Asia T-710/14

Herbert Smith Freehills LLP

vastaan

Euroopan unionin neuvosto

Oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus (EY) N:o 1049/2001 – Tupakkatuotteiden ja vastaavien tuotteiden valmistamista, esittämistapaa ja myyntiä koskevien jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämistä koskevan direktiivin antamista edeltäviä keskusteluja koskevat asiakirjat – Asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden epääminen – Oikeudellisen neuvonannon suojaa koskeva poikkeus – Puolustautumisoikeudet – Ylivoimainen yleinen etu

Tiivistelmä – Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (kahdeksas jaosto) 15.9.2016

1.      Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Suppea tulkinta ja soveltaminen – Velvollisuus tutkia konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti poikkeuksen alaan kuuluvat asiakirjat – Ulottuvuus

(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 johdanto-osan ensimmäinen, toinen ja neljäs perustelukappale sekä 1 ja 4 artikla)

2.      Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Velvollisuus punnita kyseisiä etuja – Lainsäädäntömenettelyn perustana olevien asiakirjojen laajuus

(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 johdanto-osan toinen ja kuudes perustelukappale sekä 4 artikla)

3.      Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Oikeudellisen neuvonannon suoja – Toimielimen velvollisuus tutkia, onko asiakirjassa kysymys oikeudellisesta neuvonannosta ja onko olemassa konkreettinen mahdollisuus oikeudellisen neuvonannon suojan loukatuksi joutumiseen, sekä varmistaa se, ettei asiassa ole kyse ylivoimaisesta yleisestä edusta, joka oikeuttaa tietojen ilmaisemisen – Lainsäädäntömenettelyjä koskevien oikeudellisten lausuntojen sisältämien tietojen ilmaiseminen – Toimielimen velvollisuus perustella yksityiskohtaisesti päätökset, joilla evätään oikeus tutustua asiakirjoihin

(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toinen luetelmakohta)

4.      Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Oikeudellisen neuvonannon suoja – Oikeudellisen neuvonannon käsite – Oikeudellinen lausunto, joka on peräisin toimielimen ulkopuoliselta taholta ja joka on lähetetty muiden toimielinten oikeudellisille yksiköille, sisältyy oikeudellisen neuvonannon käsitteeseen

(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toinen luetelmakohta)

5.      Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Oikeudellisen neuvonannon suoja – Soveltamisala – Kolmen toimielimen oikeudellisten yksikköjen välinen näkemysten vaihto lainsäädäntötekstin antamisesta kolmenvälisen kokouksen yhteydessä sisältyy oikeudellisen neuvonannon käsitteeseen

(SEUT 294 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toinen luetelmakohta)

6.      Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Oikeudellisen neuvonannon suoja –Ylivoimainen yleinen etu, joka oikeuttaa asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemisen – Vetoaminen avoimuuden periaatteeseen – Tarve esittää erityisiä käsiteltävään asiaan liittyviä päätelmiä

(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toinen luetelmakohta)

7.      Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Oikeudellisen neuvonannon suoja – Ylivoimainen yleinen etu, joka oikeuttaa asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemisen – Käsite – Asianomaisen subjektiivinen intressi osallistua kansalliseen menettelyyn ei sisälly käsitteeseen

(SEUT 15 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 johdanto-osan ensimmäinen ja toinen perustelukappale, 2 artiklan 1 kohta ja 4 artiklan 2 kohdan toinen luetelmakohta)

8.      Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Velvollisuus myöntää osittainen oikeus tutustua tietoihin, jotka eivät kuulu poikkeusten alaan – Ulottuvuus – Rajat

(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 ja 6 kohta)

1.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 29–33 kohta)

2.      Kun toimielin soveltaa jotakin Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa säädettyä poikkeusta, sen on vertailtava sitä erityistä intressiä, jota on suojattava sillä, että kyseessä olevan asiakirjan sisältämiä tietoja ei ilmaista, ja muun muassa yleistä intressiä siihen, että tähän asiakirjaan voidaan tutustua, ottaen huomioon ne edut, joita laajemman avoimuuden avulla voidaan saavuttaa ja joita ovat, kuten asetuksen N:o 1049/2001 johdanto-osan toisesta perustelukappaleesta käy ilmi, se, että parannetaan kansalaisten mahdollisuuksia osallistua päätöksentekomenettelyihin, ja se, että hallinnolla on demokraattisessa järjestelmässä suhteessa kansalaisiin suurempi legitimiteetti ja hallinto on tehokkaampaa ja vastuullisempaa.

Näillä toteamuksilla on selvästikin aivan erityistä merkitystä lainsääntömenettelyn yhteydessä laadittujen komission asiakirjojen osalta. Kuten näet asetuksen N:o 1049/2001 johdanto-osan kuudennesta perustelukappaleesta käy ilmi, juuri tällaisessa tapauksessa on myönnettävä laajempi mahdollisuus tutustua asiakirjoihin. Tältä osin avoimuus vahvistaa demokratiaa tarjoamalla kansalaisille mahdollisuuden valvoa kaikkia tietoja, jotka muodostavat lainsäädäntötoimen perustan. Kansalaisten mahdollisuus tietää lainsäädäntötoiminnan perustana olevat seikat on edellytys sille, että he voivat tehokkaasti käyttää demokraattisia oikeuksiaan.

(ks. 34 ja 35 kohta)

3.      Silloin, kun on kyse Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa säädetystä oikeudellista neuvonantoa koskevasta poikkeuksesta, tarkastelu, joka toimielimen on suoritettava silloin, kun sitä pyydetään ilmaisemaan asiakirjan sisältämiä tietoja, on ehdottomasti toteutettava kolmessa vaiheessa, jotka vastaavat tässä säännöksessä säädettyjä kolmea kriteeriä. Ensimmäiseksi toimielimen on näin ollen varmistettava, että asiakirjassa, jonka sisältämien tietojen ilmaisemista on pyydetty, on kysymys oikeudellisesta neuvonannosta. Toiseksi toimielimen on tutkittava, vahingoittaisiko kyseessä olevan asiakirjan niiden osien ilmaiseminen, joiden osalta on todettu, että niissä on kyse oikeudellisesta neuvonannosta, niille taattavaa suojaa siinä mielessä, että niiden ilmaisemisesta aiheutuisi vahinkoa toimielimen intressille pyytää oikeudellista neuvonantoa ja saada rehellisiä, objektiivisia ja kattavia lausuntoja. Jotta tämän intressin loukatuksi joutumisen vaaraan voidaan vedota, vaaran on oltava kohtuullisesti ennakoitavissa eikä se saa olla täysin hypoteettinen. Ja vielä kolmanneksi on niin, että jos toimielin katsoo, että asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen loukkaa oikeudelliselle neuvonannolle taattavaa suojaa, sellaisena kuin tämä suoja on juuri edellä määritelty, sen on vielä varmistuttava siitä, ettei tietojen ilmaiseminen ole jonkin ylivoimaisen yleisen edun vuoksi perusteltua siitä huolimatta, että täten heikennettäisiin sen mahdollisuutta pyytää oikeudellista neuvonantoa ja saada rehellisiä, objektiivisia ja kattavia lausuntoja.

Siltä osin kuin toimielimen oikeudellisen yksikön lainsäädäntömenettelyiden yhteydessä antamien lausuntojen sisältämien tietojen ilmaiseminen saattaa loukata kyseisen oikeudellisen yksikön riippumattomuuden suojaamisen intressiä, tämä vaara on suhteutettava ylivoimaisiin yleisiin etuihin, jotka ovat asetuksen N:o 1049/2001 taustalla. Se seikka, että mahdollisuus tutustua asiakirjoihin, jotka sisältävät toimielimen oikeudellisen yksikön lausunnon oikeudellisista kysymyksistä, jotka ovat nousseet esiin lainsäädäntöaloitteita koskevien neuvotteluiden yhteydessä, on omiaan lisäämään yleistä ja lainsäädäntömenettelyn avoimuutta ja vahvistamaan Euroopan kansalaisten demokraattista oikeutta valvoa tietoja, joille lainsäädäntötoimet perustuvat, on tällainen ylivoimainen yleinen etu, kuten erityisesti kyseisen asetuksen johdanto-osan toisessa ja kuudennessa perustelukappaleessa todetaan. Mainitussa asetuksessa asetetaan näin ollen lähtökohtaisesti velvollisuus ilmaista toimielimen oikeudellisen yksikön lainsäädäntömenettelyitä koskevien lausuntojen sisältämät tiedot. Tämä toteamus ei kuitenkaan ole esteenä sille, että oikeus tutustua sellaiseen erityiseen oikeudelliseen lausuntoon, joka on annettu lainsäädäntömenettelyn yhteydessä mutta joka on erityisen arkaluonteinen tai jonka ulottuvuus on erityisen laaja ja ylittää kyseessä olevan lainsäädäntömenettelyn, evätään oikeudellisen neuvonannon suojan nojalla. Tällaisessa tapauksessa asianomaisen toimielimen on perusteltava epäämistä yksityiskohtaisesti.

(ks. 42–45 kohta)

4.      Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa tarkoitettu oikeudellisen neuvonannon käsite liittyy asiakirjan sisältöön eikä sen laatijaan tai niihin tahoihin, joille se on osoitettu Kuten käsitteen ”oikeudellinen neuvonanto” sanamuodon mukaisesta tulkinnasta käy ilmi, kyseessä on oikeudelliseen kysymykseen liittyvä neuvonta, riippumatta siitä, millä tavalla tällainen neuvonanto tapahtuu. Toisin sanoen oikeudellisen neuvonannon suojaa koskevan poikkeuksen soveltamisen kannalta on merkityksetöntä, onko tällaisen lausunnon sisältävä asiakirja annettu päätöksentekomenettelyn alustavassa, myöhemmässä tai lopullisessa vaiheessa. Myöskään sillä seikalla, onko lausunto annettu virallisessa tai epävirallisessa asiayhteydessä, ei ole merkitystä tätä käsitettä tulkittaessa.

Lisäksi asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa oikeudellista neuvonantoa varten säädettyä poikkeusta on tulkittava siten, että sillä pyritään suojaamaan toimielimen intressiä pyytää oikeudellista neuvonantoa ja saada rehellisiä, objektiivisia ja kattavia lausuntoja. Tässä yhteydessä on niin, että vaikka toimielin lähtökohtaisesti pyytää neuvonantoa omalta oikeudelliselta yksiköltään, mikään ei estä mainittua toimielintä tarvittaessa ulkoistamasta tällaista neuvonantoa koskevaa pyyntöä. Näin on esimerkiksi tapauksessa, jossa kyseinen toimielin pyytää lausuntoa asianajotoimistolta. Näin ollen sillä, onko oikeudellinen neuvonta peräisin toimielimen sisältä tai ulkopuolelta, ei ole merkitystä toimielimelle, joka vetoaa oikeudellisen neuvonannon suojaa koskevaan poikkeukseen. Mikään ei ole myöskään esteenä sille, että toimielin, joka on vedonnut mainittuun poikkeukseen, jakaa tämän lausunnon kolmannen osapuolen kanssa. Se, että asiakirja, johon sisältyy toimielimen oikeudellinen lausunto, on lähetetty muiden toimielinten oikeudellisille yksiköille tai jäsenvaltiolle, ei muuta sellaisenaan mainitun asiakirjan luonnetta. Näin ollen asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisesta luetelmakohdasta ei seuraa, että toimielimen olisi annettava oikeudellinen lausunto vain sisäistä käyttöä varten.

(ks. 48 ja 50–54 kohta)

5.      Kolmen toimielimen oikeudellisten yksikköjen oikeudellisten näkemysten vaihto, jolla pyritään löytämään SEUT 294 artiklan nojalla lainsäädäntötekstiä koskeva kompromissi kolmenvälisen kokouksen yhteydessä, voidaan tarvittaessa luokitella oikeudelliseksi neuvonannoksi, ja ne voivat tästä syystä kuulua Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa säädetyn oikeudellista neuvonantoa koskevan poikkeuksen soveltamisalaan. Oikeudelliset yksiköt toimivat mandaattinsa mukaisesti, ja niiden tarkoituksena on näet päästä sopimukseen. Ne toimivat oikeudellisten kysymysten osalta siis sekä neuvottelijoina että neuvonantajina.

(ks. 59 ja 60 kohta)

6.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 67–69 ja 72 kohta)

7.      Tarpeesta saada tutustua pyydettyjen asiakirjojen sisältämiin tietoihin Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 nojalla ylivoimaisen edun perusteella, jotta voitaisiin paremmin valmistella osallistumista kansallisessa tuomioistuinmenettelyssä, on todettava, että tällainen väite ei sellaisenaan osoita, että olisi olemassa sellainen yleinen etu, joka edellyttää pyydettyihin asiakirjoihin sisältyvien tietojen ilmaisemista ja joka menisi asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa tarkoitetun luottamuksellisuuden suojaamisen edelle. Kun otetaan huomioon SEUT 15 artiklassa vahvistettu yleinen periaate oikeudesta saada tutustua asiakirjoihin ja asetuksen N:o 1049/2001 johdanto-osan ensimmäinen ja toinen perustelukappale, tämän yleisen edun on oltava objektiivinen ja yleinen eikä se voi mennä päällekkäin erityisten tai yksityisten intressien kanssa.

(ks. 74 kohta)

8.      Toimielimillä on Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 nojalla oikeus olla antamatta tilaisuutta tutustua asiakirjojen osiin, jos kyseessä olevien asiakirjojen tutkimisen perusteella on ilmeistä, että tällainen oikeus olisi täysin merkityksetön sen vuoksi, että asiakirjojen osien luovuttamisesta ei olisi mitään hyötyä asiakirjapyynnön esittäjälle

(ks. 80 kohta)