РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (осми състав)
15 септември 2016 година(*)
„Достъп до документи — Регламент (ЕО) № 1049/2001 — Документи относно предварителните дискусии във връзка с приемането на Директивата за сближаване на законовите, подзаконовите и административните разпоредби на държавите членки относно производството, представянето и продажбата на тютюневи и свързани с тях изделия — Отказ за предоставяне на достъп — Изключение, отнасящо се до защитата на правните становища — Право на защита — По-висш обществен интерес“
По дело T‑710/14
Herbert Smith Freehills LLP, установено в Лондон (Обединеното кралство), за което се явява P. Wytinck, адвокат,
жалбоподател,
срещу
Съвет на Европейския съюз, за който се явяват E. Rebasti, M. Veiga и J. Herrmann, в качеството на представители,
ответник,
подпомаган от
Европейска комисия, за която се явяват P. Van Nuffel, J. Baquero Cruz и F. Clotuche-Duvieusart, в качеството на представители,
встъпила страна,
с предмет жалба на основание на член 263 ДФЕС и за отмяна на Решение 18/c/01/14 на Съвета от 23 юли 2014 г., съдържащо отказ за достъп до документи, свързани с приемането на Директива 2014/40/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 3 април 2014 година за сближаване на законовите, подзаконовите и административните разпоредби на държавите членки относно производството, представянето и продажбата на тютюневи и свързани с тях изделия и за отмяна на Директива 2001/37/ЕО (OВ L 127, 2014 г., стр. 1),
ОБЩИЯТ СЪД (осми състав),
състоящ се от: D. Gratsias, председател, M. Кънчева и C. Wetter (докладчик), съдии,
секретар: M. Junius, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и след съдебното заседание на 22 януари 2016 г.,
постанови настоящото
Решение
Обстоятелства, предхождащи спора
1 С писмо по електронната поща от 16 април 2014 г. жалбоподателят Herbert Smith Freehills LLP сезира Съвета на Европейския съюз, на основание на Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (OВ L 145, 2001 г., стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76), със заявление за достъп до „всички документи (включително вътрешните документи и проектите за документи), изготвени от длъжностните лица от правната служба на Съвета, отнасящи се до преценката на правната служба относно правното основание на предложенията за нова директива на Европейския парламент и на Съвета относно сближаване на законовите, подзаконовите и административните разпоредби на държавите членки относно производството, представянето и продажбата на тютюневи и свързани с тях изделия […] при подготовката на тристранните срещи във връзка с [тази директива] през 2013 г., като реакция по време или след тези срещи или които се позовават на тях“. Освен това той посочва, че „[в] рамките на отговора на правната служба на Съвета на заявлението, [той очаква] да получи (най-малкото) документи (включително вътрешни документи и проекти за документи), свързани с разглеждането или проучванията на правната служба относно член 24 от предложението за [директива]“.
2 На 4 юни 2014 г. Съветът отговаря на заявлението на жалбоподателя, като отказва достъпа до всички искани документи.
3 В това първоначално решение за отказ Съветът посочва, че правната му служба не е изготвила никакво писмено становище по посочените в заявлението аспекти. Що се отнася до вътрешните документи и проектите за документи, той посочва ограничен брой документи, разменени между длъжностно лице от правната служба на Съвета, длъжностни лица на правните служби на Европейския парламент и на Европейската комисия и представители на държавите членки, както и че някои от документи от тази кореспонденция включват междинни редакции на член 24 от предложението за директива на Парламента и на Съвета относно сближаване на законовите, подзаконовите и административните разпоредби на държавите членки относно производството, представянето и продажбата на тютюневи и свързани с тях изделия (наричана по-нататък „DPT“) и частите от предложението, които се отнасят до тях. Съветът приема, че оповестяването им ще накърни интереса да се искат и получават открити, обективни и пълни правни становища, а що се отнася до личните данни — и личния живот на лицата, взели участие в тази кореспонденция.
4 С писмо по електронната поща от 16 юни 2014 г. жалбоподателят подава потвърдително заявление за достъп до документите, посочени в първоначалното му заявление.
5 С решение от 23 юли 2014 г., съобщено на жалбоподателя на 24 юли 2014 г., Съветът отхвърля потвърдителното заявление на жалбоподателя и отказва достъпа до посочените документи (наричано по-нататък „обжалваното решение“).
6 От съдържанието на обжалваното решение е видно, че документите, за които жалбоподателят е посочил, че му е отказан достъп, са следните (наричани по-нататък общо „исканите документи“):
– писмо по електронната поща от 21 ноември 2013 г., изпратено от длъжностно лице от правната служба на Съвета до длъжностни лица от правните служби на Парламента и на Комисията, съдържащо предварителни правни позиции относно редакцията на член 24 от DPT (наричано по-нататък „документ № 1“),
– писмо по електронната поща от 26 ноември 2013 г., изпратено от длъжностно лице от правната служба на Съвета до Правния съвет на държава членка, съдържащо съвсем кратко обяснение на основната правна цел на конкретен проект; междинна редакция на член 24 от DPT и частите от предложението на Комисията, отнасящи се до и приложени към него (наричано по-нататък „документ № 2“),
– писмо по електронната поща от 2 декември 2013 г., изпратено от длъжностно лице от правната служба на Съвета до длъжностни лица от правните служби на Парламента и на Комисията, съдържащо съвсем кратка бележка относно възможното тълкуване на даден текст; междинна редакция на член 24 от DPT и частите от предложението на Комисията, отнасящи се до и приложени към него (наричано по-нататък „документ № 3“),
– писмо по електронната поща от 3 декември 2013 г., изпратено от длъжностно лице от правната служба на Съвета до длъжностно лице от генерална дирекция (ГД) „B 4B“ на Генералния секретариат на Съвета, позоваващо се съвсем накратко на приложен към него проект; междинна редакция на член 24 от DPT и частите от предложението на Комисията, отнасящи се до и приложени към него (наричано по-нататък „документ № 4“),
– писмо по електронната поща от 4 декември 2013 г., изпратено от длъжностно лице от правната служба на Съвета до длъжностни лица от правните служби на Парламента и на Комисията, позоваващо се на съдебно решение и посочващо кратки предварителни становища във връзка с неговата относимост (наричано по-нататък „документ № 5“).
7 В обжалваното решение Съветът установява, че исканите документи съдържат обменени неофициални правни становища относно предварителните правни позиции във връзка с конкретна разпоредба от DPT, която е била силно оспорвана и предмет на сложни и трудни дискусии в рамките на Съвета и между институциите.
8 По-нататък, Съветът установява, че DPT е била силно оспорвана в хода на законодателната процедура от тютюневата промишленост, че друг производител на тютюн е започнал съдебно производство пред английските юрисдикции, оспорвайки законосъобразността на DPT, и че следователно съществува реална и предвидима възможност да бъде отправено преюдициално запитване. Съветът изтъква също наличието на индиции, че Полша предвижда да подаде жалба за отмяна на DPT пред Съда на Европейския съюз. Също така той счита, че съдържащата се в член 24 от DPT и анализирана в исканите документи „клауза за свободно движение“ била неизбежно част от посочения юридически дебат. При тези обстоятелства Съветът приема, че оповестяването на исканите документи може да накърни ефикасността на защитата му пред съд и, в резултат на това, и принципа на равните процесуални възможности и на правото на защита.
9 Съветът подчертава също така, че неофициалните и предварителни документи, изготвени от длъжностните лица от правната му служба, следва да се ползват от особена закрила именно поради неофициалния им и междинен характер. Според Съвета оповестяването на тези документи би могло да има сериозни последици за начина, по който функционира правната служба, и за свободата му да изразява позиции и, в крайна сметка, да накърни възможността му да иска и да получава „открити, обективни и пълни“ правни становища.
10 В резултат на това Съветът заключава, че исканите документи попадат в приложното поле на член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001, отнасящ се до защитата на правните становища.
11 Що се отнася до съществуването на евентуален по-висш интерес, оправдаващ оповестяването, Съветът счита, предвид особено чувствителния характер на въпросните правни становища, отнасящи се до въпроси, които биха могли да бъдат предмет на съдебен спор, че интересът от прозрачност и участие в законодателния процес в случая не надделява над необходимостта от защита на съдържащите се в исканите документи правни становища, които при всички положения имат само предварителен характер и не отразяват официалните позиции на Съвета.
12 Що се отнася до това дали би могъл да бъде предоставен частичен достъп, Съветът заключава, че посочените в заявлението за частичен достъп части от исканите документи попадат изцяло в обхвата на повдигнатото възражение.
13 Накрая, Съветът отказва да предостави достъп до съдържащите се в документите лични данни на основание член 4, параграф 1, буква б) от Регламент № 1049/2001.
Производство и искания на страните
14 На 6 октомври 2014 г. жалбоподателят подава в секретариата на Общия съд настоящата жалба, придружена с искане за разглеждането ѝ по реда на бързото производство.
15 С решение от 7 ноември 2014 г. Общият съд (осми състав) отхвърля искането за разглеждане по реда на бързото производство.
16 На 19 декември 2014 г. Съветът представя писмената си защита.
17 Писмената реплика е подадена в секретариата на Общия съд на 25 февруари 2015 г.
18 С молба, подадена в секретариата на Общия съд на 8 януари 2015 г., Комисията иска да встъпи в настоящото производство в подкрепа на исканията на Съвета. С определение от 3 март 2015 г. председателят на осми състав на Общия съд допуска встъпването.
19 Комисията представя писменото си становище при встъпване на 15 април 2015 г.
20 Писмената дуплика е подадена в секретариата на Общия съд на 16 април 2015 г.
21 Становището на жалбоподателя по писменото становище при встъпване е подадено на 29 май 2015 г.
22 След доклада на съдията докладчик Общия съд (осми състав) решава да започне устната фаза на производството.
23 С определение от 11 ноември 2015 г. Общият съд разпорежда на Съвета да представи препис от исканите документи на основание член 91, буква в) от Процедурния правилник на Общия съд, и посочва, че съгласно член 104 от Правилника тези документи не са били предоставени на жалбоподателя. Съветът изпълнява искането в определения срок.
24 Устните състезания и отговорите на страните на поставените от Общия съд въпроси са изслушани в съдебното заседание на 22 януари 2016 г.
25 Жалбоподателят иска от Общия съд:
– да отмени обжалваното решение,
– да осъди Съвета да заплати съдебните разноски.
26 Съветът и Комисията искат от Общия съд:
– да отхвърли жалбата,
– да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
От правна страна
27 В подкрепа на жалбата си за отмяна жалбоподателят излага, след като се отказва от третото си основание в репликата, две основания, изведени съответно, първото, от нарушение на член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001, и второто, от нарушение на член 4, параграф 6 от посочения регламент.
Предварителни бележки
28 Следва да се припомни, че в съответствие със съображение 1 от него, Регламент № 1049/2001 се вписва в изразената в член 1, втора алинея ДЕС воля да се отбележи нов етап в процеса на създаване на „все по-тесен съюз между народите в Европа“, в който решенията се вземат при възможно най-голямо зачитане на принципа на откритост и колкото е възможно най-близо до гражданите. Както припомня съображение 2 от този регламент, правото на публичен достъп до документите на институциите е свързано с демократичния характер на последните (решения от 1 юли 2008 г., Швеция и Turco/Съвет, C‑39/05 P и C‑52/05 P, EU:C:2008:374, т. 34, от 21 септември 2010 г., Швеция и др./API и Комисия, C‑514/07 P, C‑528/07 P и C‑532/07 P, EU:C:2010:541, т. 68 и от 21 юли 2011 г., Швеция/MyTravel и Комисия, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, т. 72).
29 С оглед на това, както се посочва в съображение 4 и в член 1 от Регламент № 1049/2001, целта на същия е да предостави на обществеността възможно най-широк достъп до документите на институциите (решения от 1 юли 2008 г., Швеция и Turco/Съвет, C‑39/05 P и C‑52/05 P, EU:C:2008:374, т. 33, от 21 септември 2010 г., Швеция и др./API и Комисия, C‑514/07 P, C‑528/07 P и C‑532/07 P, EU:C:2010:541, т. 69 и от 21 юли 2011 г., Швеция/MyTravel и Комисия, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, т. 73).
30 За това право безспорно съществуват определени ограничения, основани на съображения от обществен или частен интерес. По-специално и в съответствие със съображение 11 от него, Регламент № 1049/2001 предвижда в член 4 режим на изключения, позволяващ на институциите да отказват достъп до документ, в случай че оповестяването му би засегнало някои от интересите, защитени от този член (решения от 21 септември 2010 г., Швеция и др./API и Комисия, C‑514/07 P, C‑528/07 P и C‑532/07 P, EU:C:2010:541, т. 70 и 71, от 21 юли 2011 г., Швеция/MyTravel и Комисия, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, т. 74 и от 17 октомври 2013 г., Съвет/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, т. 29).
31 При все това, тъй като дерогират принципа на възможно най-широк публичен достъп до документите, подобни изключения трябва да се тълкуват и прилагат стриктно (решения от 1 февруари 2007 г., Sison/Съвет, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, т. 63, от 1 юли 2008 г., Швеция и Turco/Съвет, C‑39/05 P и C‑52/05 P, EU:C:2008:374, т. 36, от 21 септември 2010 г., Швеция и др./API и Комисия, C‑514/07 P, C‑528/07 P и C‑532/07 P, EU:C:2010:541, т. 73 и от 21 юли 2011 г., Швеция/MyTravel и Комисия, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, т. 75).
32 Все пак обстоятелството, че даден документ засяга интерес, защитен по силата на изключение от правото на достъп, предвидено в член 4 от Регламент № 1049/2001, само по себе си не е достатъчно да обоснове прилагането на последното (решения от 3 юли 2014 г., Съвет/in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, т. 51 и от 13 април 2005 г., Verein für Konsumenteninformation/Комисия, T‑2/03, EU:T:2005:125, т. 69).
33 Всъщност, от една страна, щом дадена институция реши да откаже достъп до документ, чието оповестяване е било поискано, тя по принцип трябва да предостави обяснения за това по какъв начин достъпът до този документ може конкретно и действително да засегне интереса, защитен от предвидено в член 4 от Регламент № 1049/2001 изключение, на което тя се позовава. Освен това рискът от такова засягане трябва да е разумно предвидим, а не чисто хипотетичен (вж. решение от 21 юли 2011 г., Швеция/MyTravel и Комисия, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, т. 76 и цитираната съдебна практика).
34 От друга страна, когато дадена институция прилага някое от изключенията, предвидени в член 4 от Регламент № 1049/2001, тя трябва да претегли особения интерес, чиято защита трябва да се осигури чрез неоповестяване на съответния документ, и по-специално обществения интерес от предоставяне на достъп до този документ, като има предвид предимствата, които, както се посочва в съображение 2 от Регламент № 1049/2001, произтичат от по-голямата прозрачност, а именно по-голямата възможност за гражданите да участват в процеса на вземане на решения и по-голямата законност, ефективност и отговорност на администрацията по отношение на гражданите в демократичната система (решения от 1 юли 2008 г., Швеция и Turco/Съвет, C‑39/05 P и C‑52/05 P, EU:C:2008:374, т. 45, от 17 октомври 2013 г., Съвет/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, т. 32 и от 3 юли 2014 г., Съвет/in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, т. 53).
35 Освен това Съдът е приел и че тези съображения са очевидно особено релевантни, когато Съветът действа в качеството на законодател, както следва от съображение 6 от Регламент № 1049/2001, съгласно което именно в такъв случай следва да бъде предоставен по-широк достъп до документите. Прозрачността в това отношение допринася за засилване на демокрацията, като позволява на гражданите да контролират цялата информация, която стои в основата на определен законодателен акт. Всъщност възможността за гражданите да се запознаят с основите на законодателната дейност е условие за ефективното упражняване от страна на последните на демократичните им права (решения от 1 юли 2008 г., Швеция и Turco/Съвет, C‑39/05 P и C‑52/05 P, EU:C:2008:374, т. 46 и от 17 октомври 2013 г., Съвет/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, т. 33).
По първото основание, изведено от нарушение на член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001
36 С първото си основание, което се състои от две части, жалбоподателят упреква Съвета за две нарушения на член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001.
37 В рамките на първата част жалбоподателят изтъква, че документи № 1, № 2, № 3 и № 5 не попадат в приложното поле на изключението относно правните становища, предвидено в член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001.
38 В рамките на второто основание той изтъква, че дори документи № 1, № 2, № 3 и № 5 да попадат в приложното поле на член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001, те би трябвало, както и документ № 4, да бъдат предоставени, тъй като съществувал по-висш обществен интерес от оповестяването им.
По първата част на първото основание
39 Според жалбоподателя изключението относно правните становища, предвидено в член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001, не би трябвало да се прилага и за кореспонденцията с трети лица, разменена в рамките на законодателна процедура. Всъщност документи № 1, № 2, № 3 и № 5 били само продукт на междуинституционален дебат относно съдържанието на предложения законодателен акт. Посоченото изключение се прилагало само за вътрешните становища, предоставени от правната служба на съответната институция. Съветът следователно е допуснал грешка, позовавайки се на разглежданото съображение за съобщенията, изпратени на длъжностни лица от правните служби на Парламента и Комисията, както и от Правния съвет на държава членка.
40 Съветът и Комисията оспорват доводите на жалбоподателя.
41 Съгласно член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 институциите отказват достъп до документ в случаите, когато оповестяването му би засегнало защитата на правните становища, освен ако по-висш обществен интерес не оправдава оповестяването на посочения документ.
42 Следва да се припомни, че съгласно практиката на Съда, по отношение на изключението относно правните становища, предвидено в член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001, проверката, която Съветът трябва да извърши при искане за оповестяване на документ, трябва задължително да протече на три етапа, съответстващи на трите критерия, съдържащи се в тази разпоредба (решения от 1 юли 2008 г., Швеция и Turco/Съвет, C‑39/05 P и C‑52/05 P, EU:C:2008:374, т. 37 и от 3 юли 2014 г., Съвет/in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, т. 95).
43 Така, най-напред Съветът трябва да се увери, че документът, чието оповестяване се иска, наистина се отнася до правно становище. На второ място, той трябва да провери дали оповестяването на части от въпросния документ, за които е установено, че са свързани с правни становища, би засегнало защитата, от която следва да се ползват последните, в смисъл дали оповестяването би увредило интереса на дадена институция да изисква правни становища и да получава открити, обективни и пълни становища. За да може да се направи позоваване на опасност от засягане на този интерес, опасността трябва да бъде разумно предвидима, а не чисто хипотетична. На трето и последно място, ако Съветът счете, че оповестяването би засегнало защитата на правните становища, той трябва да провери дали не съществува по-висш обществен интерес, който да налага оповестяването, въпреки накърняването на възможността му да изисква правни становища и да получава открити, обективни и пълни становища (вж. в този смисъл решения от 1 юли 2008 г., Швеция и Turco/Съвет, C‑39/05 P и C‑52/05 P, EU:C:2008:374, т. 38—44 и от 3 юли 2014 г., Съвет/in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, т. 96).
44 Съдът постановява също така, че доколкото оповестяването на становища на правната служба на Съвета, изготвени в рамките на законодателната процедура, могат да накърнят интереса от защита на независимостта на правната служба на Съвета, тази опасност би следвало да бъде съпоставена с по-висшите обществени интереси, които стоят в основата на Регламент № 1049/2001. Такъв по-висш обществен интерес представлява обстоятелството, че оповестяването на документи, които съдържат становището на правната служба на определена институция по юридически въпроси, възникващи в хода на обсъждането на законодателни инициативи, може да увеличи прозрачността и откритостта на законодателния процес и да укрепи демократичното право на европейските граждани да контролират информацията, която стои в основата на законодателен акт като споменатия по-специално в съображения 2 и 6 от посочения регламент. От гореспоменатите съображения следва, че Регламент № 1049/2001 по принцип предвижда задължение за оповестяване на становищата на правната служба на Съвета относно конкретен законодателен процес (решение от 1 юли 2008 г., Швеция и Turco/Съвет, C‑39/05 P и C‑52/05 P, EU:C:2008:374, т. 67 и 68).
45 Тази констатация обаче не е пречка оповестяването на конкретно правно становище, което е дадено в контекста на законодателен процес, но е с особено чувствителен характер или има особено широк обхват, надхвърлящ съответния законодателен процес, да бъде отказано на основание на защитата на правните становища. В такъв случай съответната институция трябва да изложи подробни мотиви за отказа (решение от 1 юли 2008 г., Швеция и Turco/Съвет, C‑39/05 P и C‑52/05 P, EU:C:2008:374, т. 69).
46 Така от точка 39 по-горе следва, че в рамките на първата част жалбоподателят оспорва първата преценка на Съвета.
47 Що се отнася до понятието „правно становище“, следва да се отбележи, че член 4 от Регламент № 1049/2001 не дава основание за възприетото от жалбоподателя тълкуване на това понятие.
48 На първо място, следва да се отбележи, че понятието „правно становище“ не е дефинирано в Регламент № 1049/2001. Все пак от съдебната практика, постановена въз основа на решение от 1 юли 2008 г., Швеция и Turco/Съвет (C‑39/05 P и C‑52/05 P, EU:C:2008:374, т. 38 и 39), следва, че понятието „правно становище“ е свързано със съдържанието на документ, а не с неговия автор или адресати. Както следва от буквалното тълкуване на понятието „правно становище“, става въпрос за съвет по правен въпрос, независимо от условията, при които е даден. С други думи, за прилагането на изключението относно защитата на правните становища е без значение дали документът, съдържащ такова становище, е бил изготвен в предварителен, напреднал или краен стадий на законодателната процедура. Също така без последици за тълкуването на понятието е дали изготвеното становище е официално или неофициално.
49 На второ място, текстът на член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 не позволява да се направи извод, че той се отнася единствено до становището, предоставено или получено в рамките на дадена институция.
50 В това отношение следва да се припомни, че от решение от 1 юли 2008 г., Швеция и Turco/Съвет (C‑39/05 P и C‑52/05 P, EU:C:2008:374, т. 42), следва, че изключението относно правните становища, предвидено в член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001, трябва да се тълкува като целящо да защити интереса на дадена институция да иска правни становища и да получава открити, обективни и пълни становища.
51 Въпреки че по принцип институциите са обръщат към собствените си правни служби, няма пречка да поискат при нужда и външно становище. Такъв например е случаят, когато съответната институция поиска становище от адвокатска кантора.
52 Следователно въпросът дали правният съвет произхожда от вътрешен или външен автор е без значение за възможността институцията да се позове на изключението относно защитата на становищата.
53 Най-сетне, няма пречка и институцията, която се е позовала на изключението относно защитата на правните становища, да сподели това становище с „трето лице“. Фактът обаче, че такъв съдържащ правно становище документ, изготвен от институция, е бил изпратен на правните служби на други институции или на държава членка, не променя сам по себе си естеството на този документ.
54 Следователно, противно на претендираното от жалбоподателя, от член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 не следва, че правното становище трябва да бъде изготвено от институцията единствено за вътрешна употреба.
55 В това отношение е важно да се подчертае, че в настоящия случай, както изтъква Съветът и Общият съд е имал възможността да установи след представянето на документите в рамките на посоченото в точка 23 по-горе процесуално-организационно действие, става въпрос за обмен между три институции в рамките на тристранен съвет, което предполага по дефиниция, с оглед приемането на окончателен законодателен акт, обмен „извън“ съответната институция.
56 Тристранният съвет е неофициална тристранна среща, в която участват представители на Парламента, на Съвета и на Комисията. Целта на тези контакти е да се постигне бързо съгласие по група от приемливи за Парламента и за Съвета изменения. Макар законодателните дебати в рамките на тристранния съвет да се отнасят често до политически въпроси, те могат понякога да засягат и правни технически въпроси. В последния случай може да се наложи правните служби на трите институции да обсъдят и да постигнат съгласие по дадена позиция, като съгласието впоследствие трябва да бъде одобрено и от всяка от трите институции в съответствие с вътрешните им процедури.
57 Така обикновената законодателна процедура, посочена в член 294 ДФЕС, съгласно която DPT е била приета, включва три етапа (първо четене, второ четене и трето четене с помирителна процедура), но може да приключи на всеки от тези етапи, ако Парламентът и Съветът постигнат такова съгласие. Макар да е възможно да се наложи процедурата да се развие в три четения, засиленото използване на тристранни съвети показва, че често съгласието се постига по време на първото четене.
58 В случая DPT е била приета въз основа на първо четене от Парламента. В перспективата за край на мандатите на Парламента и на Комисията, съответно през юни и октомври 2014 г., са проведени тристранни преговори между Парламента, Съвета и Комисията, по искане на Парламента, за да се договори по-специално съдържанието на член 24 от DPT и да се постигне съгласие относно неговия текст.
59 Обменените правни виждания между правните служби на трите институции с цел постигане на компромис относно законодателен текст в рамките на тристранен съвет обаче могат да бъдат квалифицирани при случай и като правни становища и поради това могат да попадат в обхвата на изключението относно правните становища.
60 Всъщност правните служби действат въз основа на мандат и с цел постигане на съгласие. Следователно те действат едновременно като преговарящи и като съветници по правни въпроси.
61 Най-сетне, що се отнася до довода на жалбоподателя, че документ № 2, писмо по електронната поща от Съвета до държава членка, който следователно представлява според него документ, разменен с трети лица, и поради това не попада в обхвата на изключението относно правните становища, следва да се отбележи, че държавите членки формират Съвета. Следователно размяната на кореспонденция между службите на Съвета и постоянните представители на държавите членки в рамките на законодателна процедура може евентуално да попадне в обхвата на изключението относно правните становища, предвидено в член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001.
62 От изложеното по-горе следва, че Съветът правилно е приел, че спорните документи се отнасят до правни становища по смисъла на член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001. От това следва, че първата част на първото правно основание трябва да бъде отхвърлена.
По втората част на първото основание
63 В рамките на втората част жалбоподателят изтъква, че доколкото документи № 1—5 са защитени от член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001, съществува по-висш обществен интерес, оправдаващ оповестяването им.
64 Той се позовава в това отношение на решение от 1 юли 2008 г., Швеция и Turco/Съвет (C‑39/05 P и C‑52/05 P, EU:C:2008:374, т. 46). От него следвало, че правните становища, изготвени в контекста на законодателна процедура, трябва по принцип да бъдат оповестени и че оповестяването им може да увеличи прозрачността и откритостта на законодателния процес и да укрепи демократичното право на европейските граждани да контролират информацията, която стои в основата на законодателен акт. В този контекст жалбоподателят изтъква, че исканите документи засягат съществен елемент от конституционния ред на Европейския съюз, а именно правното основание на DPT, което е свързано с принципа на предоставената компетентност, прогласен в член 5 ДЕС. Освен това този елемент е предмет и на преюдициално запитване за тълкуване, повдигнато пред High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Висш съд на Англия и Уелс, общо гражданско отделение, административен състав, Обединеното кралство), което разкрива според жалбоподателя и важен обществен интерес.
65 Съветът, поддържан от Комисията, оспорва факта, че в областта на законодателния процес винаги съществува по-висш интерес, оправдаващ оповестяването на исканите документи. Двете институции се позовават в това отношение на специфичните становища, изготвени във връзка с член 24 от DPT, които са с чувствителен или спорен характер. Оповестяването им щяло да накърни интереса да се искат и получават открити, обективни и пълни становища и възможността на Съвета и на Комисията да определят и съобразят защитната си линия в хода на бъдещо съдебно производство и интегритета на правните дебати пред юрисдикциите на Съюза. Предвид тези рискове общественият интерес, оправдаващ оповестяването, на който се позовава жалбоподателят, не би могъл да надделее над обществения интерес от защита на разглежданите правни становища.
66 Веднага следва да се отбележи, че жалбоподателят не повдига оплакване, оспорващо съществуването на реална опасност, разумно предвидима и не чисто хипотетична, оповестяването на исканите документи в тяхната цялост да накърни защитата на правните становища по смисъла на член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001. Обстоятелството, че в писменото си становище той намеква за съмненията си относно особено чувствителния характер на разглежданите документи, се поставя единствено в контекста на претеглянето на интереса на Съвета от защита на разглежданите становища и на по-висшия интерес, оправдаващ оповестяването им. Следователно извършената преценка от Съвета относно наличието на реална опасност оповестяването на исканите документи да накърни интереса му да иска правни становища и да получава открити, обективни и пълни становища, не е предмет на настоящия спор.
67 Доколкото оповестяването на правно становище може да накърни защитен обществен интерес, тази опасност трябва да бъде съпоставена с по-висшите интереси, които стоят в основата на Регламент № 1049/2001. Както следва от посочената в точка 34 по-горе съдебна практика, съответната институция трябва да претегли особения интерес, чиято защита трябва да се осигури чрез неоповестяване на съответния документ, и по-специално общия интерес от предоставяне на достъп до този документ, като има предвид предимствата, които, както се посочва в съображение 2 от Регламент № 1049/2001, произтичат от по-голямата прозрачност, а именно по-голяма възможност за гражданите да участват в процеса на вземане на решения и по-голяма законност, ефективност и отговорност на администрацията по отношение на гражданите в една демократична система.
68 По-висшият обществен интерес, който може да обоснове оповестяването на документ, не трябва непременно да бъде различен от принципите, които стоят в основата на Регламент № 1049/2001 (вж. в този смисъл решения от 1 юли 2008 г., Швеция и Turco/Съвет, C‑39/05 P и C‑52/05 P, EU:C:2008:374, т. 74 и 75 и от 14 ноември 2013 г., LPN и Финландия/Комисия, C‑514/11 P и C‑605/11 P, EU:C:2013:738, т. 92).
69 Излагането само на общи съображения обаче не е достатъчно, за да се установи, че по-висш обществен интерес има превес над съображенията, обосноваващи отказа да се оповестят въпросните документи (вж. в този смисъл решения от 21 септември 2010 г., Швеция и др./API и Комисия, C‑514/07 P, C‑528/07 P и C‑532/07 P, EU:C:2010:541, т. 158, от 14 ноември 2013 г., LPN и Финландия/Комисия, C‑514/11 P и C‑605/11 P, EU:C:2013:738, т. 93, от 27 февруари 2014 г., Комисия/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, т. 105 и от 2 октомври 2014 г., Strack/Комисия, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, т. 131).
70 В случая от обжалваното решение следва, че според Съвета никакъв по-висш обществен интерес не обосновава оповестяването на исканите документи. Накратко, както следва от точка 26 от обжалваното решение, резюмирано в точка 11 по-горе, Съветът счита, предвид особено чувствителния характер на разглежданите правни становища, отнасящи се до въпроси, които могат да бъдат предмет на съдебен спор, че интересът от прозрачност и участие в законодателния процес в случая не надделява над необходимостта от защита на правните позиции, съдържащи се в исканите документи.
71 Нито един от доводите на жалбоподателя, резюмирани в точка 64 по-горе, не позволява да се постави под съмнение тази преценка.
72 На първо място, що се отнася до довода, че прозрачността, която е необходима, за да се разбере законодателният процес, сама по себе си представлявала обществен интерес, който трябва да бъде защитен и който Съветът не е взел предвид, следва да се отбележи, че с оглед на цитираната в точка 69 по-горе съдебна практика, толкова общо съображение не може да докаже, че в настоящия случай е особено наложително зачитането на принципа на прозрачност, което би могло да има превес над съображенията, обосноваващи отказите на достъп до исканите документи (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 21 септември 2010 г., Швеция и др./API и Комисия, C‑514/07 P, C‑528/07 P и C‑532/07 P, EU:C:2010:541, т. 157 и 158).
73 На второ място, що се отнася до довода, че по-висшият обществен интерес бил установен и поради факта на висящ съдебен спор пред High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Висш съд на Англия и Уелс, общо гражданско отделение, административен състав), следва да се припомни, че жалбоподателят действа за сметка на British American Tobacco UK Ltd, по чиято инициатива на 27 юни 2014 г. е започнало посоченото производство, в което се оспорва валидността на DPT, и по-специално на член 24 от нея, във връзка с член 114 ДФЕС, и е поискал от тази юрисдикция да отправи до Съда на Европейския съюз преюдициално запитване относно валидността на DPT. Фактът, че жалбоподателят е подал жалба пред High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Висш съд на Англия и Уелс, общо гражданско отделение, административен състав, Обединеното кралство), обаче цели да докаже, че в случая става въпрос повече за частен, отколкото за по-висш обществен интерес. Още повече, в очакване на отправянето на преюдициално запитване от посочената юрисдикция, жалбоподателят е поискал разглеждане по реда на бързото производство (вж. т. 14 по-горе), изтъквайки, че има явен интерес от достъп до разглежданите документи, за да може по-добре да подготви становището си в рамките на очакваното производство по преюдициалното запитване и да представи тези документи пред Съда на Европейския съюз, за да докаже по този начин частния си интерес.
74 Следва да се отбележи, когато става въпрос за необходимостта да се постигне оповестяване на исканите документи на основание на по-висшия интерес за по-добра подготовка на участието в горепосоченото съдебно производство, че сам по себе си този довод не представлява по-висш обществен интерес, оправдаващ оповестяването, който може да надделее над защитата на поверителността по смисъла на член 4 от Регламент № 1049/2001. Предвид общия принцип на достъп до документи, прогласен в член 15 ДФЕС и съображения 1 и 2 от посочения регламент, този интерес трябва да има обективен и общ характер и не може да се смесва с частни или лични интереси.
75 Следователно, с оглед на изложеното по-горе, втората част на първото основание не може да бъде уважена.
По второто правно основание, изведено от нарушение на член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001
76 В рамките на второто основание жалбоподателят изтъква, че Съветът не е приложил правилно член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001, като не е предоставил частичен достъп до исканите документи. Всяка заплаха за защитата на правните становища e можела да бъде чувствително ограничена, ако писмата по електронната поща са били анонимизирани. Освен това той счита, че трябва да му бъде предоставен достъп най-малко до междинните временни редакции на член 24 от DPT, приложени към документи № 2, № 3 и № 4.
77 Следва да се припомни, че съгласно член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001, ако само част от искания документ попада в обхвата на едно или няколко от предвидените в този член изключения, останалите части на документа се оповестяват.
78 В случая Съветът приема в обжалваното решение, че частите от кореспонденцията, за които се отнася заявлението за достъп на жалбоподателя, са изцяло обхванати от изключението относно защитата на правните становища и че следователно е невъзможно да се предостави частичен достъп.
79 Съветът също така допълва в защитата си, че оповестяването на поздравите и на незначителна логистична информация, съдържащи се в посочените писма от електронната поща, не давало на жалбоподателя никаква значима информация и следователно било излишно.
80 В това отношение следва да се отбележи, подобно на Съвета, че съгласно постоянната съдебна практика институциите имат право да не предоставят частичен достъп, ако при разглеждането на спорните документи бъде установено, че такъв частичен достъп би бил напълно лишен от смисъл, поради факта че частите от тези документи не биха били от никаква полза за лицето, подало заявление за достъп, ако бъдат оповестени (решение от 12 юли 2001 г., Mattila/Съвет и Комисия, T‑204/99, EU:T:2001:190, т. 69).
81 Следователно, доколкото посочените в заявлението за достъп на жалбоподателя части от разглежданите документи попадат изцяло в обхвата на изключението относно защитата на правните становища, а останалите части се отнасят до поздрави и незначителна логистична информация, Съветът правилно е заключил, че частичният достъп е безсмислен.
82 Що се отнася до междинните редакции на текста на член 24 от DPT, приложени към документи № 2, № 3 и № 4, следва да се отбележи, че разменените между трите правни служби становища са били отразени чрез функцията, озаглавена „Проследяване на измененията“, в текста на тези редакции, и са неразделна част от правните становища. Поради това за тях са приложими съображенията, посочени в точки 71—75 по-горе.
83 Следователно второто основание трябва да бъде отхвърлено, а поради това и жалбата в нейната цялост.
По съдебните разноски
84 По смисъла на член 134, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като жалбоподателят е загубил делото, той следва да понесе, освен собствените си разноски, и разноските на Съвета, съгласно направените от последния искания.
85 По смисъла на член 138, параграф 1 от Процедурния правилник институциите, встъпили по делото, понасят направените от тях съдебни разноски. Ето защо Комисията следва да понесе направените от нея съдебни разноски.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (осми състав)
реши:
1) Отхвърля жалбата.
2) Осъжда Herbert Smith Freehills LLP да заплати направените от него съдебни разноски, както и тези, направени от Съвета на Европейския съюз.
3) Осъжда Европейската комисия да заплати направените от нея съдебни разноски.
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 15 септември 2016 година.
Подписи