Sprawa T‑710/14
Herbert Smith Freehills LLP
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej
Dostęp do dokumentów – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Dokumenty dotyczące rozmów poprzedzających przyjęcie dyrektywy w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich w sprawie produkcji, prezentowania i sprzedaży wyrobów tytoniowych i powiązanych wyrobów – Odmowa dostępu – Wyjątek dotyczący ochrony opinii prawnych – Prawo do obrony – Nadrzędny interes publiczny
Streszczenie – wyrok Sądu (ósma izba) z dnia 15 września 2016 r.
1. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ścisła wykładnia i ścisłe stosowanie – Obowiązek przeprowadzenia konkretnej analizy każdego dokumentu objętego wyjątkiem – Zakres
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, motywy 1, 2, 4, art. 1, 4)
2. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Obowiązek wyważenia istniejących interesów – Zakres dotyczący dokumentów leżących u podstawy procesu legislacyjnego
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, motywy 2, 6, art. 4)
3. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona opinii prawnych – Obowiązek zbadania przez instytucję charakteru opinii prawnej w sprawie aktu oraz konkretnej możliwości naruszenia ochrony opinii prawnej, a także zweryfikowania braku nadrzędnego interesu publicznego uzasadniającego ujawnienie – Ujawnienie opinii prawnych dotyczących procesów legislacyjnych – Obowiązek szczegółowego uzasadnienia przez instytucję wszelkich decyzji odmawiających udzielenia dostępu
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2 tiret drugie)
4. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona opinii prawnych – Pojęcie opinii prawnej – Porada prawna udzielona przez autora zewnętrznego wobec instytucji i przekazana służbom prawnym innych instytucji – Zaliczenie
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2 tiret drugie)
5. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona opinii prawnych – Zakres stosowania – Dokonana między służbami prawnymi trzech instytucji wymiana stanowisk dotyczących przyjęcia tekstu legislacyjnego w ramach rozmów trójstronnych – Zaliczenie
(art. 294 TFUE; rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2 tiret drugie)
6. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona opinii prawnych – Nadrzędny interes publiczny uzasadniający ujawnienie dokumentów – Powołanie się na zasadę przejrzystości – Konieczność wykazania szczególnych względów mających związek ze sprawą
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2 tiret drugie)
7. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona opinii prawnych – Nadrzędny interes publiczny uzasadniający ujawnienie dokumentów – Pojęcie – Subiektywny interes zainteresowanego w uczestniczeniu w krajowym procesie decyzyjnym – Wyłączenie
(art. 15 TFUE; rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, motywy 1, 2, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 2)
8. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Obowiązek udzielenia częściowego dostępu do danych nieobjętych wyjątkami – Zakres – Granice
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2, 6)
1. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 29–33)
2. W przypadku gdy instytucja stosuje jeden z wyjątków przewidzianych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, jej zadaniem jest wyważenie konkretnego interesu, który powinien być chroniony poprzez brak ujawnienia danego dokumentu i, w szczególności, ogólnego interesu, by dokument ten został udostępniony, biorąc pod uwagę korzyści płynące, jak głosi motyw 2 rozporządzenia nr 1049/2001, ze zwiększonej przejrzystości, czyli większego uczestnictwa obywateli w procesie podejmowania decyzji, a także większej legitymizacji, skuteczności i odpowiedzialności administracji względem obywateli w systemie demokratycznym.
Powyższe uwagi są w sposób oczywisty szczególnie istotne w przypadku dokumentów Komisji sporządzonych w ramach procesu legislacyjnego. Jak wynika bowiem z motywu 6 rozporządzenia nr 1049/2001, szerszy dostęp do dokumentów powinien być udzielony właśnie w takim przypadku. Przejrzystość w tych kwestiach przyczynia się do umocnienia demokracji, gdyż umożliwia obywatelom skontrolowanie wszelkich informacji, które dały podstawy aktowi prawnemu. Możliwość poznania przez obywateli podstaw działań prawodawczych jest bowiem warunkiem skutecznego wykonywania przez nich ich demokratycznych praw.
(por. pkt 34, 35)
3. Co się tyczy przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji wyjątku dotyczącego opinii prawnych, analiza, której powinna dokonać dana instytucja, gdy otrzyma wniosek o ujawnienie dokumentu, musi przebiegać trzyetapowo, odpowiednio do trzech kryteriów, o których mowa w tym przepisie. Tak więc w pierwszej kolejności instytucja powinna upewnić się, że dokument, o którego ujawnienie chodzi, dotyczy rzeczywiście opinii prawnej. W drugiej kolejności powinna ona zbadać, czy ujawnienie tych części danego dokumentu, co do których stwierdzono, że dotyczą opinii prawnych, naruszyłoby ochronę, którą winny być objęte owe opinie, w tym znaczeniu, że ujawnienie naruszyłoby interes instytucji leżący w tym, by zwracać się o opinie prawne i uzyskiwać w odpowiedzi szczere, obiektywne i wyczerpujące opinie. Aby można było powołać się na ryzyko naruszenia tego interesu, powinno ono dać się w rozsądny sposób przewidzieć, a nie być czysto hipotetyczne. Wreszcie w trzeciej kolejności, jeśli instytucja uzna, że ujawnienie dokumentu naruszy ochronę opinii prawnej w określony powyżej sposób, powinna ona zbadać, czy nie istnieje nadrzędny interes publiczny, który uzasadniałby ujawnienie owego dokumentu mimo wynikającego z tego zagrożenia jej możliwości w zakresie zwracania się o opinie prawne i uzyskiwania w odpowiedzi szczerych, obiektywnych i wyczerpujących opinii.
Jeśli ujawnienie wydanych w ramach procesu legislacyjnego opinii służby prawnej danej instytucji mogłoby zagrozić interesowi polegającemu na ochronie niezależności tej służby prawnej, waga tego ryzyka powinna być rozpatrywana w stosunku do nadrzędnych interesów publicznych leżących u podstaw rozporządzenia nr 1049/2001. Taki nadrzędny interes publiczny polega na tym, że ujawnienie dokumentów zawierających opinię służby prawnej którejś z instytucji w przedmiocie kwestii prawnych powstałych w toku debaty nad pracami legislacyjnymi może zwiększyć przejrzystość i otwartość procesu legislacyjnego oraz wzmocnić demokratyczne uprawnienia obywateli europejskich do kontrolowania informacji, które legły u podstaw aktu prawnego, o których mowa w szczególności w motywach 2 i 6 wspomnianego rozporządzenia. Wspomniane rozporządzenie przewiduje co do zasady obowiązek ujawniania opinii służby prawnej instytucji dotyczących procesu legislacyjnego. Stwierdzenie to nie stoi jednak na przeszkodzie temu, by można było odmówić ujawnienia konkretnej opinii prawnej wydanej w ramach procesu legislacyjnego, lecz dotyczącej szczególnie delikatnych kwestii lub mającej szczególnie szeroki zakres wykraczający poza dany proces legislacyjny, ze względu na ochronę opinii prawnej. W takim przypadku dana instytucja powinna szczegółowo uzasadnić tę odmowę.
(por. pkt 42–45)
4. Pojęcie opinii prawnej w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji jest związane z treścią dokumentu, a nie z jego autorem lub odbiorcą. Jak wynika z wykładni literalnej wyrazów „opinia prawna”, chodzi o opinię dotyczącą kwestii prawnej, niezależnie od sposobu, w jaki opinia taka została udzielona. Innymi słowy, dla zastosowania wyjątku dotyczącego ochrony opinii prawnych bez znaczenia jest to, czy dokument zawierający taką opinię został dostarczony na wczesnym etapie, na dalszych etapach, czy też w fazie końcowej procesu decyzyjnego. Podobnie fakt, że opinia została udzielona w formalnym lub nieformalnym kontekście, jest bez znaczenia dla wykładni tych wyrazów.
Ponadto wyjątek dotyczący opinii prawnych przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001 należy interpretować w ten sposób, że ma on na celu ochronę interesu instytucji polegającego na tym, by zwracać się o opinię i uzyskiwać w odpowiedzi szczere, obiektywne i wyczerpujące opinie. W tym względzie mimo że co do zasady dana instytucja kieruje się do swojej własnej służby prawnej, nic nie stoi na przeszkodzie temu, aby owa instytucja w razie potrzeby zwróciła się na zewnątrz o sporządzenie takiej opinii. Tak jest na przykład w sytuacji, w której dana instytucja zwróci się o opinię do kancelarii prawnej. W związku z tym kwestia, czy opinia prawna została udzielona przez autora wewnętrznego lub zewnętrznego, nie jest ważna dla instytucji, która powołuje się na wyjątek dotyczący ochrony opinii. Jednocześnie nic nie stoi na przeszkodzie również temu, aby instytucja, która powołała się na wspomniany wyjątek, udostępniła tę opinię podmiotowi trzeciemu. Fakt, że dokument zawierający opinię prawną wydaną przez daną instytucję został wysłany do służb prawnych innych instytucji lub do państwa członkowskiego, nie wpływa sam w sobie na charakter tego dokumentu. W konsekwencji z art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001 nie wynika, że opinia prawna powinna zostać wydana przez daną instytucję wyłącznie na użytek wewnętrzny.
(por. pkt 48, 50–54)
5. Wymiany stanowisk prawnych między służbami prawnymi trzech instytucji w celu wypracowania kompromisu w zakresie tekstu legislacyjnego w ramach rozmów trójstronnych prowadzonych na podstawie art. 294 TFUE mogą zostać zakwalifikowane w razie potrzeby jako opinie prawne i z tego powodu mogą zostać objęte zakresem wyjątku dotyczącego opinii prawnych przewidzianym w art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji. Służby prawne działają bowiem na podstawie upoważnienia i w celu osiągnięcia porozumienia. Działają więc jednocześnie jako negocjatorzy i doradcy w kwestiach prawnych.
(por. pkt 59, 60)
6. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 67–69, 72)
7. Co się tyczy konieczności doprowadzenia do ujawnienia żądanych dokumentów na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji w oparciu o nadrzędny interes, aby wnioskodawca mógł lepiej przygotować swoje wystąpienie podczas krajowego postępowania sądowego, argument taki sam w sobie nie stanowi interesu publicznego uzasadniającego ujawnienie, który mógłby przeważyć nad ochroną poufności w rozumieniu art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001. Z uwagi na ogólną zasadę dostępu do dokumentów ustanowioną w art. 15 TFUE oraz motywach 1 i 2 wspomnianego rozporządzenia interes ów powinien mieć charakter obiektywny i ogólny i nie może być mylony z interesem indywidualnym lub prywatnym.
(por. pkt 74)
8. Instytucja może odmówić udzielenia częściowego dostępu na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, w przypadku gdy analiza danych dokumentów wskazałaby, że ów częściowy dostęp byłby pozbawiony jakiegokolwiek sensu z tego powodu, że fragmenty tych dokumentów, gdyby zostały ujawnione, byłyby bezużyteczne dla wnioskującego o dostęp.
(por. pkt 80)