Byla T‑710/14
Herbert Smith Freehills LLP
prieš
Europos Sąjungos Tarybą
„Galimybė susipažinti su dokumentais – Reglamentas (EB) Nr. 1049/2001 – Dokumentai, susiję su diskusijomis, vykusiomis prieš priimant direktyvą dėl valstybių narių įstatymų ir kitų teisės aktų nuostatų, reglamentuojančių tabako ir susijusių gaminių gamybą, pateikimą ir pardavimą, suderinimo – Atsisakymas leisti susipažinti – Išimtis, susijusi su teisinių nuomonių apsauga – Teisė į gynybą – Viršesnis viešasis interesas“
Santrauka – 2016 m. rugsėjo 15 d. Bendrojo Teismo (aštuntoji kolegija) sprendimas
1. Europos Sąjungos institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Teisės susipažinti su dokumentais išimtys – Siauras aiškinimas ir taikymas – Pareiga konkrečiai ir atskirai išnagrinėti dokumentus, kuriems taikoma išimtis – Apimtis
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 1, 2 ir 4 konstatuojamosios dalys bei 1 ir 4 straipsniai)
2. Europos Sąjungos institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Teisės susipažinti su dokumentais išimtys – Pareiga palyginti esamus interesus – Apimtis dokumentų, kuriais grindžiama teisėkūros procedūra, atžvilgiu
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 2 ir 6 konstatuojamosios dalys ir 4 straipsnis)
3. Europos Sąjungos institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Teisės susipažinti su dokumentais išimtys – Teisinių nuomonių apsauga – Institucijos pareiga išnagrinėti, ar pagal pobūdį aktas yra teisinė nuomonė, ar egzistuoja konkreti galimybė pakenkti teisinės nuomonės apsaugai ir patikrinti, ar nėra atskleidimą pateisinančio viršesnio viešojo intereso – Su teisėkūros procesais susijusių teisinių nuomonių atskleidimas – Institucijos pareiga išsamiai motyvuoti bet kokį sprendimą atsisakyti leisti susipažinti su dokumentais
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antra įtrauka)
4. Europos Sąjungos institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Teisės susipažinti su dokumentais išimtys – Teisinių nuomonių apsauga – Teisinės nuomonės sąvoka – Teisinis patarimas, kurį parengė išorės autorius institucijos atžvilgiu ir išsiuntė kitų institucijų teisės tarnyboms – Įtraukimas
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antra įtrauka)
5. Europos Sąjungos institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Teisės susipažinti su dokumentais išimtys – Teisinių nuomonių apsauga – Taikymo sritis – Trijų institucijų teisės tarnybų keitimasis teisinėmis pozicijomis, susijusiomis su teisės akto teksto priėmimu vykstant trišaliam dialogui – Įtraukimas
(SESV 294 straipsnis; Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antra įtrauka)
6. Europos Sąjungos institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Teisės susipažinti su dokumentais išimtys – Teisinių nuomonių apsauga – Viršesnis visuomenės interesas, kuriuo pateisinamas dokumentų atskleidimas – Rėmimasis skaidrumo principu – Būtinybė pateikti konkrečius su nagrinėjama byla susijusius argumentus
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antra įtrauka)
7. Europos Sąjungos institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Teisės susipažinti su dokumentais išimtys – Teisinių nuomonių apsauga – Viršesnis visuomenės interesas, kuriuo pateisinamas dokumentų atskleidimas – Sąvoka – Suinteresuotojo asmens subjektyvus interesas dalyvauti nacionalinėje sprendimų priėmimo procedūroje – Neįtraukimas
(SESV 15 straipsnis; Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 1 ir 2 konstatuojamosios dalys ir 4 straipsnio 2 dalies antra įtrauka)
8. Europos Sąjungos institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Teisės susipažinti su dokumentais išimtys – Pareiga leisti iš dalies susipažinti su duomenimis, kuriems netaikomos išimtys – Apimtis – Ribos
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 ir 6 dalys)
1. Žr. sprendimo tekstą.
(žr. 29–33 punktus)
2. Kai institucija taiko vieną iš Reglamento Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais 4 straipsnyje numatytų išimčių, ji privalo palyginti konkretų interesą, kurį reikia saugoti neatskleidžiant atitinkamo dokumento, su, be kita ko, bendruoju interesu padaryti šį dokumentą prieinamą, atsižvelgiant į naudą, atsirandančią, kaip nurodyta Reglamento Nr. 1049/2001 2 konstatuojamojoje dalyje, dėl padidėjusio skaidrumo, t. y. aktyvesnio piliečių dalyvavimo priimant sprendimus ir didesnio valdymo teisėtumo, veiksmingumo bei atskaitomybės piliečiams demokratinėje sistemoje.
Šie argumentai yra ypač svarbūs, kiek tai susiję su vykstant teisėkūros procesui Komisijos parengtais dokumentais. Iš tiesų, kaip matyti iš Reglamento Nr. 1049/2001 6 konstatuojamosios dalies, platesnės susipažinimo su dokumentais galimybės turi būti numatytos būtent tokiu atveju. Skaidrumas šiuo atžvilgiu padeda sustiprinti demokratiją, leisdamas piliečiams kontroliuoti visą informaciją, kuri sudarė teisės akto pagrindą. Iš tiesų piliečių galimybė susipažinti su teisėkūros veiksmų pagrindais yra jų veiksmingo naudojimosi savo demokratinėmis teisėmis sąlyga.
(žr. 34, 35 punktus)
3. Kalbant apie Reglamento Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais 4 straipsnio 2 dalies antroje įtraukoje numatytą išimtį, susijusią su teisinėmis nuomonėmis, pažymėtina, kad nagrinėjimas, kurį turi atlikti institucija, gavusi prašymą atskleisti dokumentą, turi būti trijų etapų, atitinkančių tris šioje nuostatoje nurodytus kriterijus. Institucija visų pirma turi įsitikinti, kad prašomas atskleisti dokumentas iš tikro yra teisinė nuomonė. Antra, ji turi išnagrinėti, ar atskleidus atitinkamo dokumento dalis, įvardytas kaip sudarančias teisinę nuomonę, nukentėtų šios nuomonės apsauga, t. y. būtų padaryta žala institucijos interesui prašyti teisinės nuomonės ir gauti atviras, objektyvias ir išsamias nuomones. Kad būtų galima remtis šio intereso pažeidimo rizika, ji turi būti pagrįstai nuspėjama, o ne hipotetinė. Galiausiai, trečia, jei institucija mano, kad dėl dokumento atskleidimo nukentėtų ką tik apibrėžta teisinių nuomonių apsauga, ji turi patikrinti, ar nėra tokį atskleidimą pateisinančio viršesnio viešojo intereso, net jei dėl šio atskleidimo nukentėtų jos galimybės prašyti teisinių nuomonių ir gauti atviras, objektyvias ir išsamias nuomones.
Kadangi atskleidus institucijos teisės tarnybos nuomones, pateiktas vykstant teisėkūros procesams, gali kilti pavojus šios teisės tarnybos nepriklausomumo apsaugai, jį turi nusverti viršesni viešieji interesai, kuriais grindžiamas Reglamentas Nr. 1049/2001. Toks viršesnis viešasis interesas egzistuoja tada, kai dokumentų, kuriuose pateikiama institucijos teisės tarnybos nuomonė dėl vykstant diskusijoms dėl teisėkūros iniciatyvų kilusių teisinių klausimų, atskleidimas gali padidinti teisėkūros skaidrumą ir atvirumą, taip pat sustiprinti Europos piliečių demokratinę teisę kontroliuoti informaciją, kuri buvo teisės akto pagrindas, kaip nurodyta būtent minėto reglamento 2 ir 6 konstatuojamosiose dalyse. Todėl minėtame reglamente iš esmės nustatyta pareiga atskleisti institucijos teisės tarnybos nuomones, susijusias su teisėkūros procesu. Vis dėlto ši išvada netrukdo tam, kad, remiantis teisinių nuomonių apsauga, galėtų būti atsisakyta atskleisti vykstant teisėkūros procesui pateiktą konkrečią teisinę nuomonę, kuri yra itin slapto pobūdžio ar itin plačios apimties, peržengiančios atitinkamo teisėkūros proceso ribas. Tokiu atveju atitinkama institucija turi išsamiai pagrįsti atsisakymą.
(žr. 42–45 punktus)
4. Sąvoka „teisinė nuomonė“, kaip ji suprantama pagal Reglamento Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais 4 straipsnio 2 dalies antrą įtrauką, yra susijusi su dokumento turiniu, o ne su jo rengėju ar adresatais. Žodžius „teisinė nuomonė“ aiškinant pažodžiui matyti, kad tai yra patarimas teisės klausimu, kad ir kokia būtų tokios nuomonės pateikimo tvarka. Kitaip tariant, tam, kad būtų taikoma išimtis dėl teisinių nuomonių apsaugos, nesvarbu, ar dokumentas, kuriame išdėstyta tokia nuomonė, buvo pateiktas ankstyvame, tolesniame ar galutiniame sprendimų priėmimo proceso etape. Be to, tai, ar nuomonė buvo pateikta oficialiai ar ne, neturi įtakos šių žodžių aiškinimui.
Be to, su teisinėmis nuomonėmis susijusi išimtis, numatyta Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antroje įtraukoje, turi būti aiškinama kaip skirta apsaugoti institucijos interesui prašyti pateikti teisines nuomones ir gauti atviras, objektyvias ir išsamias nuomones. Nors iš principo institucija kreipiasi į savo pačios teisės tarnybą, niekas nedraudžia tai institucijai prireikus paprašyti išorės subjekto pateikti tokią nuomonę. Taip, pavyzdžiui, yra, kai atitinkama institucija prašo advokatų kontoros nuomonės. Taigi klausimas, ar teisinį patarimą parengė vidaus, ar išorės autorius, nėra svarbus institucijai, kuri remiasi išimtimi, susijusia su nuomonių apsauga. Niekas taip pat nedraudžia institucijai, kuri rėmėsi išimtimi, susijusia su teisinių nuomonių apsauga, pasidalyti šia nuomone su trečiąja šalimi. Aplinkybė, kad dokumentas, kuriame išdėstyta institucijos teisinė nuomonė, buvo persiųstas kitų institucijų teisės tarnyboms ar valstybei narei, savaime nekeičia to dokumento pobūdžio. Taigi iš Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antros įtraukos nematyti, kad institucija turi pateikti teisinę nuomonę tik vidaus naudojimui.
(žr. 48, 50–54 punktus)
5. Trijų institucijų teisės tarnybų keitimasis teisinėmis pozicijomis siekiant surasti kompromisą dėl teisės akto teksto vykstant trišaliam dialogui pagal SESV 294 straipsnį prireikus gali būti laikomas teisine nuomone, todėl gali patekti į su teisinėmis nuomonėmis susijusios išimties, numatytos Reglamento Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais 4 straipsnio 2 dalies antroje įtraukoje, taikymo sritį. Iš tiesų teisės tarnybos veikia pagal įgaliojimus ir siekdamos pasiekti sutarimą. Taigi jos veikia ir kaip derybininkės, ir kaip patarėjos teisės klausimais.
(žr. 59, 60 punktus)
6. Žr. sprendimo tekstą.
(žr. 67–69, 72 punktus)
7. Kalbant apie būtinybę atskleisti prašomus dokumentus pagal Reglamentą Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais dėl viršesnio intereso siekiant geriau pasirengti pareiškėjo įstojimui į nacionalinio teismo bylą, pažymėtina, kad toks argumentas savaime nėra atskleidimą pateisinantis viešasis interesas, kuris gali būti svarbesnis už konfidencialumo apsaugą, kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnį. Atsižvelgiant į bendrąjį galimybės susipažinti su dokumentais principą, įtvirtintą SESV 15 straipsnyje, ir minėto reglamento 1 ir 2 konstatuojamąsias dalis, šis interesas turi būti objektyvaus ir bendro pobūdžio ir neturi būti painiojamas su konkrečiais ar privačiais interesais.
(žr. 74 punktą)
8. Institucijos turi teisę nesuteikti galimybės susipažinti iš dalies pagal Reglamentą Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais tokiu atveju, kai išnagrinėjus atitinkamus dokumentus paaiškėja, jog minėta galimybė susipažinti iš dalies neturėtų jokios prasmės dėl to, kad šių dokumentų dalys, jeigu būtų atskleistos, visiškai nebūtų naudingos paraišką leisti susipažinti pateikusiam asmeniui.
(žr. 80 punktą)