Zadeva T‑710/14
Herbert Smith Freehills LLP
proti
Svetu Evropske unije
„Dostop do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Dokumenti v zvezi z razpravami pred sprejetjem direktive o približevanju zakonov in drugih predpisov držav članic o proizvodnji, predstavitvi in prodaji tobačnih in povezanih izdelkov – Zavrnitev dostopa – Izjema v zvezi z varstvom pravnih nasvetov – Pravica do obrambe – Prevladujoči javni interes“
Povzetek – Sodba Splošnega sodišča (osmi senat) z dne 15. septembra 2016
1. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Restriktivna razlaga in uporaba – Obveznost konkretnega in posamičnega preizkusa glede dokumentov, za katere velja izjema – Obseg
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, uvodne izjave 1, 2 in 4 ter člena 1 in 4.)
2. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Obveznost tehtanja zadevnih interesov – Obseg v zvezi z dokumenti, ki so podlaga zakonodajnega postopka
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, uvodni izjavi 2 in 6 ter člen 4.)
3. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo pravnih nasvetov – Obveznost institucije, da preuči, ali je akt pravni nasvet in ali obstaja dejanska možnost oslabitve varstva pravnega nasveta, ter preveriti, da ni prevladujočega javnega interesa, ki bi utemeljeval razkritje – Razkritje pravnih nasvetov v zvezi z zakonodajnimi postopki – Obveznost institucije, da podrobno utemelji vse odločitve o zavrnitvi dostopa
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2), druga alinea.)
4. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo pravnih nasvetov – Pojem pravnega nasveta – Pravni nasvet avtorja, ki ni del institucije, ki se ga pošlje pravnim službam drugih institucij – Vključitev
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2), druga alinea.)
5. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo pravnih nasvetov – Področje uporabe – Izmenjava stališč med pravnimi službami treh institucij v zvezi s sprejetjem zakonodajnega besedila v okviru trialoga – Vključitev
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2), druga alinea.)
6. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo pravnih nasvetov – Prevladujoč javni interes, ki upravičuje razkritje dokumentov – Sklicevanje na načelo preglednosti – Nujnost uveljavljanja posebnih premislekov v zvezi z obravnavanim primerom
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2), druga alinea.)
7. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo pravnih nasvetov – Prevladujoč javni interes, ki upravičuje razkritje dokumentov – Pojem – Subjektivni interes posameznika za udeležbo v nacionalnem postopku odločanja – Izključitev
(člen 15 PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001,uvodni izjavi 1 in 2 ter člen 4(2).)
8. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Obveznost odobritve delnega dostopa do podatkov, za katere izjeme ne veljajo – Obseg – Meje
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2) in (6).)
1. Glej besedilo odločbe.
(Glej točke od 29 do 33.)
2. Če institucija uporabi eno od izjem iz člena 4 Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, mora tehtati poseben interes, ki ga je treba varovati z nerazkritjem zadevnega dokumenta, in zlasti javni interes, da se omogoči dostop do dokumenta, ob upoštevanju prednosti, ki izhajajo, kot je navedeno v uvodni izjavi 2 Uredbe št. 1049/2001, iz povečane preglednosti, to je tesnejšega sodelovanja državljanov v postopku odločanja in večje legitimnosti v upravi ter njeno učinkovitejše in odgovornejše ravnanje v razmerju do državljanov v demokratičnem sistemu.
Te ugotovitve so zlasti pomembne v zvezi z dokumenti Komisije, pripravljenimi v okviru zakonodajnega postopka. Kot je razvidno iz uvodne izjave 6 Uredbe št. 1049/2001, mora biti namreč prav v takem primeru določen širši dostop do dokumentov. Preglednost v zvezi s tem povečuje krepitev demokracije tako, da omogoča državljanom nadzor nad vsemi informacijami, ki so bile podlaga za zakonodajni akt. Možnost državljanov, da poznajo temelje zakonodajne dejavnosti, je namreč pogoj, da lahko učinkovito izvajajo svoje demokratične pravice.
(Glej točki 34 in 35.)
3. Kar zadeva izjemo v zvezi s pravnimi nasveti, določeno v členu 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, mora preučitev, ki jo opravi institucija, ko se od nje zahteva razkritje dokumenta, obvezno potekati v treh fazah, kar ustreza trem merilom iz te določbe. Tako mora institucija, prvič, preveriti, ali se dokument, katerega razkritje se zahteva, res nanaša na pravni nasvet. Drugič, preučiti mora, ali bi razkritje delov zadevnega dokumenta, za katere je bilo ugotovljeno, da se nanašajo na pravne nasveta, oslabilo varstvo, ki mora biti zagotovljeno tem nasvetov, tako da bi škodovalo interesu institucije, da zahteva pravne nasveta in da prejme odkrite, objektivne in popolne nasvete. Tveganje za poseg v ta interes mora biti razumno predvidljivo, in ne le hipotetično, da se lahko uveljavlja. Tretjič in zadnjič, če institucija meni, da bi razkritje dokumenta oslabilo potrebno varstvo pravnih nasvetov, kot je opredeljeno zgoraj, mora preveriti, ali obstaja prevladujoč javni interes, ki utemeljuje to razkritje, ne glede na poseg v njegovo možnost zahtevati pravne nasvete in prejeti odkrite, objektivne in popolne nasvete.
Če bi razkritje nasvetov pravne službe institucije, izdanih v okviru zakonodajnih postopkov, lahko škodilo interesu za varstvo neodvisnosti pravne službe, bi moralo biti to tveganje uravnoteženo s prevladujočimi javnimi interesi, na katerih temelji Uredba št. 1049/2001. Tak prevladujoči javni interes je dejstvo, da lahko razkritje dokumentov, ki vsebujejo nasvet pravne službe institucije o pravnih vprašanjih, ki se pojavijo med razpravo o zakonodajnih iniciativah, poveča preglednost in odprtost zakonodajnega postopka ter krepi demokratično pravico evropskih državljanov, da nadzirajo informacije, na katerih je temeljil zakonodajni akt, kot je navedeno zlasti v uvodnih izjavah 2 in 6 navedene uredbe. V navedeni uredbi je zato načeloma določena obveznost razkritja nasvetov pravne službe institucije v zvezi z zakonodajnim postopkom. Ta ugotovitev vseeno ne ovira tega, da bi se lahko na podlagi varstva pravnih nasvetov zavrnilo razkritje posebnega pravnega mnenja, izdanega v okviru zakonodajnega postopka, ki ima posebej občutljivo vsebino ali je njegov obseg posebej širok, tako da presega zadevni zakonodajni postopek. V takem primeru bi morala zadevna institucija natančno obrazložiti zavrnitev.
(Glej točke od 42 do 45.)
4. Pojem pravnega nasveta v smislu člena 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, se navezuje na vsebino dokumenta, in ne na njegovega avtorja ali naslovnike. Kot je torej razvidno iz jezikovne razlage pojma „pravni nasvet“, gre za nasvet v zvezi s pravnim vprašanjem, ne glede na to, na kakšen način je bil tak nasvet podan. Povedano drugače, za to, da se uporabi izjema v zvezi z varstvom pravnih nasvetov, ni pomembno, ali je bil dokument, ki vsebuje tak nasvet, izdan v začetni, poznejši ali končni fazi postopka odločanja. Prav tako ne vpliva na razlago teh pojmov to, ali je bil nasvet dan v formalnem ali neformalnem kontekstu.
Poleg tega je treba izjemo v zvezi s pravnimi nasveti iz člena 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001 razlagati tako, da je njen namen varovati interes institucije, da zahteva pravne nasvete in prejme odkrite, objektivne in popolne nasvete. Čeprav se institucija v zvezi s tem načeloma obrača na lastno pravno službo, nič ne nasprotuje temu, da bi navedena institucija po potrebi tak nasvet poiskala zunaj nje. Za tak primer gre na primer, če zadevna institucija za nasvet zaprosi odvetniško pisarno. Vendar vprašanje, ali pravni nasvet izhaja od notranjega ali zunanjega avtorja, za institucijo, ki se sklicuje na izjemo v zvezi z varstvom nasvetov, ni pomembno. Nič tudi ne nasprotuje temu, da bi institucija, ki se je sklicevala na navedeno izjemo, ta nasvet delila s „tretjo osebo“. Dejstvo, da je bil dokument, ki vsebuje pravni nasvet, ki ga je izdala institucija, poslan pravnim službam drugih institucij ali neki državi članici, kot tako ne spremeni narave tega dokumenta. Vendar iz člena 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001 ne izhaja, da mora institucija pravni nasvet izdati zgolj za interno uporabo.
(Glej točke 48 in od 50 do 54.)
5. Izmenjavo pravnih stališč med pravnimi službami treh institucij, da bi v okviru trialoga iz člena 294 PDEU našle kompromis o zakonodajnem besedilu, je odvisno od okoliščin primera mogoče opredeliti kot pravne nasvete in zato lahko spada v relativno izjemo v zvezi s pravnimi nasveti, določeno v členu 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije. Pravne službe namreč delujejo na podlagi pooblastila in z namenom, da se doseže soglasje. Delujejo torej hkrati kot pogajalci in svetovalci glede pravnih vprašanj.
(Glej točki 59 in 60.)
6. Glej besedilo odločbe.
(Glej točke od 67 do 69 in 72.)
7. V zvezi s potrebo po tem, da se doseže razkritje dokumentov, zahtevanih na podlagi Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, iz naslova prevladujočega interesa, zato da bi bilo mogoče okrepiti položaj tožeče stranke v nacionalnem sodnem postopku, je treba spomniti, da taka trditev kot takšna ne pomeni javnega interesa, ki upravičuje razkritje in ki lahko prevlada nad varstvom zaupnosti v smislu člena 4 Uredbe št. 1049/2001. Ob upoštevanju splošnega načela dostopa do dokumentov iz člena 15 PDEU ter uvodnih izjav 1 in 2 navedene uredbe mora biti ta interes objektiven in splošen ter se ne sme zamenjevati s posebnimi ali zasebnimi interesi.
(Glej točko 74.)
8. Institucije imajo pravico, da ne dovolijo delnega dostopa na podlagi Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, če preučitev zadevnih dokumentov pokaže, da je navedeni delni dostop nesmiseln, ker deli teh dokumentov, če bi bili razkriti, prosilcu za dostop ne bi nikakor koristili.
(Glej točko 80.)