ĢENERĀLADVOKĀTA DŽERARDA HOGANA [GERARD HOGAN]
SECINĀJUMI,
sniegti 2020. gada 17. decembrī (1)
Lieta C‑896/19
Repubblika
pret
Il‑Prim Ministru,
piedaloties
WY
(Qorti Ċivili Prim’Awla – Ġurisdizzjoni Kostituzzjonali (Civillietu tiesas pirmās palātas (Konstitucionālā kompetence) Malta) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu – LES 2. pants – Savienības vērtības – Tiesiskums – Efektīva tiesību aizsardzība tiesā – LES 19. pants – Eiropas Savienības Pamattiesību hartas 47. pants – Tiesu varas neatkarība – Tiesnešu iecelšanas kārtība – Premjerministra pilnvaras – Tiesnešu iecelšanas amatā komitejas iesaistīšana
I. Ievads
1. Ar šo lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu atkal tiek izvirzīti svarīgi jautājumi par tiesu varas neatkarību. Konkrētāk, lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu uzdotie jautājumi liek Tiesai izskatīt, cik lielā mērā Savienības tiesībās paredzētās tiesu varas neatkarības garantijas ietekmē arī valsts tiesnešu iecelšanas sistēmu. It īpaši, vai Savienības tiesības nosaka kādus ierobežojumus tiesnešu iecelšanai no izpildvaras puses?
2. Šis lūgums tika iesniegts tās Maltas tiesu vēl nepabeigtās tiesvedības kontekstā, kas tika uzsākta uz actio popularis pamata. Šajā tiesvedībā tiek apgalvots, ka Maltas Konstitūcijā paredzētā tiesnešu iecelšanas kārtība nav saderīgā tostarp ar LES 19. panta 1. punkta otro daļu un Eiropas Savienības Pamattiesību hartas (turpmāk tekstā – “Harta”) 47. pantu.
3. Tādējādi šī tiesvedība ļauj Tiesai no jauna izvērtēt tās neseno judikatūru par šo tiesību normu piemērošanas jomu un it īpaši pārbaudīt to prasības, pievēršot uzmanību tiesu sistēmas neatkarībai Savienības tiesiskajā regulējumā.
II. Atbilstošās tiesību normas
A. Savienības tiesības
1. ES līgums
4. LES 2. pantā ir noteikts:
“Savienība ir dibināta, pamatojoties uz vērtībām, kas respektē cilvēka cieņu, brīvību, demokrātiju, vienlīdzību, tiesiskumu un cilvēktiesības, tostarp minoritāšu tiesības. Šīs vērtības dalībvalstīm ir kopīgas sabiedrībā, kur valda plurālisms, tolerance, taisnīgums, solidaritāte un kur nav diskriminācijas, kā arī valda sieviešu un vīriešu līdztiesība.”
5. LES 19. panta 1. punktā ir noteikts:
“Eiropas Savienības Tiesas sastāvā ir Tiesa, Vispārējā tiesa un specializētās tiesas. Tā nodrošina, ka tiek ievērots tiesiskums Līgumu interpretēšanā un piemērošanā.
Dalībvalstis nodrošina tiesību aizsardzības līdzekļus, kas ir pietiekami efektīvi tiesiskās aizsardzības nodrošināšanai jomās, uz kurām attiecas Savienības tiesības.”
2. Harta
6. Hartas VI sadaļā “Tiesiskums” ir iekļauts 47. pants “Tiesības uz efektīvu tiesību aizsardzību un taisnīgu tiesu”, kurā ir noteikts:
“Ikvienai personai, kuras tiesības un brīvības, kas garantētas Savienības tiesībās, tikušas pārkāptas, ir tiesības uz efektīvu tiesību aizsardzību, ievērojot nosacījumus, kuri paredzēti šajā pantā.
Ikvienai personai ir tiesības uz taisnīgu, atklātu un laikus veiktu lietas izskatīšanu neatkarīgā un objektīvā, tiesību aktos noteiktā tiesā. [..]
[..]”
B. Maltas tiesības
7. 1964. gada Maltas Konstitūcijas (turpmāk tekstā – “Konstitūcija”) VIII nodaļā ir ietverti sīki izstrādāti noteikumi par tiesu varu, tostarp par tiesnešu iecelšanas kārtību. 2016. gadā šī nodaļa tika reformēta, iekļaujot tajā Tiesnešu iecelšanas amatā komiteju. Kaut arī 2020. gada jūlijā šīs komitejas loma un tiesnešu iecelšanas kārtība tika būtiski grozīta, šai pamatlietai ir piemērojami zemāk izklāstītie noteikumi.
8. Konstitūcijas 96. pants attiecas uz augstākās instances tiesu tiesnešu iecelšanu. Tajā ir noteikts:
“(1) Augstākās instances tiesu tiesnešus ieceļ prezidents, rīkojoties saskaņā ar premjerministra ieteikumiem.
(2) Persona var tikt iecelta augstākās instances tiesu tiesneša amatā, ja tā strādājusi par advokātu Maltā vai par zemākās instances tiesas tiesnesi Maltā, vai strādājusi daļēji par advokātu un zemākās instances tiesas tiesnesi vismaz divpadsmit gadu laikā vai laikposmos, kas kopā veido vismaz divpadsmit gadus.
(3) Neskarot 4. punkta noteikumus, pirms premjerministrs sniedz ieteikumus saskaņā ar 1. punktu attiecībā uz augstākās instances tiesu tiesneša (izņemot Chief Justice [augstākās instances tiesu galvenā tiesneša]) iecelšanu, Tiesnešu iecelšanas amatā komitejai, kas izveidota saskaņā ar Konstitūcijas 96.A pantu, kā paredzēts minētā 96.A panta 6. punkta c), d) vai e) apakšpunktā, ir jāveic novērtējums.
(4) Neraugoties uz 3. punkta noteikumiem, premjerministrs ir tiesīgs izlemt neievērot 3. punktā minētā novērtējuma rezultātu.
Ar nosacījumu, ka pēc tam, kad premjerministrs ir izmantojis pilnvaras, kas viņam piešķirtas ar šo punktu, premjerministrs vai par tieslietām atbildīgais ministrs:
(a) piecu dienu laikā oficiālajā laikrakstā publicē paziņojumu, kurā paziņo par lēmumu izmantot minētās pilnvaras un min iemeslus, kādēļ viņš pieņēmis minēto lēmumu, un
(b) Pārstāvju palātā sniedz paziņojumu par minēto lēmumu, paskaidrojot lēmuma pieņemšanas pamatojumu, ne vēlāk kā otrajā palātas sēdē, kas jānotur pēc ieteikumu sniegšanas prezidentam saskaņā ar 1. punktu:
Ar nosacījumu, ka šā punkta pirmās atrunas noteikumi nav piemērojami gadījumā, ja tiek iecelts Chief Justice.”
9. Konstitūcijas 96.A pantā ir aprakstīta Tiesnešu iecelšanas amatā komitejas loma. Tas ir formulēts šādi:
“(1) Tiesnešu iecelšanas amatā komiteja, turpmāk šajā pantā – “Komiteja”, ir Konstitūcijas 101.A pantā paredzētās Tieslietu administrēšanas komisijas apakškomiteja, un to veido:
(a) Chief Justice;
(b) ģenerālprokurors;
(c) valsts kontrolieris;
(d) administratīvās izmeklēšanas komisārs (ombuds) un
(e) Advokātu palātas priekšsēdētājs:
[..]
(2) Komiteju vada Chief Justice vai – viņa prombūtnes laikā – tiesnesis, kas aizvieto viņu saskaņā ar 3. punkta d) apakšpunktu.
(3) (a) Persona nevar tikt iecelta amatā vai turpināt pienākumu pildīšanu kā Komitejas loceklis, ja tā ir ministrs, parlamentārais sekretārs, Pārstāvju palātas loceklis, pašvaldības loceklis vai ierēdnis, vai politiskās partijas kandidāts:
[..]
(4) Veicot savus amata pienākumus, Komitejas locekļi rīkojas pēc savas spriestspējas, un tie nav pakļauti nevienas personas vai iestādes vadībai vai kontrolei.
(5) Komitejai ir sekretārs, kuru ieceļ par tieslietām atbildīgais ministrs.
(6) Komitejas uzdevumi ir šādi:
(a) saņemt un izskatīt ieinteresētības izteikumus no personām, kurām ir interese tikt ieceltām par augstākās instances tiesu tiesnešiem (izņemot Chief Justice amatu) vai zemākās instances tiesu tiesnešiem, izņemot personas, uz kurām attiecas e) apakšpunkts;
(b) uzturēt pastāvīgu a) apakšpunktā minēto ieinteresētības izteikumu un ar tiem saistīto darbību reģistru, kurš tiek turēts slepenībā un ir pieejams tikai Komitejas locekļiem, premjerministram un par tieslietām atbildīgajam ministram;
(c) veikt iepriekš minēto amatu kandidātu intervijas un novērtēšanu tādā veidā, kādu tā uzskata par piemērotu, un šim nolūkam pieprasīt no jebkuras valsts iestādes informāciju, ko tā uzskata par pamatoti vajadzīgu;
(d) konsultēt premjerministru ar ministra, kas atbildīgs par tieslietām, starpniecību saistībā ar tās vērtējumu par iepriekš minēto amatu kandidātu piemērotību un nopelniem;
(e) pēc premjerministra pieprasījuma konsultēt par to personu piemērotību un nopelniem, kuras jau ieņem ģenerālprokurora, valsts kontroliera, administratīvās izmeklēšanas komisāra (ombuda) vai zemākās instances tiesu tiesneša amatus un kuras plānots iecelt tiesneša amatā;
(f) konsultēt par iecelšanu citos tiesu iestāžu darbinieku amatos vai amatos tiesās, kā to ik pa laikam var pieprasīt par tieslietām atbildīgais ministrs.
Ar nosacījumu, ka d) apakšpunktā minēto novērtējumu veic ne vēlāk kā sešdesmit dienas pēc tam, kad Komiteja ir saņēmusi ieinteresētības izteikumu, un e) un f) apakšpunktā minētā konsultācija ir jāsniedz ne vēlāk kā trīsdesmit dienas pēc tam, kad tā tika pieprasīta, vai citos termiņos, kādus par tieslietām atbildīgais ministru ar Komitejas piekrišanu var noteikt ar rīkojumu oficiālajā laikrakstā.
(7) Komitejas darbs ir konfidenciāls un notiek aiz slēgtām durvīm, un nevienu Komitejas locekli vai sekretāru nedrīkst aicināt sniegt liecības tiesā vai citā iestādē attiecībā uz Komitejas saņemtajiem dokumentiem vai jautājumiem, ko apspriedusi vai paziņojusi Komiteja vai kas paziņoti Komitejai.
(8) Komiteja reglamentē savu darbību, un tai ir pienākums ar ministra, kas atbildīgs par tieslietām, piekrišanu publicēt kritērijus, pēc kuriem tā veic novērtējumus.”
10. Konstitūcijas 97. pantā ir noteikts:
“(1) Saskaņā ar šī panta noteikumiem augstākās instances tiesu tiesnesis atstāj amatu, sasniedzot sešdesmit piecu gadu vecumu.
(2) Augstākās instances tiesu tiesnesi nevar atbrīvot no amata, izņemot gadījumus, kad to pēc Pārstāvju palātas uzrunas dara prezidents, kuru balsojumā atbalsta ne mazāk kā divas trešdaļas palātas locekļu un kurš pieprasa šādu atcelšanu, pamatojoties uz pierādītu nespēju veikt amata pienākumus (neatkarīgi no tā, vai tā ir fiziska vai garīga nespēja vai kāds cits iemesls) vai pamatojoties uz pierādītu neatbilstošu rīcību.
(3) Parlaments var ar likumu reglamentēt kārtību, kādā tiek iesniegtas uzrunas un tiek izmeklēti pierādījumi par augstākās instances tiesu tiesneša nespēju vai neatbilstošu rīcību, kā noteikts iepriekšējā punktā.”
11. Konstitūcijas 100. pants attiecas uz zemākās instances tiesu tiesnešu iecelšanu. Tajā ir paredzēta kārtība, kas ir līdzīga augstākās instances tiesu tiesnešu iecelšanas kārtībai:
“(1) Zemākās instances tiesu tiesnešus ieceļ prezidents, rīkojoties saskaņā ar premjerministra ieteikumiem.
(2) Persona var tikt iecelta zemākās instances tiesu tiesneša amatā vai pildīt pienākumus šajā amatā, ja tā strādājusi par advokātu Maltā vismaz septiņus gadus vai laikposmos, kas kopā veido vismaz septiņus gadus.
(3) Saskaņā ar šī panta 4. punkta noteikumiem zemākās instances tiesu tiesnesis atstāj amatu, sasniedzot sešdesmit piecu gadu vecumu.
(4) Konstitūcijas 97. panta 2. un 3. punkta noteikumi ir piemērojami zemākās instances tiesu tiesnešiem.
(5) Neskarot 6. punkta noteikumus, pirms premjerministrs sniedz ieteikumus saskaņā ar 1. punktu attiecībā uz zemākās instances tiesu tiesneša iecelšanu, Tiesnešu iecelšanas amatā komitejas, kas izveidota saskaņā ar Konstitūcijas 96.A pantu, kā paredzēts minētā 96.A panta 6. punkta c), d) vai e) apakšpunktā, ir jāveic novērtējums.
(6) Neraugoties uz 5. punkta noteikumiem, premjerministrs ir tiesīgs izlemt neievērot 5. punktā minētā novērtējuma rezultātu.
Ar nosacījumu, ka pēc tam, kad premjerministrs ir izmantojis pilnvaras, kas viņam piešķirtas ar šo punktu, premjerministrs vai par tieslietām atbildīgais ministrs:
(a) piecu dienu laikā oficiālajā laikrakstā publicē paziņojumu, kurā paziņo par lēmumu izmantot minētās pilnvaras un min iemeslus, kādēļ viņš pieņēmis minēto lēmumu, un
(b) Pārstāvju palātā sniedz paziņojumu par minēto lēmumu, paskaidrojot lēmuma pieņemšanas pamatojumu, ne vēlāk kā otrajā palātas sēdē, kas jānotur pēc ieteikumu sniegšanas prezidentam saskaņā ar 1. punktu.”
12. Konstitūcijas 101.B pants attiecas uz augstākās un zemākās instances tiesu tiesnešu disciplīnu. Tajā ir noteikts:
“(1) Augstākās instances tiesu tiesnešu un zemākās instances tiesu tiesnešu komiteja (turpmāk tekstā – “Komiteja”) ir Tieslietu administrēšanas komisijas apakškomiteja, un tā sastāv no trim tiesu locekļiem, kuri nav Tieslietu administrēšanas komisijas locekļi un kurus ievēl no augstākās instances tiesu tiesnešu un zemākās instances tiesu tiesnešu vidus saskaņā ar Tieslietu administrēšanas komisijas izdotajiem noteikumiem tādējādi, lai disciplinārlietās pret zemākās instances tiesu tiesnesi divi no trim locekļiem būtu zemākās instances tiesu tiesneši un disciplinārlietās pret augstākās instances tiesu tiesnesi divi no trim locekļiem būtu augstākās instances tiesu tiesneši.
[..]
(4) Komiteja īsteno disciplinārus pasākumus attiecībā uz augstākās instances tiesu tiesnešiem un zemākās instances tiesu tiesnešiem šajā pantā noteiktajā kārtībā.
[..]
(15) Veicot savus amata pienākumus, Komitejas locekļi rīkojas pēc savas spriestspējas, un tie nav pakļauti nevienas citas personas vai iestādes vadībai vai kontrolei.
[..]”
III. Pamatlietas fakti
13. Repubblika ir asociācija, kuras mērķis ir veicināt taisnīgumu un tiesiskumu Maltā. 2019. gada 25. aprīlī tā cēla actio popularis iesniedzējtiesā, lūdzot atzīt, ka ar savu augtākās instances un zemākās instances tiesu tiesnešu iecelšanas amatā sistēmu, kas bija spēkā šīs tiesvedības uzsākšanas brīdī, kā noteikts Konstitūcijas 96., 96.A un 100. pantā, Malta pārkāpj savus pienākumus saskaņā ar LES 19. panta 1. punkta otro daļu, to lasot kopā ar Hartas 47. pantu, kā arī saskaņā ar Konstitūcijas 39. pantu un 1950. gada 4. novembrī Romā parakstītās Cilvēktiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencijas (turpmāk tekstā – “ECPAK”) 6. pantu.
14. 2019. gada 30. oktobrī iesniedzējtiesas sēdē prasītāja paskaidroja, ka šajā tiesvedībā tā apstrīd visas tiesnešu iecelšanas amatā, kas stājās spēkā 2019. gada 25. aprīlī, kā arī jebkuru citu iecelšanu amatā, kas varēja tikt veikta pēc šī datuma, ja vien tās nav veiktas saskaņā ar ieteikumiem, kuri ietverti Eiropas Padomes Komisijas “Demokrātija caur tiesībām” (turpmāk tekstā – “Venēcijas komisija”) atzinumā Nr. 940/2018 par konstitucionālo kārtību un varas dalījumu, kā arī tiesu varas un tiesībaizsardzības iestāžu neatkarību (2), un saskaņā ar LES 19. panta 1. punkta un Hartas 47. panta noteikumiem.
15. Savukārt Prim Ministru (premjerministrs) (turpmāk tekstā – “atbildētājs”) apgalvo, ka Maltā tiek ievērotas tiesības uz efektīvu tiesību aizsardzību un taisnīgu tiesu. Šajā ziņā iecelšanas, kas stājās spēkā 2019. gada 25. aprīlī, tika veiktas, stingri ievērojot Konstitūcijas noteikumus un saskaņā ar Savienības tiesībām. Atbildētājs apgalvo, ka starp šīm konkrētajām iecelšanām un citām tiesu locekļu iecelšanām, kas veiktas kopš Konstitūcijas izsludināšanas 1964. gadā, neesot atšķirības, izņemot to, ka atšķirībā no iecelšanām, kas tika veiktas pirms 2016. gada, uz kandidātiem tagad attiecas to piemērotības novērtējums, kuru veic Tiesnešu iecelšanas amatā komiteja, kas izveidota saskaņā ar Konstitūcijas 96.A pantu.
16. Atbildētājs arī apgalvo, ka tiesu locekļu iecelšanas sistēma atbilst LES 19. panta 1. punkta un Hartas 47. panta prasībām, kā tās ir interpretējusi Tiesa. Faktiski šī sistēma atspoguļojot veidu, kādā tiesnešus ieceļ Tiesā saskaņā ar LESD 253. panta pirmo daļu, kad saskaņā ar 255. pantu izveidotās komisijas sniegtais atzinums nav saistošs galīgajam lēmumam, ko pieņēmušas dalībvalstu valdības.
17. Iesniedzējtiesa uzskata, ka galvenais izvērtēšanai izvirzītais jautājums attiecas uz premjerministra rīcības brīvību saskaņā ar Konstitūcijas 96., 96.A un 100. pantu, ieceļot visus tiesu locekļus, un to, vai šī rīcības brīvība ir vai nav uzlabojusies ar 2016. gadā ieviestajiem Konstitūcijas grozījumiem. Kaut arī Tiesa jau izskatījusi vairākus šajā lietā izvirzītos aspektus 2019. gada 24. jūnija spriedumā Komisija/Polija (Augstākās tiesas neatkarība) (C‑619/18, EU:C:2019:531) (turpmāk tekstā – “Augstākās tiesas neatkarība”), iesniedzējtiesa uzskata, ka šis jautājums būtu jāizskata, izvērtējot visu sistēmu kopumā, tostarp tiesības uz efektīvu tiesību aizsardzību un taisnīgu tiesu Maltā.
18. 2020. gada 27. oktobra sēdē Tiesai tika paziņots, ka 2020. gada jūlijā Konstitūcijā tika ieviesti daži grozījumi saskaņā ar ieteikumiem par tiesnešu iecelšanas sistēmu, ko savā atzinumā Nr. 940/2018 ir sniegusi Venēcijas komisija. Tomēr šie grozījumi neietekmē iesniedzējtiesā esošās tiesvedības priekšmetu vai –šajā ziņā – šo lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu.
IV. Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu un tiesvedība Tiesā
19. Šādos apstākļos ar 2019. gada 25. novembra lēmumu, ko Tiesa saņēma 2019. gada 5. decembrī, Qorti Ċivili Prim’Awla – Ġurisdizzjoni Kostituzzjonali (Civillietu tiesas pirmā palāta (Konstitucionālā kompetence), Malta) nolēma apturēt tiesvedību un uzdot Tiesai šādus prejudiciālus jautājumus:
“1) Vai LES 19. panta 1. punkta otro [daļu] un [Hartas] 47. pantu, interpretējot tos atsevišķi vai kopā, var uzskatīt par piemērojamiem attiecībā uz Maltas Konstitūcijas 96., 96.A un 100. panta juridisko spēkā esamību?
2) Ja uz pirmo jautājumu tiek sniegta apstiprinoša atbilde, vai premjerministra pilnvaras Maltas tiesu locekļu iecelšanas procedūrā ir uzskatāmas par saderīgām ar LES 19. panta 1. punktu un [Hartas] 47. pantu, ņemot vērā arī Konstitūcijas 96.A pantu, kas stājās spēkā 2016. gadā?
3) Ja tiek atzīts, ka premjerministra pilnvaras nav saderīgas, vai šis fakts būtu jāņem vērā attiecībā uz nākamajām iecelšanām vai arī tam tāpat vajadzētu ietekmēt iepriekšējās iecelšanas?”
20. Rakstveida apsvērumus iesniedza Repubblika, Beļģijas, Maltas, Nīderlandes, Polijas un Zviedrijas valdības, kā arī Eiropas Komisija. Turklāt 2020. gada 27. oktobra tiesas sēdē tās izteica mutvārdu apsvērumus.
V. Analīze
A. Lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu pieņemamība
21. Savos rakstveida apsvērumos Polijas valdība norāda, ka lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu nav pieņemams divu iemeslu dēļ.
22. Vispirms tā apgalvo, ka, pat ja Maltas tiesības ļautu pusēm actio popularis kontekstā jo īpaši izrādīt iniciatīvu nolūkā pārskatīt valsts tiesiskā regulējuma spēkā esošo noteikumu abstrakto konvencionalitāti, iesniedzējtiesa uzdotu savus prejudiciālus jautājumus Tiesai, lai atkarībā no sniegtās atbildes tai būtu iespēja lemt par Maltas tiesību normu abstrakto atbilstību Savienības tiesībām.
23. Tomēr Polijas valdība norāda, ka lēmums par valsts tiesību normu abstrakto atbilstību Savienības tiesībām ietilpst Tiesas ekskluzīvajā kompetencē saskaņā ar LESD 258. un 259. pantu un vienīgi Komisija vai cita dalībvalsts var uzsākt šādu tiesvedību. Turpretī lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu vienīgais mērķis ir Savienības tiesību interpretācija. Tādējādi, ņemot vērā LESD 258., 259. un 267. pantu, valsts tiesa nevar spriest par valsts tiesību abstrakto atbilstību Savienības tiesībām, pamatojoties uz šo tiesību interpretāciju, kas sniegta prejudiciālā nolēmuma tiesvedībā, jo pati Tiesa neuzskata sevi par kompetentu izskatīt valsts tiesību atbilstību šādas tiesvedības ietvaros.
24. Tādējādi Savienības tiesību interpretāciju, ko Tiesa ir sniegusi prejudiciālā nolēmuma tiesvedībā, nevar izmantot, lai atrisinātu tādu strīdu, kas atrodas izskatīšanā iesniedzējtiesā, un līdz ar to nevar uzskatīt, ka pastāv vajadzība atrisināt pamatlietu LESD 267. panta izpratnē. Polijas valdība it īpaši apgalvo, ka šīs normas pretēja interpretācija būtu līdzvērtīga LESD 258. un 259. panta apiešanai un šajās tiesību normās paredzētās Tiesas, Komisijas un dalībvalstu ekskluzīvās kompetences samazināšanai.
25. Šajā ziņā ir taisnība, ka Tiesas uzdevums ir jānošķir atkarībā no tā, vai tai ir iesniegts lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu vai prasība konstatēt pienākumu neizpildi. Proti, prasības sakarā ar pienākumu neizpildi ietvaros Tiesai ir jāpārbauda, vai Komisijas vai citas dalībvalsts apstrīdētais valsts pasākums vai prakse – vispārīgi un bez vajadzības, lai valsts tiesās norisinātos ar to saistīta tiesvedība, – ir pretrunā Savienības tiesībām, savukārt Tiesas uzdevums prejudiciālā nolēmuma tiesvedības ietvaros ir palīdzēt iesniedzējtiesai atrisināt tajā izskatāmo konkrēto strīdu. Tādējādi šādas tiesvedības ietvaros starp minēto strīdu un Savienības tiesību normām, kuru interpretācija tiek lūgta, ir jāpastāv tādai saiknei, ka šī interpretācija ir objektīvi vajadzīga nolēmumam, kas iesniedzējtiesai ir jāpieņem (3).
26. Šajā gadījumā ir jāpieņem, ka pamatlietas strīdam pēc būtības ir saikne ar Savienības tiesībām, it īpaši LES 19. panta 1. punkta otro daļu, uz kuru attiecas prejudiciālie jautājumi. Iesniedzējtiesai līdz ar to ir jāpiemēro šī tiesību norma, lai rastu risinājumu pēc būtības minētajā strīdā.
27. Šajā ziņā, pat ja LESD 267. pants nepiešķir Tiesai tiesības izvērtēt valsts tiesību aktu atbilstību Savienības tiesībām vai piemērot Savienības tiesību noteikumus konkrētam gadījumam, tomēr Tiesai ir uzdevums pieņemt nolēmumu par Līgumu un Savienības iestāžu pieņemto tiesību aktu interpretāciju. Šī iemesla dēļ saskaņā ar pastāvīgo judikatūru ar šo pantu ieviestās tiesu sadarbības ietvaros Tiesa, pamatojoties uz lietas materiāliem, var sniegt valsts tiesai Savienības tiesību interpretācijas elementus, kas tai var būt noderīgi, izvērtējot kādas Savienības tiesību normas sekas (4).
28. Turklāt jāpiebilst, ka tas, ka pamatlietas prasība ir actio popularis, kurā prasītājai nav jāpierāda personīga ieinteresētība strīda atrisināšanā, nav šķērslis tam, lai Tiesa atbildētu uz prejudiciālo jautājumu. Pietiek ar to, ka tiesvedība ir atļauta saskaņā ar valsts tiesību aktiem un šis jautājums atbilst objektīvai nepieciešamībai saistībā ar iesniedzējtiesā likumīgi izskatāmā strīda atrisināšanu (5).
29. Tādējādi, ņemot vērā iepriekš minētos apsvērumus, uzskatu, ka iesniedzējtiesā tiek izskatīts reāls strīds, un nav šaubu, ka uzdotie prejudiciālie jautājumi ir nozīmīgi, jo tie attiecas uz Savienības tiesību – šajā gadījumā, primāro tiesību – interpretāciju, un šiem jautājumiem ir izšķiroša nozīme pamatlietas strīda atrisināšanai. Tātad no tā izriet, ka pirmais Polijas valdības izvirzītais arguments nav pieņemams.
30. Otrkārt, pēc Polijas valdības domām, LES 19. panta 1. punkta otrā daļa, saskaņā ar kuru dalībvalstīm ir jānodrošina tiesību aizsardzības līdzekļi, kas ir pietiekami efektīvi tiesiskās aizsardzības nodrošināšanai jomās, uz kurām attiecas Savienības tiesības, nekādā veidā nemaina Savienības kompetenču piešķiršanas principa būtību un šo kompetenču apjomu. Gluži pretēji, šī tiesību norma ir balstīta uz pieņēmumu, ka, nepastāvot Savienības kompetencei tiesu sistēmu organizēšanā, dalībvalstīm ir jāieceļ tiesas un jāparedz piemēroti mehānismi procedūrām, kuru mērķis ir aizsargāt tiesības, kādas fiziskām personām ir saskaņā ar Savienības tiesisko regulējumu. Tādējādi no LES 19. panta 1. punkta nevar izrietēt nekādi īpaši noteikumi, kas regulētu tiesnešu iecelšanu vai tiesu organizēšanu, to interpretējot LES 5. panta gaismā un lasot kopsakarā ar LESD 3. un 4. pantu.
31. Attiecībā uz Hartas 47. pantu šī valdība uzskata, ka šī tiesību norma nav piemērojama šajā lietā. Repubblika ir cēlusi actio popularis, bet nav izmantojusi subjektīvās tiesības, kas izriet no Savienības tiesībām. Turklāt, pretēji Hartas 51. panta noteikumiem, šajā lietā iesaistītā dalībvalsts “neīsteno” Savienības tiesības, jo lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu izvirzītie jautājumi attiecas uz valsts procesuāliem jautājumiem, kuru regulējumu pilnībā nosaka dalībvalstis.
32. Polijas valdība piebilst, ka jebkurā gadījumā Savienības tiesībās nav noteikti kopēji tiesnešu iecelšanas kritēriji, uz kuriem Tiesa varētu atsaukties, vērtējot Maltā spēkā esošo sistēmu, un ka visas dalībvalstis pamatojas uz atšķirīgām sistēmām.
33. Faktiski šie argumenti attiecas uz jautājumu, ko izvirzījusi iesniedzējtiesa pirmajā jautājumā. Tādējādi izskatīšu tos, veicot šī pirmā jautājuma analīzi. Būtu pietiekami teikt, ka, manuprāt, otrais Polijas valdības izvirzītais nepieņemamības arguments arī nav pamatots. Faktiski, kaut arī piekrītu tam, ka Hartas 47. pants kā tāds nav piemērojams pamatlietā (jo Malta “neīsteno” Savienības tiesības Hartas 51. panta izpratnē), LES 19. pants ir tomēr pilnībā piemērojams, un tādēļ šīs tiesību normas interpretācija varētu sniegt palīdzību iesniedzējtiesai.
34. Tādējādi uzskatu, ka Tiesai būtu jāatzīst prejudiciālie jautājumi par pieņemamiem.
B. Par pirmo jautājumu
35. Uzdodot pirmo jautājumu, iesniedzējtiesa būtībā vēlas noskaidrot, vai LES 19. panta 1. punkta otrā daļa un Hartas 47. pants ir jāuzskata par piemērojamiem, kad valsts tiesa pārbauda tādas tiesnešu iecelšanas kārtības spēkā esamību, kas ir paredzēta Konstitūcijā.
1. Par LES 19. panta 1. punkta piemērojamību
36. Tā kā lieta attiecas uz LES 19. panta 1. punktu, jāatzīmē, ka Tiesa nesen ir pieņēmusi vairākus nozīmīgus spriedumus, kas, bez šaubām, ļauj apstiprinoši atbildēt uz šo jautājumu.
37. Faktiski atbilstoši Tiesas kopsavilkumam 2020. gada 9. jūlija spriedumā Land Hessen (C‑272/19, EU:C:2020:535) no judikatūras izriet, ka “dalībvalstu tiesnešu neatkarība ir īpaši svarīga Savienības tiesību sistēmai no dažādiem aspektiem. Vispirms – tā izriet no tiesiskuma principa, kas atbilstoši LES 2. pantam ir viens no Savienības dibināšanas pamatā esošajām vērtībām, kuras ir kopējas dalībvalstīm, kā arī no LES 19. panta, kurā šī vērtība ir konkretizēta un kurā pārbaudes tiesā uzdevums šajā sistēmā ir uzticēts arī valstu tiesām (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2018. gada 27. februāris, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, 32. punkts). Turpinot – minētā neatkarība ir obligāts nosacījums, lai personām Savienības tiesību piemērošanas jomā nodrošinātu Hartas 47. pantā paraudzētās pamattiesības uz neatkarīgu un objektīvu tiesu kā garantiju, ka tiek aizsargāts tiesību kopums, kas tām izriet no Savienības tiesībām (šajā nozīmē skat. it īpaši spriedumu, 2020. gada 26. marts, Simpson un HG/Padome un Komisija, pārskatīšana, C‑542/18 RX‑II un C‑543/18 RX‑II, EU:C:2020:232, 70. un 71. punkts un tajos minētā judikatūra). Visbeidzot, minētā neatkarība ir īpaši būtiska tiesu sadarbības sistēmas, ko iemieso LESD 267. pantā paredzētais prejudiciāla nolēmuma tiesvedības mehānisms, raitai darbībai, jo šo mehānismu var iedarbināt vienīgi instance, kurai ir uzticēts piemērot Savienības tiesības un kura tostarp atbilst šim neatkarības kritērijam (skat. it īpaši spriedumu, 2020. gada 21. janvāris, Banco de Santander, C‑274/14, EU:C:2020:17, 56. punkts un tajā minētā judikatūra) (6)”.
38. Turklāt ir arī skaidri noteikts, ka, runājot par LES 19. panta 1. punkta otrās daļas piemērojamību ratione materiae, ir jāatgādina, ka šī norma darbojas jomās, uz kurām attiecas Savienības tiesības, neatkarīgi no situācijas, kādā dalībvalstis īsteno šīs tiesības Hartas 51. panta 1. punkta izpratnē (7).
39. Šajā kontekstā tagad ir skaidrs, ka, lai arī tiesu organizācija dalībvalstīs ir dalībvalstu kompetencē, tomēr, īstenojot šo kompetenci, dalībvalstīm ir jāievēro pienākumi, kas tām izriet no Savienības tiesībām, tostarp no LES 19. panta 1. punkta otrās daļas (8). Šis pienākums jo īpaši ir piemērojams ikvienai valsts iestādei, kas kā tiesa var spriest par jautājumiem, kuri attiecas uz Savienības tiesību piemērošanu vai interpretāciju un tādējādi ietilpst jomās, uz ko attiecas šīs tiesības (9).
40. Šādu LES 19. panta 1. punkta piemērošanas jomas interpretāciju atbalsta vēsture un konteksts, kādā šīs tiesību norma tika integrēta līgumā. Faktiski LES 19. panta 1. punkts tika ieviests, lai uzsvērtu dalībvalsts pienākumu garantēt tiesību efektīvu aizsardzību tiesā gadījumos, kad šādu aizsardzību nevar tieši piedāvāt Tiesa (10), jo tas, ka vispār pastāv efektīva tiesas kontrole, kas ir paredzēta, lai nodrošinātu Savienības tiesību ievērošanu, ir nedalāmi saistīts ar pašu tiesiskuma būtību (11). Tādējādi, nepastāvot efektīvām tiesu neatkarības garantijām, tiek apdraudēts princips, saskaņā ar kuru indivīdi no Savienības tiesībām gūst efektīvu tiesību aizsardzību tiesā (12). Galu galā var atzīmēt, ka šis princips, kas minēts LES 19. panta 1. punkta otrajā daļā, ir Savienības tiesību vispārējs princips, kas izriet no dalībvalstīm kopīgajām konstitucionālajām tradīcijām un kas tika atzīts ECPAK 6. un 13. pantā, un kas šobrīd ir apstiprināts Hartas 47. pantā (13).
41. Šādos apstākļos, tā kā šajā lietā aplūkotā iecelšanas procedūra attiecas uz visiem Maltas tiesnešiem, var pieņemt, ka dažiem – ja ne visiem – no viņiem noteikti būs jāpieņem lēmumi par jautājumiem, kas attiecas uz Savienības tiesību interpretāciju vai piemērošanu. Tādējādi tas pats par sevi ir pietiekami, lai nodrošinātu, ka šiem tiesnešiem, kas iecelti saskaņā ar Konstitūcijā paredzēto procedūru, ir pietiekama tiesu neatkarības pakāpe, lai viņi atbilstu LES 19. panta prasībām.
2. Par Hartas 47. panta piemērojamību
42. Saskaņā ar Hartas 47. panta pirmo daļu “ikvienai personai, kuras tiesības un brīvības, kas garantētas Savienības tiesībās, tikušas pārkāptas, ir tiesības uz efektīvu tiesību aizsardzību [tiesā], ievērojot nosacījumus, kuri paredzēti šajā pantā”. No 2017. gada 16. maija sprieduma Berlioz Investment Fund (C‑682/15, EU:C:2017:373) izriet, ka šī panta piemērošanas priekšnoteikums ir kādu Savienības tiesībās garantētu tiesību vai brīvību varbūtējs pārkāpums (14).
43. Tomēr jāatgādina, ka prasītāja neapgalvo, ka tās pašas tiesības uz efektīvu tiesību aizsardzību ir kādā veidā pārkāptas, un neapstrīd iesniedzējtiesas neatkarību šīs prasības kontekstā, kā arī neatsaucas uz kādām konkrētām Savienības tiesībās garantētajām tiesībām. Tādēļ šādos apstākļos uzskatu, ka Hartas 47. pants kā tāds nav piemērojams pamatlietā.
44. Turklāt es piekrītu ģenerāladvokāta M. Bobeka [M. Bobek] nesen izteiktajam viedoklim par to, ka ir pieļaujams veikt valsts normas “abstraktu konstitucionalitātes pārbaudi” Hartas 47. panta gaismā, ja šī norma tika pieņemta Savienības tiesību īstenošanas kontekstā Hartas 51. panta 1. punkta izpratnē (15). Tomēr, tā kā valsts tiesnešu iecelšanas procedūra ir daļa no tiesu sistēmas organizācijas, tā, kā norādīts iepriekš, ir dalībvalstu kompetencē. Šādos apstākļos Maltas tiesnešu iecelšanas procedūra neatbilst Hartas 51. panta 1. punktā paredzētajam Savienības tiesību “īstenošanas” nosacījumam, tomēr, kā jau norādīju iepriekš, tas nav nepieciešams, lai piemērotu LES 19. pantu (16).
45. Tomēr, tā kā Hartas 47. pantā nostiprinātajām tiesībām uz efektīvu tiesību aizsardzību tiesā atbilst dalībvalstīm LES 19. panta 1. punkta otrajā daļā paredzētais pienākums nodrošināt tiesību aizsardzības līdzekļus, kas ir pietiekami efektīvi tiesiskās aizsardzības nodrošināšanai jomās, uz kurām attiecas Savienības tiesības (17), no tā izriet, ka tādējādi Hartas 47. pantā atzītās individuālās tiesības šajā mērā “atspoguļo” LES 19. panta 1. punktā paredzētos dalībvalsts pienākumus (18).
46. Tādējādi pilnībā piekrītu ģenerāladvokāta E. Tančeva [E. Tanchev] apgalvotajam secinājumos apvienotajās lietās A. K. u.c. (Augstākās tiesas Disciplinārlietu palātas neatkarība) (C‑585/18, C‑624/18 un C‑625/18, EU:C:2019:551), ka “starp šīm tiesību normām pastāv “konstitucionāla pāreja” un judikatūra, kas attiecas uz tām, nenovēršami pārklājas” (19). Turklāt pati Tiesa jau ir nospriedusi, ka “LES 19. panta 1. punkta otrajā daļā dalībvalstīm ir uzlikts pienākums nodrošināt tiesību aizsardzības līdzekļus, kas ir pietiekami, lai nodrošinātu efektīvu tiesību aizsardzību tiesā, tostarp Hartas 47. panta izpratnē, jomās, uz kurām attiecas Savienības tiesības” (20).
47. Šajā kontekstā uzskatu, ka, lai arī Hartas 47. pants kā tāds nav piemērojams pamatlietā, LES 19. panta 1. punkts tomēr ir jāinterpretē Hartas 47. panta un ar to saistītās judikatūras gaismā.
3. Secinājums par pirmo jautājumu
48. Attiecīgi, ņemot vērā iepriekš minētos apsvērumus, ir jāsecina, ka LES 19. panta 1. punkta otrā daļa, to lasot Hartas 47. panta gaismā, ir piemērojama, kad valsts tiesa pārbauda tādas tiesnešu iecelšanas kārtības spēkā esamību, kāda ir paredzēta Maltas Konstitūcijā.
C. Par otro jautājumu
49. Uzdodot otro jautājumu, iesniedzējtiesa būtībā jautā, vai LES 19. pants, nepieciešamības gadījumā to lasot Hartas 47. panta gaismā, ir jāinterpretē tādējādi, ka tas nepieļauj valsts tiesisko regulējumu, saskaņā ar kuru izpildvarai, šajā gadījumā – premjerministram, ir rīcības brīvība un izšķirošas tiesības tiesu locekļu iecelšanas procesā. Šis ir lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu būtiskākais jautājums.
1. Vispārīgas piezīmes par LES 19. panta 1. punkta, Hartas 47. panta un ECPAK 6. panta sekām attiecībā uz tiesnešu iecelšanas procedūrām
50. Kā izriet no judikatūras, uz kuru atsaucos, analizējot pirmo iesniedzējtiesas uzdoto jautājumu, ja tiesnesis var spriest par jautājumiem par Savienības tiesību piemērošanu vai interpretāciju, attiecīgajai dalībvalstij ir jānodrošina, ka tās tiesnešiem ir pietiekamas garantijas attiecībā uz neatkarību un viņi ievēro būtiskās prasības par efektīvu tiesību aizsardzību tiesā saskaņā ar LES 19. panta 1. punkta otro daļu (21).
51. Turklāt, tā kā dalībvalstu pienākums nodrošināt tiesību aizsardzības līdzekļus, kas saskaņā ar LES 19. panta 1. punktu ir pietiekami efektīvi tiesiskās aizsardzības nodrošināšanai jomās, uz kurām attiecas Savienības tiesības, atbilst Hartas 47. pantā paredzētajām tiesībām uz efektīvu tiesību aizsardzību tiesā (22), jāatzīmē, ka Hartas 52. panta 3. punktā ir noteikts, ka, ciktāl Hartā ir ietvertas tiesības, kuras atbilst ECPAK garantētajām tiesībām, šo tiesību nozīme un apjoms ir tāds pats kā ECPAK noteiktajām tiesībām.
52. Kā skaidri izriet no skaidrojumiem par Hartas 47. pantu, kas saskaņā ar LES 6. panta 1. punkta trešo daļu un Hartas 52. panta 7. punktu ir jāņem vērā Hartas interpretācijai, Hartas 47. panta pirmā un otrā daļa atbilst ECPAK 6. panta 1. punktam un 13. pantam.
53. Šajā ziņā no Eiropas Cilvēktiesību tiesas pastāvīgās judikatūras izriet, ka mērķis jēdziena “noteikts tiesību aktos” iekļaušanai ECPAK 6. panta 1. punkta pirmajā teikumā ir ne tikai novērst, ka tiesu sistēmas organizācija tiek atstāta neierobežotajā izpildvaras ziņā, bet nodrošināt, ka tiesu sistēmas izveidi un tiesnešu iecelšanu regulē attiecīgie tiesību akti. Tādējādi nav šaubu, ka tiesības tikt tiesātam “tiesību aktos noteiktā tiesā” ECPAK 6. panta 1. punkta izpratnē pēc sava rakstura ietver tiesnešu iecelšanas amatā procesa aspektus (23). Tomēr praksē šķēršļi, ko šajā ziņā liek valsts tiesiskais regulējums, parasti ir ierobežoti un saistīti ar tādiem jautājumiem kā tiesības tikt ieceltam amatā, tiesības tikt paaugstinātam amatā tiesu sistēmas ietvaros un vecuma ierobežojumi.
54. Ir arī svarīgi atzīmēt, ka Eiropas Cilvēktiesību tiesa, lai gan izpildvaras un tiesu varas dalīšanas princips iegūst arvien lielāku nozīmi tās judikatūrā, apgalvo, ka ne ECPAK 6. pantā, ne kādā citā šīs konvencijas normā dalībvalstīm nav noteikts pienākums ievērot kādu konkrētu konstitucionālo modeli, kas tādā vai citādā veidā regulētu dažādu valsts varas atzaru attiecības un mijiedarbību. ECPAK 6. pantā šīm valstīm arī nav uzlikts pienākums ievērot kādu teorētisku konstitucionālo jēdzienu saistībā ar pieļaujamajām šādas mijiedarbības robežām (24). Šajā ziņā, kaut arī daudzām dalībvalstīm ir vai nu Tiesu padome – ko definē kā saskaņā ar likumu vai valsts konstitūciju izveidotu neatkarīgu struktūru, kuras mērķis ir aizsargāt tiesu varas un atsevišķu tiesnešu neatkarību, tādējādi sekmējot tiesu sistēmas efektīvu darbību (25) –, vai, kā Maltas un dažu citu valstu gadījumā, Tiesnešu iecelšanas amatā komiteja (26), ir jāatzīst, ka to sastāvs un kompetences ievērojami atšķiras (27).
55. Tomēr ir būtiski norādīt, ka tas vien, ka tiesnešus ieceļ izpildvaras loceklis, pats par sevi nenozīmē, ka viņi ir atkarīgi no šī locekļa, ne arī rada šaubas attiecībā uz viņu objektivitāti, ja pēc tam, kad šīs personas ir tikušas ieceltas – un tas ir būtisks nosacījums –, uz tām netiek izdarīts nekāds spiediens un tās nesaņem norādījumus savu pienākumu izpildē (28). Taču ir viens izņēmums. Kā Tiesa atzīst 2020. gada 26. marta spriedumā Simpson un HG/Padome un Komisija, pārskatīšana (C‑542/18 RX‑II un C‑543/18 RX‑II, EU:C:2020:232), LES 19. pants tiek piemērots, kad kāds konkrēts tiesnesis ir ticis nepamatoti iecelts amatā un kad šī pārkāpuma nopietnības dēļ rodas risks, ka, pēc Tiesas vārdiem, izpildvara var apdraudēt iecelšanas procesa integritāti (29). Savukārt no tā izriet, ka ir jāpastāv mehānismam, ar kuru tiesneša nelikumīga iecelšana var tikt likumīgi atcelta, jo īpaši gadījumos, kad attiecīgais tiesnesis nevarēja likumīgi ieņemt savu amatu.
56. Tomēr, izņemot tiesnešu nepamatotas iecelšanas īpašu un netipisku gadījumu lietā Simpson, var teikt, ka LES 19. panta 1. punkts ir pēc būtības vērsts uz nākotni, jo tas attiecas uz tiesnešu neatkarības aizsardzību pēc tam, kad tiesnesis ir iecelts.
57. Šajā ziņā nav jēgas noliegt, ka daudzās tiesību sistēmās, tostarp daudzu dalībvalstu tiesību sistēmās, politikai ir bijusi sava loma tiesnešu iecelšanas procesā, dažkārt pat izšķiroša. Pietiek norādīt uz divu pasaules izcilāko un ietekmīgāko tiesu pieredzi, proti, uz ASV Augstāko tiesu un Vācijas Konstitucionālo tiesu: gandrīz visi to locekļi bija saistīti ar konkrētām politiskajām partijām un politiskajām tradīcijām (30). Politiķi un bijušie politiķi var pat ex officio būt dalībvalstu konstitucionālo tiesu locekļi (kā tas notiek Francijā (31)) vai nu šo aspektu regulējošā likuma dēļ (kā tas notiek Beļģijas Konstitucionālās tiesas gadījumā (32)), vai tāpēc, ka viņus ievēl Parlamenta locekļi (piemēram, kā Vācijā (33) vai daļēji kā Itālijā (34)), vai arī tāpēc, ka bieži viņus vienkārši ieceļ par šo tiesu tiesnešiem tradīcijas dēļ. Tomēr nav šaubu, ka visas šīs tiesas ir pierādījušas savu apņēmību būt neatkarīgas attiecībā pret citiem valsts varas atzariem.
2. Spriedumi lietās Augstākās tiesas neatkarība un AK
58. Te nonākam tieši pie jautājuma par to, kas ir saprotams ar jēdzienu “tiesu neatkarība”. Pašlaik ir cieši nostiprinājies viedoklis, ka prasībai par tiesu neatkarību ir divi aspekti. Pirmais (ārējais) aspekts ietver prasību, lai attiecīgā struktūra pildītu savas funkcijas pilnīgi autonomi, nebūdama pakļauta nekādai hierarhiskai saiknei vai subordinācijai attiecībā pret kādu citu iestādi un nesaņemot jebkādas izcelsmes rīkojumus vai instrukcijas, tādējādi būdama aizsargāta pret ārēju iejaukšanos vai spiedienu, kas var nelabvēlīgi ietekmēt tās locekļu spriešanas neatkarību un ietekmēt viņu lēmumus. Otrais – iekšējais – aspekts ir saistīts ar objektivitātes jēdzienu un attiecas uz to, ka tiek saglabāta vienāda attieksme pret lietas dalībniekiem un to attiecīgajām interesēm saistībā ar strīda priekšmetu. Šī aspekta ietvaros ir jāievēro objektivitāte un, izņemot stingru tiesību normu piemērošanu, ir jābūt absolūtai neieinteresētībai strīda atrisinājumā (35).
59. Lai arī tiesu objektivitāte tieši netiek aplūkota šajā lietā, tas tomēr ir jēdziens, kas ir cieši saistīts ar institucionālo neatkarību. Jautājums par institucionālo neatkarību tika konsekventi izskatīts virknē lēmumu, ko pieņēma gan ECT, sākot no 1984. gada 28. jūnijā pieņemtā nozīmīgā sprieduma Campbell un Fell pret Apvienoto Karalisti (CE:ECHR:1984:0628JUD000781977), gan Tiesa, kas nesen pieņēmusi virkni nozīmīgu nolēmumu, no kuriem pirmais, visticamāk, bija 2018. gada 27. februāra spriedums Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117).
60. Tā kā šī judikatūra ir izklāstīta un apkopota spriedumos lietā Augstākās tiesas neatkarība un lietā AK, šīs lietas ietvaros var pietikt ar to, ka neatkarības jēdziens tiks vienkārši izskatīts tā, kā to izskatīja Tiesa šajos divos spriedumos. Iesaku uzsākt analīzi ar spriedumu AK.
61. Spriedumā AK Tiesa paskaidroja, ka:
“123. Šādām neatkarības un objektivitātes garantijām ir nepieciešams, lai pastāvētu tiesību normas, it īpaši attiecībā uz tiesas sastāvu, tās locekļu iecelšanu amatā un pilnvaru ilgumu, kā arī viņu atturēšanās, noraidīšanas un atsaukšanas iemesliem, lai kliedētu attiecīgajās personās [indivīdos] jebkādas pamatotas šaubas par minētās struktūras ārēju neietekmējamību un tās neitralitāti attiecībā uz tajā izvērtējamajām interesēm (spriedumi, 2018. gada 25. jūlijs, Minister for Justice and Equality (Tiesu sistēmas nepilnības), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, 66. punkts un tajā minētā judikatūra, kā arī [spriedums Augstākās tiesas neatkarība], 74. punkts).
124. Turklāt atbilstoši tiesiskumu raksturojošajam varas dalīšanas principam ir jānodrošina tiesu neatkarība no likumdošanas varas un izpildvaras (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2016. gada 10. novembris, Poltorak, C‑452/16 PPU, EU:C:2016:858, 35. punkts).
125. Šajā ziņā ir būtiski, lai tiesneši būtu pasargāti no ārējas ietekmes vai spiedieniem, kas var apdraudēt viņu neatkarību. Šā sprieduma 123. punktā minētajiem noteikumiem it īpaši ir jāļauj izslēgt ne tikai jebkādu tiešu ietekmi, kas izpaužas norāžu veidā, bet arī netiešākas ietekmes formas, kas varētu iespaidot attiecīgo tiesnešu lēmumus (šajā nozīmē skat. [spriedumu Augstākās tiesas neatkarība], 112. punkts un tajā minētā judikatūra).
[..]
127. Saskaņā ar Eiropas Cilvēktiesību tiesas pastāvīgo judikatūru, lai noteiktu, vai tiesa ir “neatkarīga” ECPAK 6. panta 1. punkta izpratnē, tostarp ir jāņem vērā tās locekļu iecelšanas kārtība un pilnvaru laiks, aizsardzības pret ārēju spiedienu esamība un tas, vai attiecīgā iestāde tiek uztverta kā neatkarīga iestāde (ECT spriedums, 2018. gada 6. novembris, Ramos Nunes de Carvalho e Sá pret Portugāli, CE:ECHR:2018:1106JUD005539113, 144. punkts un tajā minētā judikatūra), šajā pēdējā sakarā precizējot, ka runa ir par paļāvību, kas jebkurai tiesai ir jāiedveš indivīdos demokrātiskā sabiedrībā (šajā nozīmē skat. ECT spriedumu, 2011. gada 21. jūnijs, Fruni pret Slovākiju, CE:ECHR:2011:0621JUD000801407, 141. punkts).
[..]
129. Kā vairākkārt ir uzsvērusi Eiropas Cilvēktiesību tiesa, šie neatkarības un objektivitātes jēdzieni ir cieši saistīti un tādēļ parasti tie ir jāizvērtē kopā (skat. it īpaši ECT spriedumus, 2003. gada 6. maijs, Kleyn u.c. pret Nīderlandi, CE:ECHR:2003:0506JUD003934398, 192. punkts un tajā minētā judikatūra, un 2018. gada 6. novembris, Ramos Nunes de Carvalho e Sá pret Portugāli, CE:ECHR:2018:1106JUD005539113, 150. punkts un tajā minētā judikatūra). Saskaņā ar Eiropas Cilvēktiesību tiesas pastāvīgo judikatūru, lai spriestu par to, vai ir iemesli šaubīties, vai šīs neatkarības un objektivitātes prasības ir izpildītas konkrētajā lietā, lietas pušu viedokļi tiek ņemti vērā, tomēr tiem nav izšķirošas lomas. Noteicošais elements ir tas, vai attiecīgā izpratne var tikt uzskatīta par objektīvi pamatotu (skat. it īpaši ECT spriedumus, 2003. gada 6. maijs, Kleyn u.c. pret Nīderlandi, CE:ECHR:2003:0506JUD003934398, 193. un 194. punkts un tajos minētā judikatūra, un 2018. gada 6. novembris, Ramos Nunes de Carvalho e Sá pret Portugāli, CE:ECHR:2018:1106JUD005539113, 147. un 152. punkts un tajos minētā judikatūra)”.
62. Tajā pašā spriedumā Tiesa arī norādīja, ka tas, ka konkrētus tiesnešus “ieceļ Republikas prezidents, nenozīmē, ka viņi ir atkarīgi no šī prezidenta, ne arī rada šaubas attiecībā uz viņu objektivitāti, ja pēc tam, kad šīs personas ir tikušas ieceltas, uz tām netiek izdarīts nekāds spiediens un tās nesaņem norādījumus savu pienākumu izpildē” (36). Tomēr turpinājumā Tiesa brīdināja, ka “[..] vēl ir jāpārliecinās, ka iecelšanas lēmumu pieņemšanas materiāltiesiskie nosacījumi un procesuālā kārtība ir tādi, kas nevar radīt attiecīgajām personām nekādas pamatotas šaubas par minēto tiesnešu ārēju neietekmējamību un to neitralitāti attiecībā uz tiesā izvērtējamajām interesēm, tiklīdz attiecīgās personas ir ieceltas amatā” (37). Šim nolūkam it īpaši ir būtiski, lai minētie nosacījumi un kārtība tiktu izstrādāti tādējādi, lai tiesneši būtu pasargāti no ārējas ietekmes vai spiedieniem, kas var apdraudēt viņu neatkarību (38).
63. Pēc tam Tiesa atzīmēja, ka tas, ka pastāv Tiesu padome (saukta par KRS), kas sniedz Polijas prezidentam ieteikumus par noteiktu kandidātu piemērotību tiesneša amatam, palīdz padarīt procesu objektīvāku un pārredzamāku, tomēr ar nosacījumu, ka “šī iestāde pati ir pietiekami neatkarīga no likumdošanas varas un izpildvaras, kā arī no iestādes, kurai tai ir jāsniedz šāds priekšlikums (pēc analoģijas skat. [spriedumu Augstākās tiesas neatkarība)], 116. punkts)” (39). Izdarot secinājumu, Tiesa atsaucas uz kritērijiem, saskaņā ar kuriem iesniedzējtiesa pati var novērtēt KRS neatkarību.
64. Līdzīgu nostāju Tiesa ir paudusi spriedumā “Augstākās tiesas neatkarība”. Tomēr vajadzētu aplūkot šīs tiesvedības priekšvēsturi, lai iegūtu pareizu izpratni par to komentāru kontekstu un nozīmi, ko Tiesā vēlāk izklāstīja lietā “AK” attiecībā uz nepieciešamību pārliecināties, ka iecelšanas lēmumu pieņemšanas materiāltiesiskie nosacījumi un procesuālā kārtība ir tādi, kas nevar radīt attiecīgajām personām nekādas pamatotas šaubas par attiecīgo tiesnešu ārēju neietekmējamību.
65. Lietas “Augstākās tiesas neatkarība” pamatā ir pārkāpuma procedūra, ko uzsākusi Komisija, apgalvojot, ka dažas Polijas tiesību normas, kas atļauj Polijas Republikas prezidentam lemt, vai konkrēts tiesnesis var turpināt ieņemt amatu pēc parastā pensionēšanās vecuma, pārkāpj tiesu neatkarības garantijas. Tiesa ir uzsvērusi, ka, lai arī lēmumi par tiesnešu pensionēšanās vecumu ir dalībvalstu ziņā, tomēr, ja tās izvēlas šādu mehānismu, tām ir pienākums nodrošināt, ka tiesu neatkarība netiks apdraudēta.
66. Turpinājumā Tiesa norādīja, ka tas, ka “Republikas prezidentam tiek piešķirtas pilnvaras lemt par šāda iespējama pagarinājuma piešķiršanu, gan nav pietiekami, lai secinātu, ka minētais princips tiek apdraudēts. Tomēr ir jāpārliecinās, ka šādu lēmumu pieņemšanas materiāltiesiskie nosacījumi un procesuālā kārtība ir tādi, kas neļauj radīt attiecīgajām personām nekādas pamatotas šaubas par minēto tiesnešu spēju pretoties ārējiem faktoriem un to neitralitāti attiecībā uz tiesā izsveramajām interesēm” (40).
67. Pēc tam Tiesa atzīmēja, ka jaunie tiesību akti par Polijas Augstāko tiesu neatbilst šīm prasībām, ciktāl šāds pagarinājums “tagad tiek piešķirts ar Republikas prezidenta lēmumu, kuram pēc būtības ir diskrecionārs raksturs, jo tā pieņemšana pati par sevi nav atkarīga ne no kādiem objektīviem un pārbaudāmiem kritērijiem, un kurš nav jāpamato. Turklāt šāds lēmums nevar tikt pārsūdzēts tiesā (41)”.
68. Kaut arī Tiesa ir atzinusi, ka Polijas Valsts tiesu padomei ir jāsniedz viedoklis Republikas prezidentam, pirms viņš pieņem savu lēmumu, un šis process, protams, palīdz padarīt šo procedūru objektīvāku, tomēr nemainīgs ir tas, ka tiesībās nav paredzēts nekāds mehānisms, saskaņā ar kuru šai institūcijai būtu jāsniedz viedoklis “pamatojoties uz kritērijiem, kas ir gan objektīvi, gan atbilstoši, un pienācīgi pamatoti tā, lai sniegtu šai iestādei objektīvu informāciju, lai tā pieņemtu lēmumu” (42).
69. Izdarot secinājumu, Tiesa norādīja, ka pēc būtības šī diskrecionārā pilnvara, kas ir piešķirta Polijas prezidentam pagarināt konkrētu tiesnešu pensionēšanas vecumu, “var radīt pamatotas šaubas, tostarp attiecīgajām personām, par attiecīgo tiesnešu spēju pretoties ārējai ietekmei un to neitralitāti attiecībā uz interesēm, kuras tiek izvērtētas tiesā” (43).
3. Secinājumi, kas būtu jāizdara no spriedumiem “AK” un “Augstākās tiesas neatkarība”
70. Kādus secinājumus var izdarīt no šiem diviem nozīmīgiem nolēmumiem? No “AK” (un agrākās judikatūras) izriet, ka nedz Savienības tiesības, nedz arī ECPAK nepieprasa nekādas fiksētas a priori institucionālās garantijas, kuru mērķis būtu nodrošināt tiesnešu neatkarību. Tomēr svarīgi ir tas, ka, pirmkārt, tiesnešiem nav jābūt pakļautiem nekādai subordinācijai vai hierarhiskai kontrolei, ko var īstenot izpildvara vai likumdošanas vara, un, otrkārt, tiesnešiem ir jābūt reālām, faktiskām garantijām, kuru mērķis ir pasargāt viņus no šādiem ārējiem spiedieniem.
71. Šādos apstākļos attiecīgā iecelšanas procedūra varētu būt pretrunā LES 19. panta 1. punktam tikai gadījumā, ja kādā no tiesnešu iecelšanas procedūras aspektiem būs pieļauts tāds pārkāpums, kas savas dabas un nopietnības dēļ novedīs pie reāla riska, ka citi varas atzari, it īpaši izpildvara, var īstenot nepamatotu rīcības brīvību, veicot nelikumīgu iecelšanu un līdz ar to apdraudot iecelšanas procesā panāktā rezultāta integritāti (un tādējādi indivīdiem radot pamatotas šaubas par attiecīgā(-o) tiesneša(-u) neatkarību un objektivitāti) (44).
72. Jāpievērš uzmanība arī tam, ka saskaņā ar Tiesas un ECT pastāvīgo judikatūru dalībvalstu tiesu neatkarības un objektivitātes garantijām ir nepieciešams, lai pastāvētu tiesību normas ne tikai attiecībā uz to locekļu iecelšanu amatā, bet arī attiecībā uz tiesas sastāvu, pilnvaru ilgumu, kā arī tās locekļu atturēšanās, noraidīšanas un atsaukšanas iemesliem, ļaujot kliedēt indivīdos jebkādas pamatotas šaubas par minētās tiesas ārēju ietekmējamību un tās neitralitāti attiecībā uz interesēm, kas tajā saduras (45). Faktiski šie kritēriji ir tikpat svarīgi kā pati iecelšanas procedūra, jo “prasība par tiesnešu neatkarību ietilpst pamattiesību uz lietas taisnīgu izskatīšanu saturā, kurām ir kardināla nozīme kā garantijai visu to tiesību aizsardzībai, kas indivīdiem izriet no Savienības tiesībām, un dalībvalstu kopējo vērtību, kuras izklāstītas LES 2. pantā, tostarp tiesiskuma, saglabāšanai” (46).
73. Tas viss nozīmē, ka tiesnešiem ir jābūt finansiālai autonomijai no izpildvaras un likumdošanas varas tā, lai, piemēram, viņu atalgojums būtu atbilstošs viņu veikto tiesu funkciju būtībai. Tas arī nozīmē – kamēr viņi ieņem attiecīgo amatu, šo atalgojumu nedrīkst samazināt (ja vien tas nenotiek saskaņā ar vispārpieņemto aplikšanu ar nodokļiem). Tomēr dalībvalstis var samazināt tiesnešu atalgojumus, to veicot kā daļu no ārkārtas izdevumu samazināšanas pasākumiem, ar nosacījumu, ka šo samazināšanu vispārīgi piemēro visā publiskajā sektorā, šī samazināšana ir samērīga un sākotnējais algas līmenis tiks atjaunots, tiklīdz beigsies finanšu krīze, kuras iestāšanās bija iemesls šo pasākumu veikšanai (47).
74. Vēl svarīgāk atzīmēt to, ka būtisks tiesnešu neatkarības aspekts ir tas, ka tiesnešiem ir arī jābūt pietiekamai aizsardzībai pret atstādināšanu no amata, izņemot gadījumus, kad tā notiek pamatotu iemeslu dēļ (48). Principā ir jāpastāv iespējai pārskatīt tiesā lēmumu par tiesneša atlaišanu, neatkarīgi no tā, vai šo lēmumu pieņem tikai izpildvara vai tas tiek pieņemts saskaņā ar likumdevēja noteikto impīčmenta procedūru. Pretējā gadījumā tiesnešu neatkarības garantijas faktiski kļūtu ļoti mazvērtīgas, ja izpildvara vai likumdošanas vara varētu noslēpties aiz neizprotama klusuma un atsaukties uz neiespējamību pārskatīt tiesā jebkādu lēmumu par tiesneša atlaišanu, jo tad būtu viegli atlaist tiesnesi citādi, nevis pamatota iemesla dēļ (49).
75. Visbeidzot, neatkarības prasība arī nosaka, lai personu, kuras spriež tiesu, disciplinārie pasākumi arī būtu garantijas, kas nepieciešamas, lai izvairītos no jebkāda riska, ka šādi pasākumi tiks izmantoti kā tiesu nolēmumu satura politiskās kontroles sistēma. Noteikumu paredzēšana, kuros tostarp ir definēta gan rīcība, kas ir disciplinārpārkāpumi, gan konkrēti piemērojami sodi, kuri paredz neatkarīgas instances iesaistīšanos saskaņā ar procedūru, kas pilnībā garantē Hartas 47. un 48. pantā paredzētās tiesības, tostarp tiesības uz aizstāvību, un kuros ir paredzēta iespēja tiesā apstrīdēt disciplināro iestāžu lēmumus, ir būtisko garantiju kopums, lai saglabātu tiesu varas neatkarību (50).
76. Dalībvalstu pašreizējo tiesnešu iecelšanas procedūru analīze liecina, ka iecelšanas pieejas un sistēmas ir daudzveidīgas. Kā jau norādīju, ne LES 19. pants, ne Hartas 47. pants (un nedz arī ECPAK 6. pants) neievieš nekādu vienotību šajā ziņā. Tomēr skaidrs ir viens – tiesneši tiek iecelti, nevis ievēlēti. Tas nozīmē, ka Savienībā, kas saskaņā ar LES 2. pantu ir dibināta uz demokrātijas un tiesiskuma vērtību pamata, tiesneši nav demokrātiski atbildīgi un viņiem nevar būt pienākuma būt tādiem, kā arī viņiem nevar tikt piešķirta kāda loma politikas veidošanā.
77. Tas viss savukārt ietekmē tiesnešu neatkarību. Tādējādi manis minēto institucionālo garantiju mērķis ir nodrošināt, ka tiesneši spēs pierādīt nepieciešamo neatkarību no izpildvaras un likumdošanas varas ne tikai vārdos, bet arī darbos. Tomēr papildus nepieciešamajām institucionālajām garantijām visbūtiskākā tiesnešu neatkarības iezīme ir, iespējams, arī visnenoteiktākā. Tā kā tiesnešiem nav nekādu demokrātisku pilnvaru, viņiem attiecīgi nākas pierādīt neatkarību no saviem tīri personiskajiem politiskajiem uzskatiem un subjektīvajām politiskajām pārliecībām, un, rīkojoties šādi, palikt uzticīgiem savam svinīgam solījumam: bez bailēm vai savtīgām interesēm bezkaislīgi piemērot tiesību normas atbilstoši noteiktajiem tiesiskajiem principiem.
4. Par neatkarīgas struktūras relatīvo nozīmi tiesnešu iecelšanas procedūrā un Maltas Konstitūcijā esošajām garantijām
78. Ir taisnība, kā atzīts spriedumā “Augstākās tiesas neatkarība”, ka tādu neatkarīgu struktūru esamība kā Valsts tiesu padome vai Tiesnešu iecelšanas amatā komiteja var palīdzēt nodrošināt objektivitāti un pārredzamību attiecībā uz tiesnešu iecelšanas procedūru (vai, kā šajā gadījumā, attiecībā uz konkrēta tiesneša pilnvaru pagarināšanu). Tādējādi šādu struktūru pastāvēšana pati par sevi var būt ļoti vēlama. Tomēr no Tiesas lēmuma lietā “AK” skaidri izriet, ka to pastāvēšana nav būtiska tiesnešu neatkarībai, kuru prasa LES 19. panta un Hartas 47. panta kombinētais lasījums. Izsaku šādu viedokli, lai gan lietā “Augstākās tiesas neatkarība” Tiesa runāja par nepieciešamību pārliecināties, ka “iecelšanas lēmumu pieņemšanas materiāltiesiskie nosacījumi un procesuālā kārtība ir tādi, kas neļauj radīt nekādas pamatotas šaubas” (51) par konkrētu attiecīgu tiesnešu neatkarību. Tomēr, kā tikko redzējām, šie komentāri bija pausti attiecībā uz iecelšanu, ar kuru tika pagarināts tiesneša pilnvaru termiņš, nevis attiecībā uz faktisku tiesneša iecelšanu kā tādu. Tādēļ ir jāatkārto, ka LES 19. panta 1. punkts pēc būtības ir vērsts uz nākotni, jo tā mērķis ir nodrošināt, ka tiesnešiem pēc viņu iecelšanas amatā ir pietiekamas garantijas attiecībā uz tiesnešu neatkarību.
79. Izdarot šādu secinājumu, neatstāju bez ievērības to, ka lietā “AK” Tiesa atkārto šos vārdus (52) vispārējā tiesnešu iecelšanas kontekstā. Tomēr neuzskatu, ka ar to Tiesa gribēja, stingri ņemot, likt saprast, piemēram, ka tas fakts vien, ka personu, kurai līdz šim bija cieša saikne ar konkrētu politisko partiju vai tradīciju, vēlāk iecēla par tiesnesi, ir pats par sevi pietiekams, lai apšaubītu šī tiesneša neatkarību LES 19. panta 1. punkta izpratnē pēc viņa iecelšanas šajā amatā. Tādējādi šajā ziņā pārliecināti uzskatu, ka LES 19. panta 1. punkta skatiens, tā sakot, ir vērsts atpakaļ, proti, attiecas uz situāciju, kas pastāvēja pirms attiecīgā tiesneša iecelšanas amatā.
80. Turklāt neatstāju bez ievērības arī to, ka ECT nesen ir konstatējusi ECPAK 6. panta 1. punkta pārkāpumu lietā par tiesnešu iecelšanas procesa likumību (53). Tomēr ir svarīgi uzsvērt, ka šāds pārkāpums tika konstatēts nevis tāpēc, ka tieslietu ministre neiecēla amatā kompetentās neatkarīgas ekspertu komitejas ierosinātos kandidātus – kas saskaņā ar valsts tiesībām bija atļauts. Tas drīzāk bija tāpēc, ka viņa nebija pietiekami pamatojusi savu lēmumu neņemt vērā šīs komitejas vērtējumu, neveicot kandidātu uz šiem tiesnešu amatiem attiecīgo apstākļu neatkarīgu pārskatīšanu un neminot pienācīgus iemeslus, kādēļ viņa atkāpās no ekspertu komitejas ieteikumiem – tas, kā jau bija konstatējusi Islandes Augstākā tiesa, bija Islandes valsts tiesību normu pārkāpums. Kā konstatēja ECT, tas bija būtisks pārkāpums, kas attiecās uz tiesību uz “tiesību aktos noteiktu tiesu” būtību. (54).
81. Tomēr izšķiroša nozīme ir tam, vai, objektīvi skatoties, valsts tiesnesim ir pietiekamas institucionālās neatkarības garantijas un aizsardzība pret atlaišanu, kā rezultātā – kā norādīja Tiesa lietā “AK” – viņš var pildīt savas funkcijas pilnīgi autonomi, nebūdams pakļauts nekādai subordinācijai, kas izrietētu no vadības vai kontroles, kuru var īstenot vai nu izpildvara, vai likumdošanas vara.
82. Šo jautājumu izskatīšana galu galā ir iesniedzējtiesas kompetencē, tomēr, ņemot vērā Konstitūcijas 97. un 100. panta noteikumus, šķiet, ka faktiski tiesnešiem ir ievērojama aizsardzība pret atstādināšanu no amata, izņemot gadījumus, kad tā ir saistīta ar nespēju pildīt savas funkcijas vai ar neatbilstošu rīcību. Attiecībā uz Maltas augstākās un zemākās instances tiesu tiesnešu aizsardzību pret atstādināšanu no amata Konstitūcijā ir paredzēts, ka viņiem ir jāatstāj amats, sasniedzot sešdesmit piecu gadu vecumu, un pirms šī vecuma sasniegšanas viņus nevar atbrīvot no amata, izņemot gadījumu, kad to pēc Pārstāvju palātas priekšlikuma dara prezidents, kuru balsojumā atbalsta ne mazāk kā divas trešdaļas palātas locekļu, pamatojoties uz pierādītu nespēju veikt amata pienākumus (neatkarīgi no tā, vai tā ir fiziska vai garīga nespēja vai kāds cits iemesls) vai pamatojoties uz pierādītu neatbilstošu rīcību (55).
83. Turklāt šķiet, ka disciplinārie pasākumi, kas piemērojami saskaņā ar Konstitūciju, nodrošina nepieciešamās garantijas, ļaujot izvairīties no jebkāda riska, ka šādi pasākumi tiks izmantoti kā tiesu nolēmumu satura politiskās kontroles sistēma. Faktiski struktūra, kurai ir ekskluzīvā kompetence īstenot disciplinārus pasākumus attiecībā uz augstākās instances tiesu tiesnešiem un zemākās instances tiesu tiesnešiem, ir Tieslietu administrēšanas komisijas apakškomiteja, kas sastāv no trim tiesu varas locekļiem, kurus ievēl no augstākās un zemākās instances tiesu tiesnešu vidus un kuri rīkojas pēc savas spriestspējas un nav pakļauti nevienas citas personas vai iestādes vadībai vai kontrolei (56). Turklāt Konstitūcijas 101.B pantā ir paredzēta procedūra, kas garantē iespēju iesniegt apsvērumus un tikt uzklausītam tiesas sēdē kopā ar advokātu vai likumisko pārstāvi tam augstākās vai zemākās instances tiesu tiesnesim, pret kuru ir ierosināta tiesvedība. Tajā pašā tiesību normā arī tiek definēta uzvedība, kas saskaņā ar Tiesu locekļu ētikas kodeksu ir uzskatāma par disciplināro pārkāpumu, kā arī definēti aktuālie piemērojamie sodi.
84. Taisnība, ka atšķirībā no dažu citu dalībvalstu konstitūcijām (57) Maltas Konstitūcijā nav skaidri noteikts, ka tiesneši ir neatkarīgi savu funkciju izpildē. Tomēr, ir iespējams, ka iesniedzējtiesa varētu uzskatīt, ka tas ir noteikti paredzēts Maltas Konstitūcijas 97. panta noteikumos. Katrā ziņā šādas skaidras garantijas neesamība pati par sevi nav fatāla, ja – kā tas patiesībā šķiet – Maltas tiesnešiem ir noteiktas citas stipras, institucionālās un konstitucionālās garantijas, kuru mērķis ir veicināt tiesnešu neatkarību.
85. Tas pats attiecas uz finansiālo autonomiju. Pēc Maltas valdības teiktā, Maltas augstākās un zemākās instances tiesu tiesneši saņem atalgojumu atbilstoši visaugstākajai algu skalai Maltas civildienestā, tādēļ Maltas tiesnešu finansiālā autonomija nešķiet apdraudēta. Turklāt nav nekādu norāžu par to, ka šie atalgojumi būtu samazinājušies vai varētu tikt samazināti tādā veidā, kas apdraudētu tiesnešu neatkarību.
5. Nobeiguma piezīmes par Venēcijas komisijas Atzinumu Nr. 940/2018
86. Pirms izdaru secinājumu par otro iesniedzējtiesas uzdoto jautājumu, ir jāizvērtē Venēcijas komisijas Atzinuma Nr. 940/2018 ietekme uz šo lietu. Būtiska daļa no prasītājas lietas faktiski ir balstīta uz ieteikumiem, kas ietverti šajā atzinumā.
87. Pirmkārt, tā atsaucas uz Venēcijas komisijas Atzinumu Nr. 940/2018, pamatojot tiesvedību, ko tā uzsākusi nolūkā noteikt apstrīdētās tiesnešu iecelšanas procedūras spēkā neesamību saskaņā ar LES 19. panta 1. punktu. Šajā atzinumā Venēcijas komisija norādīja, ka 2016. gada Konstitūcijas grozījumi, ar kuriem tika ieviesta Tiesnešu iecelšanas amatā komiteja, bija solis pareizajā virzienā, tomēr tie nebija pietiekami, lai nodrošinātu tiesnešu neatkarību, un tādēļ būtu jāsper turpmākie soļi (58).
88. Lai gan šāds Venēcijas komisijas atzinums ir acīmredzami ļoti noderīgs jautājumā par tiesnešu iecelšanas procedūras spēkā esamības novērtēšanu, ņemot vērā prasības par efektīvu tiesību aizsardzību tiesā, tomēr to nevar uzskatīt par izšķirošu jautājumā par likumību LES 19. panta 1. punkta izpratnē. Kā nesen atzīmējis ģenerāladvokāts M. Bobeks, “šie ziņojumi Savienības tiesību kontekstā ir noderīgs informācijas avots” (59). Faktiski Venēcijas komisijas analīze pēc būtības ir politiska, kaut arī tai piemīt sarežģīta tiesiska un politiska analītika. Venēcijas komisijas atzinums ir vērsts uz ideālas sistēmas izveidošanu. Vēloties sasniegt šo mērķi, Venēcijas komisija ir izstrādājusi ieteikumus Maltas spēkā esošās tiesnešu iecelšanas sistēmas uzlabošanai, kas tostarp attiecas uz Tiesnešu iecelšanas amatā komitejas sastāvu vai to priekšlikumu saistošu spēku, kuri tai būtu jāiesniedz Maltas prezidentam (nevis premjerministram) (60).
89. Kā uzsvēra bijušais Venēcijas komisijas loceklis, Venēcijas komisijas noteiktajiem rīcības standartiem ir arī jāaizsargā attiecīgo valstu izvēles brīvība un rīcības brīvība. Tādējādi tās atzinumus nevar uztvert kā noteikumus ar principu “visu vai neko”, pat ja tādas starptautiskas konvencijas kā ECPAK var daļēji koriģēt dažu standartu elastīgumu, kad runa ir par tiesu varas struktūru un neatkarību (61). Kā Atzinumā Nr. 940/2018 norāda pati Venēcijas komisija, nepastāv vienots “paraugs”, kas varētu ideāli atbilst varas dalīšanas principam un nodrošināt pilnīgu tiesnešu neatkarību (62).
90. Otrkārt, saskaņā ar 2016. gada Konstitūciju Tiesnešu iecelšanas amatā komitejas priekšlikumi faktiski nav saistoši, un šķiet, ka lēmumus par iecelšanu nevar uzskatīt par tādiem, kurus iespējams pārskatīt Maltas tiesās. Šajā ziņā vēlos norādīt, kā to tiesas sēdē apstiprinājuši Maltas valdības pārstāvji, ka pašlaik Maltā ir pieejams tikai tāds tiesību aizsardzības līdzeklis kā actio popularis. Tomēr, kā atbildē norādījusi Repubblika, šis tiesību aizsardzības līdzeklis ļauj apstrīdēt tikai kāda likuma atbilstību konstitūcijai, un tas nav procedūra, kurā būtu iespējams rūpīgi pārbaudīt atsevišķas tiesnešu iecelšanas spēkā esamību. Ja kādreiz radīsies situācija, kurā tiks konstatēts, ka atsevišķs tiesnesis ir nelikumīgi iecelts amatā, tad, ņemot vērā LES 19. panta 1. punktu, Maltas tiesām būs tiešām jāparedz attiecīgs tiesību aizsardzības līdzeklis, lai nodrošinātu iespēju efektīvi apstrīdēt šādu iecelšanu. Tā kā līdz šodienai nekāds šāds jautājums Maltas tiesās nav radies, tad, iespējams, ir nelietderīgi to izskatīt tālāk, kamēr tas nav noticis. Turklāt, ja premjerministrs kādreiz neņems vērā Tiesnešu iecelšanas amatā komitejas priekšlikumu, tad saskaņā ar Konstitūciju viņam būs pienākums pamatot savu izvēli, publicējot paziņojumu oficiālajā laikrakstā un noteiktajā termiņā paskaidrojot Pārstāvju palātai, kāpēc viņš nav ņēmis vērā šos ieteikumus (63).
91. Turklāt Konstitūcijas 96.A panta 4. punktā ir garantēts, ka Tiesnešu iecelšanas amatā komitejas locekļi, veicot savus amata pienākumus, rīkojas pēc savas spriestspējas un tie nav pakļauti nevienas personas vai iestādes vadībai vai kontrolei. Papildus tam Tiesnešu iecelšanas amatā komiteja sniedz savu atzinumu, pamatojoties uz kritērijiem, kas noteikti lēmumā, kuru publicē saskaņā ar Konstitūcijas 96.A panta 8. punktu (64), un iecelšanas amatā ir balstītas uz tādiem Konstitūcijā paredzētajiem objektīviem kritērijiem kā advokāta statusā gūtā pieredze (65).
92. Rezumējot teikto, var apgalvot, ka Venēcijas komisijas atzinumā ir atspoguļoti ieteikumi, kas attiecas uz sarežģītāko pārredzamības sistēmu un uz nopelniem balstītu tiesnešu iecelšanas sistēmu. Lai gan šie ieteikumi paši par sevi var būt vēlami, fakts, ka Maltas sistēmā nav pilnībā ievēroti šie standarti, pats par sevi tomēr neliecina, ka Maltas tiesnešiem gan teorētiski, gan faktiski nav neatkarības garantiju, kas būtu pietiekamas atbilstoši LES 19. panta prasībām.
6. Secinājums par otro jautājumu
93. Tādējādi, ņemot vērā iepriekš izklāstītos apsvērumus, secinu, ka LES 19. panta 1. punkts, to interpretējot Hartas 47. panta gaismā, neizslēdz tādus valsts konstitucionālos noteikumus, saskaņā ar kuriem izpildvarai vai kādam no tās locekļiem, piemēram, premjerministram, ir nozīme tiesu locekļu iecelšanas amatā procesā.
94. Lai arī LES 19. panta 1. punkts, to interpretējot Hartas 47. panta gaismā, nav preskriptīvs ex ante nedz attiecībā uz konkrētiem iecelšanas nosacījumiem, nedz attiecībā uz to konkrēto garantiju būtību, kas ir dalībvalstu tiesnešiem, tas tomēr prasa vismaz, lai šādiem tiesnešiem būtu neatkarības garantijas. LES 19. panta izpratnē svarīgi ir tas, ka tiesnešiem nav jābūt pakļautiem nekādai subordinācijai vai hierarhiskai kontrolei, ko var īstenot vai nu izpildvara, vai likumdošanas vara. Kamēr tiesneši ieņem savu amatu, viņiem ir jābūt finansiālai autonomijai no izpildvaras un likumdošanas varas tā, lai viņu atalgojums netiktu samazināts (ja vien tas nenotiek saskaņā ar vispārpieņemto aplikšanu ar nodokļiem vai vispārpieņemtajiem un samērīgiem pasākumiem, kas vērsti uz atalgojuma samazināšanu). Ir arī svarīgi, lai viņiem tiktu nodrošināta pietiekama aizsardzība pret atlaišanu, izņemot gadījumus, kad tā notiek pamatotu iemeslu dēļ, un pret viņiem piemērotajiem disciplinārajiem pasākumiem ir jāietver garantijas, kas nepieciešamas, lai izvairītos no jebkāda riska, ka šādi pasākumi tiks izmantoti kā tiesu nolēmumu satura politiskās kontroles sistēma.
95. Tas, vai šādas garantijas patiesībā pastāv, ir jāpārbauda valsts tiesai.
D. Par trešo jautājumu
96. Uzdodot trešo jautājumu, iesniedzējtiesa jautā, vai tad, ja premjerministra pilnvaras tiks atzītas par nesaderīgām ar LES 19. panta 1. punktu un Hartas 47. pantu, šis fakts būtu jāņem vērā attiecībā uz nākamajām iecelšanām vai arī tam tāpat vajadzētu ietekmēt iepriekšējās iecelšanas? Faktiski šis jautājums ietver problēmu par Tiesas sprieduma seku ierobežošanu laikā, ja iesniedzējtiesa, pabeidzot savu analīzi, secinās, ka pamatlietā izskatītā tiesnešu iecelšanas procedūra ir pretrunā LES 19. panta 1. punktam saskaņā ar Tiesas interpretāciju gaidāmajā spriedumā.
97. Šajā ziņā ir jāatgādina, ka saskaņā ar Tiesas pastāvīgo judikatūru Savienības tiesību normas interpretācija, ko šī pēdējā minētā sniedz, īstenojot tai ar LESD 267. pantu piešķirto kompetenci, izskaidro un precizē šīs tiesību normas nozīmi un darbības jomu tā, kā tā ir jāsaprot un jāpiemēro vai kādā to būtu bijis jāsaprot un jāpiemēro no tās spēkā stāšanās datuma. No tā izriet, ka šādi interpretētu normu tiesa var piemērot un tiesai tā ir jāpiemēro tiesiskām attiecībām, kas ir radušās un ir nodibinātas pirms sprieduma par lūgumu sniegt interpretāciju taisīšanas, ja turklāt ir izpildīti nosacījumi, kuri ļauj kompetentajās tiesās uzsākt tiesvedību attiecībā uz minētās tiesību normas piemērošanu (66).
98. Tiesa tikai izņēmuma kārtā, piemērojot Savienības tiesību sistēmai raksturīgo vispārējo tiesiskās drošības principu, var ierobežot iespēju visām ieinteresētajām personām atsaukties uz normu, kuru tā ir interpretējusi, lai apstrīdētu labticīgi nodibinātās tiesiskās attiecības. Lai varētu pieņemt lēmumu par šādu ierobežojumu, ir jābūt izpildītiem diviem būtiskiem kritērijiem, proti, ieinteresēto personu labticības esamībai un būtisku traucējumu rašanās riskam (67).
99. Tiesa arī ir nospriedusi, ka šādas interpretācijas iedarbības laikā ierobežojums ir pieļaujams tikai spriedumā, kurā ir lemts par lūgto interpretāciju (68). Šajā ziņā ir jāatzīmē, ka šajā lietā pirmo reizi tiek izskatīts jautājums par to, vai valsts tiesnešu iecelšanas procedūra ir pakļauta LES 19. panta 1. punktam un, ja tas tā ir, tad kādā mērā.
100. Runājot par labticības nosacījumu, var uzsvērt trīs elementus. Pirmkārt, šķiet, ka šī lieta iezīmē evolūciju LES 19. panta 1. punkta piemērošanas jomas interpretācijā, jo tā attiecas uz tiesnešu iecelšanas procedūru, ņemot vērā samērā nesen izstrādāto judikatūru, kas sākas ar 2018. gada 27. februāra spriedumu Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117). Otrkārt, iecelšanas sistēma, kas bija spēkā pirms 2016. gada konstitucionālās reformas, bija līdzīga pamatlietā apstrīdētajai sistēmai, izņemot Tiesnešu iecelšanas amatā komitejas iesaistīšanu. Tomēr, lai kļūtu par Eiropas Savienības locekli, Maltai bija jāievēro LES 2. pantā noteiktās vērtības (69) un jāizpilda Eiropas Padomes 1993. gada 21. un 22. jūnijā noteiktie “Kopenhāgenas kritēriji” (70), kas saskaņā ar politisko kritēriju paredz stingru pārbaudi attiecībā uz tiesiskumu un stipru, efektīvu, neatkarīgu, objektīvu un atbildīgu tiesu varu (71). Treškārt, lai arī Eiropas Komisija, atsaucoties uz Venēcijas komisijas Atzinumu Nr. 940/2018, 2019. gada ziņojumā par Maltu (72) atzīmēja, ka Maltas tiesu sistēma saskaras ar vairākām problēmām un nesen pieņemtās reformas vēl nav pilnībā nodrošinājušas tiesu varas neatkarību (73), tā neuzskatīja par vajadzīgu celt prasību sakarā ar pienākumu neizpildi pret Maltu uz LESD 258. panta pamata (74).
101. Tādējādi man šķiet, ka šie apstākļi pamatoti lika attiecīgajām Maltas iestādēm uzskatīt, ka apstrīdētā tiesnešu iecelšanas sistēma atbilst Savienības tiesībām (75).
102. Runājot par nopietnu grūtību risku, ir jāatzīmē, ka šajā situācijā Tiesas sniegtā Savienības tiesību interpretācija šajā lietā attiecas uz tiesībām uz efektīvu tiesību aizsardzību un valsts tiesu sastāva plānveidību.
103. Šādos apstākļos ir skaidrs, ka gadījumā, ja iesniedzējtiesa, pamatojoties uz Tiesas spriedumu, secinātu, ka Maltā spēkā esošā tiesnešu iecelšanas sistēma ir pretrunā LES 19. panta 1. punktam, tas nenovēršami radītu nopietnas bažas par tiesisko noteiktību, kas varētu ietekmēt visas tiesu sistēmas darbību. Faktiski šīs grūtības ne tikai ietekmētu tiesnešu spēju pieņemt lēmumus izskatīšanā esošajās lietās, bet – kā pareizi uzsvēra Maltas valdība savos rakstveida apsvērumos – ietekmētu arī tiesu sistēmas spēju atrisināt Maltā esošo problēmu, kas saistīta ar neiztiesāto lietu skaitu. Visbeidzot, šāds lēmums varētu ietekmēt to lietu res judicata statusu, kuras Maltas tiesas ir izskatījušas iepriekš. Tomēr šim res judicata principam ir īpaša nozīme gan Eiropas Savienības tiesiskajā kārtībā, gan valstu tiesiskajās kārtībās. Faktiski, lai nodrošinātu gan tiesību un tiesisko attiecību stabilitāti, gan pareizu tiesvedību, ir svarīgi, lai tiesu nolēmumi, kas stājušies likumīgā spēkā pēc tam, kad ir izmantoti pieejamie tiesību aizsardzības līdzekļi, vai pēc tam, kad beidzies šādai pārsūdzībai paredzētais termiņš, vairs nevarētu tikt apstrīdēti (76).
104. Tādējādi, ņemot vērā iepriekš izklāstītos apsvērumus, es uzskatu, ka uz trešo iesniedzējtiesas uzdoto jautājumu būtu jāatbild tādējādi, ka tiesnešu iecelšanas procedūru nevar apstrīdēt, pamatojoties uz LES 19. panta 1. punktu, kas interpretēts Hartas 47. panta gaismā, lai pamatotu prasības, kas celtas pirms gaidāmā sprieduma datuma.
VI. Secinājumi
105. Attiecīgi, ņemot vērā iepriekš minētos apsvērumus, ierosinu Tiesai uz Qorti Ċivili Prim’Awla – Ġurisdizzjoni Kostituzzjonali (Civillietu tiesas pirmā palāta (Konstitucionālā kompetence), Malta) uzdotajiem jautājumiem atbildēt šādi:
1) LES 19. panta 1. punkta otrā daļa, to lasot Eiropas Savienības Pamattiesību hartas 47. panta gaismā, ir piemērojama, kad valsts tiesa pārbauda tādas tiesnešu iecelšanas procedūras spēkā esamību, kāda ir paredzēta Maltas Konstitūcijā.
2) LES 19. panta 1. punkts, to interpretējot Pamattiesību hartas 47. panta gaismā, neizslēdz tādus valsts konstitucionālos noteikumus, saskaņā ar kuriem izpildvarai vai kādam no tās locekļiem, piemēram, premjerministram, ir nozīme tiesu locekļu iecelšanas amatā procesā. Lai arī LES 19. panta 1. punkts, to interpretējot Hartas 47. panta gaismā, nav preskriptīvs ex ante nedz attiecībā uz konkrētiem iecelšanas nosacījumiem, nedz attiecībā uz to konkrētu garantiju būtību, kas ir dalībvalstu tiesnešiem, tas tomēr prasa vismaz, lai šādiem tiesnešiem būtu neatkarības garantijas. LES 19. panta izpratnē svarīgi ir tas, ka tiesnešiem nav jābūt pakļautiem nekādai subordinācijai vai hierarhiskai kontrolei, ko var īstenot vai nu izpildvara, vai likumdošanas vara. Kamēr tiesneši ieņem savu amatu, viņiem ir jābūt finansiālai autonomijai no izpildvaras un likumdošanas varas tā, lai viņu atalgojums netiktu samazināts (ja vien tas nenotiek saskaņā ar vispārpieņemto aplikšanu ar nodokļiem vai vispārpieņemtajiem un samērīgiem pasākumiem, kas vērsti uz atalgojuma samazināšanu). Ir arī svarīgi, lai viņiem tiktu nodrošināta pietiekama aizsardzība pret atlaišanu no amata, izņemot gadījumus, kad tā notiek pamatotu iemeslu dēļ, un pret viņiem piemērotajiem disciplinārajiem pasākumiem ir jāietver garantijas, kas nepieciešamas, lai izvairītos no jebkāda riska, ka šādi pasākumi tiks izmantoti kā tiesu nolēmumu satura politiskās kontroles sistēma.
3) Tiesnešu iecelšanas procedūru nevar apstrīdēt, pamatojoties uz LES 19. panta 1. punktu, kas interpretēts Pamattiesību hartas 47. panta gaismā, lai pamatotu prasības, kas celtas pirms gaidāmā sprieduma datuma.