Věc T‑710/14
Herbert Smith Freehills LLP
proti
Radě Evropské unie
„Přístup k dokumentům – Nařízení (ES) č. 1049/2001 – Dokumenty týkající se diskuzí, které předcházely přijetí směrnice o sbližování právních a správních předpisů členských států týkajících se výroby, obchodní úpravy a prodeje tabákových a souvisejících výrobků – Odepření přístupu – Výjimka týkající se ochrany právního poradenství – Právo na obhajobu – Převažující veřejný zájem“
Shrnutí – rozsudek Tribunálu (osmého senátu) ze dne 15. září 2016
1. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Restriktivní výklad i uplatnění – Povinnost zkoumat dokumenty, na které se vztahuje výjimka, konkrétně a individuálně – Dosah
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, první, druhý a čtvrtý bod odůvodnění a články 1 a 4)
2. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Povinnost zvážit dotčené zájmy – Dosah v souvislosti s dokumenty, které jsou základem legislativního procesu
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, druhý a šestý bod odůvodnění a článek 4)
3. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Ochrana právního poradenství – Povinnost orgánu zkoumat, zda má akt povahu právního stanoviska a zda existuje konkrétní možnost porušení ochrany právního poradenství, a ověřit neexistenci převažujícího veřejného zájmu při odůvodnění zpřístupnění – Zpřístupnění právních stanovisek týkajících se legislativního procesu – Povinnost orgánu podrobně odůvodnit všechna rozhodnutí o odepření přístupu
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 2 druhá odrážka)
4. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Ochrana právního poradenství – Pojem „právní poradenství“ – Právní stanovisko poskytnuté orgánu externím subjektem a rozeslané právním službám dalších orgánů – Zahrnutí
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 2 druhá odrážka)
5. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Ochrana právního poradenství – Působnost – Výměna stanovisek mezi právními službami tří orgánů v souvislosti s přijetím určitého textu v rámci trialogu – Zahrnutí
(Článek 294 SFEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 2 druhá odrážka)
6. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Ochrana právního poradenství – Převažující veřejný zájem odůvodňující zpřístupnění dokumentů – Odkaz na zásadu transparentnosti – Nutnost uplatnit konkrétní úvahy týkající se daného případu
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 2 druhá odrážka)
7. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Ochrana právního poradenství – Převažující veřejný zájem odůvodňující zpřístupnění dokumentů – Pojem – Subjektivní zájem dotčené osoby účastnit se vnitrostátního rozhodovacího procesu – Vyloučení
(Článek 15 SFEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, první a druhý bod odůvodnění, čl. 2 odst. 1 a čl. 4 odst. 2 druhá odrážka)
8. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Povinnost přiznat částečný přístup k údajům, na které se nevztahují výjimky – Dosah – Meze
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 2 a 6)
1. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 29–33)
2. Pokud orgán uplatňuje jednu z výjimek stanovených v článku 4 nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, má povinnost poměřit zvláštní zájem, jenž má být chráněn nezpřístupněním dotčeného dokumentu, zejména s obecným zájmem na zpřístupnění tohoto dokumentu vzhledem k výhodám vyplývajícím, jak uvádí bod 2 odůvodnění nařízení č. 1049/2001, ze zvýšené transparentnosti, tedy lepšího zapojení občanů do rozhodovacího procesu, jakož i vyšší legitimity, účinnosti a odpovědnosti správních orgánů ve vztahu k občanům v demokratickém systému.
Tyto úvahy mají samozřejmě zvláštní význam, co se týče dokumentů Komise vypracovaných v rámci legislativního procesu. Jak totiž vyplývá z bodu 6 odůvodnění nařízení č. 1049/2001, širší přístup k dokumentům musí být poskytnut právě v takovém případě. Transparentnost v tomto ohledu přispívá k posílení demokracie tím, že občanům umožňuje kontrolovat všechny informace, které jsou základem pro přijetí legislativního aktu. Možnost občanů seznámit se s důvody vedoucími k legislativním krokům je totiž podmínkou toho, aby mohli účinně vykonávat svá demokratická práva.
(viz body 34 a 35)
3. Pokud jde o výjimku týkající se právního poradenství upravenou v čl. 4 odst. 2 druhé odrážce nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, musí přezkum, který má orgán provést, pokud je požádán o zpřístupnění dokumentu, nezbytně proběhnout ve třech fázích, odpovídajících třem kritériím uvedeným v tomto ustanovení. V první fázi se orgán musí ujistit, že dokument, jehož zpřístupnění je požadováno, se skutečně týká právního poradenství. V druhé fázi musí orgán zkoumat, zda by zpřístupnění částí dotčeného dokumentu, o nichž bylo zjištěno, že se týkají právního poradenství, vedlo k porušení ochrany, která musí být poskytnuta právnímu poradenství, v tom smyslu, že by bylo v rozporu se zájmem orgánu žádat o právní poradenství a obdržet nezávislá, objektivní a úplná stanoviska. Aby je bylo možno uplatňovat, musí být nebezpečí porušení ochrany tohoto zájmu rozumně předvídatelné, a nikoli čistě hypotetické. Konečně jestliže se orgán domnívá, že by zpřístupnění dokumentu vedlo k porušení ochrany právního poradenství, tak jak byla právě vymezena, musí ve třetí fázi ověřit, zda neexistuje převažující veřejný zájem odůvodňující toto zpřístupnění bez ohledu na z toho vyplývající ohrožení jeho schopnosti žádat o právní poradenství a obdržet nezávislá, objektivní a úplná stanoviska.
V rozsahu, v němž by zpřístupnění stanovisek právní služby orgánu vydaných v rámci legislativních procesů mohlo vést k ohrožení zájmu na ochraně nezávislosti této právní služby, by toto riziko mělo být poměřováno s převažujícími veřejnými zájmy, na kterých spočívá nařízení č. 1049/2001. Takový převažující veřejný zájem představuje skutečnost, že zpřístupnění dokumentů obsahujících stanovisko právní služby některého z orgánů k právním otázkám, které se objevily v průběhu rozprav o legislativních návrzích, může zvýšit transparentnost a otevřenost legislativního procesu a posílit demokratické právo evropských občanů kontrolovat informace, které byly základem pro přijetí legislativního aktu, jak je uvedeno zejména v bodech 2 a 6 odůvodnění uvedeného nařízení. Uvedené nařízení tudíž v zásadě ukládá povinnost zpřístupnit stanoviska právní služby orgánu týkající se legislativního procesu. Tento závěr však nebrání tomu, aby mohlo být z důvodu ochrany právního poradenství odepřeno zpřístupnění konkrétního právního stanoviska, které bylo vydáno v rámci legislativního procesu, ale je zvlášť citlivé povahy nebo zvlášť širokého rozsahu, jenž překračuje rámec dotčeného legislativního procesu. V takovém případě musí dotyčný orgán odepření podrobně odůvodnit.
(viz body 42–45)
4. Pojem „právní poradenství“ ve smyslu čl. 4 odst. 2 druhé odrážky nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise se váže k obsahu dokumentu a nikoliv k jeho autorovi nebo adresátům. Jak plyne z doslovného výkladu výrazu „právní poradenství“, jedná se o rady týkající se právních otázek, nezávisle na způsobu, jakým byly takové rady poskytnuty. Jinými slovy, aby se výjimka týkající se ochrany právního poradenství uplatnila, nezáleží na tom, zda byl dokument obsahující takové poradenství poskytnut v rané, pozdější nebo konečné fázi rozhodovacího procesu. Stejně tak skutečnost, že poradenství bylo poskytnuto ve formálním, nebo naopak neformálním kontextu, nemá dopad na výklad uvedeného pojmu.
Kromě toho výjimku týkající se právního poradenství stanovenou v čl. 4 odst. 2 druhé odrážce nařízení č. 1049/2001 je třeba vykládat tak, že jejím účelem je chránit zájem orgánu žádat o právní poradenství a obdržet nezávislá, objektivní a úplná stanoviska. I když se v tomto ohledu orgány v zásadě obracejí na své vlastní právní služby, nic nebrání tomu, aby se s žádostí o takové stanovisko případně obrátily na externí subjekt. Tak je tomu například tehdy, jestliže dotčený orgán požádá o stanovisko advokátní kancelář. Pro orgán, který chce uplatnit výjimku týkající se ochrany právního poradenství, tudíž nehraje roli, zda je právní poradenství poskytováno interně, nebo externě. Stejně tak nic nebrání ani tomu, aby se orgán, který uvedenou výjimku uplatnil, podělil o toto stanovisko se třetí osobou. Skutečnost, že nějaký dokument obsahující právní stanovisko vyjádřené některým z orgánů byl zaslán právním službám ostatních orgánů nebo některému členskému státu, přitom jako taková nemění povahu tohoto dokumentu. Z článku 4 odst. 2 druhé odrážky nařízení č. 1049/2001 tudíž neplyne, že by právní stanovisko muselo být orgánem vydáno pouze pro vnitřní použití.
(viz body 48 a 50–54)
5. Výměna právních stanovisek mezi právními službami tří orgánů za účelem nalezení kompromisu ohledně legislativního textu v rámci trialogu na základě článku 294 SFEU může být případně považována za právní poradenství, a může tak spadat pod výjimku týkající se právního poradenství stanovenou v čl. 4 odst. 2 druhé odrážce nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise. Právní služby totiž jednají na základě pověření a za účelem nalezení shody. Jednají tedy jako vyjednavači a současně jako právní poradci.
(viz body 59 a 60)
6. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 67–69 a 72)
7. Pokud jde o nezbytnost dosáhnout zpřístupnění dokumentů požadovaných podle nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise na základě převažujícího zájmu za účelem důkladnější přípravy účasti žadatele na vnitrostátním soudním řízení, nepředstavuje takový argument jako takový veřejný zájem na zpřístupnění, který by mohl převažovat nad ochranou důvěrnosti ve smyslu článku 4 nařízení č. 1049/2001. Vzhledem k obecné zásadě přístupu k dokumentům, tak jak je zakotvena v článku 15 SFEU a bodech 1 a 2 odůvodnění uvedeného nařízení, musí mít tento zájem objektivní a obecnou povahu a nelze ho zaměňovat za zvláštní či soukromé zájmy.
(viz bod 74)
8. Orgány jsou oprávněny částečný přístup na základě nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise neposkytnout v případě, kdy přezkum dotčených dokumentů ukáže, že uvedený částečný přístup by postrádal jakýkoliv smysl, jelikož zpřístupnění částí těchto dokumentů by pro žadatele o přístup nebylo nijak užitečné.
(viz bod 80)