ÜLDKOHTU OTSUS (kaheksas koda)
15. september 2016(*)
Juurdepääs dokumentidele – Määrus nr 1049/2001 – Dokumendid tubaka- ja seonduvate toodete tootmist, esitlemist ja müüki käsitlevate liikmesriikide õigus- ja haldusnormide ühtlustamist puudutava direktiivi vastuvõtmisele eelnenud arutelude kohta – Juurdepääsu võimaldamisest keeldumine – Õigusnõustamise kaitsega seotud erand – Kaitseõigused – Ülekaalukas üldine huvi
Kohtuasjas T‑710/14,
Herbert Smith Freehills LLP, asukoht London (Ühendkuningriik), esindaja: advokaat P. Wytinck,
hageja,
versus
Euroopa Liidu Nõukogu, esindajad: E. Rebasti, M. Veiga ja J. Herrmann,
kostja,
keda toetab:
Euroopa Komisjon, esindajad: P. Van Nuffel, J. Baquero Cruz ja F. Clotuche-Duvieusart,
menetlusse astuja,
mille ese on ELTL artiklil 263 põhinev nõue tühistada nõukogu 23. juuli 2014. aasta otsus 18/c/01/14, millega nõukogu keeldus võimaldamast juurdepääsu teatavatele dokumentidele, mis puudutavad Euroopa Parlamendi ja nõukogu 3. aprilli 2014. aasta direktiivi 2014/40/EÜ tubaka- ja seonduvate toodete tootmist, esitlemist ja müüki käsitlevate liikmesriikide õigus- ja haldusnormide ühtlustamise kohta ning millega tunnistatakse kehtetuks direktiiv 2001/37/EÜ (ELT 2014, L 127, lk 1) vastuvõtmist,
ÜLDKOHUS (kaheksas koda),
koosseisus: president D. Gratsias, kohtunikud M. Kancheva ja C. Wetter (ettekandja),
kohtusekretär: ametnik M. Junius,
arvestades menetluse kirjalikku osa ja arvestades 22. jaanuaril 2016 toimunud kohtuistungil esitatut,
on teinud järgmise
otsuse
Vaidluse taust
1 Hageja Herbert Smith Freehills LLP esitas 16. aprilli 2014. aasta kirjas Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. mai 2001. aasta määruse (EÜ) nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele (ELT 2001, L 145, lk 43) alusel Euroopa Liidu Nõukogule taotluse tutvuda „kõigi dokumentidega (sealhulgas sisedokumentide ja ettevalmistavate materjalidega), mille nõukogu õigustalituse ametnikud on koostanud seoses selle talituse antava hinnanguga Euroopa Parlamendi ja nõukogu uue direktiivi tubaka- ja seonduvate toodete tootmist, esitlemist ja müüki käsitlevate liikmesriikide õigus- ja haldusnormide ühtlustamise kohta ettepanekule […] 2013. aastal [seda direktiivi] puudutavate kolmepoolsete kohtumiste ettevalmistamisel, nende kohtumiste tulemusel, järel või nendega seoses“. Ta märkis ka seda, et „selle taotluse rahuldamisel nõukogu õigustalituse poolt [soovib] ta saada (vähemalt) dokumente (sealhulgas sisedokumente ja ettevalmistavaid materjale) [direktiivi] ettepaneku artikli 24 õigustalituse poolt läbiviidud kontrolli või analüüsi kohta“.
2 Nõukogu vastas 4. juunil 2014 hageja taotlusele, keeldudes taotletud dokumentidele juurdepääsu võimaldamisest.
3 Nimetatud esialgses keeldumisotsuses märkis nõukogu, et õigustalitus ei ole taotlusega hõlmatud aspektide kohta ühtki kirjalikku arvamust koostanud. Mis puutub sisedokumentidesse ja ettevalmistavatesse materjalidesse, siis märkis ta, et nõukogu õigustalituse ühe ametniku, Euroopa Parlamendi õigustalituse ametnike ja komisjoni õigustalituse ametnike ning liikmesriikide esindajate vahel on toimunud põgus kirjavahetus, ning teatavatele kirjadele on lisatud Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi tubaka- ja seonduvate toodete tootmist, esitlemist ja müüki käsitlevate liikmesriikide õigus- ja haldusnormide ühtlustamise kohta (edaspidi „DPT“) ettepaneku artikli 24 tööversioonid ning ettepaneku osad, mis seda käsitlevad. Nõukogu leidis, et nende avalikustamine kahjustab ausate, objektiivsete ja kõikehõlmavate õiguslike arvamuste küsimise ja saamise huvi ning isikuandmeid puudutavas osas nende isikute eraelu, kes on selles kirjavahetuses osalenud.
4 Hageja esitas 16. juuni 2014. aasta kirjas esialgses taotluses nimetatud dokumentidega tutvumise kordustaotluse.
5 Nõukogu jättis hageja kordustaotluse rahuldamata ja keeldus võimaldamast osutatud dokumentidele ligipääsu 23. juuli 2014. aasta kirjaga, mis toimetati hagejale kätte 24. juulil 2014 (edaspidi „vaidlustatud otsus“).
6 Vaidlustatud otsuse sisust nähtub, et dokumendid, mida juurdepääsu võimaldamisest keeldumise otsus hageja sõnul hõlmab, on järgmised (edaspidi koos „taotletud dokumendid“):
– 21. novembri 2013. aasta kiri, mille nõukogu õigustalituse teatav ametnik on saatnud parlamendi õigustalituse ja komisjoni õigustalituse ametnikele, mis sisaldab esialgset õiguslikku seisukohta DPT artikli 24 vastava sõnastuse kohta (edaspidi „dokument nr 1“);
– 26. novembri 2013. aasta kiri, mille nõukogu õigustalituse teatav ametnik on saatnud teatava liikmesriigi õigusnõunikule ja mis sisaldab konkreetse eelnõu peamise õigusliku eesmärgi väga napisõnalist selgitust; DPT artikli 24 üht tööversiooni ning lisatud on komisjoni ettepaneku osad, mis seda käsitlevad (edaspidi „dokument nr 2“);
– 2. detsembri 2013. aasta kiri, mille nõukogu õigustalituse teatav ametnik on saatnud parlamendi õigustalituse ja komisjoni õigustalituse ametnikele, mis sisaldab napisõnalist märkust teatava teksti võimaliku tõlgenduse kohta; DPT artikli 24 üht tööversiooni ning lisatud on komisjoni ettepaneku osad, mis seda käsitlevad (edaspidi „dokument nr 3“);
– 3. detsembri 2013. aasta kiri, mille nõukogu õigustalituse teatav ametnik on saatnud nõukogu peasekretariaadi peadirektoraadi (DG) „B 4B“ teatavale ametnikule, viidates väga napisõnaliselt teatavale selle kirja lisas olevale eelnõule; DPT artikli 24 teatav tööversioon ning lisatud on komisjoni ettepaneku osad, mis seda käsitlevad (edaspidi „dokument nr°4“);
– 4. detsembri 2013. aasta kiri, mille nõukogu õigustalituse teatav ametnik on saatnud parlamendi õigustalituse ja komisjoni õigustalituse ametnikele ning milles viidatakse teatavale kohtuotsusele ja milles on märgitud lühike esialgne seisukoht selle asjakohasuse kohta (edaspidi „dokument nr 5“).
7 Nõukogu nentis vaidlustatud otsuses, et taotletud dokumendid sisaldavad õiguslikke arvamusi mitteformaalsete arvamustevahetuste vormis seoses esialgsete õiguslike seisukohtadega, mis puudutavad DPT teatavat sätet, mis tekitab eriti suurt vaidlust ning mille arutus nõukogus ja muudes institutsioonides kujunes komplekseks ja keeruliseks.
8 Seejärel nentis nõukogu, et tubakatööstus oli seadusandliku menetluse käigus seisnud tugevasi DPT vastu, üks teine tubakatootja oli Inglise kohtutes vaidlustanud DGT seaduslikkuse ning seetõttu esineb reaalne ja ettenähtav võimalus, et esitatakse eelotsusetaotlus. Nõukogu osutas ka asjaoludele, mis viitavad, et Poola kaalub võimalust esitada Euroopa Liidu Kohtule DPT tühistamise hagi. Samuti leidis ta, et DPT artiklis 24 esineva „vaba liikumise klausli“ üle, mida on taotletud dokumentides analüüsitud, hakatakse kohtulikus arutamise käigus paratamatult vaidlema. Neil asjaoludel leidis nõukogu, et taotletud dokumentide avalikustamine võib hakata kahjustama tema kaitse tõhusust kohtumenetluses ning seetõttu poolte protsessuaalse võrdsuse põhimõtet ja kaitseõigusi.
9 Nõukogu rõhutas samuti, et õigustalituse ametnike poolt informaalselt ja esialgselt koostatud dokumente tuleb eriti kaitsta just seetõttu, et need on informaalsed ja esialgsed. Nõukogu sõnul võivad selliste dokumentide avalikustamisega kaasneda märkimisväärsed tagajärjed sellele, kuidas õigustalitus töötab ja tema seisukohtade väljendamise vabadusele ning lõpuks kahjustada tema võimet küsida ja saada „aus, objektiivne ja kõikehõlmav“ õiguslik arvamus.
10 Seetõttu järeldas nõukogu, et taotletud dokumendid kuuluvad määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teise taande kohaldamisalasse, mis käsitleb õigusnõustamise kaitset.
11 Mis puutub avalikustamist õigustava ülekaaluka üldise huvi võimalikku olemasolusse, siis leidis nõukogu, arvestades kõnealuste õiguslike arvamuste sisu eriti tundlikku laadi ning seda, et need käsitlevad küsimusi, mille üle võivad tekkida kohtuvaidlused, et seadusandluse läbipaistvuse ja selles osalemise huvi ei ole käesoleval juhul ülimuslik vajaduse suhtes kaitsta taotletud dokumentides sisalduvaid õiguslikke seisukohti, ning igal juhul on need dokumendid esialgsed ning need ei peegelda nõukogu ametlikke seisukohti.
12 Mis puutub küsimusse, kas oleks võimalik anda osaline juurdepääs, siis leidis nõukogu, et kõik osalise tutvumistaotlusega hõlmatud taotletud dokumentide osad tervikuna kuuluvad nimetatud erandi alla.
13 Lõpuks keeldus nõukogu määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punkti b alusel võimaldamast juurdepääsu nendes dokumentides sisalduvatele isikuandmetele.
Menetlus ja poolte nõuded
14 Hageja esitas Üldkohtu kantseleisse 6. oktoobril 2014 saabunud avaldusega kõnealuse hagi, millele oli lisatud kiirendatud menetluse kohaldamise taotlus.
15 Üldkohus (kaheksas koda) jättis 7. novembri 2014. aasta otsusega kiirendatud menetluse kohaldamise taotluse rahuldamata.
16 Nõukogu esitas 19. detsembril 2014 kostja vastuse.
17 Repliik saabus Üldkohtu kantseleisse 25. veebruaril 2015.
18 Komisjon esitas 8. jaanuaril 2015 Üldkohtu kantseleisse saabunud avalduse menetlusse astumiseks nõukogu nõuete toetuseks. Üldkohtu kaheksanda koja president rahuldas menetlusse astumise avalduse 3. märtsi 2015. aasta määrusega.
19 Komisjon esitas menetlusse astuja seisukohad 15. aprillil 2015.
20 Vasturepliik saabus Üldkohtu kantseleisse 16. aprillil 2015.
21 Hageja seisukohad menetlusse astuja seisukohtade kohta esitati 29. mail 2015.
22 Ettekandja-kohtuniku ettekande põhjal otsustas Üldkohus (kaheksas koda) avada menetluse suulise osa.
23 Üldkohus esitas 11. novembri 2015. aasta kohtumäärusega nõukogule Üldkohtu kodukorra artikli 91 punkti c alusel nõude esitada taotletud dokumentide koopia ning märkis, et vastavalt kodukorra artiklile 104 ei edastata neid dokumente hagejale. Nõukogu täitis selle nõude ette nähtud tähtaja jooksul.
24 Pooled esitasid oma kohtukõned ja vastused Üldkohtu suulistele küsimustele kohtuistungil, mis toimus 22. jaanuaril 2016.
25 Hageja palub Üldkohtul:
– tühistada vaidlustatud otsus;
– mõista kohtukulud välja nõukogult.
26 Nõukogu ja komisjon paluvad Üldkohtul:
– jätta hagi rahuldamata;
– mõista kohtukulud välja hagejalt.
Õiguslik käsitlus
27 Hageja, olles repliigis loobunud kolmandast väitest, põhjendab tühistamisnõuet kolme väitega, vastavalt, et rikutud on esiteks määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teist taanet, ja teiseks määruse artikli 4 lõiget 6.
Sissejuhatavad märkused
28 Tuleb meenutada, et määrus nr 1049/2001 kajastab oma põhjenduse 1 kohaselt Euroopa Liidu lepingu artikli 1 teises lõigus väljendatud tahet tähistada uut etappi „Euroopa rahvaste üha tihedama liidu loomises“, kus otsused tehakse nii avalikult kui võimalik ja nii kodanikulähedaselt kui võimalik. Määruse põhjenduses 2 on meelde tuletatud, et üldsuse õigus tutvuda institutsioonide dokumentidega on seotud institutsioonide demokraatlikkusega (kohtuotsused, 1.7.2008, Rootsi ja Turco vs. nõukogu, C‑39/05 P ja C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punkt 34; 21.9.2010, Rootsi jt vs. API ja komisjon, C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punkt 68, ja 21.7.2011, Rootsi vs. MyTravel ja komisjon, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punkt 72).
29 Nagu nähtub määruse nr 1049/2001 põhjendusest 4 ja artiklist 1, on määruse eesmärk anda üldsusele võimalikult laiaulatuslik õigus tutvuda institutsioonide dokumentidega (kohtuotsused, 1.7.2008, Rootsi ja Turco vs. nõukogu, C‑39/05 P ja C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punkt 33; 21.9.2010, Rootsi jt vs. API ja komisjon, C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punkt 69, ja 21.7.2011, Rootsi vs. MyTravel ja komisjon, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punkt 73).
30 Kahtlemata võib seda õigust ikkagi teatud avalikest või erahuvidest lähtudes piirata. Täpsemalt on määruse nr 1049/2001 artiklis 4 koostoimes põhjendusega 11 ette nähtud erandnormid, mis lubavad institutsioonidel keelata juurdepääsu dokumendile, mille avalikustamine kahjustaks mõnd selle artikliga kaitstud huvi (kohtuotsused, 21.9.2010, Rootsi jt vs. API ja komisjon, C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punktid 70 ja 71, 21.7.2011, Rootsi vs. MyTravel ja komisjon, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punkt 74, ja 17.10.2013, nõukogu vs. Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, punkt 29).
31 Kuna selliste eranditega kaldutakse kõrvale avalikkuse võimalikult ulatusliku dokumentidega tutvumise õiguse põhimõttest, tuleb neid tõlgendada ja kohaldada täht-tähelt (kohtuotsused, 1.2.2007, Sison vs. nõukogu, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, punkt 63; 1.7.2008, Rootsi ja Turco vs. nõukogu, C‑39/05 P ja C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punkt 36; 21.9.2010, Rootsi jt vs. API ja komisjon, C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punkt 73, ja 21.7.2011, Rootsi vs. MyTravel ja komisjon, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punkt 75).
32 Sellegipoolest ei piisa ainuüksi asjaolust, et dokument puudutab määruse nr 1049/2001 artiklis 4 sätestatud erandiga kaitstud huvi, et erandi kohaldamine oleks põhjendatud (kohtuotsused, 3.7.2014, nõukogu vs. in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, punkt 51, ja 13.4.2005, Verein für Konsumenteninformation vs. komisjon, T‑2/03, EU:T:2005:125, punkt 69).
33 Esiteks, kui asjassepuutuv institutsioon otsustab keelduda võimaldamast taotletud dokumendile juurdepääsu, on ta põhimõtteliselt kohustatud selgitama küsimust, kuidas selle dokumendiga tutvumine võib konkreetselt ja tegelikult kahjustada huvi, mida kaitseb määruse nr 1049/2001 artiklis 4 sätestatud erand, millele institutsioon tugineb. Peale selle peab kahjustamise oht olema mõistlikult ettenähtav, mitte pelgalt oletuslik (vt kohtuotsus, 21.7.2011, Rootsi vs. MyTravel ja komisjon, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punkt 76 ja seal viidatud kohtupraktika).
34 Teiseks peab juhul, kui institutsioon kohaldab üht määruse nr 1049/2001 artiklis 4 ette nähtud erandit, ta kaaluma asjaomase dokumendi avalikustamata jätmisega kaitstavat konkreetset huvi ja muu hulgas üldist huvi dokumendile juurdepääsu võimaldamise vastu, pidades silmas eeliseid, mis tulenevad, nagu määruse nr 1049/2001 põhjendus 2 osutab, suuremast läbipaistvusest, nimelt kodanike suuremast osalemisest otsustamisprotsessis, ja administratsiooni suuremast legitiimsusest, tulemuslikkusest ja vastutusest kodanike ees demokraatlikus süsteemis (kohtuotsused 1.7.2008, Rootsi ja Turco vs. nõukogu, C‑39/05 P ja C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punkt 45; 17.10.2013, nõukogu vs. Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, punkt 32, ja 3.7.2014, nõukogu vs. in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, punkt 53).
35 Peale selle on Euroopa Kohus sedastanud, et neil kaalutlustel on ilmselgelt eriline tähtsus, kui nõukogu tegutseb seadusandjana, nagu nähtub määruse nr 1049/2001 põhjendusest 6, mille kohaselt tuleks tagada ulatuslikum õigus tutvuda dokumentidega just sellistel juhtudel. Läbipaistvus selles osas aitab tugevdada demokraatiat, võimaldades kodanikel kontrollida kogu teavet, mis võeti seadusandliku akti aluseks. Võimalus tutvuda seadusandluse alustega on nimelt tingimus, mis võimaldab neil tõhusalt kasutada oma demokraatlikke õigusi (kohtuotsused 1.7.2008, Rootsi ja Turco vs. nõukogu, C‑39/05 P ja C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punkt 46; 17.10.2013, nõukogu vs. Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, punkt 33).
Esimene väide, et on rikutud määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teist taanet
36 Esimeses väites, mis koosneb kahest osast, märgib hageja, et nõukogu on rikkunud määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teist taanet.
37 Esimeses väiteosas märgib hageja, et dokumendid nr 1, 2, 3 ja 5 ei kuulu määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teises taandes ette nähtud õigusnõustamisega seotud erandi kohaldamisalasse.
38 Teises väiteosas märgib hageja, et isegi kui dokumendid nr 1, 2, 3 ja 5 kuuluvad määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teise taande kohaldamisalasse, tuleb need – nagu ka dokument nr 4 – edastada, kuna nende avalikustamine teenib ülekaalukat üldist huvi.
Esimese väite esimene osa
39 Hageja sõnul ei tuleks määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teises taandes ette nähtud õigusnõustamisega seotud erandit laiendada kolmandate isikutega seadusandliku menetluse käigus peetud kirjavahetusele. Dokumentide nr 1, 2, 3 ja 5 puhul on tegemist ettepandud seadusandliku akti sisu puudutava institutsioonidevahelise arutelu tulemusega. Kõnealune erand on kohaldatav üksnes vastava institutsiooni õigustalituse sisekasutuseks esitatud arvamustele. Seega rikkus nõukogu õigusnormi, kui ta tugines sellele erandile seoses kirjadega, mis saadeti parlamendi õigustalituse ja komisjoni õigustalituse ametnikele ning liikmesriigi õigusnõunikule.
40 Nõukogu ja komisjon vaidlevad hageja argumentidele vastu.
41 Määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teise taande kohaselt ei võimalda institutsioonid tutvuda dokumentidega, mille avalikustamine kahjustaks õigusnõustamist, välja arvatud juhul, kui dokumendi avalikustamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.
42 Tuleb meenutada, et Euroopa Kohtu praktika kohaselt peab nõukogu talle esitatud dokumendi avalikustamise taotluse määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teises taandes õigusnõustamisega seotud erandit puudutavas osas tingimata läbi vaatama kolmes järgus vastavalt selles sättes ette nähtud kolmele kriteeriumile (kohtuotsused, 1.7.2008, Rootsi ja Turco vs. nõukogu, C‑39/05 P ja C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punkt 37, ja 3.7.2014, nõukogu vs. in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, punkt 95).
43 Esmalt peab nõukogu tegema kindlaks, kas dokument, mille avalikustamist taotletakse, on ikka seotud õigusnõustamisega. Seejärel peab ta kontrollima, kas kõnealuse dokumendi nende osade avalikustamine, mille osas on tuvastatud, et need on seotud õigusnõustamisega, kahjustaks nende kaitset selles mõttes, et see kahjustaks institutsiooni huvi õiguslikke arvamusi küsida ja saada aus, objektiivne ja kõikehõlmav arvamus. Selle huvi kahjustamise ohule saab tugineda siis, kui see on mõistlikult ettenähtav, mitte pelgalt oletuslik. Kolmandaks ja viimaseks, kui nõukogu leiab, et dokumendi avalikustamine kahjustaks õigusnõustamise kaitset, nagu see on siin määratletud, on ta kohustatud kontrollima, kas avalikustamine siiski teenib ülekaalukat üldist huvi, vaatamata sellele, et see kahjustab tema võimalust küsida õiguslikke arvamusi ning saada aus, objektiivne ja kõikehõlmav arvamus (vt selle kohta kohtuotsused, 1.7.2008, Rootsi ja Turco vs. nõukogu, C‑39/05 P ja C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punktid 38–44, ja 3.7.2014, nõukogu vs. in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, punkt 96.
44 Euroopa Kohus on ka sedastanud, et kui nõukogu poolt seadusandliku menetluse käigus esitatud õigusliku arvamuse avalikustamine võib kahjustada huvi kaitsta nõukogu õigustalituse sõltumatust, tuleb seda ohtu kaaluda määruse nr 1049/2001 aluseks olevate ülekaalukate üldiste huvidega. Nimetatud ülekaalukaks üldiseks huviks võib olla tõsiasi, et selliste dokumentide avalikustamine, mis sisaldavad institutsiooni õigustalituse arvamust seadusandliku algatuse üle toimuvas arutelus tõusetunud õiguslikes küsimustes, suurendab seadusandliku menetluse läbipaistvust ja avatust ning tugevdab Euroopa kodanike demokraatlikku õigust kontrollida seadusandliku akti aluseks võetud teavet, millele viitavad eeskätt määruse põhjendused 2 ja 6. Eespool esitatud kaalutlustest tuleneb, et määrus nr 1049/2001 kehtestab üldreeglina kohustuse avalikustada nõukogu õigustalituse arvamused, mis on seotud seadusandliku menetlusega (kohtuotsus, 1.7.2008, Rootsi ja Turco vs. nõukogu, C‑39/05 P ja C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punktid 67 ja 68).
45 Selle nentimine ei takista siiski konkreetse õigusliku arvamuse avalikustamisest keeldumist õigusnõustamise kaitsele tuginedes, kui see on antud küll seadusandliku menetluse käigus, kuid puudutab eriti tundlikku küsimust või on eriti laia ulatusega ja väljub seadusandliku menetluse raamidest. Sel juhul on institutsioonil kohustus keeldumist üksikasjalikult põhistada (kohtuotsus, 1.7.2008, Rootsi ja Turco vs. nõukogu, C‑39/05 P ja C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punkt 69).
46 Nagu eespool punktist 39 nähtub, vaidlustab hageja esimeses väiteosas esiteks nõukogu läbiviidud kontrolli.
47 Mis puutub õigusnõustamise mõistesse, siis tuleb märkida, et määruse nr 1049/2001 artikkel 4 ei anna hageja poolt sellele mõistele antud tõlgendusele alust.
48 Esiteks tuleb nentida, et õigusnõustamise mõistet ei ole määruses nr 1049/2001 määratletud. Siiski nähtub 1. juuli 2008. aasta kohtuotsusele Rootsi ja Turco vs. nõukogu (C‑39/05 P ja C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punktid 38 ja 39) tuginevast kohtupraktikast, et õigusnõustamise mõiste on seotud dokumendi sisuga, mitte selle autori või adressaatidega. Nagu sõna „õigusnõustamine“ grammatilisest tõlgendusest nähtub, on tegemist õigusküsimust puudutava nõuandega, olenemata sellest, kuidas selline arvamus on antud. Teisisõnu on õigusnõustamise kaitsega seotud erandi kohaldatavuse küsimuses tähtsusetu see, kas arvamust sisaldav dokument on tehtud otsustusprotsessi alguse, edaspidises või lõplikus staadiumis. Nende sõnade tõlgendamisel ei oma tähtsust ka see, kas nõustamine on toimunud formaalses või informaalses kontekstis.
49 Teiseks ei võimalda määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teine taane järeldada, et see hõlmab üksnes institutsiooni sisekasutuseks esitatud või saadud arvamust.
50 Sellega seoses tuleb meenutada, et 1. juuli 2008. aasta kohtuotsusest Rootsi ja Turco vs. nõukogu (C‑39/05 P ja C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punkt 42) nähtub, et määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teises taandes õigusnõustamisega seoses ette nähtud erandit tuleb tõlgendada nii, et sellega soovitakse kaitsta institutsiooni huvi küsida õiguslikku arvamust ja saada aus, objektiivne ja kõikehõlmav arvamus.
51 Kuigi põhimõtteliselt pöördub institutsioon oma enda õigustalituse poole, ei keela miski seda, et nimetatud institutsioon palub arvamust väljapoolt. Sellega on tegemist näiteks juhul, kui kõnealune institutsioon küsib advokaadibüroo arvamust.
52 Seetõttu ei oma institutsiooni jaoks, kes tugineb arvamuse kaitsega seoses ette nähtud erandile, tähtust küsimus, kas õigusnõustaja on olnud institutsioonisisene või on see antud väljapoolt.
53 Lõpuks ei keela miski ka seda, et institutsioon, kes tugineb õigusnõustamise kaitsega seoses ette nähtud erandile, jagab seda arvamust „kolmandate isikutega“. See, et teatava institutsiooni antud õiguslikku arvamust sisaldav dokument on saadetud muu institutsiooni või liikmesriigi õigustalitusele, aga iseenesest ei muuda vastava dokumendi olemust.
54 Seetõttu ei tulene vastupidi hageja väidetele määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teisest taandest, et õiguslik arvamus peab olema esitatud institutsiooni sees üksnes sisekasutuseks.
55 Siinkohal tuleb rõhutada, et käesoleval juhul on nii, nagu nõukogu väidab ja nagu Üldkohus on saanud seda eespool punktis 23 nimetatud menetlust korraldava meetmele vastates esitatud dokumentide põhjal konstateerida, tegemist kolme institutsiooni vahelise kolmepoolse kirjavahetusega, mis juba oma määratluse kohaselt eeldab lõpliku õigustloova teksti koostamiseks kirjavahetust „väljaspool“ asjaomast institutsiooni.
56 Kolmepoolne nõupidamine on kolme osapoolega informaalne läbirääkimine, millest võtavad osa parlamendi, nõukogu ja komisjoni esindajad. Selliste kontaktide eesmärk on leida kiiresti üksmeel kõigi parlamendile ja nõukogule vastuvõetavate muudatuste üle. Kuigi kolmepoolse nõupidamise käigus käsitletavad seadusandlust puudutavad arutelud on tihti seotud poliitiliste küsimustega, võidakse neis mõnikord käsitleda ka tehnilisi õigusküsimusi. Viimati nimetatud juhul tuleb ette, et kolme institutsiooni õigustalitustel tuleb vaielda ja leida üksmeel teatava seisukoha üle, milles sõlmitud kokkuleppe peavad seejärel heaks kiitma kõik kolm asjaomast institutsiooni vastavalt oma sisemisele menetluskorrale.
57 Nii koosneb ELTL artiklis 294 sätestatud õigusloome tavamenetlus, vastavalt millele võeti DPT vastu, kolmest etapist (esimene lugemine, teine lugemine ja kolmas lugemine koos lepitamisega), kuid see võib jõuda lõpule igas nimetatud etapis, kui parlament ja nõukogu saavutavad kokkuleppe. Kuigi menetlus võib nõuda kuni kolm lugemist, saavutatakse kolmepoolsete nõupidamiste suurema kasutamisega kokkulepe esimesel lugemisel.
58 Käesoleval juhul võeti DPT vastu parlamendis esimesel lugemisel. Arvestades seda, et parlamendi ja komisjoni mandaadid olid vastavalt juunis ja oktoobris 2014 lõppemas, toimusid parlamendi palvel parlamendi, nõukogu ja komisjoni vahel kolmepoolsed läbirääkimised eelkõige DPT artikli 24 sisu läbirääkimiseks ja selle sõnastustuse kokkuleppimiseks.
59 Juriidiliste seisukohtade vahetamist kolme institutsiooni õigustalituste vahel, et leida kompromiss õigustloova teksti üle kolmepoolsete nõupidamiste raames võib vastavalt olukorrale määratleda kui õigusnõustamist ning seetõttu võib see kuuluda õigusnõustamisega seoses ette nähtud erandi alla.
60 Nimelt tegutsevad õigustalitused vastavalt oma pädevusele ja eesmärgil saavutada kokkulepe. Seega on tegemist üheaegselt nii läbirääkija kui ka nõustajaga õigusküsimustes.
61 Lõpuks mis puutub hageja argumenti, et dokument nr 2, mis on nõukogu poolt teatavale liikmesriigile saadetud kiri ning seega hageja sõnul kolmanda isikuga vahetatud dokument, ei kuulu seetõttu õigusnõustamisega seoses ette nähtud erandi kohaldamisalasse, siis tuleb märkida, et nõukogu moodustavad liikmesriigid. Seetõttu võib nõukogu õigustalituse ja liikmesriikide alaliste esinduste vahel seadusandluse raames toimunud kirjavahetus vastavalt olukorrale olla määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teises taandes õigusnõustamisega seoses ette nähtud erandiga hõlmatud.
62 Eeltoodust tulenevalt leidis nõukogu õigesti, et vaidlusalused dokumendid puudutasid õigusnõustamist määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teise taande tähenduses. Järelikult tuleb esimese väite esimene osa tagasi lükata.
Esimese väite teine väiteosa
63 Hageja väidab teises väiteosas, et kui dokumendid nr 1–5 on määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teise taandega kaitstud, teenib nende avalikustamine ülekaalukat üldist huvi.
64 Siinkohal viitab ta 1. juuli 2008. aasta kohtuotsusele Rootsi ja Turco vs. nõukogu (C‑39/05 P ja C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punkt 46). Tema sõnul nähtub sellest, et seadusandliku menetluse käigus antud õiguslik arvamus peab põhimõtteliselt olema avalikustatud ning avalikustamine kui selline suurendab seadusandluse läbipaistvust ja avatust ning tugevdab Euroopa kodanike demokraatlikku õigust kontrollida seadusandliku akti aluseks võetud teavet. Sellega seoses väidab hageja, et taotletud dokumendid käsitlevad Euroopa Liidu konstitutsioonilise korra olulist elementi, nimelt DPT õiguslikku alust, see aga on seotud Euroopa Liidu lepingu artiklis 5 käsitletud pädevuse andmise põhimõttega. Peale selle puudutatakse seda olulist elementi ka High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division’i (Administrative Court) [kõrgem kohus (Inglismaa ja Wales), Queen’s Bench koda (halduskolleegium), Ühendkuningriik] menetluses käsitletavas tõlgendamisküsimuses, mis hageja sõnul tõendab samuti olulist üldist huvi.
65 Nõukogu, keda toetab komisjon, vaidleb vastu sellele, et seadusandluses teenib taotletud dokumentide avalikustamine alati ülekaalukaid üldisi huve. Nimetatud kaks institutsiooni viitavad siinkohal konkreetselt DPT artikli 24 kohta antud arvamustele, mis on tundliku sisuga ja vaidlusalused arvamused. Nende avalikustamine kahjustaks huvi küsida ja saada aus, objektiivne ja kõikehõlmav arvamus, nõukogu ja komisjoni võimet määrata tulevikus kindlaks ja kohandada oma kaitsetaktikat kohtumenetluses ning liidu institutsioonide õiguslike arutelude töörahu ja usaldusväärsust. Arvestades neid ohte, ei kaalu hageja osutatud avalikustamist õigustav väidetav üldine huvi üles asjaomase õigusnõustamise kaitse üldist huvi.
66 Kõigepealt tuleb märkida, et hageja ei ole väitnud, et ta vaidleb vastu sellise reaalse, mõistlikult ettenähtava ning mitte pelgalt oletusliku ohu olemasolule, et taotletud dokumentide avalikustamine tervikuna kahjustaks õigusnõustamise kaitset määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teise taande tähenduses. See, et ta oma menetlusdokumentides kahtleb kõnealuste dokumentide eriti tundlikus olemuses, leiab aset üksnes ühelt poolt asjaomaste arvamuste kaitse nõukogu huvi ja teiselt poolt nende arvamuste avalikustamise ülekaaluka üldise huvi kaalumise raames. Seetõttu ei ole käesoleva vaidluse objekt nõukogu läbiviidud kontroll selle kohta, kas esineb reaalne oht, et taotletud dokumentide avalikustamine võib kahjustada tema huvi paluda õigusnõustamist ning saada aus, objektiivne ja kõikehõlmav arvamus.
67 Kui õigusliku arvamuse avalikustamine võib kaitstud huvi kahjustada, tuleb seda ohtu kaaluda määruse nr 1049/2001 aluseks olevate ülekaalukate üldiste huvidega. Nagu eespool punktis 34 osutatud kohtupraktikast tuleneb, tuleb asjaomasel institutsioonil kaaluda vastava dokumendi avalikustamata jätmisega kaitstavat konkreetset huvi eelkõige üldise huviga võimaldada asjaomasele dokumendile juurdepääsu, pidades silmas eeliseid, mis tulenevad, nagu osutab määruse nr 1049/2001 põhjendus 2, suuremast läbipaistvusest, nimelt kodanike suuremast osalemisest otsustamisprotsessis ja haldusasutuste suuremast legitiimsusest, tulemuslikkusest ja vastutusest kodanike ees demokraatlikus süsteemis.
68 Ülekaalukas üldine huvi, mida dokumendi avalikustamine võib teenida, ei pea tingimata erinema põhimõtetest, mis on määruse nr 1049/2001 aluseks (vt selle kohta kohtuotsused, 1.7.2008, Rootsi ja Turco vs. nõukogu (C‑39/05 P ja C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punktid 74 ja 75, ja 14.11.2013, LPN ja Soome vs. komisjon, C‑514/11ºP ja C‑605/11ºP, EU:C:2013:738, punkt 92).
69 Siiski ei ole pelgalt üldist laadi kaalutluste esitamine piisav tuvastamaks, et teatav ülekaalukas üldine huvi on ülimuslik põhjuste suhtes, mis õigustavad kõnealuste dokumentide avalikustamisest keeldumist (vt selle kohta kohtuotsused, 21.9.2010, Rootsi jt vs. API ja komisjon, C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punkt 158; 14.11.2013, LPN ja Soome vs. komisjon, C‑514/11ºP ja C‑605/11ºP, EU:C:2013:738, punkt 93; 27.2.2014, komisjon vs. EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punkt 105, ja 2.10.2014, Strack vs. komisjon, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, punkt 131).
70 Käesoleval juhul nähtub vaidlustatud otsustest, et nõukogu arvates ei teeni taotletud dokumentide avalikustamine ülekaalukat üldist huvi. Sisuliselt leidis nõukogu, nagu nähtub vaidlustatud otsuse punktist 26, mis on kokku võetud eespool punktis 11, et arvestades kõnealuste õiguslike arvamuste sisu eriti tundlikku olemust, mis käsitlevad võimaliku kohtuvaidluse objektiks saavaid küsimusi, ei ole seadusandliku menetluse läbipaistvuse ja selles osalemise huvi käesoleval juhul taotletud dokumentides esitatud õiguslike arvamuste kaitsmise vajaduse üle ülimuslik.
71 Ükski hageja esitatud ja eespool punktis 64 kokku võetud argumentidest ei võimalda seda hinnangut kahtluse alla seada.
72 Esiteks, mis puudutab argumenti, et seadusandliku menetluse mõistmiseks vajalik läbipaistvus iseenesest on üldine huvi, mida tuleb kaitsta, ja nõukogu ei ole võtnud seda arvesse, siis tuleb tõdeda, et arvestades eespool punktis 69 viidatud kohtupraktikat, ei saa niivõrd üldist laadi kaalutlusest lähtudes kindlaks teha, kas läbipaistvuse põhimõte on käesoleval juhul eriti tähtis, mis võib olla taotletud dokumentide avalikustamisest keeldumist õigustavate põhjuste suhtes ülimuslik (vt selle kohta ja analoogia alusel kohtuotsus, 21.9.2010, Rootsi jt vs. API ja komisjon, C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punktid 157 ja 158).
73 Teiseks seoses argumendiga, mille kohaselt ülekaalukas üldine huvi on tõendatud asjaoluga, et High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division’i (Administrative Court) [kõrgem kohus (Inglismaa ja Wales), Queen’s Bench koda (halduskolleegium), Ühendkuningriik] menetluses on teatav kohtuvaidlus, tuleb märkida, et hageja tegutseb British American Tobacco UK Ltd nimel, kelle hagi alusel 27. juunil 2014 kõnealune menetlus algatati, kusjuures selle hagiga vaidlustati DPT ja eelkõige artikli 24 kehtivus, arvestades ELTL artiklit 114, ja paluti, et nimetatud kohus esitaks Euroopa Liidu Kohtule DPT kehtivuse küsimuses eelotsusetaotluse. Asjaolu, et hageja esitas High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division’ile (Administrative Court) [kõrgem kohus (Inglismaa ja Wales), Queen’s Bench koda (halduskolleegium), Ühendkuningriik] hagi aga tõendab, et pigem on siin tegemist erahuvi kui ülekaaluka üldise huviga. Lisaks palus hageja eelotsusetaotlust oodates taotleda kiirendatud menetluse kohaldamist (vt eespool punkt 14), väites, et tal on ilmselge huvi asjaomaste dokumentidega tutvuda, et valmistada paremini ette oma seisukohad oodatava eelotsusetaotluse menetluse raames ja esitada need dokumendid Euroopa Liidu Kohtule, mis annab tunnistust tema erahuvi kohta.
74 Tuleb märkida, et taotletud dokumentide avalikustamise vajalikkusele ülekaaluka huvi olemasolu alusel tuginemise selleks, et paremini valmistada ette oma seisukohad eelnimetatud kohtumenetluses, iseenesest ei anna alust tuvastada üldist huvi teenivat avalikustamist, mis võib olla ülimuslik konfidentsiaalsuse kaitse suhtes määruse nr 1049/2001 artikli 4 tähenduses. Arvestades ELTL artiklis 15 käsitletud dokumentidele juurdepääsu üldpõhimõtet ning määruse põhjendusi 1 ja 2, peab see huvi olema objektiivne ja üldine ning seda ei tohi eri- või erahuvidega segi ajada.
75 Seetõttu ei saa eelnimetatud kaalutlustel esimese väite teise osaga nõustuda.
Teine väide, et on rikutud määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõiget 6
76 Teise väite raames märgib hageja, et nõukogu ei ole kohaldanud määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõiget 6 õigesti, kuna ta ei ole võimaldanud taotletud dokumentidele osalist juurdepääsu. Mis tahes ohtu õigusnõustamise kaitsele oleks saanud märkimisväärselt vähendada, kui elektronkirju oleks varjutatud. Lisaks leiab ta, et vähemalt tuleb tagada DPT artikli 24 nende esialgsete tööversioonide edastamine, mis on lisatud dokumentidele nr 2, 3 ja 4.
77 Siinkohal tuleb meenutada, et määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõige 6 näeb ette, et kui mõni selle artikli eranditest hõlmab ainult osa dokumendist, avalikustatakse dokumendi ülejäänud osad.
78 Käesoleval juhul leidis nõukogu vaidlustatud otsuses, et hageja esitatud dokumentidega tutvumise taotlusega hõlmatud kirjavahetuse osad kuuluvad tervikuna õigusnõustamise kaitsega seotud erandi kohaldamisalasse ning seega oli võimatu osalist juurdepääsu võimaldada.
79 Nõukogu lisas vastuses ka seda, et osutatud elektronkirjades sisalduvate tervituste või ohutu logistilise teabe avalikustamine ei oleks andnud hagejale mingit asjakohast teavet ning seega oleks see olnud kasutu.
80 Sellega seoses tuleb sarnaselt nõukoguga märkida, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on institutsioonidel õigus sellisest osalise juurdepääsu võimaldamisest keelduda, kui asjaomaste dokumentide analüüs näitab, et osalisel juurdepääsul puudub igasugune mõte, kuna dokumentide osad, kui need avalikustatakse, on dokumentidega tutvumise taotleja jaoks täiesti kasutud (kohtuotsus, 12.7.2001, Mattila vs. nõukogu ja komisjon, T‑204/99, EU:T:2001:190, punkt 69).
81 Seetõttu, kuna hageja dokumentidega tutvumise taotlusega hõlmatud dokumentide osad kuuluvad tervikuna õigusnõustamise kaitsega seotud erandi alla ning ülejäänud osad puudutavad üksnes tervitusi ja ohutut logistilist teavet, järeldas nõukogu õigesti, et osalisel juurdepääsul puudub mõte.
82 Arvestades DPT artikli 24 teksti tööversioone, mis on dokumentidele nr 2, 3 ja 4 lisatud, tuleb nentida, et kolme õigustalituse vahel vahetatud arvamused on kajastatud nende versioonide tekstis funktsiooni „muudatuste jälgimine“ all ning need on tervikuna õiguslike arvamuste osa. Seetõttu kuulub kohaldamisele sama põhjendus kui see, mis on märgitud eespool punktides 71–75.
83 Sellest tuleneb, et teine väide tuleb lükata tagasi ning seetõttu jätta hagi tervikuna rahuldamata.
Kohtukulud
84 Vastavalt kodukorra artikli 134 lõikele 1 on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud Kuna kohtuotsus on tehtud hageja kahjuks, tuleb hageja kohtukulud jätta tema enda kanda ning mõista nõukogu kohtukulud vastavalt tema nõudele välja hagejalt.
85 Vastavalt kodukorra artikli 138 lõikele 1 kannavad menetlusse astunud institutsioonid oma kohtukulud ise. Seetõttu kannab komisjon oma kohtukulud ise.
Esitatud põhjendustest lähtudes
ÜLDKOHUS (kaheksas koda)
otsustab:
1. Jätta hagi rahuldamata.
2. Jätta Herbert Smith Freehills LLP kohtukulud tema enda kanda ning mõista temalt välja Euroopa Liidu Nõukogu kohtukulud.
3. Euroopa Komisjon kannab oma kohtukulud ise.
Kuulutatud avalikul kohtuistungil 15. septembril 2016 Luxembourgis.
Allkirjad