uiteindelijke stand van de werkzaamheden (hierna: „certificaat")
toekomen. Volgens het ministerie had verzoekster nog andere wijzigingen
aangebracht dan die waarop het Ufficio del Genio Civile reeds had gewezen:
- verzuim om zestien bassins, een waterbehandelingsinstallatie en een
thermische centrale te bouwen, en vervangen van dit alles door de aanleg
van kweekbassins, die in het kader van het bij beschikking C (94) 1531/99
door de Commissie goedgekeurde afwerkingsproject had moeten
geschieden;
- verzuim om een reeks machines te kopen;
- verzuim om de nieuwe bergplaats en kweekbassins buiten de loods te
bouwen.
Het ministerie tekende hierbij aan, dat verzoekster krachtens de toepasselijke
gemeenschapsbepalingen vooraf toestemming had moeten vragen om die
wijzigingen aan te brengen.
- Het ministerie bracht het bedrag van de in het tweede stadium van het project in
aanmerking komende uitgaven terug tot 1 049 556 101 LIT. Het concludeerde, dat
gelet op de reeds in het eerste stadium van de werkzaamheden goedgekeurde
uitgaven ten belope van 857 794 000 LIT, het totale bedrag van de in aanmerking
te nemen uitgaven gelijk was aan 1 907 350 101 LIT, of ongeveer 69,13 % van de
in het kader van het aanvankelijk door de Commissie goedgekeurde project in
aanmerking komende uitgaven.
- Bij een laatste betalingsopdracht van 5 juli 1995 betaalde de Commissie verzoekster
een saldo van 419 822 440 LIT, waardoor zij het totale bedrag van de
communautaire bijstand, verschuldigd uit hoofde van de werkzaamheden die
volgens de instelling, op grond van het certificaat, in overeenstemming waren met
het aanvankelijk goedgekeurde project, terugbracht van 1 103 646 181 LIT tot
762 940 040 LIT.
- Het ministerie en de Commissie ontvingen op 28 juli respectievelijk 3 augustus 1995
een reeks schriftelijke opmerkingen van verzoekster, waarin werd gewezen op de
ongegrondheid van het certificaat en om heronderzoek ervan werd verzocht.
- In antwoord op het verzoek van de nationale autoriteiten, deed de Commissie hun
bij telexbericht nr. 12 497 van 27 oktober 1995 haar opmerkingen toekomen. De
instelling overwoog, dat gezien de beschikbare inlichtingen, een herziening van de
door het ministerie gevolgde procedure tot afhandeling van het dossier van project
I/16/90 niet noodzakelijk leek, op grond dat:
1) aan het project belangrijke wijzigingen waren aangebracht, die niet vooraf
aan de nationale administratie waren meegedeeld;
de toekenning van bijstand voor het latere project I/100/94 niet neerkwam
op een aanvaarding door de Commissie van de vroegere wijzigingen;
2) in het kader van project I/16/90 werkzaamheden waren uitgevoerd die bij
het project I/100/94 hoorden, en dus niet in het kader van project I/16/90
voor bijstand in aanmerking kwamen;
3) artikel 7 van verordening nr. 1116/88, waar verzoeksters raadsman naar
heeft verwezen, niet van toepassing was in de door hem bedoelde context;
4) uit de door het ministerie verstrekte inlichtingen de onjuistheid bleek van
de op bladzijde 18 van de memorie van verzoeksters raadsman
geformuleerde opmerkingen over uitgaven die wegens de boeking ervan op
niet-voorziene boekhoudkundige posten, niet in aanmerking waren
genomen.
- Bij brief van 14 november 1995 verwierp het Italiaanse Ministerie van Landbouw
het door verzoekster ingediende verzoek om heronderzoek om dezelfde redenen
als uiteengezet in telexbericht nr. 12 457 van de Commissie van 27 oktober 1995.
Procesverloop voor het Gerecht
- In die omstandigheden heeft verzoekster, bij verzoekschrift neergelegd ter griffie
van het Gerecht op 1 december 1995, beroep ingesteld tot nietigverklaring van
telexbericht nr. 12 497 van de Commissie van 27 oktober 1995, en tot vergoeding
van de schade die zij door de vaststelling van die handeling zou hebben geleden.
- Het Gerecht (Derde kamer) heeft op rapport van de rechter-rapporteur besloten
de mondelinge behandeling te openen en partijen verzocht, vóór de terechtzitting
bepaalde schriftelijke vragen te beantwoorden. Partijen hebben aan het verzoek van
het Gerecht gevolg gegeven.
- Ter terechtzitting van 5 juni 1997 zijn partijen gehoord in hun pleidooien en hun
antwoorden op de vragen van het Gerecht.
Conclusies van partijen
- Verzoekster concludeert dat het het Gerecht behage:
- handeling nr. 12 497 van de Commissie van 27 oktober 1995, waartegen het
onderhavige beroep is gericht, nietig te verklaren;
- de Commissie te veroordelen tot vergoeding van de schade, in de in hetverzoekschrift uiteengezette omvang;
- de Commissie in de kosten te verwijzen.
- De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage:
- het beroep overeenkomstig artikel 173 EG-Verdrag niet-ontvankelijk,
subsidiair, ongegrond te verklaren;
- het beroep overeenkomstig de artikelen 178 en 215 van het Verdrag te
verwerpen;
- verzoekster in ieder geval in de kosten te verwijzen.
De conclusies tot nietigverklaring
1. De ontvankelijkheid
Argumenten van partijen
- Volgens de Commissie kan de bestreden handeling van 27 oktober 1995 geen
bindende kracht hebben tegenover verzoekster, en raakt zij haar in ieder geval niet
rechtstreeks. In die handeling zou de Commissie zich immers hebben beperkt tot
een beoordeling van de handelwijze van de nationale autoriteiten in het kader van
de door verordening nr. 4028/86 vastgestelde procedure tot medefinanciering van
het project.
- Verzoekster werpt enerzijds tegen, dat de betrokken Lid-Staat enkel optreedt als
„orgaan" van de Gemeenschap, en werkt „voor rekening" van de Commissie, die
de volledige beslissingsbevoegdheid bezit, en anderzijds, dat het formele bestaan
van de nationale handeling, vastgesteld ter uitvoering van de communautaire
maatregel, op zichzelf niet kan volstaan om te ontkennen, dat de
gemeenschapshandeling verzoekster rechtstreeks raakt.
Beoordeling door het Gerecht
- Telexbericht nr. 12 497 van 27 oktober 1995, in samenhang met de door de
Commissie op 5 juli 1995 gegeven opdracht tot betaling van het saldo van de
communautaire bijstand, bracht een vermindering teweeg van het bedrag van de
aanvankelijk bij beschikking C (90) 1923/99 van de Commissie toegekende
communautaire bijstand.
- Voor zover het verzoekster een deel van de haar aanvankelijk toegekende bijstand
ontneemt, zonder dat de betrokken Lid-Staat dienaangaande over een eigen
beoordelingsbevoegdheid beschikt, is het betrokken telexbericht dus ten aanzien
van verzoekster een individuele beschikking met bindende rechtsgevolgen die haar
belangen raken, doordat haar rechtspositie aanzienlijk wordt gewijzigd (arresten
Hof van 11 november 1981, zaak 60/81, IBM, Jurispr. 1981, blz. 2639, r.o. 9; 7 mei
1991, zaak C-291/89, Interhotel, Jurispr. 1991, blz. I-2257, r.o. 12 en 13; 7 mei 1991,
zaak C-304/89, Oliveira, Jurispr. 1991, blz. I-2283, r.o. 12 en 13, en 4 juni 1992,
zaak C-189/90, Cipeke, Jurispr. 1992, blz. I-3573, r.o. 11 en 12).
- De door de Commissie opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid dient dus
te worden verworpen.
2. Ten gronde
- Tot staving van haar beroep tot nietigverklaring voert verzoekster vijf middelen
aan: ontbreken van kennisgeving van de bestreden beschikking, schending van het
collegialiteitsbeginsel, van de procedureregels en van de motiveringsplicht, en ten
slotte misbruik van bevoegdheid.
Eerste middel: ontbreken van kennisgeving van de bestreden handeling
- Verzoekster wijst erop, dat de bestreden handeling haar nooit is betekend, en dat
zij er slechts toevallig kennis van heeft gekregen, nadat zij om een kopie had
verzocht.
- De Commissie maakt geen opmerkingen terzake.
- Het Gerecht stelt vast, dat verzoekster in werkelijkheid naar behoren kennis heeft
kunnen nemen van de inhoud van de bestreden handeling zodat zij binnen de
beroepstermijn de onderhavige vordering kon instellen. In die omstandigheden
dient geen uitspraak te worden gedaan over de vraag, of die handeling haar
formeel ter kennis is gebracht.
Tweede middel: schending van het collegialiteitsbeginsel
- Verzoekster betoogt, dat de Commissie het collegialiteitsbeginsel niet in acht heeft
genomen. Uit de bestreden handeling, die blijkbaar uitgaat van een „waarnemend
hoofd van een eenheid", zou onmogelijk kunnen worden afgeleid, of en wanneer
de leden van de Commissie, die verplicht zijn de verantwoordelijkheid voor die
handeling collegiaal op zich te nemen, er gezamenlijk over hebben beraadslaagd.
- De Commissie werpt tegen, dat de verlening van tekeningsbevoegdheid de normale
manier is waarop de Commissie haar bevoegdheden uitoefent, en voorts, dat de
bestreden handeling is vastgesteld in het kader van het beheer van het Europees
Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Oriëntatie, dat
onder het directoraat-generaal Visserij (DG XIV) valt.
- Het Gerecht wijst erop, dat blijkens het reglement van orde van de Commissie aan
ambtenaren van de instelling de bevoegdheid kan worden verleend om in haar
naam en onder haar toezicht duidelijk omschreven maatregelen van beheer of
bestuur, zoals de litigieuze maatregel, te nemen, en dat de verlening van
tekeningsbevoegdheid het normale middel is waardoor de Commissie haar
bevoegdheden uitoefent (arrest Hof van 11 oktober 1990, zaak C-200/89, FUNOC,
Jurispr. 1990, blz. I-3669, r.o. 13 en 14).
- In casu heeft verzoekster geen enkele aanwijzing verstrekt, waaruit kan worden
opgemaakt, dat de gemeenschapsadministratie van de terzake toepasselijke regels
is afgeweken. Er zij integendeel op gewezen, dat het waarnemend hoofd van een
eenheid dat de bestreden beschikking heeft ondertekend, behoort tot DG XIV, dat
verantwoordelijk is voor de visserij, de sector waaraan de op grond van verordening
nr. 4028/86 verleende communautaire bijstand ten goede komt.
- Het tweede middel moet dus worden verworpen.
Derde middel: schending van procedureregels
Argumenten van partijen
- In de eerste plaats verwijt verzoekster de Commissie, dat zij de aanvankelijk
toegekende communautaire financiële bijstand heeft verminderd, zonder vooraf
overeenkomstig artikel 44, lid 1, van verordening nr. 4028/86 de procedure tot
vermindering te hebben ingeleid, en vooral zonder de krachtens artikel 7 van
verordening nr. 1116/88 op de instelling rustende verplichtingen te zijn nagekomen,
waaronder die om de begunstigde te verzoeken door tussenkomst van de autoriteit
of instantie van de betrokken Lid-Staat mee te delen waarom niet aan de gestelde
voorwaarden is voldaan.
- In de tweede plaats wijst verzoekster erop, dat in het geval van een beschikking tot
vermindering, ingevolge artikel 44, lid 1, eerste streepje, van verordening
nr. 4028/86 de procedure van artikel 47 van die verordening moet worden
toegepast.
- De Commissie werpt tegen, dat in het geval van de bestreden beschikking de
toepassing van de procedure van artikel 44 van verordening nr. 4028/86 niet
noodzakelijk is. Deze bepaling zou zien op situaties waarin de communautaire
bijstand wordt verminderd, wanneer een nieuwe beoordeling plaatsvindt die
wijzigingen meebrengt, zodat het project niet meer met het oorspronkelijke project
overeenstemt.
- Dit zou niet het geval zijn wanneer in een geval als het onderhavige, de
communautaire bijstand onveranderd blijft, maar enkel de in aanmerking komende
uitgaven verminderen, omdat het project niet zoals voorzien wordt uitgevoerd. Het
zou niet meer gaan om een vermindering van de bijstand in de zin van artikel 44
van verordening nr. 4028/86, maar enkel om de weigering bepaalde uitgaven te
aanvaarden, wat een aanpassing in absolute cijfers meebrengt van het door de
Gemeenschap betaalde bedrag. Die loutere bepaling van de in aanmerking
komende uitgaven zou niet berusten op een nieuwe juridische en economische
beoordeling, maar enkel op technische overwegingen.
- In casu zou verzoekster nooit om herziening van het ingediende en bij beschikking
C (90) 1923/99 goedgekeurde project hebben verzocht. Bij ontbreken van enige
mededeling van verzoekster over een wijziging van het project, zou het ministerie
in het certificaat hebben vastgesteld, dat bepaalde uitgaven niet met het
goedgekeurde project overeenkwamen en dus niet in aanmerking konden worden
genomen, en daarnaast, dat de andere uitgaven wél in aanmerking kwamen. De
Commissie zou dus de in aanmerking komende uitgaven hebben betaald, zonder
dat dit iets te maken had met een nadere beoordeling van het project.
- In een dergelijk geval zou het geen zin hebben gehad het Permanent Comité voor
de visserijstructuur (hierna: „Comité") volgens de procedure van artikel 47 van
verordening nr. 4028/86 bijeen te roepen, wat in strijd ware geweest met de
opdracht van het Comité, dat zich dan niet meer over projecten, maar over het al
dan niet in aanmerking nemen van de verschillende uitgaven zou hebben moeten
uitspreken.
- De Commissie merkt op, dat verzoekster in ieder geval over de mogelijkheid
beschikte, haar opmerkingen te maken in haar briefwisseling met de nationale
autoriteiten, die ze aan de Commissie zouden hebben doorgezonden. De
Commissie zou haar standpunt hebben uiteengezet in de bestreden handeling, die
uitdrukkelijk gewag maakt van de op 3 augustus 1995 bij DG XIV ingekomen brief
van verzoeksters raadsman. Uit de uitgewisselde stukken zou blijken, dat de
bestreden handeling juist naar aanleiding van bepaalde opmerkingen van
verzoekster is vastgesteld.
Beoordeling door het Gerecht
- Uit verzoeksters argumenten blijkt, dat het middel in werkelijkheid uiteenvalt in
twee onderdelen, het eerste ontleend aan schending van het beginsel van hoor en
wederhoor, en het tweede aan niet-raadpleging van het Comité. Aangezien
artikel 47 van verordening nr. 4028/86 immers tot doel heeft, de raadpleging van
dit orgaan te regelen, leidt het Gerecht daaruit af, dat verzoekster, waar zij stelt dat
ingevolge artikel 44, lid 1, eerste streepje, van verordening nr. 4028/86 de
procedure van artikel 47 moet worden toegepast, niet alleen de schending aanvoert
van het beginsel van hoor en wederhoor, maar ook de grief ontleend aan niet-raadpleging van het Comité heeft willen aanvoeren.
- Het eerste onderdeel van het derde middel
- Het Gerecht herinnert eraan, dat de eerbiediging van de rechten van de
verdediging in iedere procedure tegen iemand die tot een bezwarend besluit kan
leiden, is te beschouwen als een grondbeginsel van gemeenschapsrecht, dat zelfs bij
ontbreken van iedere regeling inzake de betrokken procedure in acht moet worden
genomen. Dit beginsel houdt in, dat de adressaten van besluiten die, zoals in de
onderhavige zaak, hun belangen aanmerkelijk beïnvloeden, in staat worden gesteld
naar behoren hun standpunt kenbaar te maken (arrest Hof van 24 oktober 1996,
zaak C-32/95 P, Lisrestal e.a., Jurispr. 1996, blz. I-5373, r.o. 21).
- Uit punt 5 van het verzoekschrift blijkt echter, dat verzoekster de gegrondheid van
het certificaat heeft betwist en om heronderzoek ervan heeft verzocht in
schriftelijke opmerkingen die op het ministerie zijn ingekomen op 28 juli 1995 en
bij de Commissie op 3 augustus daaraanvolgend, dus voordat de Commissie bij
telexbericht nr. 12 497 van 27 oktober 1995 haar beschikking definitief had
vastgesteld.
- Het Gerecht wijst erop, dat verzoekster zelf, in hetzelfde punt van haar
verzoekschrift preciseert, dat de Commissie bij telegram van 7 augustus 1995 heeft
besloten, de procedure in te leiden tot betaling van de communautaire bijstand,
berekend op basis van de ramingen in het certificaat.
- Daaruit volgt, dat verzoekster vóór de vaststelling van de litigieuze beschikking kon
meedelen waarom niet aan de gestelde voorwaarden was voldaan, en dat de
terzake geldende voorschriften van artikel 7 van verordening nr. 1116/88 door de
Commissie in wezen zijn nageleefd.
- In die omstandigheden dient het eerste onderdeel van het derde middel dus te
worden verworpen.
- Het tweede onderdeel van het derde middel
- Vaststaat, dat verzoekster, zoals zij zelf heeft erkend, aan het project wijzigingen
heeft aangebracht, zonder de formaliteit van de voorafgaande mededeling ervan
aan de communautaire en nationale autoriteiten in acht te nemen, hetgeen, naar
betrokkene zelf erkent, een grote hinderpaal vormde voor de afhandeling van haar
dossier (zie rechtsoverweging 13, supra).
- Dienaangaande preciseerde de bijstandsbeschikking echter, dat „de voorgenomen
werkzaamheden geen wijzigingen of veranderingen [mochten] ondergaan zonder
voorafgaande toestemming van de nationale administratie en eventueel van de
Commissie".
- In die omstandigheden kon de Commissie zich na onderzoek ertoe beperken, uit
het door de nationale administratie opgemaakte certificaat te concluderen, dat de
niet in aanmerking genomen uitgaven niet onder het goedgekeurde project vielen
en dus buiten beschouwing moesten blijven.
- Het Gerecht is bijgevolg van oordeel, dat de bestreden beschikking geen
beschikking is die, in de zin van artikel 44, lid 1, van verordening nr. 4028/86, de
aan verzoekster aanvankelijk toegekende bijstand vermindert, maar zich in
werkelijkheid beperkt tot de vaststelling, dat een deel van de uitgaven die
verzoekster vergoed wil zien, geen verband houdt met het project zoals het
aanvankelijk was aanvaard.
- Het tweede onderdeel van het derde middel dient dus te worden verworpen.
- Daaruit volgt, dat het derde middel in zijn geheel faalt.
Vierde middel: schending van de motiveringsplicht
Argumenten van partijen
- Verzoekster ontwikkelt het middel in twee onderdelen. In de eerste plaats merkt
zij op, dat in de bestreden handeling, met uitzondering van een zeer algemene
verwijzing naar verordening nr. 4028/86, de vermelding van de rechtsgrondslag
ervan ontbreekt.
- De Commissie werpt tegen, dat in het opschrift van de bestreden handeling
uitdrukkelijk wordt verwezen naar verordening nr. 4028/86, en dat de handeling zelf
melding maakt van deze verordening en van verordening nr. 1116/88.
- In de tweede plaats betoogt verzoekster, dat de motivering van de bestreden
handeling het haar niet mogelijk maakt, de redenen te kennen voor de weigering
om haar een deel van de aanvankelijk toegekende bijstand te verlenen, en het
Gerecht niet in staat stelt zijn rechterlijk toezicht uit te oefenen. Met name zou de
Commissie niet preciseren in welk opzicht verzoekster zich zou hebben vergist in
haar opmerkingen over de boeking van daadwerkelijk gedane uitgaven op niet-voorziene posten, en evenmin welke de juiste interpretatie van die technische en
boekhoudkundige gegevens zou zijn.
- De Commissie werpt tegen, dat bij lezing van de bestreden handeling blijkt, dat zij
haar rechtvaardiging vindt in de documenten waar deze handeling naar verwijst en
die door de nationale autoriteiten aan de Commissie zijn verstrekt, met name het
certificaat.
Beoordeling door het Gerecht
- Het eerste onderdeel van het vierde middel
- Het Gerecht stelt vast, dat de bestreden beschikking uitdrukkelijk de in casu
toepasselijke verordeningen nrs. 4028/86 en 1116/88 vermeldt. Uit de context van
de zaak, en met name uit de argumenten die zij tot staving van haar derde middel
heeft ontwikkeld, blijkt, dat verzoekster zich niet heeft kunnen vergissen nopens de
draagwijdte van die twee verwijzingen, en dus niet kan worden geacht in
onwetendheid te zijn gelaten over de rechtsgrondslag van de bestreden beschikking
(arrest Hof van 26 maart 1987, zaak 45/86, Commissie/Raad, Jurispr. 1987,
blz. 1493, r.o. 9).
- Het eerste onderdeel van het middel dient dus te worden verworpen.
- Het tweede onderdeel van het vierde middel
- Volgens vaste rechtspraak moet de door artikel 190 van het Verdrag vereiste
motivering beantwoorden aan de rechtsaard van de betrokken handeling, en moet
de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en
ondubbelzinnig tot uitdrukking komen, zodat de belanghebbenden derechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en het Gerecht
zijn toezicht kan uitoefenen. Het is evenwel niet noodzakelijk, dat alle gegevens
feitelijk of rechtens in de motivering van een besluit worden gespecificeerd,
aangezien bij de vraag of de motivering van een besluit toereikend is, niet alleen
acht moet worden geslagen op de tekst ervan, doch ook op de context waarin het
is genomen, en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen
(arrest Hof van 9 november 1995, zaak C-466/93, Atlanta e.a., Jurispr. 1995,
blz. I-3799, r.o. 16).
- In casu blijkt uit de voorgeschiedenis van de zaak, de briefwisseling van verzoekster
met de nationale administratie en de Commissie, en de bestreden beschikking, dat
de door de Commissie tot staving van die beschikking aangevoerde redenen
voldoende duidelijk tot uitdrukking komen om verzoekster in staat te stellen haar
rechten voor de gemeenschapsrechter te doen gelden, en deze laatste, zijn toezicht
op de wettigheid van de beschikking uit te oefenen.
- In de eerste plaats heeft verzoekster blijkens haar brief van 12 december 1994 aan
het ministerie en de Commissie erkend, dat na de indiening van het project, op
bepaalde punten belangrijke wijzigingen waren aangebracht, waardoor aanpassingen
noodzakelijk waren, en bovendien verklaard dat zij zich ervan bewust was, dat zij
de formaliteit van de voorafgaande mededeling van de wijzigingen achterwege had
gelaten, wat naar zij zelf erkent, een grote hinderpaal vormde voor de afhandeling
van haar dossier (zie rechtsoverweging 13, supra).
- In de tweede plaats blijkt uit de gedetailleerde uitleg in het certificaat inzake de
vaststelling dat de onder de betrokken posten vallende uitgaven niet in aanmerking
komen, voldoende duidelijk welke redenen de bestreden beschikking dragen, zoals
de rechtspraak terzake verlangt (arrest Cipeke, reeds aangehaald, r.o. 18-22).
- In de derde plaats geeft de bestreden beschikking een beknopte maar duidelijke
uiteenzetting van de door de Commissie in aanmerking genomen redenen, waar
daarin wordt geantwoord op bepaalde argumenten van verzoekster in haar op
3 augustus 1995 bij de Commissie ingekomen opmerkingen, en waar wordt
verwezen naar de uitleg van het ministerie in het certificaat. Gezien het stelsel van
nauwe samenwerking tussen de Commissie en de Lid-Staten, waarop de toekenning
van financiële bijstand berust (arrest Gerecht van 12 januari 1995, zaak T-85/94,
Branco, Jurispr. 1995, blz. II-45, r.o. 36), is in de bestreden beschikking terecht ook
naar die uitleg verwezen.
- In die omstandigheden is het duidelijk, dat de motivering van de bestreden
beschikking verzoekster voldoende aanwijzingen heeft gegeven om de voornaamste
gegevens feitelijk en rechtens te kennen, die aan de ontvouwde redenering ten
grondslag liggen, los van de materiële juistheid van die redenen en het bedrag van
de niet in aanmerking genomen uitgaven, die door verzoekster niet voor het
Gerecht aan de orde is gesteld en die de gegrondheid van de beschikking betreft
(arresten Hof van 20 maart 1957, zaak 2/56, Geitling, Jurispr. 1957, blz. 11, op
blz. 39, en 8 februari 1966, zaak 8/65, Acciaierie e Ferriere Pugliesi, Jurispr. 1966,
blz. 2, op blz. 11; arrest Gerecht van 2 oktober 1996, zaak T-356/94, Vecchi,
Jur.Ambt. 1996, blz. II-1251, r.o. 82).
- Het tweede onderdeel van het middel dient dus te worden verworpen.
- Daaruit volgt, dat het vierde middel in zijn geheel faalt.
Vijfde middel: misbruik van bevoegdheid
- Verzoekster betoogt, dat de Commissie, die ter zake van de toekenning en
vermindering van de bijstand bij uitsluiting bevoegd is, door de vaststelling van een
handeling die formeel als een advies wordt voorgesteld, de toepassing heeft omzeild
van de verminderingsprocedure van artikel 44 van verordening nr. 4028/86 en
artikel 7 van verordening nr. 1116/88. Door te stellen, dat de vermindering van de
bijstand door middel van een beschikking, vastgesteld na voorafgaande raadpleging
van het Permanent Comité voor de visserijstructuur, dit orgaan teveel zou belasten,
zou de Commissie hebben laten blijken, dat de bestreden handeling in
werkelijkheid tot doel had, in de praktijk een vermindering van de bijstand teweeg
te brengen, zonder de daartoe voorgeschreven procedure te volgen.
- De Commissie werpt tegen, dat verzoekster ten onrechte aan de bestreden
handeling bindende kracht jegens de nationale autoriteiten toeschrijft.
- Het Gerecht stelt vast, dat verzoekster geen melding heeft gemaakt van objectieve,
ter zake dienende en overeenstemmende aanwijzingen ten bewijze dat de bestreden
beschikking is vastgesteld met het uitsluitende, althans doorslaggevende oogmerk,
andere doelen te bereiken dan de Commissie zegt na te streven, dan wel te
ontkomen aan de toepassing van een procedure die het Verdrag of de handelingen
van afgeleid recht speciaal hebben voorzien om aan de omstandigheden van de
zaak het hoofd te bieden (arrest Hof van 13 juli 1995, zaak C-156/93,
Parlement/Commissie, Jurispr. 1995, blz. I-2019, r.o. 31).
- Uit het voorgaande volgt integendeel, dat de handelwijze van de Commissie was
ingegeven door de wijzigingen die verzoekster aan project I/16/90 heeft
aangebracht.
- Het vijfde middel moet dus worden verworpen.
- Bijgevolg moet het beroep tot nietigverklaring in zijn geheel worden verworpen.
De schadevordering
Ten gronde
- Verzoekster betoogt, dat de Commissie haar de schade moet vergoeden, die zij
stelt te hebben geleden door de aanzienlijke vermindering van de zowel door de
Commissie als door de nationale autoriteiten verleende financiële bijstand.
- Voor een billijke schatting van de schade refereert verzoekster zich aan het oordeel
van het Gerecht, mits de toe te kennen schadevergoeding niet lager is dan de
compensatoire of in elk geval de moratoire interessen over het betwiste bedrag
vanaf de door de Commissie op 3 augustus 1995 ontvangen aanmaning.
- De Commissie brengt hiertegen in, dat er geen rechtstreeks oorzakelijk verband is
tussen de bestreden handeling en de door verzoekster gestelde schade, en dat zeker
niet is voldaan aan de twee andere voorwaarden voor de niet-contractuele
aansprakelijkheid van de Gemeenschap, namelijk de onrechtmatigheid van de
verweten gedraging en het bestaan van de gestelde schade.
- Het Gerecht herinnert eraan, dat voor de niet-contractuele aansprakelijkheid van
de Gemeenschap een aantal voorwaarden moet zijn vervuld, betreffende de
onrechtmatigheid van de aan de gemeenschapsinstelling verweten gedraging, het
bestaan van de schade en de aanwezigheid van een oorzakelijk verband tussen de
onrechtmatige gedraging en de gestelde schade (arrest Hof van 17 december 1981,
gevoegde zaken 197/80, 198/80, 199/80, 200/80, 243/80, 245/80 en 247/80,
Ludwigshafener Walzmühle e.a., Jurispr. 1981, blz. 3211, r.o. 18; arresten Gerecht
van 9 januari 1996, zaak T-575/93, Koelman, Jurispr. 1996, blz. II-1, r.o. 89, en
16 januari 1996, zaak T-108/94, Candiotte, Jurispr. 1996, blz. II-87, r.o. 54).
- Zoals blijkt uit het onderzoek van de middelen tot nietigverklaring, heeft
verzoekster echter geen enkel bewijs geleverd van een gebrek dat de wettigheid van
de bestreden beschikking zou aantasten. Nu de onwettigheid van de aan de
Commissie verweten gedraging geenszins is bewezen, moet de vordering tot
vergoeding van de gestelde schade dus worden afgewezen.
- Bijgevolg dient het beroep tot schadevergoeding te worden verworpen.
- Uit een en ander volgt, dat het beroep in zijn geheel moet worden verworpen.
Kosten
- Ingevolge artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het
ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen voor zover dit is gevorderd.
Aangezien verzoekster in het ongelijk is gesteld, dient zij conform de vordering van
de Commissie in de kosten te worden verwezen.
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Derde kamer),
rechtdoende:
- Verwerpt het beroep.
- Verwijst verzoekster in de kosten.
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 7 november 1997.
De griffier
De president
H. Jung
B. Vesterdorf
1: Procestaal: Italiaans. Jurispr.