Causa T‑710/14
Herbert Smith Freehills LLP
contro
Consiglio dell’Unione europea
«Accesso ai documenti – Regolamento (CE) n. 1049/2001 – Documenti attinenti alle discussioni preliminari all’adozione della direttiva sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla lavorazione, alla presentazione e alla vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati – Diniego di accesso – Eccezione relativa alla tutela della consulenza legale – Diritti della difesa – Interesse pubblico prevalente»
Massime – Sentenza del Tribunale (Ottava Sezione) del 15 settembre 2016
1. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Interpretazione e applicazione restrittive – Obbligo di esame concreto e specifico per i documenti rientranti in un’eccezione – Portata
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, considerando 1, 2 e 4 e artt. 1 e 4)
2. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Obbligo di bilanciamento degli interessi in gioco – Portata riguardante i documenti alla base del processo legislativo
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, considerando 2 e 6 e art. 4)
3. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela della consulenza legale – Obbligo per l’istituzione di esaminare la natura di parere giuridico dell’atto e la possibilità concreta di pregiudizio alla tutela della consulenza legale e di verificare l’assenza di un interesse pubblico prevalente alla divulgazione – Divulgazione dei pareri giuridici relativi a processi legislativi – Obbligo per l’istituzione di motivare ogni decisione di diniego di accesso in modo circostanziato
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 2, secondo trattino)
4. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento no 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela della consulenza legale – Nozione di consulenza legale – Consulenza legale proveniente da un autore esterno all’istituzione e inviata ai servizi giuridici di altre istituzioni – Inclusione
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 2, secondo trattino)
5. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela dei pareri giuridici – Ambito di applicazione – Scambi di punti di vista tra i servizi giuridici di tre istituzioni relativi all’adozione di un testo legislativo nell’ambito di un trilogo – Inclusione
(Art. 294 TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 2, secondo trattino)
6. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela della consulenza legale – Interesse pubblico prevalente alla divulgazione di documenti – Richiamo al principio di trasparenza – Necessità di fare valere considerazioni particolari relative al caso di specie
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 2, secondo trattino)
7. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela dei pareri giuridici – Interesse pubblico prevalente alla divulgazione di documenti – Nozione – Interesse privato dell’interessato a partecipare a un procedimento decisionale nazionale – Esclusione
(Art. 15 TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, considerando 1 e 2 e artt. 2, § 1, e 4, § 2, secondo trattino)
8. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Obbligo di accordare un accesso parziale ai dati cui non si applicano le eccezioni – Portata – Limiti
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, §§ 2 e 6)
1. V. il testo della decisione.
(v. punti 29‑33)
2. Quando un’istituzione applica una delle eccezioni previste dall’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, deve procedere al bilanciamento tra l’interesse specifico da tutelare impedendo la divulgazione del documento in questione e, in particolare, l’interesse generale all’accessibilità di tale documento, tenendo conto dei vantaggi che derivano, come rileva il considerando 2 del regolamento n. 1049/2001, da una maggiore trasparenza, consistenti in una migliore partecipazione dei cittadini al processo decisionale e in una maggiore legittimità, efficienza e responsabilità dell’amministrazione nei confronti dei cittadini in un sistema democratico.
Tali considerazioni presentano, con ogni evidenza, una rilevanza del tutto particolare per quanto riguarda i documenti della Commissione predisposti nell’ambito di un procedimento legislativo. Come risulta, infatti, dal considerando 6 del regolamento n. 1049/2001, proprio in tale ipotesi deve essere autorizzato un accesso più ampio ai documenti. La trasparenza, al riguardo, contribuisce a rafforzare la democrazia permettendo ai cittadini di controllare tutte le informazioni che hanno costituito il fondamento di un atto legislativo. Infatti, la possibilità per i cittadini, di conoscere il fondamento delle azioni legislative è condizione per l’esercizio effettivo, da parte di questi ultimi, dei loro diritti democratici.
(v. punti 34, 35)
3. Con riferimento all’eccezione riguardante la consulenza legale prevista dall’articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, l’esame che un’istituzione deve effettuare quando le viene richiesta la divulgazione di un documento deve necessariamente svolgersi in tre fasi, corrispondenti ai tre criteri previsti da tale disposizione. L’istituzione deve, quindi, in una prima fase, assicurarsi che il documento di cui è chiesta la divulgazione configuri effettivamente una consulenza legale. In una seconda fase, deve esaminare se la divulgazione delle parti del documento in parola individuate come concernenti la consulenza legale comprometterebbe la tutela di cui tale consulenza deve beneficiare, nel senso che detta divulgazione arrecherebbe pregiudizio all’interesse di un’istituzione a chiedere una consulenza legale e a ricevere pareri franchi, obiettivi e completi. Il rischio di pregiudizio a tale interesse, per poter essere invocato, deve essere ragionevolmente prevedibile e non meramente ipotetico. In una terza e ultima fase, se l’istituzione ritiene che la divulgazione di un documento arrecherebbe pregiudizio alla tutela della consulenza legale come appena definita, è suo dovere verificare che non esista un interesse pubblico prevalente che giustifichi tale divulgazione, nonostante il pregiudizio che ne deriverebbe alla sua facoltà di chiedere una consulenza legale e di ricevere pareri franchi, obiettivi e completi.
Qualora la divulgazione della consulenza legale del servizio giuridico di un’istituzione resa nell’ambito di procedimenti legislativi pregiudicasse l’interesse alla tutela dell’indipendenza di detto servizio giuridico, tale rischio dovrebbe essere bilanciato con gli interessi pubblici prevalenti soggiacenti al regolamento n. 1049/2001. Costituisce un siffatto interesse pubblico prevalente il fatto che la divulgazione dei documenti contenenti il parere del servizio giuridico di un’istituzione su questioni giuridiche sorte nel corso del dibattito su iniziative legislative possa aumentare la trasparenza e l’apertura del procedimento legislativo e rafforzare il diritto democratico dei cittadini europei di controllare le informazioni che hanno costituito il fondamento di un atto legislativo, come indicato, in particolare, nei considerando 2 e 6 di detto regolamento. Detto regolamento impone di conseguenza, in linea di principio, un obbligo di divulgare i pareri del servizio giuridico di un’istituzione relativi ad un procedimento legislativo. Tale constatazione non impedisce tuttavia che la divulgazione di un parere giuridico specifico, reso nell’ambito di un procedimento legislativo ma avente contenuto particolarmente sensibile o portata particolarmente estesa che travalichi l’ambito del procedimento legislativo di cui trattasi, venga negata richiamandosi alla tutela della consulenza legale. In tali circostanze, l’istituzione interessata dovrebbe motivare il rifiuto in modo circostanziato.
(v. punti 42‑45)
4. La nozione di consulenza legale ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, è legata al contenuto di un documento e non al suo autore o ai suoi destinatari. Come risulta da un’interpretazione letterale dei termini «consulenza legale», si tratta di una consulenza relativa ad una questione di diritto, indipendentemente dalle modalità con cui è stata fornita. In altri termini, è indifferente, affinché si applichi l’eccezione relativa alla protezione della consulenza legale, che i documenti che contengono tale consulenza siano stati forniti in uno stadio precoce, avanzato o finale del processo decisionale. Allo stesso modo, il fatto che la consulenza sia stata resa in un contesto formale o informale non incide sull’interpretazione di tali termini.
Peraltro, l’eccezione relativa alla consulenza legale prevista dall’articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, del regolamento n. 1049/2001 deve essere interpretata come volta a proteggere l’interesse di un’istituzione a chiedere una consulenza legale e a ricevere pareri franchi, obiettivi e completi. A tal proposito, nonostante un’istituzione si rivolga, in linea di principio, al proprio servizio giuridico, nulla osta a che detta istituzione, se necessario, esternalizzi la richiesta di tale parere. Si tratta per esempio del caso in cui l’istituzione in questione chieda una consulenza ad uno studio legale. Pertanto, la questione se la consulenza legale promani da un autore interno o esterno non ha importanza per l’istituzione che invoca l’eccezione relativa alla protezione della consulenza. Allo stesso modo, nulla osta neppure al fatto che l’istituzione che ha invocato detta eccezione condivida tale consulenza con un terzo. Orbene, il fatto che un documento contenente un parere giuridico prodotto da un’istituzione sia stato inviato ai servizi giuridici delle altre istituzioni o a uno Stato membro non modifica, in quanto tale, la natura di tale documento. Pertanto, non risulta dall’articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, del regolamento n. 1049/2001 che la consulenza legale debba promanare da un’istituzione unicamente ad uso interno.
(v. punti 48, 50‑54)
5. Gli scambi di punti di vista giuridici tra i servizi giuridici di tre istituzioni al fine di trovare un compromesso su un testo legislativo nell’ambito di un trilogo ai sensi dell’articolo 294 TFUE possono essere qualificati, se del caso, come consulenza legale e, quindi, possono ricadere nell’eccezione riguardante la consulenza legale prevista dall’articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione. I servizi giuridici, infatti, operano sulla base di un mandato e al fine di trovare un accordo. Operano, dunque, contemporaneamente come negoziatori e consulenti su questioni giuridiche.
(v. punti 59, 60)
6. V. il testo della decisione.
(v. punti 67‑69, 72)
7. Per quanto riguarda la necessità di ottenere la divulgazione di documenti richiesti ai sensi del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, a titolo di un interesse prevalente in modo da essere in grado di meglio preparare l’intervento del richiedente in procedimento giurisdizionale nazionale, tale argomento non costituisce, in quanto tale, un interesse pubblico che giustifichi la divulgazione idoneo a prevalere sulla tutela della riservatezza, ai sensi dell’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001. Tenuto conto del principio generale d’accesso ai documenti sancito dall’articolo 15 TFUE e dei considerando 1 e 2 di detto regolamento, tale interesse deve avere un carattere obiettivo e generale e non va confuso con interessi particolari o privati.
(v. punto 74)
8. Le istituzioni hanno il diritto di non concedere un accesso parziale ai sensi del n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, qualora l’esame dei documenti in questione mostri che detto accesso parziale sarebbe del tutto privo di senso in quanto le parti dei documenti che verrebbero divulgate non sarebbero di alcuna utilità per chi richiede l’accesso.
(v. punto 80)