Language of document : ECLI:EU:T:2016:494

T‑710/14. sz. ügy

Herbert Smith Freehills LLP

kontra

az Európai Unió Tanácsa

„A dokumentumokhoz való hozzáférés – 1049/2001/EK rendelet – A tagállamoknak a dohánytermékek és kapcsolódó termékek gyártására, kiszerelésére és értékesítésére vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezései közelítéséről szóló irányelv elfogadását megelőző megbeszélésekre vonatkozó dokumentumok – A hozzáférés megtagadása – A jogi vélemények védelmére vonatkozó kivétel – Védelemhez való jog – Nyomós közérdek”

Összefoglaló – A Törvényszék ítélete (nyolcadik tanács), 2016. szeptember 15.

1.      Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga –1049/2001 rendelet – A dokumentumokhoz való hozzáférés joga alóli kivételek – Szigorú értelmezés és alkalmazás – A valamely kivétel hatálya alá tartozó dokumentumok konkrét és egyedi vizsgálatára vonatkozó kötelezettség – Terjedelem

(1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, (1), (2) és (4) preambulumbekezdés, és 1. és 4. cikk)

2.      Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – A dokumentumokhoz való hozzáférés joga alóli kivételek – A szóban forgó érdekek mérlegelésére vonatkozó kötelezettség – Terjedelem a jogalkotási eljárás alapját képező dokumentumok tekintetében

(1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, (2) és (6) preambulumbekezdés, és 4. cikk)

3.      Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – A dokumentumokhoz való hozzáférés joga alóli kivételek – A jogi vélemények védelme – Az intézmény azon kötelezettsége, hogy megvizsgálja a jogi aktus jogi vélemény jellegét és annak konkrét lehetőségét, hogy sérül a jogi vélemények védelme, valamint hogy ellenőrizze, hogy nem áll fenn olyan nyomós közérdek, amely igazolná a hozzáférhetővé tételt – Az intézmény kötelezettsége arra, hogy minden hozzáférést megtagadó határozatot részletesen indokoljon

(1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 4. cikk, (2) bekezdés, második francia bekezdés)

4.      Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – A dokumentumokhoz való hozzáférés joga alóli kivételek – A jogi vélemények védelme – A jogi vélemény fogalma – Külső szerzőtől származó és más intézmények jogi szolgálatainak megküldött jogi állásfoglalás – Bennfoglaltság

(1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 4. cikk, (2) bekezdés, második francia bekezdés)

5.      Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – A dokumentumokhoz való hozzáférés joga alóli kivételek – A jogi vélemények védelme – Hatály – Három intézmény jogi szolgálatai között háromoldalú egyeztetés keretében valamely jogalkotási szöveg elfogadásáról folytatott véleménycserék – Bennfoglaltság

(EUMSZ 294. cikk; 1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 4. cikk, (2) bekezdés, második francia bekezdés)

6.      Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – A dokumentumokhoz való hozzáférés joga alóli kivételek – A jogi vélemények védelme – A dokumentumok hozzáférhetővé tételét igazoló nyomós közérdek – Az átláthatóság elvére való hivatkozás – Az adott üggyel kapcsolatban álló különleges megfontolások előadásának szükségessége

(1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 4. cikk, (2) bekezdés, második francia bekezdés)

7.      Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – A dokumentumokhoz való hozzáférés joga alóli kivételek – A jogi vélemények védelme – A dokumentumok hozzáférhetővé tételét igazoló nyomós közérdek – Fogalom – Az érintett személynek valamely nemzeti döntéshozatali eljárásban való részvételhez fűződő szubjektív érdeke – Kizártság

(EUMSZ 15. cikk; 1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, (1) és (2) preambulumbekezdés, és 2. cikk, (1) bekezdés, és 4. cikk, (2) bekezdés, második francia bekezdés)

8.      Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – A dokumentumokhoz való hozzáférés joga alóli kivételek – A kivételek hatálya alá nem tartozó adatokhoz való részleges hozzáférés engedélyezésére irányuló kötelezettség – Terjedelem – Korlátok

(1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 4. cikk, (2) és (6) bekezdés)

1.      Lásd a határozat szövegét.

(lásd: 29–33. pont)

2.      Ha valamely intézmény az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001 rendelet 4. cikkében meghatározott egyik kivételt alkalmazza, akkor ezen intézmény feladata, hogy egyensúlyt teremtsen az érintett dokumentum közzétételének mellőzésével védeni kívánt különleges érdek, valamint különösen az e dokumentum hozzáférhetővé tételéhez fűződő közérdek között, tekintettel azokra az előnyökre, amelyek – mint azt az 1049/2001 rendelet (2) preambulumbekezdése megállapítja – a nagyobb nyitottságból származnak, vagyis hogy a polgárok még inkább részt vehetnek a döntéshozatali eljárásban, valamint biztosítva van a polgárok irányában a közigazgatás nagyobb legitimációja, hatékonysága és felelőssége a demokratikus rendszerben.

Ezek a megfontolások nyilvánvalóan rendkívüli jelentőséggel bírnak a Tanács azon dokumentumai esetében, amelyek a jogalkotási eljárásban keletkeznek. Amint ugyanis az 1049/2001 rendelet (6) preambulumbekezdéséből is következik, pontosan az ilyen esetben szélesebb körű hozzáférést kell biztosítani a dokumentumokhoz. Az átláthatóság ebből a szempontból hozzájárul a demokrácia megerősítéséhez, mivel lehetővé teszi a polgárok számára mindazon információk ellenőrzését, amelyek valamely jogalkotási aktus alapjául szolgáltak. Annak lehetősége ugyanis, hogy az állampolgárok megismerjék a jogalkotási tevékenységek alapjait, a demokratikus jogaik tényleges gyakorlásának feltételét képezi.

(lásd: 34., 35. pont)

3.      Ha kérelmet nyújtanak be valamely dokumentum hozzáférhetővé tétele iránt, az intézmény által lefolytatandó vizsgálatnak – a jogi véleményekre vonatkozó, az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének második francia bekezdésében előírt kivétel kapcsán – az e rendelkezésben szereplő három kritériumnak megfelelően szükségképpen három lépésben kell történnie. Az intézménynek ekként első lépésben arról kell meggyőződnie, hogy a hozzáférhetővé tenni kért dokumentum valóban jogi véleményre vonatkozik‑e. A Tanácsnak második lépésben azt kell megvizsgálnia, hogy a kérdéses dokumentum jogi véleményekre vonatkozóként azonosított részeinek hozzáférhetővé tétele sértené‑e a jogi vélemények védelmét, abban az értelemben, hogy a hozzáférhetővé tétel sértené valamely intézménynek azt az érdekét, hogy jogi véleményeket kérhessen, valamint őszinte, objektív és teljes körű véleményeket kaphasson. Ahhoz, hogy az ezen érdek sérelmének kockázatára hivatkozni lehessen, e kockázatnak észszerűen előre láthatónak, és nem pusztán feltételezésen alapulónak kell lennie. Harmadik és utolsó lépésként, amennyiben az intézmény úgy ítéli meg, hogy valamely dokumentum hozzáférhetővé tétele sértené a jogi véleményeknek a fentiekben meghatározott védelmét, meg kell bizonyosodnia arról, hogy nem áll fenn olyan nyomós közérdek, amely a hozzáférhetővé tételből eredő, az intézmény azon képessége vonatkozásában felmerülő sérelem ellenére is igazolná a hozzáférhetővé tételt, hogy jogi véleményeket kérhessen, valamint őszinte, objektív és teljes körű véleményeket kaphasson.

Amennyiben valamely intézmény jogi szolgálata jogalkotási eljárásokban kiadott véleményeinek közzététele hátrányosan befolyásolhatná e jogi szolgálat függetlenségének védelméhez fűződő érdeket, ezt a kockázatot olyan nyomós közérdekeknek kell ellensúlyozniuk, amelyek áthatják az 1049/2001 rendeletet. Ilyen nyomós közérdeket képez az a körülmény, ha valamely intézmény jogi szolgálatának a jogalkotási kezdeményezések vitája idején felmerülő jogi kérdésekkel kapcsolatos véleményét tartalmazó dokumentumok közzététele növelheti az átláthatóságot és a jogalkotási folyamat nyitottságát, valamint megerősítheti az európai polgárok azon demokratikus jogát, hogy ellenőrizzék mindazon információkat, amelyek valamely jogalkotási aktus alapjául szolgáltak, amint azt különösen az említett rendelet (2) és (6) preambulumbekezdése megállapítja. Az említett rendelet főszabály szerint előírja az intézményi jogi szolgálatok jogalkotási eljárásra vonatkozó véleményeinek közzétételével kapcsolatos kötelezettséget. Ez a megállapítás ugyanakkor nem képezi akadályát annak, hogy a jogi vélemények védelmére hivatkozva megtagadják az olyan egyedi jogi vélemény közzétételét, amelynek összeállítása jogalkotási folyamat keretében történt, viszont különösen érzékeny kérdésre vonatkozik, vagy a szóban forgó jogalkotási folyamaton túlmutató, különösen széles terjedelemmel bír. Ilyen esetben az érintett intézmény feladata, hogy a közzététel megtagadását részletesen megindokolja.

(lásd: 42–45. pont)

4.      A jogi véleménynek az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001 rendelet értelmében vett fogalma valamely dokumentum tartalmához, nem pedig szerzőjéhez vagy címzettjeihez kapcsolódik. Amint a „jogi vélemény” kifejezés szó szerinti értelmezéséből következik, valamely jogkérdésre vonatkozó tanácsadásról van szó, azon módozatoktól függetlenül, amelyek szerint e vélemény adására sor került. Másképpen szólva a jogi vélemények védelmére vonatkozó kivétel alkalmazása szempontjából nincs jelentősége annak, hogy az ilyen véleményt tartalmazó dokumentum kiadására a döntéshozatali folyamat korai, előrehaladott vagy végső szakaszában került‑e sor. Hasonlóan e kifejezés értelmezése szempontjából irreleváns, hogy a véleményadás formális vagy informális keretek között történt.

Továbbá az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének második francia bekezdésében előírt, jogi véleményekre vonatkozó kivételt úgy kell értelmezni, hogy annak célja valamely intézmény jogi vélemények kérelmezéséhez és őszinte, objektív és teljes körű véleményekhez való jutáshoz fűződő érdekének védelme. E tekintetben, jóllehet főszabály szerint valamely intézmény saját jogi szolgálatához fordul, semmi nem zárja ki azt, hogy az említett intézmény adott esetben kiszervezze az ilyen vélemény iránti kérelmet. Ez az eset áll fenn például akkor, ha a szóban forgó intézmény egy ügyvédi irodától kér véleményt. Ennélfogva annak, hogy a jogi tanácsadás belső vagy külső szerzőtől ered‑e, nincs jelentősége azon intézmény szempontjából, amely a vélemények védelmére vonatkozó kivételre hivatkozik. Hasonlóképpen azt sem tiltja semmi, hogy az említett kivételre hivatkozó intézmény e véleményt harmadik személlyel megossza. Márpedig az, hogy valamely intézmény által kiadott jogi véleményt tartalmazó dokumentumot megküldtek más intézmények jogi szolgálatainak vagy egy tagállamnak, önmagában nem változtat e dokumentum jellegén. Következésképpen az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének második francia bekezdéséből nem következik az, hogy valamely jogi véleményt egy intézménynek kizárólag belső használatra kell kiadnia.

(lásd: 48., 50–54. pont)

5.      A három intézmény jogi szolgálatai között annak érdekében folytatott jogi szempontú véleménycserék, hogy valamely jogalkotási szöveg kapcsán az EUMSZ 294. cikken alapuló háromoldalú egyeztetés keretében kompromisszumot találjanak, adott esetben jogi véleménynek tekinthetők, és ennélfogva a jogi véleményekre vonatkozó, az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének második francia bekezdésében előírt kivétel alá eshetnek. A jogi szolgálatok ugyanis megbízás alapján és megállapodás elérése céljából járnak el. Tehát egyszerre járnak el tárgyalóként és jogi kérdésekkel kapcsolatos tanácsadóként.

(lásd: 59., 60. pont)

6.      Lásd a határozat szövegét.

(lásd: 67–69., 72. pont)

7.      Annak szükségességét illetően, hogy a kérelmező valamely nyomós érdek alapján az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001 rendelet értelmében hozzáférjen a kért dokumentumokhoz azért, hogy jobban előkészíthesse valamely nemzeti bírósági eljárásba való beavatkozását, egy ilyen érv önmagában nem minősül a közzétételt igazoló olyan közérdeknek, amely erősebb lehet a titkosságnak az 1049/2001 rendelet 4. cikke értelmében vett védelménél. A dokumentumokhoz való hozzáférésre vonatkozó, az EUMSZ 15. cikkben és az említett rendelet (1) és (2) preambulumbekezdésében megállapított általános elvre figyelemmel ennek az érdeknek objektív és általános jellegűnek kell lennie, és nem keverhető össze egyedi vagy magánérdekekkel.

(lásd: 74. pont)

8.      Az intézményeknek jogukban áll, hogy ne adjanak részleges hozzáférést az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001 rendelet alapján, ha a szóban forgó dokumentumok vizsgálata nyilvánvalóvá teszi, hogy az említett részleges hozzáférés értelmetlen amiatt, hogy e dokumentumok részei közzétételük esetén a hozzáférést kérő számára nem hasznosak.

(lásd: 80. pont)