TRIBUNALENS DOM (åttonde avdelningen)
den 15 september 2016 (*)
”Tillgång till handlingar – Förordning (EG) nr 1049/2001 – Handlingar som utarbetats som en del av det förberedande arbetet inför antagandet av direktivet om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter – Nekad tillgång – Undantag avseende skyddet för juridisk rådgivning – Rätten till försvar – Övervägande allmänintresse”
I mål T‑710/14,
Herbert Smith Freehills LLP, London (Förenade kungariket), företrädd av advokaten P. Wytinck,
sökande,
mot
Europeiska unionens råd, företrätt av E. Rebasti, M. Veiga och J. Herrmann, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Europeiska kommissionen, företrädd av P. Van Nuffel, J. Baquero Cruz och F. Clotuche-Duvieusart, samtliga i egenskap av ombud,
intervenient,
angående en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF av rådets beslut 18/c/01/14 av den 23 juli 2014 genom vilket sökanden nekades tillgång till vissa handlingar avseende antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU av den 3 april 2014 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter och om upphävande av direktiv 2001/37/EG (EUT L 127, 2014, s. 1),
meddelar
TRIBUNALEN (åttonde avdelningen)
sammansatt av ordföranden D. Gratsias samt domarna M. Kancheva och C. Wetter (referent),
justitiesekreterare: handläggaren M. Junius,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 22 januari 2016,
följande
Dom
Bakgrund till tvisten
1 Genom e‑postmeddelande av den 16 april 2014 ingav sökanden, Herbert Smith Freehills LLP, i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, 2001, s. 43) en ansökan till Europeiska unionens råd om tillgång till ”alla handlingar (inbegripet interna handlingar och förslag) som tjänstemännen vid rådets juridiska avdelning upprättat rörande den juridiska avdelningens bedömning av den rättsliga grunden för förslagen till ett nytt Europaparlamentets och rådets direktiv om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter … som en förberedelse inför trepartsmötena år 2013 om [detta direktiv], som en reaktion på dessa möten eller till följd av dem eller som hänför sig till dem”. Sökanden angav även att ”[man s]om en del av de åtgärder som rådets juridiska avdelning [skulle vidta] till följd av denna ansökan [förväntade sig] att erhålla (åtminstone) handlingar (inbegripet interna handlingar och förslag) som rörde den juridiska avdelningens bedömning eller granskning av artikel 24 i förslaget till [direktiv]”.
2 Den 4 juni 2014 svarade rådet på sökandens ansökan och nekade tillgång till samtliga de begärda handlingarna.
3 I detta initiala avslag angav rådet att dess juridiska avdelning inte hade avgett något skriftligt yttrande om de aspekter som avsågs i ansökan. Vad gäller interna handlingar och förslag angav rådet att det existerade ett begränsat antal skrivelser mellan en tjänsteman vid rådets juridiska avdelning, tjänstemän vid Europaparlamentets rättstjänst och Europeiska kommissionens rättstjänst samt medlemsstaternas delegater och att det till vissa av dessa skrivelser fanns bifogat preliminära versioner av artikel 24 i förslaget till parlamentets och rådets direktiv om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter (nedan kallat tobaksdirektivet) och de delar av förslaget som hänförde sig till den. Rådet ansåg att ett utlämnande av dem skulle skada intresset av att begära in juridiska yttranden och av att få uppriktiga, objektiva och fullständiga yttranden och, vad gäller personuppgifter, skulle inkräkta på privatlivet för de personer som hade deltagit i skriftväxlingen.
4 Genom e‑postmeddelande av den 16 juni 2014 inkom sökanden med en bekräftande ansökan om att få tillgång till de handlingar som avsetts i den ursprungliga ansökan.
5 Genom beslut av den 23 juli 2014, som delgavs sökanden den 24 juli 2014, avslog rådet sökandens bekräftande ansökan och nekade tillgång till de angivna handlingarna (nedan kallat det angripna beslutet).
6 Av innehållet i det angripna beslutet framgår att de handlingar som sökanden anser sig ha nekats tillgång till är följande (nedan gemensamt kallade de begärda handlingarna):
– Ett e-postmeddelande av den 21 november 2013 från en tjänsteman vid rådets juridiska avdelning till tjänstemän vid parlamentets respektive kommissionens rättstjänst och som innehöll preliminära juridiska ställningstaganden avseende formuleringen av artikel 24 i tobaksdirektivet (nedan kallad handling nr 1).
– Ett e-postmeddelande av den 26 november 2013 från en tjänsteman vid rådets juridiska avdelning till en medlemsstats juridiska rådgivare, vilket innehöll en mycket kortfattad förklaring av det huvudsakliga juridiska syftet med ett visst förslag; bifogat fanns en preliminär version av artikel 24 i tobaksdirektivet och de delar av kommissionens förslag som hänförde sig till den (nedan kallad handling nr 2).
– Ett e-postmeddelande av den 2 december 2013 från en tjänsteman vid rådets juridiska avdelning till tjänstemän vid parlamentets respektive kommissionens rättstjänst, vilket innehöll en mycket kortfattad anmärkning till en möjlig tolkning av en text; bifogat fanns en preliminär version av artikel 24 i tobaksdirektivet och de delar av kommissionens förslag som hänförde sig till den (nedan kallad handling nr 3).
– Ett e-postmeddelande av den 3 december 2013 från en tjänsteman vid rådets juridiska avdelning till en tjänsteman vid generaldirektorat (GD) B 4B vid rådets generalsekretariat, i vilket det kortfattat hänvisades till ett förslag i bilagan till e‑postmeddelandet; bifogat fanns en preliminär version av artikel 24 i tobaksdirektivet och de delar av kommissionens förslag som hänförde sig till den (nedan kallad handling nr 4).
– Ett e-postmeddelande av den 4 december 2013 från en tjänsteman vid rådets juridiska avdelning till tjänstemän vid parlamentets respektive kommissionens rättstjänst, som innehöll en hänvisning till en dom och kortfattade preliminära ställningstaganden om dess relevans (nedan kallad handling nr 5).
7 I det angripna beslutet konstaterade rådet att de begärda handlingarna innehöll juridisk rådgivning i form av ett informellt utbyte av preliminära juridiska ställningstaganden avseende en bestämmelse i tobaksdirektivet som var särskilt kontroversiell och som var föremål för komplexa och besvärliga diskussioner i rådet och mellan institutionerna.
8 Rådet konstaterade vidare att tobaksindustrin under lagstiftningsprocessen kraftigt hade motsatt sig tobaksdirektivet samt att en annan tobakstillverkare hade inlett ett rättsligt förfarande vid brittisk domstol i syfte att bestrida tobaksdirektivets lagenlighet och att det därför fanns en verklig och förutsebar risk för att en begäran om förhandsavgörande skulle komma att lämnas in. Rådet framhöll även att det fanns uppgifter som tydde på att Polen övervägde möjligheten att väcka talan om ogiltigförklaring av tobaksdirektivet vid Europeiska unionens domstol. Rådet ansåg även att ”klausulen om fri rörlighet” i artikel 24 i tobaksdirektivet, vilken analyserades i de begärda handlingarna, oundvikligen skulle komma att diskuteras under det väntade domstolsförfarandet. Under dessa omständigheter ansåg rådet att ett utlämnande av de begärda handlingarna skulle kunna skada effektiviteten i dess försvar vid unionsdomstolarna och följaktligen principen om parternas likställdhet i processen och principen om rätten till försvar.
9 Rådet betonade även att handlingar som har upprättats av tjänstemän vid dess juridiska avdelning på en informell och preliminär grund bör åtnjuta ett särskilt skydd, just på grund av sin informella och preliminära karaktär. Enligt rådet skulle ett utlämnande av sådana handlingar kunna få avsevärda följder för det sätt som den juridiska avdelningen fungerar på och för friheten att uttrycka sina ståndpunkter och skulle i slutänden påverka rådets möjligheter att begära in juridiska yttranden och av att få ”uppriktiga, objektiva och fullständiga” yttranden.
10 Rådet drog följaktligen slutsatsen att de begärda handlingarna omfattades av artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 avseende skydd för juridisk rådgivning.
11 Vad gäller huruvida det eventuellt förelåg ett övervägande intresse som motiverade ett utlämnande, ansåg rådet med beaktande av den särskilt känsliga karaktären hos den juridiska rådgivningen i fråga, vilken avsåg frågor som kunde bli föremål för ett rättsligt förfarande, att intresset av öppenhet och av möjligheten att delta i lagstiftningsprocessen i förevarande fall inte hade företräde framför behovet av att skydda de juridiska ställningstagandena i de begärda handlingarna, vilka i vart fall endast var av preliminär karaktär och inte speglade rådets officiella ståndpunkter.
12 När det gäller huruvida delvis tillgång kunde beviljas, drog rådet slutsatsen att de delar av de begärda handlingarna som avsågs i begäran om delvis tillgång i sin helhet omfattades av det åberopade undantaget.
13 Rådet nekade även tillgång till personuppgifterna i handlingarna, detta på grundval av artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001.
Förfarandet och parternas yrkanden
14 Sökanden har väckt förevarande talan genom en ansökan som inkom till tribunalens kansli den 6 oktober 2014 och som åtföljdes av en begäran om skyndsam handläggning.
15 Genom tribunalens (åttonde avdelningen) beslut av den 7 november 2014 avslogs begäran om skyndsam handläggning.
16 Den 19 december 2014 inkom rådet med sitt svaromål.
17 Repliken inkom till tribunalens kansli den 25 februari 2015.
18 Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 8 januari 2015 ansökte kommissionen om att få intervenera till stöd för rådets yrkanden. Ordföranden på tribunalens åttonde avdelning beslutade den 3 mars 2015 att bifalla ansökan.
19 Den 15 april 2015 ingav kommissionen sin interventionsinlaga.
20 Dupliken inkom till tribunalens kansli den 16 april 2015.
21 Den 29 maj 2015 inkom sökanden med sina synpunkter på interventionsinlagan.
22 På grundval av referentens rapport beslutade tribunalen (åttonde avdelningen) att inleda det muntliga förfarandet.
23 Genom beslut av den 11 november 2015 begärde tribunalen i enlighet med artikel 91 c i tribunalens rättegångsregler att rådet skulle inkomma med en kopia av de begärda handlingarna och angav att i enlighet med artikel 104 i rättegångsreglerna skulle dessa handlingar inte överlämnas till sökanden. Rådet efterkom detta beslut inom den angivna fristen.
24 Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens muntliga frågor vid förhandlingen den 22 januari 2016.
25 Sökanden har yrkat att tribunalen
– ogiltigförklara det angripna beslutet, och
– förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
26 Rådet och kommissionen har yrkat att tribunalen ska
– ogilla talan, och
– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
27 Efter att i repliken ha avstått från sin tredje grund har sökanden till stöd för sin talan om ogiltigförklaring åberopat två grunder, varav den första avser åsidosättande av artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 och den andra avser åsidosättande av artikel 4.6 i samma förordning.
Inledande synpunkter
28 Tribunalen erinrar om att enligt vad som anges i skäl 1 i förordning nr 1049/2001 utgör förordningen ett uttryck för den i artikel 1 andra stycket FEU tillkännagivna viljan att markera en ny fas i processen för att skapa ”en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken”, där besluten ska fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt. I skäl 2 i förordningen anges att allmänhetens rätt till tillgång till institutionernas handlingar hänger samman med institutionernas demokratiska natur (dom av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet, C‑39/05 P och C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punkt 34, dom av den 21 september 2010, Sverige m.fl./API och kommissionen, C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punkt 68, och dom av den 21 juli 2011, Sverige/MyTravel och kommissionen, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punkt 72).
29 För att uppnå detta mål syftar förordning nr 1049/2001, såsom anges i skäl 4 och artikel 1 i förordningen, till att allmänheten ska ha största möjliga tillgång till handlingar (dom av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet, C‑39/05 P och C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punkt 33, dom av den 21 september 2010, Sverige m.fl./API och kommissionen, C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punkt 69, och dom av den 21 juli 2011, Sverige/MyTravel och kommissionen, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punkt 73).
30 Förvisso är rätten till tillgång till handlingar underkastad vissa begränsningar av hänsyn till allmänna eller privata intressen. Närmare bestämt, och i enlighet med vad som anges i skäl 11 i förordning nr 1049/2001, föreskrivs i artikel 4 i förordningen ett antal undantagsbestämmelser som ger institutionerna rätt att vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva något av de intressen som skyddas genom denna artikel (dom av den 21 september 2010, Sverige m.fl./API och kommissionen, C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punkterna 70 och 71, dom av den 21 juli 2011, Sverige/MyTravel och kommissionen, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punkt 74, och dom av den 17 oktober 2013, rådet/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, punkt 29).
31 Dessa undantag utgör emellertid en avvikelse från principen att allmänheten ska ha största möjliga tillgång till handlingar och ska tolkas och tillämpas restriktivt (dom av den 1 februari 2007, Sison/rådet, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, punkt 63, dom av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet, C‑39/05 P och C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punkt 36, dom av den 21 september 2010, Sverige m.fl./API och kommissionen, C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punkt 73, och dom av den 21 juli 2011, Sverige/MyTravel och kommissionen, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punkt 75).
32 Enbart det förhållandet att en handling avser ett intresse som skyddas av ett i artikel 4 i förordning nr 1049/2001 föreskrivet undantag från rätten till tillgång är emellertid inte tillräckligt för att motivera att nämnda undantag tillämpas (dom av den 3 juli 2014, rådet/in 't Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, punkt 51, och dom av den 13 april 2005, Verein für Konsumenteninformation/kommissionen, T‑2/03, EU:T:2005:125, punkt 69).
33 När en institution beslutar att avslå en ansökan om att en handling ska lämnas ut är den således i princip skyldig att förklara hur tillgången till handlingen konkret och faktiskt skulle skada det intresse som skyddas av det av institutionen åberopade undantaget i artikel 4 i förordning nr 1049/2001. Risken för att detta intresse skadas måste vidare rimligen kunna förutses och inte endast vara hypotetisk (se dom av den 21 juli 2011, Sverige/MyTravel och kommissionen, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punkt 76 och där angiven rättspraxis).
34 När en institution tillämpar ett av de undantag som föreskrivs i artikel 4 i förordning nr 1049/2001, är den skyldig att göra en avvägning mellan det särskilda intresse som skyddas av att en viss handling inte lämnas ut och, bland annat, allmänintresset av att handlingen görs tillgänglig, med hänsyn till de fördelar som, i enlighet med vad som anges i skäl 2 i förordning nr 1049/2001, följer av en ökad öppenhet. Dessa fördelar är att medborgarna ges bättre möjligheter att delta i beslutsfattandet, att förvaltningen åtnjuter större legitimitet och att den blir effektivare och får ett större ansvar gentemot medborgarna i ett demokratiskt system (dom av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet, C‑39/05 P och C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punkt 45, dom av den 17 oktober 2013, rådet/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, punkt 32, och dom av den 3 juli 2014, rådet/in 't Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, punkt 53).
35 Dessa överväganden är såsom domstolen tidigare påpekat särskilt relevanta när rådet handlar i egenskap av lagstiftare. Detta framgår av skäl 6 i förordning nr 1049/2001 enligt vilket det bör ges större tillgång till handlingar i dessa fall. Öppenhet i detta sammanhang bidrar till att förstärka demokratin genom att göra det möjligt för medborgarna att kontrollera alla uppgifter som har legat till grund för en lagstiftningsakt. Medborgarnas möjlighet att få kännedom om vad som ligger till grund för lagstiftningsåtgärderna utgör ett villkor för att dessa konkret ska kunna utöva sina demokratiska rättigheter (dom av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet, C‑39/05 P och C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punkt 46, och dom av den 17 oktober 2013, rådet/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, punkt 33).
Den första grunden: Åsidosättande av artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001
36 Genom sin första grund, som består av två delar, har sökanden gjort gällande att rådet har åsidosatt artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 i två avseenden.
37 Inom ramen för den första delgrunden har sökanden gjort gällande att handlingarna nr 1, 2, 3 och 5 inte omfattas av tillämpningsområdet för undantaget avseende juridisk rådgivning, vilket föreskrivs i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001.
38 Inom ramen för den andra delgrunden har sökanden gjort gällande att även om handlingarna nr 1, 2, 3 och 5 skulle omfattas av tillämpningsområdet för artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001, bör de, liksom handling nr 4, ändå lämnas ut, eftersom det föreligger ett övervägande allmänintresse som motiverar att de lämnas ut.
Den första grundens första del
39 Enligt sökanden bör undantaget avseende juridisk rådgivning i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 inte utsträckas till e‑postmeddelanden som utväxlas med tredje parter inom ramen för en lagstiftningsprocess. Handlingarna nr 1, 2, 3 och 5 är resultatet av en diskussion mellan institutionerna om innehållet i den föreslagna lagstiftningsakten. Nämnda undantag är endast tillämpligt på intern rådgivning som tillhandahålls av den berörda institutionens juridiska avdelning. Det var således fel av rådet att åberopa nämnda undantag vad gäller meddelanden som har skickats till tjänstemän vid parlamentets respektive kommissionens rättstjänst och till en medlemsstats juridiska rådgivare.
40 Rådet och kommissionen har bestritt sökandens argument.
41 Enligt artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 ska institutionerna vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för juridisk rådgivning, om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.
42 Tribunalen erinrar om att enligt domstolens praxis ska rådet, när det gäller undantaget avseende skydd för juridisk rådgivning i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001, göra en prövning i tre steg när det tar emot en ansökan om tillgång till en handling. En sådan prövning motsvarar de tre rekvisit som anges i den bestämmelsen (dom av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet, C‑39/05 P och C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punkt 37, och dom av den 3 juli 2014, rådet/in 't Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, punkt 95).
43 Rådet ska för det första försäkra sig om att den handling som begärs utlämnad verkligen avser juridisk rådgivning. Därefter ska rådet pröva huruvida utlämnandet av de delar av handlingen som avser juridisk rådgivning skulle undergräva skyddet för sådan rådgivning, det vill säga att det skadar en institutions intresse av att begära in juridiska yttranden och av att få uppriktiga, objektiva och fullständiga yttranden. För att kunna åberopa att det föreligger en risk för att detta intresse skadas måste denna risk rimligen kunna förutses och inte endast vara hypotetisk. Om rådet anser att utlämnandet av en handling skulle innebära att skyddet för juridisk rådgivning undergrävdes, i den mening som har definierats ovan, är rådet slutligen skyldigt att kontrollera huruvida något övervägande allmänintresse är för handen, vilket motiverar att handlingen lämnas ut trots den skada som skulle bli följden härav för rådets möjligheter att begära in juridiska yttranden och att få uppriktiga, objektiva och fullständiga yttranden (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet, C‑39/05 P och C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punkterna 38–44, och dom av den 3 juli 2014, rådet/in 't Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, punkt 96).
44 Domstolen har även slagit fast att i den utsträckning som ett utlämnande av yttranden som rådets juridiska avdelning har avgett inom ramen för ett lagstiftningsförfarande skulle kunna skada intresset av att skydda denna avdelnings oberoende ställning ska denna risk i vart fall vägas mot de övervägande allmänintressen som ligger till grund för förordning nr 1049/2001. Den ökning av öppenheten och insynen i lagstiftningsprocessen och den förstärkning av de europeiska medborgarnas demokratiska rätt att kontrollera de uppgifter som har legat till grund för en lagstiftningsakt, vilken åsyftas i skälen 2 och 6 i förordningen – som följer av utlämnandet av handlingar som innehåller en institutions juridiska yttrande i rättsliga frågor som uppkommer i samband med debatten om lagstiftningsinitiativ – utgör ett sådant övervägande allmänintresse. Av ovan anförda skäl framgår att förordning nr 1049/2001 i princip innebär en skyldighet att lämna ut yttranden från rådets juridiska avdelning rörande ett lagstiftningsförfarande (dom av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet, C‑39/05 P och C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punkterna 67 och 68).
45 Denna slutsats hindrar emellertid inte att ett bestämt juridiskt yttrande, vilket har avgetts i ett lagstiftningsförfarande, inte lämnas ut med hänvisning till skyddet för juridisk rådgivning, när yttrandet är av särskilt känslig art eller har en särskilt stor räckvidd som går längre än det aktuella lagstiftningsförfarandet. Den berörda institutionen är i ett sådant fall skyldig att lämna en utförlig motivering till beslutet att inte lämna ut yttrandet i fråga (dom av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet, C‑39/05 P och C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punkt 69).
46 Som det framgår av punkt 39 ovan har sökanden inom ramen för den första delgrunden ifrågasatt det första steget i den prövning som utfördes av rådet.
47 När det gäller begreppet ”juridisk rådgivning” ska det påpekas att artikel 4 i förordning nr 1049/2001 inte innehåller något stöd för sökandens tolkning av detta begrepp.
48 Det ska för det första konstateras att begreppet ”juridisk rådgivning” inte definieras i förordning nr 1049/2001. Av den rättspraxis som följer av domen av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet (C‑39/05 P och C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punkterna 38 och 39), framgår emellertid att begreppet ”juridisk rådgivning” är kopplat till innehållet i en handling och inte till dess upphovsman eller dess mottagare. Av en bokstavstolkning av orden ”juridisk rådgivning” framgår att det rör sig om råd i en rättslig fråga, oberoende av på vilket sätt rådgivningen tillhandahålls. För tillämpning av undantaget avseende skydd för juridisk rådgivning saknar det med andra ord betydelse huruvida den handling som innehåller sådan rådgivning har upprättats i ett tidigt, framskridet eller avslutande skede av beslutsprocessen. Likaså är det utan betydelse för tolkningen av dessa ord huruvida rådgivningen har tillhandahållits i ett formellt eller informellt sammanhang.
49 Vidare är det av ordalydelsen i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 inte möjligt att dra slutsatsen att den endast avser rådgivning som tillhandahålls eller mottas internt inom en institution.
50 Det ska härvidlag erinras om att det av domen av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet (C‑39/05 P och C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punkt 42), framgår att undantaget avseende juridisk rådgivning i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 ska tolkas så, att det syftar till att skydda institutionens intresse av att begära in juridiska yttranden och av att få uppriktiga, objektiva och fullständiga yttranden.
51 Även om en institution i princip brukar vända sig till sin egen juridiska avdelning hindrar inget att nämnda institution vid behov begär in yttranden utifrån. Detta är fallet till exempel om en institution begär in ett yttrande från en advokatbyrå.
52 Huruvida den juridiska rådgivningen härrör från en intern eller extern upphovsman har följaktligen ingen betydelse när en institution åberopar undantaget avseende skydd för juridisk rådgivning.
53 Slutligen finns det inte heller något som hindrar att en institution åberopar undantaget avseende skydd för juridisk rådgivning även om den har gett ”tredje part” tillgång till yttrandet. Den omständigheten att en handling som innehåller ett juridiskt yttrande som har avgetts av en institution sänds till andra institutioners rättstjänster eller till en medlemsstat ändrar inte som sådan handlingens karaktär.
54 Tvärtemot vad sökanden har hävdat framgår det följaktligen inte av artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 att den juridiska rådgivningen måste ha utfärdats av en institution enbart för internt bruk.
55 Det ska härvidlag betonas att – såsom rådet har gjort gällande och som tribunalen har kunnat konstatera sedan handlingar inkommit till följd av den åtgärd för processledning som avses i punkt 23 ovan – det i förevarande fall rör sig om ett utbyte av synpunkter mellan de tre institutionerna inom ramen för ett trepartsförfarande, vilket per definition innebär ett ”externt” utbyte utanför den berörda institutionen i syfte att anta en slutlig lagtext.
56 En trepartsförfarande innebär informella trepartsmöten i vilka företrädare för parlamentet, rådet och kommissionen deltar. Syftet med dessa kontakter är att snabbt nå en överenskommelse om ett antal ändringar som parlamentet och rådet kan godta. Även om de lagstiftningsdiskussioner som förs inom ramen för ett trepartsförfarande ofta rör politiska frågor, kan de ibland också röra juridiska sakfrågor. I sistnämnda fall händer det att de tre institutionernas juridiska avdelningar måste diskutera och komma överens om en ståndpunkt och denna överenskommelse måste därefter också godkännas av var och en av de tre institutionerna i enlighet med deras respektive interna förfaranden.
57 Det ordinarie lagstiftningsförfarandet, vilket fastställs i artikel 294 FEUF och som är det förfarande enligt vilket tobaksdirektivet antogs, består av tre steg (en första behandling, en andra behandling och en tredje behandling med förlikning), men kan avslutas under vilket som helst av dessa steg, om parlamentet och rådet når enighet. Även om förfarandet kan kräva upp till tre behandlingar, har den ökade användningen av trepartsmöten lett till att enighet ofta kan nås vid den första behandlingen.
58 Tobaksdirektivet antogs av parlamentet vid första behandlingen. Eftersom parlamentets och kommissionens mandat skulle gå ut i juni respektive oktober 2014 fördes, på parlamentets begäran, trepartsförhandlingar mellan parlamentet, rådet och kommissionen i syfte att bland annat förhandla om innehållet i artikel 24 i tobaksdirektivet och enas om dess ordalydelse.
59 Utbyte av juridiska synpunkter mellan de tre institutionernas juridiska avdelningar inom ramen för ett trepartsförfarande i syfte att nå en kompromiss om en lagtext kan i förekommande fall betecknas som juridisk rådgivning och kan därför omfattas av undantaget avseende juridisk rådgivning.
60 De juridiska avdelningarna agerar nämligen enligt ett mandat och i syfte att nå en överenskommelse. De fungerar således både som förhandlingsparter och som rådgivare i juridiska frågor.
61 Vad slutligen gäller sökandens argument att handling nr 2, som är ett e‑postmeddelande från rådet till en medlemsstat och således enligt sökanden är en handling som sänts till en tredje part och därför inte omfattas av tillämpningsområdet för undantaget avseende juridisk rådgivning, ska det påpekas att rådet består av medlemsstaterna. Skriftväxling mellan rådets avdelningar och medlemsstaternas ständiga representationer inom ramen för en lagstiftningsprocess kan följaktligen i förekommande fall omfattas av undantaget avseende juridisk rådgivning i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001.
62 Av det ovan anförda följer att det var korrekt av rådet att anse att de omtvistade handlingarna innehöll juridisk rådgivning i den mening som avses i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den första grundens första del.
Den första grundens andra del
63 Genom den andra delgrunden har sökanden gjort gällande att såvitt handlingarna nr 1–5 omfattas av det skydd som föreskrivs i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 finns det ett övervägande allmänintresse som motiverar att de lämnas ut.
64 Sökanden har hänvisat till domen av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet (C‑39/05 P och C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punkt 46). Av den domen framgår att juridiska yttranden som avges inom ramen för en lagstiftningsprocess i princip ska lämnas ut och att utlämnandet av dem kan öka öppenheten och insynen i lagstiftningsprocessen och förstärka de europeiska medborgarnas demokratiska rätt att kontrollera de uppgifter som har legat till grund för en lagstiftningsakt. Sökanden har härvidlag anfört att de begärda handlingarna rör en väsentlig aspekt av Europeiska unionens konstitutionella ordning, nämligen den rättsliga grunden för tobaksdirektivet, vilken är kopplad till principen om tilldelade befogenheter som föreskrivs i artikel 5 FEU. Denna väsentliga aspekt är dessutom föremål för en tolkningsfråga som har ställts till High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Högsta domstolen (England och Wales), avdelningen Queen’s Bench (förvaltningsrättsliga avdelningen), Förenade kungariket)), vilket enligt sökanden visar att det även föreligger ett betydande allmänintresse.
65 Rådet har, med stöd av kommissionen, invänt mot att det i lagstiftningsfrågor alltid finns ett övervägande intresse som motiverar utlämnandet av de begärda handlingarna. De båda institutionerna har specifikt hänvisat till de juridiska yttrandena avseende artikel 24 i tobaksdirektivet, vilka är av känslig och kontroversiell karaktär. Ett utlämnande av dessa yttranden skulle skada intresset av att begära in juridiska yttranden och att få uppriktiga, objektiva och fullständiga yttranden. Det skulle vidare skada rådets och kommissionens förmåga att utforma och anpassa sitt försvar under det kommande rättsliga förfarandet och även ha en störande inverkan på det lugn och den integritet som måste råda i juridiska diskussioner vid unionsdomstolarna. Med beaktande av dessa risker har det påstådda allmänintresse som enligt sökanden motiverar ett utlämnande inte företräde framför allmänintresset av att skydda den juridiska rådgivningen i fråga.
66 Tribunalen konstaterar inledningsvis att sökanden inte har bestritt att det föreligger en verklig risk, som rimligen kan förutses och inte endast är hypotetisk, för att utlämnandet av de begärda handlingarna skulle undergräva skyddet för juridisk rådgivning i den mening som avses i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Sökandens antydningar i de skriftliga inlagorna om att det kan betvivlas huruvida handlingarna i fråga är av en särskilt känslig karaktär har framförts endast med avseende på avvägningen mellan rådets intresse av att skydda yttrandena i fråga och det övervägande intresse som motiverar att yttrandena lämnas ut. Rådets bedömning av huruvida det föreligger en verklig risk för att ett utlämnande av de begärda handlingarna skulle kunna skada dess intresse av att begära in juridiska yttranden och av att få uppriktiga, objektiva och fullständiga yttranden är följaktligen inte föremål för förevarande tvist.
67 I den utsträckning som ett utlämnande av juridisk rådgivning skulle kunna skada det intresse som skyddas, ska denna risk vägas mot de övervägande allmänintressen som ligger till grund för förordning nr 1049/2001. Såsom framgår av den rättspraxis som anges i punkt 34 ovan är den berörda institutionen skyldig att göra en avvägning mellan det särskilda intresse som skyddas av att en viss handling inte lämnas ut och, bland annat, allmänintresset av att handlingen görs tillgänglig, med hänsyn till de fördelar som, i enlighet med vad som anges i skäl 2 i förordning nr 1049/2001, följer av en ökad öppenhet. Dessa fördelar är att medborgarna ges bättre möjligheter att delta i beslutsfattandet, att förvaltningen åtnjuter större legitimitet och att den blir effektivare och får ett större ansvar gentemot medborgarna i ett demokratiskt system.
68 Ett övervägande allmänintresse som kan motivera utlämnandet av en handling måste inte nödvändigtvis skilja sig från de principer som ligger till grund för förordning nr 1049/2001 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet, C‑39/05 P och C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punkterna 74 och 75, och dom av den 14 november 2013, LPN och Finland/kommissionen, C‑514/11 P och C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punkt 92).
69 En redogörelse för rent generella överväganden räcker emellertid inte för att slå fast att ett övervägande allmänintresse ska ges företräde framför de skäl som motiverar att handlingarna inte lämnas ut (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 september 2010, Sverige m.fl./API och kommissionen, C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punkt 158, dom av den 14 november 2013, LPN och Finland/kommissionen, C‑514/11 P och C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punkt 93, dom av den 27 februari 2014, kommissionen/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punkt 105, och dom av den 2 oktober 2014, Strack/kommissionen, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, punkt 131).
70 I förevarande fall framgår av det angripna beslutet att det enligt rådet inte föreligger något övervägande allmänintresse som motiverar att de begärda handlingarna lämnas ut. Som det framgår av punkt 26 i det angripna beslutet, vilken sammanfattas i punkt 11 ovan, ansåg rådet med beaktande av den särskilt känsliga karaktären hos den juridiska rådgivningen i fråga, vilken avsåg frågor som kunde bli föremål för ett rättsligt förfarande, att intresset av öppenhet och av möjligheten att delta i lagstiftningsförfarandet inte hade företräde framför behovet av att skydda de juridiska ställningstagandena i de begärda handlingarna.
71 Inget av de argument som sökanden har anfört och som sammanfattas i punkt 64 ovan ändrar denna bedömning.
72 När det, för det första, gäller argumentet att den öppenhet som är nödvändig för att förstå lagstiftningsprocessen i sig utgör ett allmänintresse som behöver skyddas och som rådet underlät att beakta, måste det, med beaktande av den rättspraxis som anges i punkt 69 ovan, anses att ett så allmänt övervägande inte kan anses styrka att principen om öppenhet i förevarande fall är av sådan betydelse att den skulle gå före skälen att vägra lämna ut de begärda handlingarna (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 21 september 2010, Sverige m.fl./API och kommissionen, C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punkterna 157 och 158).
73 När det, för det andra, gäller argumentet att den omständigheten att en tvist är anhängig vid High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Högsta domstolen (England och Wales), avdelningen Queen’s Bench (förvaltningsrättsliga avdelningen)) också visar att det föreligger ett övervägande allmänintresse, ska det erinras om att sökanden agerar på British American Tobacco UK Ltd:s vägnar, som den 27 juni 2014 väckte talan i nämnda förfarande och bestred giltigheten av tobaksdirektivet, bland annat artikel 24 i det, mot bakgrund av artikel 114 FEUF, och som har begärt att nämnda domstol ska lämna in en begäran om förhandsavgörande till Europeiska unionens domstol avseende tobaksdirektivets giltighet. Den omständigheten att sökanden har väckt talan vid High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Högsta domstolen (England och Wales), avdelningen Queen’s Bench (förvaltningsrättsliga avdelningen)) visar snarare att det mer rör sig om ett privat intresse än ett övervägande allmänintresse. Sökanden har dessutom, i väntan på en begäran om förhandsavgörande från nämnda domstol, ansökt om skyndsam handläggning (se punkt 14 ovan) och har gjort gällande att man har ett uppenbart intresse av att få tillgång till handlingarna för att bättre kunna förbereda sig inför det kommande målet om förhandsavgörande och kunna inge handlingarna i fråga till Europeiska unionens domstol. Detta agerande vittnar om sökandens privata intresse.
74 Det ska påpekas att angående behovet av att de begärda handlingarna lämnas ut med hänvisning till ett övervägande intresse av att bättre kunna förbereda sitt deltagande i den ovannämnda rättsprocessen, bevisar ett sådant argument inte i sig att det föreligger ett allmänintresse av att handlingarna lämnas ut, som kan ha företräde framför skyddet för sekretessen i den mening som avses i artikel 4 i förordning nr 1049/2001. Med beaktande av den allmänna princip om tillgång till handlingar som slås fast i artikel 15 FEU och skälen 1 och 2 i nämnda förordning ska detta intresse vara av objektiv och generell karaktär och får således inte förväxlas med särskilda eller privata intressen.
75 Av det ovan anförda följer följaktligen att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den första grundens andra del.
Den andra grunden: Åsidosättande av artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001
76 Inom ramen för sin andra grund har sökanden gjort gällande att rådet inte tillämpade artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001 korrekt, i den del det inte beviljade sökanden delvis tillgång till de begärda handlingarna. Eventuella hot mot skyddet för juridisk rådgivning kunde ha minskats avsevärt om e‑postmeddelandena hade dolts. Vidare anser sökanden att ett utlämnande måste beviljas åtminstone avseende de preliminära versionerna av artikel 24 i tobaksdirektivet, som är bifogade handlingarna nr 2, 3 och 4.
77 Tribunalen erinrar om att det i artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001 anges att om enbart delar av den begärda handlingen omfattas av något av undantagen i denna artikel, ska övriga delar av handlingen lämnas ut.
78 I förevarande fall ansåg rådet i det angripna beslutet att den skriftväxling som berördes av sökandens ansökan om tillgång i sin helhet omfattades av undantaget avseende skydd för juridisk rådgivning och att det således var omöjligt att bevilja delvis tillgång.
79 Rådet har i sitt svaromål tillagt att ett utlämnande av hälsningsfraser eller oviktig logistisk information som förekommer i de angivna e‑postmeddelandena inte skulle ge sökanden någon relevant information och således är onödigt.
80 Tribunalen påpekar härvid, i likhet med rådet, att enligt fast rättspraxis har institutionerna rätt att vägra att ge tillgång till delar av handlingar om det vid en bedömning av handlingarna i fråga framkommer att det inte skulle vara meningsfullt att ge tillgång till delar av dessa handlingar på grund av att avsnitten i dem skulle vara oanvändbara för den som begärt att få tillgång till handlingarna, om de lämnades ut (dom av den 12 juli 2001, Mattila/rådet och kommissionen, T‑204/99, EU:T:2001:190, punkt 69).
81 Eftersom samtliga de delar av handlingarna i fråga som berörs av sökandens ansökan om tillgång omfattas av undantaget avseende skydd för juridisk rådgivning och de återstående delarna endast innehåller hälsningsfraser och oviktig logistisk information, var det korrekt av rådet att dra slutsatsen att det var meningslöst att bevilja delvis tillgång till handlingarna.
82 När det gäller de preliminära versionerna av texten i artikel 24 i tobaksdirektivet, vilka är bifogade handlingarna nr 2, 3 och 4, ska det påpekas att de yttranden som utväxlades mellan de tre juridiska avdelningarna framgår av texten till dessa versioner genom funktionen ”spåra ändringar” och är en integrerad del av den juridiska rådgivningen. Samma resonemang som i punkterna 71–75 ovan är därför tillämpligt.
83 Härav följer att talan inte kan vinna bifall på den andra grunden. Talan ska således ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
84 Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Rådet har yrkat att sökanden ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom sökanden har tappat målet, ska rådets yrkande bifallas.
85 Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska de institutioner som har intervenerat bära sina rättegångskostnader. Kommissionen ska således bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (åttonde avdelningen)
följande:
1) Talan ogillas.
2) Herbert Smith Freehills LLP ska bära sina rättegångskostnader och ersätta de kostnader som uppkommit för Europeiska unionens råd.
3) Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader.
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 15 september 2016.
Underskrifter