Υπόθεση T-710/14
Herbert Smith Freehills LLP
κατά
Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης
«Πρόσβαση στα έγγραφα – Κανονισμός (EK) 1049/2001 – Έγγραφα σχετικά με τις συζητήσεις που προηγήθηκαν της εκδόσεως της οδηγίας για την προσέγγιση των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών σχετικά με την κατασκευή, την παρουσίαση και την πώληση προϊόντων καπνού και συναφών προϊόντων – Άρνηση προσβάσεως – Εξαίρεση σχετική με την προστασία των νομικών συμβουλών – Δικαιώματα άμυνας – Υπέρτερο δημόσιο συμφέρον»
Περίληψη – Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου (όγδοο τμήμα)
της 15ης Σεπτεμβρίου 2016
1. Θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα – Κανονισμός 1049/2001 – Εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα – Αυστηρή ερμηνεία και εφαρμογή – Υποχρέωση συγκεκριμένης και εξατομικευμένης εξετάσεως των εγγράφων που εμπίπτουν σε εξαίρεση – Περιεχόμενο
(Κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, αιτιολογικές σκέψεις 1, 2 και 4 και άρθρα 1 και 4)
2. Θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα – Κανονισμός 1049/2001 – Εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα – Υποχρέωση σταθμίσεως των συμφερόντων που διακυβεύονται – Περιεχόμενο όσον αφορά τα έγγραφα που αποτελούν τη βάση της νομοθετικής διαδικασίας
(Κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, αιτιολογικές σκέψεις 2 και 6 και άρθρο 4)
3. Θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα – Κανονισμός 1049/2001 – Εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα – Προστασία των νομικών συμβουλών – Υποχρέωση του θεσμικού οργάνου να εξετάσει τη φύση πράξεως ως νομικής συμβουλής και τη συγκεκριμένη δυνατότητα προσβολής της προστασίας των νομικών συμβουλών και να εξακριβώσει την έλλειψη υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος που να δικαιολογεί τη δημοσιοποίηση των ζητούμενων εγγράφων – Δημοσιοποίηση νομικών συμβουλών σχετικών με νομοθετικές διαδικασίες – Υποχρέωση του θεσμικού οργάνου να αιτιολογεί εμπεριστατωμένα κάθε απόφαση με την οποία αρνείται την πρόσβαση
(Κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4 § 2, δεύτερη περίπτωση)
4. Θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα – Κανονισμός 1049/2001 – Εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα – Προστασία των νομικών συμβουλών – Έννοια της νομικής συμβουλής – Νομική συμβουλή προερχόμενη από εξωτερικό ως προς το θεσμικό όργανο συντάκτη η οποία απεστάλη στις νομικές υπηρεσίες άλλων θεσμικών οργάνων – Περιλαμβάνεται
(Κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4 § 2, δεύτερη περίπτωση)
5. Θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα – Κανονισμός 1049/2001 – Εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα – Προστασία των νομικών συμβουλών – Πεδίο εφαρμογής – Ανταλλαγή απόψεων μεταξύ των νομικών υπηρεσιών τριών θεσμικών οργάνων σχετικά με έκδοση νομοθετήματος στο πλαίσιο τριμερούς διαλόγου – Εμπίπτει
(Άρθρο 294 ΣΛΕΕ· κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4 § 2, δεύτερη περίπτωση)
6. Θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα – Κανονισμός 1049/2001 – Εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα – Προστασία των νομικών συμβουλών – Υπέρτερο δημόσιο συμφέρον που δικαιολογεί τη δημοσιοποίηση εγγράφων – Επίκληση της αρχής της διαφάνειας – Ανάγκη προβολής ειδικών παρατηρήσεων σε σχέση με τη συγκεκριμένη υπόθεση
(Κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4 § 2, δεύτερη περίπτωση)
7. Θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα – Κανονισμός 1049/2001 – Εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα – Προστασία των νομικών συμβουλών – Υπέρτερο δημόσιο συμφέρον που δικαιολογεί τη δημοσιοποίηση εγγράφων – Έννοια – Υποκειμενικό συμφέρον του ενδιαφερομένου να μετάσχει σε εθνική διαδικασία λήψεως αποφάσεων – Δεν εμπίπτει
(Άρθρο 15 ΣΛΕΕ· κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, αιτιολογικές σκέψεις 1 και 2 και άρθρα 2 § 1 και 4 § 2, δεύτερη περίπτωση)
8. Θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα – Κανονισμός 1049/2001 – Εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα – Υποχρέωση χορηγήσεως μερικής προσβάσεως στα στοιχεία που δεν εμπίπτουν σε εξαιρέσεις – Περιεχόμενο – Όρια
(Κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4 §§ 2 και 6)
1. Βλ. το κείμενο της αποφάσεως.
(βλ. σκέψεις 29-33)
2. Όταν θεσμικό όργανο εφαρμόζει κάποια από τις εξαιρέσεις που προβλέπονται στο άρθρο 4 του κανονισμού 1049/2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, οφείλει να σταθμίζει το ειδικό συμφέρον που πρέπει να προστατευθεί μέσω της μη γνωστοποιήσεως του οικείου εγγράφου ιδίως με το γενικό συμφέρον να επιτραπεί η πρόσβαση στο συγκεκριμένο έγγραφο, λαμβανομένων υπόψη των πλεονεκτημάτων που απορρέουν, όπως επισημαίνει και η αιτιολογική σκέψη 2 του κανονισμού 1049/2001, από μια αυξημένη διαφάνεια, τα οποία συνίστανται στην καλύτερη συμμετοχή των πολιτών στη διαδικασία λήψεως αποφάσεων, καθώς και στη μεγαλύτερη νομιμότητα, αποτελεσματικότητα και υπευθυνότητα της διοικήσεως έναντι των πολιτών σε ένα δημοκρατικό σύστημα.
Προφανώς, οι εκτιμήσεις αυτές αποκτούν όλως ιδιαίτερη σημασία όσον αφορά τα έγγραφα της Επιτροπής τα οποία συντάσσονται στο πλαίσιο νομοθετικής διαδικασίας. Πράγματι, όπως προκύπτει από την αιτιολογική σκέψη 6 του κανονισμού 1049/2001, πρέπει να εξασφαλίζεται ευρύτερη πρόσβαση στα έγγραφα ακριβώς στις περιπτώσεις αυτές. Η διαφάνεια, εν προκειμένω, συμβάλλει στην ενίσχυση της δημοκρατίας παρέχοντας στον πολίτη τη δυνατότητα να ελέγχει το σύνολο των πληροφοριών που αποτέλεσαν τη βάση νομοθετικής πράξεως. Συγκεκριμένα, η δυνατότητα του πολίτη να γνωρίζει τις βάσεις της νομοθετικής δράσεως συνιστά προϋπόθεση για την αποτελεσματική άσκηση των δημοκρατικών του δικαιωμάτων.
(βλ. σκέψεις 34, 35)
3. Όσον αφορά την προβλεπόμενη στο άρθρο 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, εξαίρεση σχετικά με τις νομικές συμβουλές, η εξέταση την οποία οφείλει να πραγματοποιεί το οικείο θεσμικό όργανο όταν του ζητείται να δημοσιοποιήσει έγγραφο πρέπει οπωσδήποτε να γίνεται σε τρία στάδια, που αντιστοιχούν στα τρία κριτήρια της διατάξεως αυτής. Έτσι, το θεσμικό όργανο πρέπει σε πρώτο στάδιο να βεβαιωθεί ότι το έγγραφο του οποίου ζητείται η δημοσιοποίηση περιέχει όντως νομική συμβουλή. Σε δεύτερο στάδιο, οφείλει να εξετάσει αν η δημοσιοποίηση εκείνων των τμημάτων του επίμαχου εγγράφου που έχει διαπιστωθεί ότι αφορούν νομικές συμβουλές θα έθιγε την προστασία της οποίας πρέπει να απολαύουν οι τελευταίες, υπό την έννοια ότι θα έβλαπτε το συμφέρον του θεσμικού οργάνου να ζητεί και να λαμβάνει ειλικρινείς, αντικειμενικές και πλήρεις νομικές συμβουλές. Ο κίνδυνος προσβολής του συμφέροντος αυτού, προκειμένου να μπορεί να γίνει επίκλησή του, πρέπει να είναι ευλόγως προβλέψιμος και όχι αμιγώς υποθετικός. Σε τρίτο και τελευταίο στάδιο, το θεσμικό όργανο, εφόσον εκτιμά ότι η δημοσιοποίηση του εγγράφου θα έθιγε την προστασία της οποίας πρέπει να τυγχάνουν οι νομικές συμβουλές, όπως αυτή οριοθετήθηκε ανωτέρω, οφείλει να ελέγξει ότι δεν υπάρχει υπέρτερο δημόσιο συμφέρον που να δικαιολογεί τη δημοσιοποίηση, ανεξαρτήτως του ότι θίγεται η δική του ικανότητα να ζητεί και να λαμβάνει ειλικρινείς, αντικειμενικές και πλήρεις νομικές συμβουλές.
Καθόσον η δημοσιοποίηση των συμβουλών της νομικής υπηρεσίας θεσμικού οργάνου που συντάσσονται στο πλαίσιο νομοθετικών διαδικασιών μπορεί να θίξει το συμφέρον προστασίας της ανεξαρτησίας της εν λόγω υπηρεσίας, ο κίνδυνος αυτός θα πρέπει να σταθμίζεται με τα υπέρτερα δημόσια συμφέροντα τα οποία αποτελούν τη βάση του κανονισμού 1049/2001. Συνιστά τέτοιο υπέρτερο δημόσιο συμφέρον το γεγονός ότι η δημοσιοποίηση εγγράφων που περιέχουν τη συμβουλή της νομικής υπηρεσίας θεσμικού οργάνου επί νομικών ζητημάτων που ανακύπτουν στο πλαίσιο διαβουλεύσεως επί νομοθετικών πρωτοβουλιών μπορεί να αυξήσει τη διαφάνεια και το πνεύμα συνεργασίας της νομοθετικής διαδικασίας και να ενισχύσει το δημοκρατικό δικαίωμα του Ευρωπαίου πολίτη να ελέγχει τις πληροφορίες που αποτέλεσαν τη βάση μιας νομοθετικής πράξεως, όπως το δικαίωμα αυτό νοείται ειδικότερα στις αιτιολογικές σκέψεις 2 και 6 του εν λόγω κανονισμού. Κατά συνέπεια, ο κανονισμός αυτός επιβάλλει, καταρχήν, μια υποχρέωση δημοσιοποιήσεως των συμβουλών της νομικής υπηρεσίας θεσμικού οργάνου επί νομοθετικής διαδικασίας. Η διαπίστωση αυτή δεν εμποδίζει ωστόσο τη δυνατότητα, χάριν της προστασίας των νομικών συμβουλών, να μη γίνεται δεκτή η κοινολόγηση συγκεκριμένης νομικής συμβουλής που διατυπώνεται στο πλαίσιο νομοθετικής διαδικασίας, αλλά που έχει ιδιαίτερα ευαίσθητο χαρακτήρα ή ιδιαίτερα ευρύ περιεχόμενο το οποίο υπερβαίνει το πλαίσιο της επίμαχης νομοθετικής διαδικασίας. Στην περίπτωση αυτή, το οικείο όργανο οφείλει να αιτιολογήσει εμπεριστατωμένα την άρνηση προσβάσεως.
(βλ. σκέψεις 42-45)
4. Η έννοια της νομικής συμβουλής στο άρθρο 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, συνδέεται με το περιεχόμενο ενός εγγράφου και όχι με τον συντάκτη ή τους αποδέκτες του. Όπως προκύπτει από γραμματική ερμηνεία του όρου «νομικές συμβουλές», πρόκειται για συμβουλές σχετικές με νομικό ζήτημα, ανεξαρτήτως του τρόπου με τον οποίο δίδονται αυτές. Με άλλα λόγια, για να έχει εφαρμογή η αφορώσα την προστασία των νομικών συμβουλών εξαίρεση, δεν έχει σημασία αν το έγγραφο που περιλαμβάνει τέτοιες νομικές συμβουλές συντάχθηκε σε πρώιμο, προχωρημένο ή τελικό στάδιο της διαδικασίας που οδηγεί στη λήψη αποφάσεως. Ομοίως, το γεγονός ότι οι συμβουλές δόθηκαν επισήμως ή ανεπισήμως δεν ασκεί επιρροή για την ερμηνεία του όρου αυτού.
Εξάλλου, η σχετική με τις νομικές συμβουλές εξαίρεση του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001 πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι αφορά την προστασία του συμφέροντος που έχει ένα θεσμικό όργανο να ζητεί νομικές συμβουλές και να λαμβάνει συμβουλές ειλικρινείς, αντικειμενικές και πλήρεις. Μολονότι, καταρχήν, κάθε θεσμικό όργανο απευθύνεται στη δική του νομική υπηρεσία, κανένας λόγος δεν εμποδίζει το θεσμικό όργανο να ζητεί, ενδεχομένως, από άλλες πηγές τέτοιες συμβουλές. Τούτο θα συμβαίνει για παράδειγμα αν το θεσμικό όργανο ζητεί συμβουλή από δικηγορικό γραφείο. Επομένως, το ζήτημα αν οι νομικές συμβουλές προέρχονται από εσωτερική υπηρεσία του θεσμικού οργάνου ή από τρίτον δεν έχει σημασία για το όργανο που επικαλείται την εξαίρεση περί προστασίας των νομικών συμβουλών. Ομοίως, το θεσμικό όργανο που επικαλέστηκε την εξαίρεση αυτή δεν απαγορεύεται να γνωστοποιήσει τις συμβουλές αυτές σε τρίτους. Το γεγονός όμως ότι έγγραφο περιλαμβάνον νομικές συμβουλές προερχόμενες από θεσμικό όργανο απεστάλη στις νομικές υπηρεσίες άλλων θεσμικών οργάνων ή σε κράτος μέλος δεν αλλοιώνει, καθαυτό, τη φύση του εγγράφου αυτού. Επομένως, δεν προκύπτει από το άρθρο 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001 ότι οι νομικές συμβουλές πρέπει να διατυπώνονται από θεσμικό όργανο αποκλειστικά για εσωτερική χρήση.
(βλ. σκέψεις 48, 50-54)
5. Οι ανταλλαγές νομικών απόψεων μεταξύ των νομικών υπηρεσιών των τριών οργάνων με σκοπό την επίτευξη συμβιβασμού επί ενός νομοθετικού κειμένου στο πλαίσιο τριμερούς διαλόγου βάσει του άρθρου 294 ΣΛΕΕ μπορούν να θεωρηθούν, κατά περίπτωση, ως νομικές συμβουλές και, ως εκ τούτου, να υπαχθούν στην εξαίρεση περί νομικών συμβουλών που προβλέπεται στο άρθρο 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής. Πράγματι, οι νομικές υπηρεσίες ενεργούν βάσει εντολής και με σκοπό την επίτευξη συμφωνίας. Κατά συνέπεια, ενεργούν τόσο ως διαπραγματευτές όσο και ως σύμβουλοι επί νομικών ζητημάτων.
(βλ. σκέψεις 59, 60)
6. Βλ. το κείμενο της αποφάσεως.
(βλ. σκέψεις 67-69, 72)
7. Όσον αφορά την ανάγκη δημοσιοποιήσεως των εγγράφων που ζητούνται δυνάμει του κανονισμού 1049/2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, στο πλαίσιο του υπέρτερου συμφέροντος προκειμένου να είναι το εμπλεκόμενο θεσμικό όργανο σε θέση να προετοιμάσει με τον καλύτερο δυνατό τρόπο την παρέμβασή του στην προαναφερθείσα δικαστική διαδικασία, από το ως άνω επιχείρημα, καθαυτό, δεν προκύπτει δημόσιο συμφέρον που να δικαιολογεί δημοσιοποίηση, το οποίο να μπορεί να υπερέχει της προστασίας της εμπιστευτικότητας, υπό την έννοια του άρθρου 4 του κανονισμού 1049/2001. Λαμβανομένης υπόψη της γενικής αρχής προσβάσεως στα έγγραφα, η οποία κατοχυρώνεται στο άρθρο 15 ΣΛΕΕ, καθώς και των αιτιολογικών σκέψεων 1 και 2 του ως άνω κανονισμού, το εν λόγω συμφέρον πρέπει να έχει αντικειμενικό και γενικό χαρακτήρα και δεν πρέπει να συγχέεται με τα συμφέροντα των ιδιωτών.
(βλ. σκέψη 74)
8. Τα θεσμικά όργανα έχουν το δικαίωμα να μην επιτρέπουν τη μερική πρόσβαση σε έγγραφα δυνάμει του κανονισμού 1049/2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, σε περίπτωση που από την εξέταση των οικείων εγγράφων προκύπτει ότι η εν λόγω μερική πρόσβαση δεν θα είχε νόημα διότι τα αποσπάσματα των εγγράφων αυτών, αν κοινολογούνταν, ουδόλως θα ήταν χρήσιμα στον αιτούντα την πρόσβαση.
(βλ. σκέψη 80)