Kohtuasi T‑710/14
Herbert Smith Freehills LLP
versus
Euroopa Liidu Nõukogu
Juurdepääs dokumentidele – Määrus nr 1049/2001 – Dokumendid tubaka‑ ja seonduvate toodete tootmist, esitlemist ja müüki käsitlevate liikmesriikide õigus- ja haldusnormide ühtlustamist puudutava direktiivi vastuvõtmisele eelnenud arutelude kohta – Dokumentidega tutvumise võimaldamisest keeldumine – Õigusnõustamist kaitsev erand – Kaitseõigused – Ülekaalukas üldine huvi
Kokkuvõte – Üldkohtu (kaheksas koda) 15. septembri 2016. aasta otsus
1. Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Täht-täheline tõlgendamine ja kohaldamine – Kohustus uurida erandiga hõlmatud dokumente konkreetselt ja individuaalselt – Ulatus
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, põhjendused 1, 2 ja 4 ning artiklid 1 ja 4)
2. Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Olemasolevate huvide kaalumise kohustus – Ulatus seoses seadusandliku menetluse alusdokumentidega
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, põhjendused 2 ja 6 ning artikkel 4)
3. Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Õigusnõustamise kaitse –Institutsiooni kohustus kontrollida, kas dokument käsitleb õigusnõustamist ja kas esineb konkreetne õigusnõustamise kahjustamise võimalus, samuti kontrollida, kas puudub avalikustamist põhjendav ülekaalukas üldine huvi – Seadusandliku menetlusega seotud õiguslike arvamuste avaldamine – Institutsiooni kohustus üksikasjalikult põhjendada iga otsust, millega keeldutakse dokumentidega tutvumise õiguse andmisest
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõike 2 teine taane)
4. Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Õigusnõustamise kaitse – Mõiste „õigusnõustamine“ – Institutsioonivälise isiku õiguslik arvamus, mis saadetakse teiste institutsioonide õigustalitustele – Hõlmamine
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõike 2 teine taane)
5. Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Õigusnõustamise kaitse – Kohaldamisala – Kolme institutsiooni õigustalituste vahelised kolmepoolsed nõupidamised seadusandliku teksti üle – Hõlmamine
(ELTL artikkel 294; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõike 2 teine taane)
6. Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Õigusnõustamise kaitse –Dokumentide avalikustamist õigustav ülekaalukas üldine huvi – Läbipaistvuse põhimõttele tuginemine – Vajadus esitada konkreetse juhtumiga seotud erilised kaalutlused
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõike 2 teine taane)
7. Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Õigusnõustamise kaitse – Dokumentide avalikustamist õigustav ülekaalukas üldine huvi – Mõiste – Asjaomase isiku subjektiivne huvi osaleda siseriiklikus otsustamismenetluses – Väljajätmine
(ELTL artikkel 15; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, põhjendused 1 ja 2 ning artikli 2 lõige 1 ja artikli 4 lõike 2 teine taane)
8. Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Kohustus võimaldada osalist tutvumist andmetega, mis ei ole eranditega hõlmatud – Ulatus – Piirid
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõiked 2 ja 6)
1. Vt otsuse tekst.
(vt punktid 29–33)
2. Kui institutsioon kohaldab üht määruse nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele artiklis 4 ette nähtud erandit, peab ta kaaluma asjaomase dokumendi avalikustamata jätmisega kaitstavat konkreetset huvi ja muu hulgas üldist huvi dokumendile juurdepääsu võimaldamise vastu, pidades silmas eeliseid, mis tulenevad, nagu määruse nr 1049/2001 põhjendus 2 osutab, suuremast läbipaistvusest, nimelt kodanike suuremast osalemisest otsustamisprotsessis, ja administratsiooni suuremast legitiimsusest, tulemuslikkusest ja vastutusest kodanike ees demokraatlikus süsteemis.
Neil kaalutlustel on ilmselgelt eriline tähtsus seadusandliku menetluse raames vastu võetud komisjoni dokumentide puhul. Määruse nr 1049/2001 põhjenduse 6 kohaselt tuleks tagada ulatuslikum õigus tutvuda dokumentidega just sellistel juhtudel. Läbipaistvus selles osas aitab tugevdada demokraatiat, võimaldades kodanikel kontrollida kogu teavet, mis võeti seadusandliku akti aluseks. Võimalus tutvuda seadusandluse alustega on nimelt tingimus, mis võimaldab neil tõhusalt kasutada oma demokraatlikke õigusi.
(vt punktid 34 ja 35)
3. Institutsioon peab talle esitatud dokumendi avalikustamise taotluse määruse nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele artikli 4 lõike 2 teises taandes õigusnõustamisega seotud erandit puudutavas osas tingimata läbi vaatama kolmes järgus vastavalt selles sättes ette nähtud kolmele kriteeriumile. Esmalt peab institutsioon tegema kindlaks, kas dokument, mille avalikustamist taotletakse, on ikka seotud õigusnõustamisega. Seejärel peab ta kontrollima, kas kõnealuse dokumendi nende osade avalikustamine, mille osas on tuvastatud, et need on seotud õigusnõustamisega, kahjustaks nende kaitset selles mõttes, et see kahjustaks institutsiooni huvi õiguslikke arvamusi küsida ja saada aus, objektiivne ja kõikehõlmav arvamus. Selle huvi kahjustamise ohule saab tugineda siis, kui see on mõistlikult ettenähtav, mitte pelgalt oletuslik. Kolmandaks ja viimaseks, kui nõukogu leiab, et dokumendi avalikustamine kahjustaks õigusnõustamise kaitset, nagu see on siin määratletud, on ta kohustatud kontrollima, kas avalikustamine siiski teenib ülekaalukat üldist huvi, vaatamata sellele, et see kahjustab tema võimalust küsida õiguslikke arvamusi ning saada aus, objektiivne ja kõikehõlmav arvamus.
Kui institutsiooni poolt seadusandliku menetluse käigus esitatud õigusliku arvamuse avalikustamine võib kahjustada huvi kaitsta selle õigustalituse sõltumatust, tuleb seda ohtu kaaluda määruse nr 1049/2001 aluseks olevate ülekaalukate üldiste huvidega. Nimetatud ülekaalukaks üldiseks huviks võib olla tõsiasi, et selliste dokumentide avalikustamine, mis sisaldavad institutsiooni õigustalituse arvamust seadusandliku algatuse üle toimuvas arutelus tõusetunud õiguslikes küsimustes, suurendab seadusandliku menetluse läbipaistvust ja avatust ning tugevdab Euroopa kodanike demokraatlikku õigust kontrollida seadusandliku akti aluseks võetud teavet, millele viitavad eeskätt määruse põhjendused 2 ja 6. Seetõttu kehtestab määrus nr 1049/2001 üldreeglina kohustuse avalikustada institutsiooni õigustalituse arvamused, mis on seotud seadusandliku menetlusega. Selle nentimine ei takista siiski konkreetse õigusliku arvamuse avalikustamisest keeldumist õigusnõustamise kaitsele tuginedes, kui see on antud küll seadusandliku menetluse käigus, kuid puudutab eriti tundlikku küsimust või on eriti laia ulatusega ja väljub seadusandliku menetluse raamidest. Sel juhul on institutsioonil kohustus keeldumist üksikasjalikult põhistada.
(vt punktid 42–45)
4. Õigusnõustamise mõiste määruse nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele artikli 4 lõike 2 teise taande tähenduses on seotud dokumendi sisuga, mitte selle autori või adressaatidega. Nagu sõna „õigusnõustamine“ grammatilisest tõlgendusest nähtub, on tegemist õigusküsimust puudutava nõuandega, olenemata sellest, kuidas selline arvamus on antud. Teisisõnu on õigusnõustamise kaitsega seotud erandi kohaldatavuse küsimuses tähtsusetu see, kas arvamust sisaldav dokument on tehtud otsustusprotsessi alguse, edaspidises või lõplikus staadiumis. Nende sõnade tõlgendamisel ei oma tähtsust ka see, kas nõustamine on toimunud formaalses või informaalses kontekstis.
Määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teises taandes õigusnõustamisega seoses ette nähtud erandit tuleb tõlgendada nii, et sellega soovitakse kaitsta institutsiooni huvi küsida õiguslikku arvamust ja saada aus, objektiivne ja kõikehõlmav arvamus. Kuigi põhimõtteliselt pöördub institutsioon oma enda õigustalituse poole, ei keela miski seda, et nimetatud institutsioon palub arvamust väljapoolt. Sellega on tegemist näiteks juhul, kui kõnealune institutsioon küsib advokaadibüroo arvamust. Seetõttu ei oma institutsiooni jaoks, kes tugineb arvamuse kaitsega seoses ette nähtud erandile, tähtust küsimus, kas õigusnõustaja on olnud institutsioonisisene või on see antud väljapoolt. Miski ei keela ka seda, et institutsioon, kes tugineb õigusnõustamise kaitsega seoses ette nähtud erandile, jagab seda arvamust „kolmandate isikutega“. See, et teatava institutsiooni antud õiguslikku arvamust sisaldav dokument on saadetud muu institutsiooni või liikmesriigi õigustalitusele, aga iseenesest ei muuda vastava dokumendi olemust. Seetõttu ei tulene vastupidi hageja väidetele määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teisest taandest, et õiguslik arvamus peab olema esitatud institutsiooni sees üksnes sisekasutuseks.
(vt punktid 48 ja 50–54)
5. Juriidiliste seisukohtade vahetamist kolme institutsiooni õigustalituste vahel, et leida kompromiss õigustloova teksti üle ELTL artiklis 294 sätestatud kolmepoolsete nõupidamiste raames võib vastavalt olukorrale määratleda kui õigusnõustamist ning seetõttu võib see kuuluda määruse nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele artikli 4 lõike 2 teises taandes sätestatud õigusnõustamisega seoses ette nähtud erandi alla. Nimelt tegutsevad õigustalitused vastavalt oma pädevusele ja eesmärgil saavutada kokkulepe. Seega on tegemist üheaegselt nii läbirääkija kui ka nõustajaga õigusküsimustes.
(vt punktid 59 ja 60)
6. Vt otsuse tekst.
(vt punktid 67–69 ja 72)
7. Taotletud dokumentide avalikustamise vajalikkusele ülekaaluka huvi olemasolu alusel tuginemine selleks, et paremini valmistada ette oma seisukohad siseriiklikus kohtumenetluses, iseenesest ei anna alust tuvastada üldist huvi teenivat avalikustamist, mis võib olla ülimuslik konfidentsiaalsuse kaitse suhtes määruse nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele artikli 4 tähenduses. Arvestades ELTL artiklis 15 käsitletud dokumentidele juurdepääsu üldpõhimõtet ning määruse põhjendusi 1 ja 2, peab see huvi olema objektiivne ja üldine ning seda ei tohi eri- või erahuvidega segi ajada.
(vt punkt 74)
8. Institutsioonidel on õigus määruse nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele alusel osalise juurdepääsu võimaldamisest keelduda, kui asjaomaste dokumentide analüüs näitab, et osalisel juurdepääsul puudub igasugune mõte, kuna dokumentide osad, kui need avalikustatakse, on dokumentidega tutvumise taotleja jaoks täiesti kasutud.
(vt punkt 80)