HOTĂRÂREA TRIBUNALULUI (Camera a opta)
15 septembrie 2016(*)
„Acces la documente – Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 – Documente referitoare la discuțiile prealabile adoptării Directivei privind apropierea actelor cu putere de lege și a actelor administrative ale statelor membre în ceea ce privește fabricarea, prezentarea și vânzarea produselor din tutun și a produselor conexe – Refuzul accesului – Excepție referitoare la protecția consultanței juridice – Dreptul la apărare – Interes public superior”
În cauza T‑710/14,
Herbert Smith Freehills LLP, cu sediul în Londra (Regatul Unit), reprezentată de P. Wytinck, avocat,
reclamantă,
împotriva
Consiliului Uniunii Europene, reprezentat de E. Rebasti, de M. Veiga și de J. Herrmann, în calitate de agenți,
pârât,
susținut de
Comisia Europeană, reprezentată de P. Van Nuffel, de J. Baquero Cruz și de F. Clotuche‑Duvieusart, în calitate de agenți,
intervenientă,
având ca obiect o cerere întemeiată pe articolul 263 TFUE și prin care se urmărește anularea Deciziei 18/c/01/14 a Consiliului din 23 iulie 2014, prin care se refuză accesul la anumite documente legate de adoptarea Directivei 2014/40/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 3 aprilie 2014 privind apropierea actelor cu putere de lege și a actelor administrative ale statelor membre în ceea ce privește fabricarea, prezentarea și vânzarea produselor din tutun și a produselor conexe și de abrogare a Directivei 2001/37/CE (JO 2014, L 127, p. 1),
TRIBUNALUL (Camera a opta),
compus din domnul D. Gratsias, președinte, doamna M. Kancheva și domnul C. Wetter (raportor), judecători,
grefier: doamna M. Junius, administrator,
având în vedere faza scrisă a procedurii și în urma ședinței din 22 ianuarie 2016,
pronunță prezenta
Hotărâre
Istoricul cauzei
1 Prin e‑mailul din 16 aprilie 2014, reclamanta, Herbert Smith Freehills LLP, a sesizat Consiliul Uniunii Europene, în temeiul Regulamentului (CE) nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului din 30 mai 2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei (JO 2001, L 145, p. 43, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 76), cu o cerere de acces privind „orice document (inclusiv documentele interne și proiectele) redactat de funcționarii Serviciului Juridic al Consiliului, privind aprecierea, de către Serviciul Juridic, a temeiului juridic al unor propuneri pentru o nouă directivă a Parlamentului European și a Consiliului privind apropierea actelor cu putere de lege și a actelor administrative ale statelor membre în ceea ce privește fabricarea, prezentarea și vânzarea produselor din tutun și a produselor conexe […] în pregătirea trilogurilor referitoare la [această directivă] în 2013, ca reacție la aceste reuniuni sau în urma acestor reuniuni sau care se referă la acestea”. În plus, aceasta a menționat că, „[î]n cadrul urmării pe care Serviciul Juridic al Consiliului ar [da‑o] acestei cereri, [ea se aștepta] să primească (cel puțin) documente (inclusiv documentele interne și proiectele) referitoare la examinarea sau la studierea de către Serviciul Juridic a articolului 24 din propunerea de [directivă]”.
2 La 4 iunie 2014, Consiliul a răspuns la cererea reclamantei, refuzând accesul la toate documentele solicitate.
3 În această decizie inițială de refuz, Consiliul a indicat că niciun aviz scris privind aspectele vizate de cerere nu fusese redactat de serviciul său juridic. În ceea ce privește documentele interne și proiectele, acesta a menționat existența unui număr limitat de schimburi în scris între un funcționar al Serviciului Juridic al Consiliului, funcționari ai serviciilor juridice ale Parlamentului European și Comisiei Europene și delegați ai statelor membre și că anumite elemente ale acestei corespondențe cuprindeau în anexă versiuni intermediare ale articolului 24 din Propunerea de directivă a Parlamentului European și a Consiliului privind apropierea actelor cu putere de lege și a actelor administrative ale statelor membre în ceea ce privește fabricarea, prezentarea și vânzarea produselor din tutun și a produselor conexe (denumită în continuare „DPT”) și părțile din propunere care se refereau la acesta. Consiliul a considerat că divulgarea acestora ar aduce atingere interesului de a solicita și de a primi avize juridice sincere, obiective și complete și, în ceea ce privește datele cu caracter personal, vieții private a persoanelor care au luat parte la acest schimb de e‑mailuri.
4 Prin e‑mailul din 16 iunie 2014, reclamanta a prezentat o cerere de confirmare a accesului la documentele vizate prin cererea sa inițială.
5 Prin decizia din 23 iulie 2014, care a fost notificată reclamantei la 24 iulie 2014, Consiliul a respins cererea de confirmare a reclamantei și a refuzat accesul la documentele identificate (denumită în continuare „decizia atacată”).
6 Din conținutul deciziei atacate reiese că documentele pe care reclamanta le‑a identificat ca făcând obiectul refuzului accesului sunt următoarele (denumite în continuare, împreună, „documentele solicitate”):
– un e‑mail din 21 noiembrie 2013, adresat de un funcționar al Serviciului Juridic al Consiliului funcționarilor din serviciile juridice ale Parlamentului și Comisiei, care conține pozițiile juridice preliminare referitoare la formularea articolului 24 din DPT (denumit în continuare „documentul nr. 1”);
– un e‑mail din 26 noiembrie 2013, adresat de un funcționar al Serviciului Juridic al Consiliului consilierului juridic al unui stat membru, care conține o explicație foarte scurtă a obiectivului juridic principal al unui proiect specific; o versiune intermediară a articolului 24 din DPT și părțile din propunerea Comisiei referitoare la acesta anexate (denumit în continuare „documentul nr. 2”);
– un e‑mail din 2 decembrie 2013, adresat de un funcționar al Serviciului Juridic al Consiliului funcționarilor din serviciile juridice ale Parlamentului și Comisiei, care conține o remarcă foarte scurtă cu privire la posibila interpretare a unui text; o versiune intermediară a articolului 24 din DPT și părțile din propunerea Comisiei referitoare la acesta anexate (denumit în continuare „documentul nr. 3”);
– un e‑mail din 3 decembrie 2013, adresat de un funcționar al Serviciului Juridic al Consiliului unui funcționar al Direcției Generale (DG) B4B a Secretariatului General al Consiliului, care face referire foarte scurt la un proiect care figurează în anexa sa; o versiune intermediară a articolului 24 din DPT și părțile din propunerea Comisiei referitoare la acesta anexate (denumit în continuare „documentul nr. 4”);
– un e‑mail din 4 decembrie 2013, adresat de un funcționar al Serviciului Juridic al Consiliului funcționarilor din serviciile juridice ale Parlamentului și Comisiei, care face referire la o hotărâre și care indică scurte poziții preliminare cu privire la pertinența acesteia (denumit în continuare „documentul nr. 5”).
7 În decizia atacată, Consiliul a constatat că documentele solicitate conțineau avize juridice sub forma unor schimburi informale privind pozițiile judiciare preliminare referitoare la o dispoziție din DPT care era deosebit de controversată și care făcea obiectul unor discuții complexe și dificile în cadrul Consiliului și între instituții.
8 În continuare, Consiliul a constatat că DPT fusese puternic contestată de industria tutunului cu ocazia procesului legislativ, că un alt producător de tutun inițiase o procedură judiciară în fața instanțelor engleze prin care contesta legalitatea DPT și că exista, prin urmare, un risc real și previzibil ca o trimitere preliminară să fie formulată. Consiliul a menționat de asemenea indicațiile potrivit cărora Polonia avea în vedere posibilitatea de a introduce o acțiune în anularea DPT în fața Curții de Justiție a Uniunii Europene. De asemenea, acesta a considerat că „clauza privind libera circulație”, care figurează la articolul 24 din DPT și care este analizată în documentele solicitate, ar face inevitabil parte din dezbaterea judiciară anunțată. În aceste împrejurări, Consiliul a considerat că divulgarea documentelor solicitate ar fi putut aduce atingere eficacității apărării sale în fața instanțelor și, pe cale de consecință, principiului egalității armelor și dreptului la apărare.
9 Consiliul a subliniat de asemenea că documentele elaborate de funcționari ai serviciului său juridic cu titlu informal și preliminar trebuiau să beneficieze de o protecție deosebită, din cauza tocmai a caracterului lor informal și intermediar. Potrivit Consiliului, divulgarea unor astfel de documente ar putea avea consecințe considerabile asupra modului în care Serviciul Juridic funcționează și asupra libertății sale de a exprima poziții și, în cele din urmă, ar putea aduce atingere capacității sale de a solicita și a primi un aviz juridic „sincer, obiectiv și complet”.
10 În consecință, Consiliul a concluzionat din acestea că documentele solicitate intrau în domeniul de aplicare al articolului 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, care privește protecția consultanței juridice.
11 În ceea ce privește existența unui eventual interes superior care justifică divulgarea, Consiliul a considerat, ținând seama de natura deosebit de sensibilă a consultanței juridice în cauză, care privea aspecte care puteau face obiectul unui contencios, că interesul privind transparența și participarea la procesul legislativ nu prevala, în speță, asupra necesității de a proteja pozițiile juridice care figurează în documentele solicitate, care, în orice caz, nu prezentau decât un caracter preliminar și nu reflectau pozițiile oficiale ale Consiliului.
12 În ceea ce privește aspectul dacă un acces parțial putea fi acordat, Consiliul a concluzionat din aceasta că părțile din documentele solicitate, vizate de această cerere de acces parțial, intrau în integralitatea lor sub incidența excepției invocate.
13 În sfârșit, Consiliul a refuzat accesul la datele personale cuprinse în documente, în temeiul articolului 4 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 1049/2001.
Procedura și concluziile părților
14 Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 6 octombrie 2014, reclamanta a introdus prezenta acțiune, însoțită de o cerere de aplicare a procedurii accelerate.
15 Prin Decizia din 7 noiembrie 2014, Tribunalul (Camera a opta) a respins cererea de aplicare a procedurii accelerate.
16 La 19 decembrie 2014, Consiliul a depus memoriul în apărare.
17 Memoriul în replică a fost depus la grefa Tribunalului la 25 februarie 2015.
18 Prin actul depus la grefa Tribunalului la 8 ianuarie 2015, Comisia a formulat o cerere de intervenție în prezenta procedură în susținerea concluziilor Consiliului. Prin Ordonanța din 3 martie 2015, președintele Camerei a opta a Tribunalului a admis această intervenție.
19 La 15 aprilie 2015, Comisia a depus memoriul în intervenție.
20 Memoriul în duplică a fost primit la grefa Tribunalului la 16 aprilie 2015.
21 Observațiile reclamantei privind memoriul în intervenție au fost depuse la 29 mai 2015.
22 Pe baza raportului judecătorului raportor, Tribunalul (Camera a opta) a decis deschiderea fazei orale a procedurii.
23 Prin Ordonanța din 11 noiembrie 2015, Tribunalul a obligat Consiliul să prezinte o copie a documentelor solicitate, în temeiul articolului 91 litera (c) din Regulamentul de procedură al Tribunalului, și a indicat că, conform articolului 104 din regulamentul menționat, aceste documente nu ar fi comunicate reclamantei. Consiliul a dat curs acestei ordonanțe în termenul acordat.
24 Pledoariile părților și răspunsurile acestora la întrebările orale adresate de Tribunal au fost ascultate în ședința din 22 ianuarie 2016.
25 Reclamanta solicită Tribunalului:
– anularea deciziei atacate;
– obligarea Consiliului la plata cheltuielilor de judecată.
26 Consiliul și Comisia solicită Tribunalului:
– respingerea acțiunii;
– obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.
În drept
27 În susținerea cererii sale de anulare, reclamanta prezintă, după ce a renunțat la cel de al treilea motiv al său în memoriul în replică, două motive, întemeiate, primul, pe o încălcare a articolului 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 și, respectiv, al doilea, pe o încălcare a articolului 4 alineatul (6) din regulamentul menționat.
Observații introductive
28 Trebuie amintit că, potrivit considerentului (1) al Regulamentului nr. 1049/2001, acesta din urmă se înscrie în intenția exprimată la articolul 1 al doilea paragraf TUE de a marca o nouă etapă în procesul de creare a unei „uniuni tot mai profunde între popoarele Europei”, în cadrul căreia deciziile se iau cu respectarea deplină a principiului transparenței și cât mai aproape cu putință de cetățeni. Astfel cum se amintește în considerentul (2) al regulamentului menționat, dreptul de acces public la documentele instituțiilor este legat de caracterul democratic al acestora din urmă (Hotărârea din 1 iulie 2008, Suedia și Turco/Consiliul, C‑39/05 P și C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punctul 34, Hotărârea din 21 septembrie 2010, Suedia și alții/API și Comisia, C‑514/07 P, C‑528/07 P și C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punctul 68, și Hotărârea din 21 iulie 2011, Suedia/MyTravel și Comisia, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punctul 72).
29 În acest scop, Regulamentul nr. 1049/2001 urmărește, astfel cum se precizează în considerentul (4) și la articolul 1 din acesta, să confere publicului un drept de acces la documentele instituțiilor cât mai larg posibil (Hotărârea din 1 iulie 2008, Suedia și Turco/Consiliul, C‑39/05 P și C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punctul 33, Hotărârea din 21 septembrie 2010, Suedia și alții/API și Comisia, C‑514/07 P, C‑528/07 P și C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punctul 69, și Hotărârea din 21 iulie 2011, Suedia/MyTravel și Comisia, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punctul 73).
30 Desigur, acest drept este condiționat de anumite limite întemeiate pe considerente de interes public sau privat. Mai exact, conform considerentului (11) al Regulamentului nr. 1049/2001, acesta prevede la articolul 4 un regim de excepții care autorizează instituțiile să respingă cererile de acces la un document în cazul în care divulgarea conținutului acestuia din urmă ar putea aduce atingere unuia dintre interesele protejate prin acest articol (Hotărârea din 21 septembrie 2010, Suedia și alții/API și Comisia, C‑514/07 P, C‑528/07 P și C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punctele 70 și 71, Hotărârea din 21 iulie 2011, Suedia/MyTravel și Comisia, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punctul 74, și Hotărârea din 17 octombrie 2013, Consiliul/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, punctul 29).
31 Cu toate acestea, din moment ce astfel de excepții derogă de la principiul accesului cât mai larg posibil al publicului la documente, ele trebuie interpretate și aplicate în mod strict (Hotărârea din 1 februarie 2007, Sison/Consiliul, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, punctul 63, Hotărârea din 1 iulie 2008, Suedia și Turco/Consiliul, C‑39/05 P și C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punctul 36, Hotărârea din 21 septembrie 2010, Suedia și alții/API și Comisia, C‑514/07 P, C‑528/07 P și C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punctul 73, și Hotărârea din 21 iulie 2011, Suedia/MyTravel și Comisia, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punctul 75).
32 Cu toate acestea, simpla împrejurare că un document se referă la un interes protejat printr‑o excepție de la dreptul de acces prevăzută la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001 nu poate fi suficientă pentru a justifica aplicarea acesteia (Hotărârea din 3 iulie 2014, Consiliul/in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, punctul 51, și Hotărârea din 13 aprilie 2005, Verein für Konsumenteninformation/Comisia, T‑2/03, EU:T:2005:125, punctul 69).
33 Astfel, pe de o parte, în cazul în care instituția în cauză decide să refuze accesul la un document a cărui comunicare i‑a fost solicitată, acesteia îi revine, în principiu, obligația de a furniza explicații cu privire la modul în care accesul la acest document ar putea să aducă atingere în mod concret și efectiv interesului protejat de excepția prevăzută la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001 pe care aceasta o invocă. În plus, riscul unei astfel de atingeri trebuie să fie previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic (a se vedea Hotărârea din 21 iulie 2011, Suedia/MyTravel și Comisia, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punctul 76 și jurisprudența citată).
34 Pe de altă parte, atunci când o instituție aplică una dintre excepțiile prevăzute la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001, acesteia îi revine obligația să pună în balanță interesul specific care trebuie protejat prin nedivulgarea documentului vizat și, în special, interesul general de a face accesibil acel document, având în vedere avantajele care, astfel cum se arată în considerentul (2) al Regulamentului nr. 1049/2001, rezultă dintr‑o transparență sporită, și anume o mai bună participare a cetățenilor la procesul de decizie, precum și o mai mare legitimitate, eficacitate și responsabilitate a administrației față de cetățeni într‑un sistem democratic (Hotărârea din 1 iulie 2008, Suedia și Turco/Consiliul, C‑39/05 P și C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punctul 45, Hotărârea din 17 octombrie 2013, Consiliul/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, punctul 32, și Hotărârea din 3 iulie 2014, Consiliul/in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, punctul 53).
35 Pe de altă parte, Curtea a decis de asemenea că aceste considerații sunt, fără îndoială, de o deosebită pertinență atunci când Consiliul acționează în calitatea sa de legiuitor, astfel cum rezultă din considerentul (6) al Regulamentului nr. 1049/2001, potrivit căruia un acces mai larg la documente trebuie să fie autorizat tocmai într‑un astfel de caz. Transparența în această privință contribuie la consolidarea democrației prin faptul că permite cetățenilor să controleze totalitatea informațiilor care au constituit fundamentul unui act legislativ. Astfel, posibilitatea cetățenilor de a cunoaște fundamentele acțiunilor legislative este o condiție a exercitării efective de către aceștia din urmă a drepturilor lor democratice (Hotărârea din 1 iulie 2008, Suedia și Turco/Consiliul, C‑39/05 P și C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punctul 46, și Hotărârea din 17 octombrie 2013, Consiliul/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, punctul 33).
Cu privire la primul motiv, întemeiat pe o încălcare a articolului 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001
36 Prin intermediul primului motiv, care cuprinde două aspecte, reclamanta reproșează Consiliului două încălcări ale articolului 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001.
37 În cadrul primului aspect, reclamanta invocă faptul că documentele nr. 1, nr. 2, nr. 3 și nr. 5 nu intră în domeniul de aplicare al excepției privind consultanța juridică, prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001.
38 În cadrul celui de al doilea aspect, aceasta invocă faptul că, chiar dacă documentele nr. 1, nr. 2, nr. 3 și nr. 5 ar intra în domeniul de aplicare al articolului 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, acestea ar trebui totuși, la fel ca documentul nr. 4, să fie comunicate ca urmare a faptului că există un interes public superior care justifică divulgarea lor.
Cu privire la primul aspect al primului motiv
39 Potrivit reclamantei, excepția referitoare la consultanța juridică prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 nu ar trebui extinsă la e‑mailurile schimbate cu terți în cadrul unui proces legislativ. Astfel, documentele nr. 1, nr. 2, nr. 3 și nr. 5 nu ar fi decât produsul unei dezbateri interinstituționale privind conținutul actului legislativ propus. Excepția menționată nu s‑ar aplica decât avizelor interne furnizate de serviciul juridic al instituției în cauză. Consiliul ar fi săvârșit, așadar, o eroare invocând excepția respectivă pentru comunicările trimise unor funcționari ai serviciilor juridice ale Parlamentului și Comisiei, precum și consilierului juridic al unui stat membru.
40 Consiliul și Comisia contestă argumentele reclamantei.
41 Potrivit articolului 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, instituțiile resping cererile de acces la un document în cazul în care divulgarea conținutului ar putea aduce atingere protecției consultanței juridice, cu excepția cazului în care un interes public superior justifică divulgarea conținutului documentului în cauză.
42 Trebuie amintit că, potrivit jurisprudenței Curții, în ceea ce privește excepția aferentă consultanței juridice, prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, examinarea care trebuie efectuată de Consiliu atunci când îi este cerută divulgarea unui document trebuie să se deruleze în mod obligatoriu în trei etape, corespunzătoare celor trei criterii prevăzute de această dispoziție (Hotărârea din 1 iulie 2008, Suedia și Turco/Consiliul, C‑39/05 P și C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punctul 37, și Hotărârea din 3 iulie 2014, Consiliul/in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, punctul 95).
43 Astfel, într‑o primă etapă, Consiliul trebuie să se asigure că documentul a cărui divulgare se solicită se referă într‑adevăr la o consultanță juridică. Într‑o a doua etapă, Consiliul trebuie să examineze dacă divulgarea părților din documentul în cauză identificate ca referindu‑se la o consultanță juridică ar putea aduce atingere protecției de care trebuie să beneficieze aceștia din urmă, în sensul că ar aduce atingere interesului unei instituții de a solicita consultanță juridică și de a primi avize sincere, obiective și complete. Pentru a putea fi invocat, riscul de a se aduce atingere acestui interes trebuie să fie previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic. Într‑o a treia și ultimă etapă, în cazul în care consideră că divulgarea unui document ar aduce atingere protecției datorate consultanței juridice astfel cum aceasta a fost definită, Consiliului îi revine obligația să verifice că nu există un interes public superior care să justifice această divulgare în pofida atingerii care ar putea rezulta din aceasta în ceea ce privește aptitudinea de a solicita consultanță juridică și de a primi avize sincere, obiective și complete (a se vedea în acest sens Hotărârea din 1 iulie 2008, Suedia și Turco/Consiliul, C‑39/05 P și C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punctele 38-44, și Hotărârea din 3 iulie 2014, Consiliul/in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, punctul 96).
44 Curtea a statuat de asemenea că, în măsura în care divulgarea avizelor serviciului juridic al Consiliului emise în cadrul procedurilor legislative ar fi susceptibilă să aducă atingere interesului de a proteja independența Serviciului Juridic al Consiliului, acest risc ar trebui să fie ponderat de interesele publice superioare care stau la baza Regulamentului nr. 1049/2001. Constituie un astfel de interes public superior faptul că divulgarea documentelor care conțin avizul serviciului juridic al unei instituții cu privire la problemele juridice care survin în timpul dezbaterii inițiativelor legislative este de natură să mărească transparența și deschiderea procesului legislativ și să consolideze dreptul democratic al cetățenilor europeni de a controla informațiile care au constituit fundamentul actului legislativ, astfel cum se prevede în special în considerentele (2) și (6) ale regulamentului respectiv. Din considerațiile menționate mai sus rezultă că Regulamentul nr. 1049/2001 impune, în principiu, o obligație de a divulga avizele Serviciului Juridic al Consiliului referitoare la procesul legislativ (Hotărârea din 1 iulie 2008, Suedia și Turco/Consiliul, C‑39/05 P și C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punctele 67 și 68).
45 Totuși, această constatare nu se opune ca divulgarea unui aviz juridic specific, emis în contextul unui proces legislativ, dar având un caracter deosebit de sensibil sau o întindere deosebit de mare, care depășesc cadrul procesului legislativ în cauză, să poată fi refuzată în temeiul protecției consultanței juridice. Într‑un astfel de caz, instituției respective i‑ar reveni obligația de a motiva refuzul în mod circumstanțiat (Hotărârea din 1 iulie 2008, Suedia și Turco/Consiliul, C‑39/05 P și C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punctul 69).
46 Astfel cum rezultă din cuprinsul punctului 39 de mai sus, în cadrul primului aspect, reclamanta pune în discuție prima etapă a examinării efectuate de Consiliu.
47 În ceea ce privește noțiunea „consultanță juridică”, trebuie să se sublinieze că articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001 nu oferă un temei pentru interpretarea acestei noțiuni reținută de reclamantă.
48 În primul rând, trebuie să se constate că noțiunea „consultanță juridică” nu este definită de Regulamentul nr. 1049/2001. Cu toate acestea, din jurisprudența rezultată din Hotărârea din 1 iulie 2008, Suedia și Turco/Consiliul (C‑39/05 P și C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punctele 38 și 39), reiese că noțiunea „consultanță juridică” este legată de conținutul unui document, iar nu de autorul său sau de destinatarii săi. Astfel cum reiese dintr‑o interpretare literală a noțiunii „consultanță juridică”, este vorba despre o consiliere referitoare la un aspect de drept, indiferent care ar fi modalitățile potrivit cărora o astfel de consultanță este acordată. Cu alte cuvinte, nu prezintă importanță, pentru aplicarea excepției referitoare la protecția consultanței juridice, că documentul care conține o astfel de consultanță a fost dat într‑un stadiu precoce, avansat sau final al procesului decizional. De asemenea, faptul că consultanța a fost acordată într‑un context formal sau informal este fără importanță pentru interpretarea acestei noțiuni.
49 În al doilea rând, modul de redactare a articolului 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 nu permite să se concluzioneze că acesta privește numai consultanța oferită sau primită în intern de o instituție.
50 În această privință, trebuie amintit că din Hotărârea din 1 iulie 2008, Suedia și Turco/Consiliul (C‑39/05 P și C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punctul 42), reiese că excepția referitoare la consultanța juridică prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 trebuie interpretată în sensul că vizează protejarea interesului unei instituții de a solicita consultanță juridică și de a primi avize sincere, obiective și complete.
51 Deși, în principiu, o instituție se adresează propriului serviciu juridic, nimic nu se opune ca instituția menționată, dacă este cazul, să externalizeze cererea pentru o asemenea consultanță. Acesta este, de exemplu, cazul atunci când instituția în cauză solicită consultanță unui cabinet de avocatură.
52 Prin urmare, aspectul dacă sfatul juridic este emis de un autor intern sau extern nu are importantă pentru instituția care invocă excepția referitoare la protecția consultanței.
53 În sfârșit, nimic nu se opune nici ca instituția care a invocat excepția referitoare la protecția consultanței juridice să împărtășească această consultanță cu „un terț”. Or, faptul că un document care conține o consultanță juridică emis de o instituție a fost trimis serviciilor juridice ale celorlalte instituții sau unui stat membru nu modifică, ca atare, natura acestui document.
54 Prin urmare, în mod contrar față de ceea ce pretinde reclamanta, nu rezultă din articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 că o consultanță juridică trebuie emisă de o instituție numai pentru uz intern.
55 În această privință, este important să se sublinieze că, în speță, astfel cum a subliniat Consiliul și cum Tribunalul a putut să constate în urma prezentării documentelor efectuate în cadrul măsurii de organizare evocate la punctul 23 de mai sus, este vorba despre un schimb între cele trei instituții în cadrul unui trilog, ceea ce implică prin definiție, în scopul adoptării unui text legislativ definitiv, schimburi „în exteriorul” instituției respective.
56 Un trilog este o reuniune tripartită informală la care participă reprezentanți ai Parlamentului, ai Consiliului și ai Comisiei. Obiectivul acestor contacte este de a căuta rapid un acord asupra unui ansamblu de amendamente acceptabile pentru Parlament și pentru Consiliu. Deși discuțiile legislative desfășurate în cadrul unui trilog privesc adesea aspecte politice, acestea pot uneori să privească și aspecte juridice tehnice. În acest din urmă caz, se întâmplă ca serviciile juridice ale celor trei instituții să trebuiască să discute și să cadă de acord asupra unei poziții, acord care, ulterior, trebuie să fie aprobat și de fiecare dintre cele trei instituții conform procedurilor lor interne respective.
57 Astfel, procedura legislativă ordinară enunțată la articolul 294 TFUE, potrivit căreia a fost adoptată DPT, cuprinde trei etape (prima lectură, a doua lectură și a treia lectură cu conciliere), însă se poate încheia în fiecare dintre aceste etape dacă Parlamentul și Consiliul ajung la un acord. Deși procedura poate necesita până la trei lecturi, utilizarea crescută a trilogurilor demonstrează că adesea se ajunge la un acord de la prima lectură.
58 În speță, DPT a fost adoptată pe baza unei prime lecturi în Parlament. În perspectiva terminării mandatelor Parlamentului și Comisiei în iunie și, respectiv, în octombrie 2014, negocieri în trilog au avut loc între Parlament, Consiliu și Comisie, la cererea Parlamentului, pentru a negocia, printre altele, conținutul articolului 24 din DPT și pentru a se ajunge la un acord asupra modului său de redactare.
59 Or, schimburile de puncte de vedere juridice între serviciile juridice a trei instituții pentru a ajunge la un compromis asupra unui text legislativ în cadrul unui trilog pot fi calificate, dacă este cazul, drept consultanță juridică și, din acest motiv, pot intra în domeniul de aplicare al excepției referitoare la consultanța juridică.
60 Astfel, serviciile juridice acționează potrivit unui mandat și în scopul de a ajunge la un acord. Acestea acționează, așadar, în calitate de negociatori și de consilieri asupra unor aspecte juridice.
61 În sfârșit, în ceea ce privește argumentul reclamantei potrivit căruia documentul nr. 2, un e‑mail al Consiliului trimis unui stat membru, așadar, în opinia reclamantei, un document schimbat cu un terț, din acest motiv, nu intră în domeniul de aplicare al excepției privind consultanța juridică, trebuie să se remarce că statele membre formează Consiliul. Prin urmare, schimbul de corespondență între serviciile Consiliului și reprezentanțele permanente ale statelor membre în cadrul unui proces legislativ poate, dacă este cazul, să fie acoperit de excepția referitoare la consultanța juridică prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001.
62 Rezultă din ceea ce precedă că Consiliul, în mod întemeiat, a considerat că documentele în litigiu priveau o consultanță juridică în sensul articolului 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001. Prin urmare, primul aspect al primului motiv trebuie respins.
Cu privire la al doilea aspect al primului motiv
63 În cadrul celui de al doilea aspect, reclamanta invocă faptul că, în măsura în care documentele nr. 1-5 sunt protejate prin articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, există un interes public superior care justifică divulgarea lor.
64 Ea face referire, în această privință, la Hotărârea din 1 iulie 2008, Suedia și Turco/Consiliul (C‑39/05 P și C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punctul 46). Din aceasta ar rezulta că avizele juridice emise în contextul procesului legislativ trebuie, în principiu, să fie divulgate și că divulgarea lor este de natură să crească transparența și deschiderea procesului legislativ și să consolideze dreptul democratic al cetățenilor europeni de a controla informațiile care au constituit temeiul unui act legislativ. În acest context, reclamanta invocă faptul că documentele solicitate privesc un element esențial al ordinii constituționale a Uniunii Europene, și anume baza juridică a DPT, ceea ce este legat de principiul atribuirii consacrat la articolul 5 TUE. În plus, acest element esențial face de asemenea obiectul unei întrebări de interpretare ridicate în fața High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) [Înalta Curte de Justiție (Anglia și Țara Galilor), Divizia Queen’s Bench (Secția administrativă), Regatul Unit], ceea ce demonstrează, potrivit reclamantei, de asemenea un interes public important.
65 Consiliul, susținut de Comisie, contestă că, în materie legislativă, ar exista întotdeauna un interes superior care justifică divulgarea documentelor solicitate. Cele două instituții invocă, în această privință, avizele specifice emise cu privire la articolul 24 din DPT, care au un caracter sensibil și litigios. Divulgarea lor ar aduce atingere interesului de a solicita și de a primi avize sincere, obiective și complete, capacității Consiliului și a Comisiei de a defini și de a‑și adapta linia de apărare în cursul procedurii jurisdicționale viitoare și liniștii și integrității dezbaterilor juridice în fața instanțelor Uniunii. Ținând seama de aceste riscuri, interesul pretins public care justifică divulgarea care este invocată de reclamantă nu ar prevala asupra interesului public al protecției consultanței juridice în cauză.
66 Cu titlu introductiv, trebuie să se constate că reclamanta nu a invocat o obiecție prin care contestă existența unui risc real, previzibil în mod rezonabil și nu pur ipotetic ca divulgarea integralității documentelor solicitate să aducă atingere protecției consultanței juridice în sensul articolului 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001. Împrejurarea că aceasta a făcut aluzie în înscrisurile sale la îndoiala sa cu privire la caracterul deosebit de sensibil al documentelor în cauză se plasează numai în cadrul evaluării comparative a interesului Consiliului pentru protecția avizelor în cauză și a interesului superior care justifică divulgarea acestor avize. Prin urmare, examinarea efectuată de Consiliu cu privire la existența unui risc real ca divulgarea documentelor solicitate să poată aduce atingere interesului său de a solicita consultanță juridică și de a primi avize sincere, obiective și complete nu face obiectul prezentului litigiu.
67 În măsura în care divulgarea unui aviz juridic ar fi susceptibilă să aducă atingere interesului protejat, acest risc ar trebui ponderat de interesele superioare care stau la baza Regulamentului nr. 1049/2001. Astfel cum rezultă din jurisprudența citată la punctul 34 de mai sus, instituției vizate îi revine obligația să pună în balanță interesul specific care trebuie protejat prin nedivulgarea documentului respectiv și, printre altele, interesul general de a face accesibil acest document, având în vedere avantajele care, astfel cum se arată în considerentul (2) al Regulamentului nr. 1049/2001, rezultă dintr‑o transparență sporită, și anume o mai bună participare a cetățenilor la procesul de decizie, precum și o mai mare legitimitate, eficacitate și responsabilitate a administrației față de cetățeni într‑un sistem democratic.
68 Interesul public superior susceptibil să justifice divulgarea unui document nu trebuie, în mod necesar, să fie distinct de principiile care stau la baza Regulamentului nr. 1049/2001 (a se vedea în acest sens Hotărârea din 1 iulie 2008, Suedia și Turco/Consiliul, C‑39/05 P și C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punctele 74 și 75, și Hotărârea din 14 noiembrie 2013, LPN și Finlanda/Comisia, C‑514/11ºP și C‑605/11ºP, EU:C:2013:738, punctul 92).
69 Cu toate acestea, expunerea considerațiilor de ordin pur general nu poate fi suficientă pentru a dovedi că un interes public superior primează asupra motivelor care justifică refuzul divulgării documentelor în cauză (a se vedea în acest sens Hotărârea din 21 septembrie 2010, Suedia și alții/API și Comisia (C‑514/07 P, C‑528/07 P și C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punctul 158, Hotărârea din 14 noiembrie 2013, LPN și Finlanda/Comisia, C‑514/11 P și C‑605/11ºP, EU:C:2013:738, punctul 93, Hotărârea din 27 februarie 2014, Comisia/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punctul 105, și Hotărârea din 2 octombrie 2014, Strack/Comisia, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, punctul 131).
70 În speță, din decizia atacată reiese că, potrivit Consiliului, niciun interes public superior nu justifică divulgarea documentelor solicitate. În esență, astfel cum reiese din cuprinsul punctului 26 din decizia atacată, rezumat la punctul 11 de mai sus, Consiliul a considerat, ținând seama de natura deosebit de sensibilă a avizelor juridice în cauză, care priveau aspecte care puteau face obiectul unui contencios, că interesul privind transparența și participarea la procesul legislativ nu prevala, în speță, asupra necesității de a proteja pozițiile juridice care figurează în documentele solicitate.
71 Niciunul dintre argumentele înaintate de reclamantă și rezumate la punctul 64 de mai sus nu permite repunerea în discuție a acestei aprecieri.
72 În primul rând, în ceea ce privește argumentul întemeiat pe susținerea că transparența necesară înțelegerii procesului legislativ ar constitui în sine un interes public care trebuie protejat de care Consiliul nu ar fi ținut seama, trebuie să se aprecieze că, având în vedere jurisprudența citată la punctul 69 de mai sus, o considerație atât de generală nu poate fi de natură să demonstreze că principiul transparenței prezintă, în speță, o importanță specială care ar putea prima asupra considerentelor care justifică refuzul divulgării documentelor solicitate (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 21 septembrie 2010, Suedia și alții/API și Comisia, C‑514/07 P, C‑528/07 P și C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punctele 157 și 158).
73 În al doilea rând, în ceea ce privește argumentul potrivit căruia interesul public superior ar fi fost dovedit și prin faptul că exista un litigiu pe rolul High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) [Înalta Curte de Justiție (Anglia și Țara Galilor), Divizia Queen’s Bench (Secția administrativă)], trebuie amintit că reclamanta acționează în contul British American Tobacco UK Ltd, care a inițiat, la 27 iunie 2014, procedura menționată, contestând validitatea DPT, în special articolul 24 din aceasta, în lumina articolului 114 TFUE, și a solicitat ca această instanță să adreseze Curții de Justiție a Uniunii Europene o cerere de decizie preliminară privind validitatea DPT. Or, faptul că reclamanta a introdus o acțiune în fața High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) [Înalta Curte de Justiție (Anglia și Țara Galilor), Divizia Queen’s Bench (Secția administrativă)] tinde să demonstreze că este vorba în acest caz mai mult de un interes privat decât de un interes public superior. Mai mult, reclamanta, în așteptarea acestei trimiteri preliminare a instanței menționate, a solicitat aplicarea procedurii accelerate (a se vedea punctul 14 de mai sus) invocând că avea un interes evident să aibă acces la documentele în cauză pentru a pregăti mai bine observații în cadrul procedurii preliminare așteptate și pentru a prezenta documentele sale Curții de Justiție a Uniunii Europene și, prin aceasta, atestă interesul său privat.
74 Trebuie să se menționeze că, în ceea ce privește necesitatea de a obține divulgarea documentelor solicitate în temeiul interesului superior pentru a fi în măsură să își pregătească mai bine intervenția în procedura judiciară menționată mai sus, un astfel de argument nu constituie, ca atare, un interes public care justifică divulgarea, care este susceptibil să primeze asupra protecției confidențialității, în sensul articolului 4 din Regulamentul nr. 1049/2001. Ținând seama de principiul general al accesului la documente, astfel cum este consacrat la articolul 15 TFUE și în considerentele (1) și (2) ale regulamentului menționat, acest interes trebuie să aibă un caracter obiectiv și general și nu poate fi confundat cu interese particulare sau private.
75 Prin urmare, având în vedere cele de mai sus, al doilea aspect al primului motiv nu poate fi primit.
Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 4 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1049/2001
76 În cadrul celui de al doilea motiv, reclamanta invocă faptul că Consiliul nu a aplicat în mod corect articolul 4 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1049/2001, întrucât nu a acordat acces parțial la documentele solicitate. Orice amenințare pentru protecția consultanței juridice ar fi putut fi redusă în mod sensibil dacă e‑mailurile ar fi fost ocultate. În plus, aceasta consideră că trebuie acordată cel puțin comunicarea versiunilor provizorii intermediare ale articolului 24 din DPT, anexate la documentele nr. 2, nr. 3 și nr. 4.
77 Trebuie amintit că, potrivit articolului 4 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1049/2001, în cazul în care doar o parte a documentului cerut se încadrează în una sau în mai multe dintre excepțiile menționate anterior, celelalte părți ale documentului se divulgă.
78 În speță, Consiliul a considerat, în decizia atacată, că părțile din corespondență vizate de cererea de acces a reclamantei erau integral acoperite de excepția referitoare la protecția consultanței juridice și că era, așadar, imposibil să se acorde un acces parțial.
79 Consiliul a adăugat de asemenea, în memoriul în apărare, că o divulgare a saluturilor sau a informațiilor logistice anodine care figurau în e‑mailurile identificate nu ar fi furnizat nicio informație pertinentă reclamantei și ar fi fost, așadar, inutilă.
80 În această privință, trebuie să se remarce, astfel cum face Consiliul, că, potrivit unei jurisprudențe constante, instituțiile au dreptul să nu acorde un acces parțial, în cazul în care din examinarea documentelor în cauză ar rezulta că accesul parțial menționat ar fi lipsit de orice sens din cauza faptului că părțile din aceste documente, dacă ar fi divulgate, nu ar fi de nicio utilitate pentru solicitantul accesului (Hotărârea din 12 iulie 2001, Mattila/Consiliul și Comisia, T‑204/99, EU:T:2001:190, punctul 69).
81 Prin urmare, în măsura în care părțile din documentele în cauză vizate de cererea de acces a reclamantei sunt integral acoperite de excepția referitoare la protecția consultanței juridice, iar restul părților nu privesc decât saluturi și informații logistice anodine, în mod întemeiat Consiliul a concluzionat că un acces parțial nu avea niciun sens.
82 În ceea ce privește versiunile intermediare ale textului articolului 24 din DPT, anexate la documentele nr. 2, nr. 3 și nr. 4, trebuie să se constate că avizele schimbate între cele trei servicii juridice s‑au reflectat, prin funcția intitulată „Track Changes (Urmărire modificări)”, în textul acestor versiuni și fac parte integral din consultanța juridică. Din acest motiv, este aplicabil același raționament precum cel indicat la punctele 71-75 mai sus.
83 Rezultă că este necesar să se respingă al doilea motiv și, prin urmare, acțiunea în totalitate.
Cu privire la cheltuielile de judecată
84 Potrivit articolului 134 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât reclamanta a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la suportarea propriilor cheltuieli de judecată, precum și a cheltuielilor de judecată efectuate de Consiliu, conform concluziilor acestuia din urmă.
85 Potrivit articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, instituțiile care au intervenit în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată. Prin urmare, Comisia suportă propriile cheltuieli de judecată.
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a opta)
declară și hotărăște:
1) Respinge acțiunea.
2) Herbert Smith Freehills LLP suportă propriile cheltuieli de judecată, precum și cheltuielile de judecată efectuate de Consiliul Uniunii Europene.
3) Comisia Europeană suportă propriile cheltuieli de judecată.
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 15 septembrie 2016.
Semnături