Predmet T‑710/14

Herbert Smith Freehills LLP

protiv

Vijeća Europske unije

„Pristup dokumentima – Uredba (EZ) br. 1049/2001 – Dokumenti u vezi s raspravama koje prethode donošenju direktive o usklađivanju zakona i drugih propisa država članica o proizvodnji, predstavljanju i prodaji duhanskih i srodnih proizvoda – Odbijanje pristupa – Izuzeće u pogledu zaštite pravnog savjetovanja – Prava obrane – Prevladavajući javni interes”

Sažetak – Presuda Općeg suda (osmo vijeće) od 15. rujna 2016.

1.      Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Usko tumačenje i primjena – Obveza konkretnog i pojedinačnog ispitivanja dokumenata obuhvaćenih iznimkom – Doseg

(Uredba br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća, uv. izj. 1., 2. i 4. te čl. 1. i 4.)

2.      Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Obveza odvagivanja između interesa o kojima je riječ – Doseg u vezi s dokumentima na kojima se temelji zakonodavni postupak

(Uredba br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća, uv. izj. 2. i 6. te čl. 4.)

3.      Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Zaštita pravnih mišljenja – Obveza institucije da ispita narav pravnog mišljenja u vezi s aktom i stvarnu mogućnost povrede zaštite pravnog mišljenja te da provjeri postoji li prevladavajući javni interes koji bi opravdao otkrivanje – Otkrivanje pravnih mišljenja koja se odnose na zakonodavne postupke – Obveza institucije obrazložiti svaku odluku o odbijanju pristupa uz detaljno navođenje razloga

(Uredba br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 4. st. 2. al. 2.)

4.      Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Zaštita pravnih mišljenja – Pojam pravnog savjetovanja – Pravni savjet osobe koja nije dio institucije koji je poslan pravnim službama drugih institucija – Uključenost

(Uredba br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 4. st. 2. al. 2.)

5.      Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Zaštita pravnih mišljenja – Područje primjene – Razmjena stajališta između pravnih službi triju institucija u vezi s usvajanjem zakonodavnog teksta u okviru trijaloga – Uključenost

(čl. 294. UFEU‑a; Uredba br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 4. st. 2. al. 2.)

6.      Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Zaštita pravnih mišljenja – Prevladavajući javni interes koji opravdava otkrivanje dokumenata – Pozivanje na načelo transparentnosti – Nužnost uzimanja u obzir posebnih razmatranja u vezi s konkretnim slučajem

(Uredba br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 4. st. 2. al. 2.)

7.      Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Zaštita pravnih mišljenja – Prevladavajući javni interes koji opravdava otkrivanje dokumenata – Pojam – Subjektivni interes zainteresirane osobe da sudjeluju u nacionalnom postupku odlučivanja – Isključenje

(čl. 15. UFEU‑a; Uredba br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća, uv. izj. 1. i 2. te čl. 2. st. 1. i čl. 4. st. 2. al. 2.)

8.      Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Obveza dodjele djelomičnog pristupa podacima koji nisu obuhvaćeni izuzećima – Doseg – Granice

(Uredba br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 4. st. 2. i 6.)

1.      Vidjeti tekst odluke.

(t. 29.‑33.)

2.      Kad institucija primjenjuje jedno od izuzeća predviđenih u članku 4. Uredbe br. 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije, ona mora odvagnuti specifičan interes koji je potrebno zaštititi neobjavljivanjem dotičnog dokumenta i opći interes davanja pristupa tom dokumentu, uzimajući u obzir prednosti koje proizlaze, kao što to navodi uvodna izjava 2. Uredbe br. 1049/2001, iz pojačane otvorenosti, odnosno čvršćeg sudjelovanja građana u procesu odlučivanja, kao i veće legitimnosti, učinkovitosti i odgovornosti administracije prema građanima u demokratskom sustavu.

Ta su razmatranja očigledno od osobite važnosti kada je riječ o dokumentima koje Komisija priprema u okviru zakonodavnog postupka. Naime, kao što proizlazi iz uvodne izjave 6. Uredbe br. 1049/2001 širi pristup dokumentima treba odobriti upravo u takvom slučaju. Otvorenost u tom pogledu pridonosi jačanju demokracije tako što se građanima omogućuje da provjere sve informacije koje su bile temelj zakonodavnog akta. Naime, mogućnost građana da se upoznaju s temeljima zakonodavne aktivnosti preduvjet je učinkovitog izvršavanja demokratskih prava od strane potonjih.

(t. 34., 35.)

3.      Kad je riječ o izuzeću glede pravnih mišljenja iz članka 4. stavka 2. druge alineje Uredbe br. 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije, ispitivanje koje provodi institucija kada se od nje zatraži otkrivanje dokumenta mora se nužno provesti u tri koraka koji odgovaraju trima kriterijima iz te odredbe. Tako se institucija, kao prvo, mora uvjeriti da se dokument čije se razotkrivanje traži doista odnosi na pravno savjetovanje. Kao drugo, mora ispitati ugrožava li razotkrivanje dijelova predmetnog dokumenta za koje je utvrđeno da se odnose na pravno savjetovanje zaštitu koju takvo savjetovanje mora uživati, u smislu da bi otkrivanje nanijelo štetu interesu institucije da zahtijeva pravne savjete i dobiva otvorena, objektivna i cjelovita mišljenja. Kako bi se moglo pozvati na opasnost od ugrožavanja tog interesa, on mora biti razumno predvidljiv, a ne samo hipotetski. Kao treće i konačno, ako institucija smatra da razotkrivanje dokumenta ugrožava potrebnu zaštitu pravnih mišljenja kako je upravo definirana, na njoj je da provjeri postoji li prevladavajući javni interes koji opravdava to razotkrivanje, neovisno o ugrožavanju, koje iz toga proizlazi, njegove sposobnosti traženja pravnih mišljenja i dobivanja otvorenih, objektivnih i cjelovitih mišljenja.

Budući da otkrivanje mišljenjâ pravne službe institucije danih u okviru zakonodavnih postupaka može ugroziti interes zaštite neovisnosti te pravne službe, ta se opasnost mora odvagnuti u odnosu na prevladavajuće javne interese na kojima počiva Uredba br. 1049/2001. Takav prevladavajući javni interes predstavlja činjenica da otkrivanje dokumenata koji sadržavaju mišljenje pravne službe institucije o pravnim pitanjima koja su se javila tijekom rasprave o zakonodavnim inicijativama može povećati transparentnost i otvorenost zakonodavnog postupka i ojačati demokratsko pravo europskih građana na nadzor informacija koje čine osnovu zakonodavnog akta, kako je utvrđeno osobito u uvodnim izjavama 2. i 6. spomenute uredbe. Slijedom navedenog, tom se uredbom u načelu nameće obveza otkrivanja mišljenja pravne službe institucije u vezi sa zakonodavnim postupkom. To utvrđenje međutim ne isključuje mogućnost da se na temelju zaštite pravnog savjetovanja odbije otkrivanje određenog pravnog mišljenja, danog u kontekstu zakonodavnog postupka, koje je osobito osjetljive naravi ili ima osobito širok doseg koji prelazi okvir zakonodavnog postupka o kojem je riječ. U takvom slučaju predmetna institucija mora detaljno obrazložiti obijanje.

(t. 42.‑45.)

4.      Pojam pravnog savjetovanja u smislu članka 4. stavka 2. druge alineje Uredbe br. 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije povezan je sa sadržajem dokumenta, a ne njegovim autorom ili adresatima. Kao što to proizlazi iz doslovnog tumačenja izraza „pravno savjetovanje“, riječ je o savjetu koji se odnosi na pravno pitanje, bez obzira na način na koji je to savjetovanje obavljeno. Drugim riječima, za primjenu izuzeća u pogledu zaštite pravnog savjetovanja nije relevantno je li dokument koji sadržava takvo savjetovanje izdan u početnoj, kasnijoj ili konačnoj fazi procesa odlučivanja. Isto tako, na tumačenje tog izraza ne utječe činjenica da je savjetovanje pruženo u formalnom odnosno neformalnom kontekstu.

Osim toga, izuzeće koje se odnosi na pravno mišljenje iz članka 4. stavka 2. druge alineje Uredbe br. 1049/2001 mora se tumačiti na način da je njegova svrha zaštita interesa institucije za traženje pravnog mišljenja i dobivanje otvorenog, objektivnog i cjelovitog mišljenja. U tom smislu, iako se načelno institucija obraća vlastitoj pravnoj službi, ništa se ne protivi tomu da institucija takvo mišljenje po potrebi zatraži izvan nje. Takav je primjerice slučaj kada institucija o kojoj je riječ zatraži savjetovanje jednog odvjetničkog ureda. Stoga, pitanje je li pravni savjet dobiven od unutarnjeg ili vanjskog autora nije bitno za instituciju koja se poziva na izuzeće u pogledu zaštite savjetovanja. Isto tako, ništa se ne protivi tomu da institucija koja se poziva na spomenuto izuzeće podijeli te savjete s trećom stranom. Činjenica da je dokument koji sadržava pravno mišljenje koje je dala institucija poslan pravnim službama drugih institucija ili državi članici sama po sebi ne mijenja narav tog dokumenta. Slijedom navedenog, iz članka 4. stavka 2. druge alineje Uredbe br. 1049/2001 ne proizlazi da institucija mora dati pravno mišljenje samo za unutarnju uporabu.

(t. 48., 50.‑54.)

5.      Razmjene pravnih stajališta između pravnih službi triju institucija kako bi se pronašao kompromis u pogledu zakonodavnog teksta u okviru trijaloga na temelju članka 294. UFEU‑a mogu se, ovisno o okolnostima slučaja, smatrati pravnim savjetovanjem i stoga mogu biti obuhvaćene izuzećem u pogledu pravnog savjetovanja iz članka 4. stavka 2. druge alineje Uredbe br. 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije. Naime, pravne službe djeluju na temelju ovlaštenja i u cilju pronalaženja sporazuma. One stoga djeluju ujedno kao pregovarači i kao savjetnici o pravnim pitanjima.

(t. 59., 60.)

6.      Vidjeti tekst odluke.

(t. 67.‑69., 72.)

7.      Kada je riječ o potrebi podnositelja zahtjeva da se otkriju dokumenti zatraženi sukladno Uredbi br. 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije, na temelju prevladavajućeg interesa, kako bi mogao bolje pripremiti svoje sudjelovanje u nacionalnom sudskom postupku, taj argument kao takav ne predstavlja javni interes koji opravdava otkrivanje i koji može prevladavati nad zaštitom povjerljivosti u smislu članka 4. Uredbe br. 1049/2001. Uzimajući u obzir opće načelo pristupa dokumentima iz članka 15. UFEU‑a i uvodne izjave 1. i 2. spomenute uredbe, taj interes mora biti objektivnog i općenitog karaktera te se ne smije pomiješati s pojedinačnim ili privatnim interesima.

(t. 74.)

8.      Institucije mogu odbiti djelomičan pristup na temelju Uredbe br. 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije ako ispitivanje predmetnih dokumenata pokaže da je spomenuti djelomičan pristup besmislen jer, kada bi se dijelovi tih dokumenata otkrili, oni ne bi bili ni od kakve koristi podnositelju zahtjeva za pristup.

(t. 80.)