Vec T‑710/14
Herbert Smith Freehills LLP
proti
Rade Európskej únie
„Prístup k dokumentom – Nariadenie (ES) č. 1049/2001 – Dokumenty týkajúce sa diskusií pred prijatím smernice o aproximácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení členských štátov týkajúcich sa výroby, prezentácie a predaja tabakových a súvisiacich výrobkov – Zamietnutie prístupu – Výnimka vzťahujúca sa na ochranu právneho poradenstva – Právo na obhajobu – Prevažujúci verejný záujem“
Abstrakt – Rozsudok Všeobecného súdu (ôsma komora) z 15. septembra 2016
1. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Reštriktívny výklad a uplatnenie – Povinnosť vykonať konkrétne a individuálne preskúmanie dokumentov, ktorých sa týka výnimka – Rozsah
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, odôvodnenia 1, 2 a 4 a články 1 a 4)
2. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Povinnosť vyvažovať jednotlivé prítomné záujmy – Rozsah vo vzťahu k dokumentom pochádzajúcim z legislatívneho konania
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, odôvodnenia 2 a 6 a článok 4)
3. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Ochrana právneho poradenstva – Povinnosť inštitúcie preskúmať povahu aktu ako právneho stanoviska a konkrétnu možnosť narušenia ochrany právneho poradenstva, ako aj overiť neexistenciu prevažujúceho verejného záujmu odôvodňujúceho zverejnenie – Zverejnenie právnych stanovísk týkajúcich sa legislatívneho konania – Povinnosť inštitúcie detailne odôvodniť každé rozhodnutie o zamietnutí prístupu
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2 druhá zarážka)
4. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Ochrana právneho poradenstva – Pojem právne stanovisko – Právna rada pochádzajúca od autora mimo inštitúcie a zaslaná právnym servisom ostatných inštitúcií – Zahrnutie
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2 druhá zarážka)
5. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Ochrana právneho poradenstva – Pôsobnosť – Výmeny právnych názorov medzi právnymi servismi troch inštitúcií týkajúce sa prijatia legislatívneho textu v rámci trialógu – Zahrnutie
(Článok 294 ZFEÚ; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2 druhá zarážka)
6. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Ochrana právneho poradenstva – Prevažujúci verejný záujem, ktorý odôvodňuje zverejnenie dokumentov – Odvolanie sa na zásadu transparentnosti – Potreba preukázať konkrétne skutočnosti vo vzťahu k prejednávanej veci
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2 druhá zarážka)
7. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Ochrana právneho poradenstva – Prevažujúci verejný záujem, ktorý odôvodňuje zverejnenie dokumentov – Pojem – Subjektívny záujem dotknutej osoby na účasti na vnútroštátnom rozhodovacom konaní – Vylúčenie
(Článok 15 ZFEÚ; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, odôvodnenia 1 a 2, článok 2 ods. 1 a článok 4 ods. 2 druhá zarážka)
8. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Povinnosť poskytnúť čiastočný prístup k údajom, ktorých sa netýkajú výnimky – Rozsah – Hranice
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2 a 6)
1. Pozri text rozhodnutia.
(pozri body 29 – 33)
2. Keď inštitúcia uplatňuje niektorú z výnimiek uvedených v článku 4 nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie, prináleží jej zvážiť osobitný záujem na ochrane dotknutého dokumentu jeho nezverejnením a všeobecný záujem na sprístupnení tohto dokumentu s ohľadom na výhody prameniace, ako uvádza odôvodnenie 2 nariadenia č. 1049/2001, zo zvýšenej transparentnosti, teda s ohľadom na možnosť občanov tesnejšie sa zapájať do rozhodovacieho procesu a záruku, že v demokratickom systéme sa administratíva stáva legitímnejšou, efektívnejšou a zodpovednejšou voči občanovi.
Tieto úvahy sú osobitne dôležité, ak ide o dokumenty Komisie vypracované v rámci legislatívneho procesu. Ako totiž vyplýva z odôvodnenia 6 nariadenia č. 1049/2001, práve v takomto prípade je potrebné poskytnúť širší prístup k dokumentom. Transparentnosť v tejto súvislosti prispieva k posilneniu demokracie tým, že občanom umožňuje kontrolovať všetky informácie, na základe ktorých bol vydaný legislatívny akt. Možnosť, aby sa občania oboznámili so základmi legislatívnych činností, je totiž podmienkou, aby mohli efektívne vykonávať svoje demokratické práva.
(pozri body 34, 35)
3. Pokiaľ ide o výnimku týkajúcu sa právneho poradenstva, stanovenú v článku 4 ods. 2 druhej zarážke nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie, preskúmanie, ktoré má inštitúcia vykonať, keď sa od nej požaduje zverejnenie dokumentu, sa má uskutočniť v troch fázach zodpovedajúcich trom kritériám uvedeným v tomto ustanovení. V prvom rade sa tak inštitúcia musí uistiť, že dokument, ktorého zverejnenie sa požaduje, skutočne obsahuje právne stanovisko. V druhom rade musí preskúmať, či by sa zverejnením častí predmetného dokumentu identifikovaných ako také, ktoré obsahujú právne stanoviská, porušila ochrana, ktorú majú požívať, a to v tom zmysle, že by to spôsobilo ujmu záujmu inštitúcie žiadať o právne stanoviská a dostávať otvorené, objektívne a úplné stanoviská. Nebezpečenstvo narušenia tohto záujmu musí byť na to, aby sa naň dalo odvolávať, primerane predvídateľné, a nie čisto hypotetické. Napokon v treťom rade ak sa inštitúcia domnieva, že zverejnenie dokumentu by narušilo ochranu právnych stanovísk, ako bola práve definovaná, je povinná overiť, či neexistuje prevažujúci verejný záujem odôvodňujúci toto zverejnenie bez ohľadu na dosah, ktorý by to malo na jej spôsobilosť žiadať o právne stanoviská a dostávať otvorené, objektívne a úplné stanoviská.
Keďže zverejnenie stanovísk právneho servisu inštitúcie vydaných počas legislatívneho konania je spôsobilé narušiť záujem na ochrane nezávislosti tohto právneho servisu, toto nebezpečenstvo musí byť vyvážené prevažujúcimi verejnými záujmami, na ktorých spočíva nariadenie č. 1049/2001. Takýmto prevažujúcim verejným záujmom je skutočnosť, že zverejnenie dokumentov obsahujúcich stanovisko právneho servisu inštitúcie k právnym otázkam, ktoré sa objavili v priebehu rozpráv o návrhoch právnych aktov, môže zvýšiť transparentnosť a otvorenosť legislatívneho procesu a posilniť demokratické právo európskych občanov kontrolovať informácie, ktoré slúžili ako podklad pre právny akt, ako je osobitne uvedené v odôvodneniach 2 a 6 tohto nariadenia. Toto nariadenie teda v zásade ukladá povinnosť zverejniť stanoviská právneho servisu inštitúcie týkajúce sa legislatívneho procesu. Toto konštatovanie však nebráni tomu, aby bolo zverejnenie určitého právneho stanoviska vydaného v rámci legislatívneho procesu, ktoré je však osobitne citlivé alebo jeho rozsah je taký široký, že prekračuje rámec daného legislatívneho procesu, zamietnuté z dôvodu ochrany právneho poradenstva. V takom prípade prináleží príslušnej inštitúcii, aby zamietnutie detailne odôvodnila.
(pozri body 42 – 45)
4. Pojem právne stanovisko v zmysle článku 4 ods. 2 druhej zarážky nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie súvisí s obsahom dokumentu, a nie s jeho autorom alebo s jeho adresátmi. Ako vyplýva z doslovného výkladu pojmu „právne stanovisko“, ide o radu týkajúcu sa právnej otázky bez ohľadu na okolnosti, za akých je takéto stanovisko poskytnuté. Inými slovami, pre uplatnenie výnimky týkajúcej sa ochrany právneho poradenstva je irelevantné, či bol dokument s takýmto stanoviskom poskytnutý v štádiu pred začatím, v priebehu alebo v závere rozhodovacieho procesu. Pre výklad tohto pojmu je rovnako tak irelevantné, či bolo toto stanovisko poskytnuté vo formálnom, alebo neformálnom kontexte.
Okrem toho výnimku týkajúcu sa právneho poradenstva, stanovenú v článku 4 ods. 2 druhej zarážke nariadenia č. 1049/2001, je potrebné vykladať tak, že jej cieľom je chrániť záujem inštitúcie žiadať o právne stanoviská a dostávať otvorené, objektívne a úplné stanoviská. V tejto súvislosti aj keď sa inštitúcia v zásade obracia na svoj vlastný právny servis, nič nebráni tomu, aby táto inštitúcia prípadne nemohla smerovať žiadosť o takéto stanovisko navonok. Ide napríklad o prípad, keď dotknutá inštitúcia požiada o stanovisko advokátsku kanceláriu. Preto otázka, či právna rada pochádza od vnútorného, alebo vonkajšieho autora, nemá žiadnu dôležitosť pre inštitúciu, ktorá sa odvoláva na výnimku týkajúcu sa ochrany takýchto stanovísk. Nič nebráni ani tomu, aby inštitúcia, ktorá sa odvoláva na takúto výnimku, nemohla zdieľať takéto stanovisko s tretími osobami. Samotná skutočnosť, že dokument obsahujúci právne stanovisko vydané inštitúciou bol zaslaný právnym servisom ostatných inštitúcií alebo členskému štátu, nemení povahu takéhoto dokumentu. Preto z článku 4 ods. 2 druhej zarážky nariadenia č. 1049/2001 nevyplýva, že inštitúcia musí vydať právne stanovisko výlučne pre vnútornú potrebu.
(pozri body 48, 50 – 54)
5. Výmeny právnych názorov medzi právnymi servismi troch inštitúcií s cieľom nájsť kompromis na legislatívnom texte v rámci trialógu na základe článku 294 ZFEÚ je možné prípadne pokladať za právne stanoviská, a z tohto dôvodu by mohli spadať pod výnimku týkajúcu sa ochrany právneho poradenstva podľa článku 4 ods. 2 druhej zarážky nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie. Právne servisy totiž postupujú v súlade s mandátom a s cieľom nájsť dohodu. Konajú teda súčasne ako vyjednávači, aj ako poradcovia v právnych otázkach.
(pozri body 59, 60)
6. Pozri text rozhodnutia.
(pozri body 67 – 69, 72)
7. Pokiaľ ide o potrebu dosiahnuť zverejnenie požadovaných dokumentov podľa nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie, a to na základe prevažujúceho verejného záujmu na účel lepšej pripravenosti na prípravu vyjadrenia žiadateľa vo vnútroštátnom prejudiciálnom konaní, takéto tvrdenie samo osebe nezakladá verejný záujem odôvodňujúci zverejnenie, ktorý by mohol prevážiť nad ochranou dôvernosti v zmysle článku 4 nariadenia č. 1049/2001. Vzhľadom na všeobecnú zásadu prístupu k dokumentom vyjadrenú v článku 15 ZFEÚ a na odôvodnenia 1 a 2 uvedeného nariadenia má mať takýto záujem objektívnu a všeobecnú povahu a nemá byť zamieňaný s osobnými alebo súkromnými záujmami.
(pozri bod 74)
8. Inštitúcie sú oprávnené neposkytnúť čiastočný prístup podľa nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie v prípade, ak sa po preskúmaní dotknutých dokumentov zdá, že takýto prístup by nemal žiaden zmysel, keďže časti týchto dokumentov by v prípade ich zverejnenia neboli pre žiadateľa nijako užitočné.
(pozri bod 80)