Language of document : ECLI:EU:T:2016:494

Mål T‑710/14

Herbert Smith Freehills LLP

mot

Europeiska unionens råd

”Tillgång till handlingar – Förordning (EG) nr 1049/2001 – Handlingar som utarbetats som en del av det förberedande arbetet inför antagandet av direktivet om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter – Nekad tillgång – Undantag avseende skydd för juridisk rådgivning – Rätten till försvar – Överordnat allmänintresse”

Sammanfattning – Tribunalens dom (åttonde avdelningen) av den 15 september 2016

1.      EU:s institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Restriktiv tolkning och tillämpning – Skyldighet att vidta en konkret och individuell prövning för de handlingar som omfattas av ett undantag – Räckvidd

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, skälen 1, 2 och 4 samt artiklarna 1 och 4)

2.      EU:s institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skyldighet att göra en avvägning mellan föreliggande intressen – Räckvidd avseende handlingar som ligger till grund för lagstiftningsprocessen

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, skälen 2 och 6 samt artikel 4)

3.      EU:s institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för juridisk rådgivning – Institutionen är skyldig att pröva om handlingen utgör juridisk rådgivning och den konkreta möjligheten att skyddet för den juridiska rådgivningen ska undergrävas och kontrollera huruvida det saknas ett övervägande allmänintresse av utlämnandet – Utlämnande av juridiska yttranden rörande lagstiftningsförfaranden – Skyldighet för institutionen att utförligt motivera varje beslut om avslag på en ansökan om tillgång till handlingar

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2 andra strecksatsen)

4.      EU:s institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för juridisk rådgivning – Begreppet juridisk rådgivning – Juridisk rådgivning som kommer från en person utanför institutionen och som har sänts till andra institutioners juridiska avdelningar – Omfattas

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2 andra strecksatsen)

5.      EU:s institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för juridisk rådgivning – Tillämpningsområde – Utbyte av synpunkter mellan de tre institutionernas juridiska avdelningar inom ramen för ett trepartsförfarande i syfte att anta en lagtext – Omfattas

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2 andra strecksatsen)

6.      EU:s institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för juridisk rådgivning – Övervägande allmänintresse av att handlingarna utlämnas – Åberopande av principen om öppenhet – Krav på att göra gällande särskilda omständigheter som hänger samman med det enskilda fallet

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2 andra strecksatsen)

7.      EU:s institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för juridisk rådgivning – Övervägande allmänintresse av att handlingarna utlämnas – Begrepp – Den berördes subjektiva intresse av att delta i ett nationellt beslutsförfarande – Omfattas inte

(Artikel 15 FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, skälen 1 och 2 samt artiklarna 2.1 och  4.2 andra strecksatsen)

8.      EU:s institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skyldighet att ge delvis tillgång till handlingar som inte omfattas av undantagen – Räckvidd – Gränser

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2 och 4.6)

1.      Se domen.

(se punkterna 29–33)

2.      När en institution tillämpar ett av de undantag som föreskrivs i artikel 4 i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar är den skyldig att göra en avvägning mellan det särskilda intresse som skyddas av att en viss handling inte lämnas ut och, bland annat, allmänintresset av att handlingen görs tillgänglig, med hänsyn till de fördelar som, i enlighet med vad som anges i skäl 2 i förordning nr 1049/2001, följer av en ökad öppenhet. Dessa fördelar är att medborgarna ges bättre möjligheter att delta i beslutsfattandet, att förvaltningen åtnjuter större legitimitet och att förvaltningen blir effektivare och får ett större ansvar gentemot medborgarna i ett demokratiskt system.

Dessa överväganden är särskilt relevanta när det rör sig om handlingar som kommissionen har upprättat i ett lagstiftningsförfarande. Såsom framgår av skäl 6 i förordning nr 1049/2001 ska det nämligen ges större tillgång till handlingar i ett sådant fall. Öppenhet i detta sammanhang bidrar till att förstärka demokratin genom att göra det möjligt för medborgarna att kontrollera alla uppgifter som har legat till grund för en lagstiftningsakt. Medborgarnas möjlighet att få kännedom om vad som ligger till grund för lagstiftningsåtgärderna utgör nämligen ett villkor för att dessa konkret ska kunna utöva sina demokratiska rättigheter.

(se punkterna 34 och 35)

3.      När det gäller undantaget avseende skydd för juridisk rådgivning i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, ska en institution göra en prövning i tre steg när den tar emot en ansökan om tillgång till en handling. En sådan prövning motsvarar de tre rekvisit som anges i den bestämmelsen. Institutionen ska för det första försäkra sig om att den handling som begärs utlämnad verkligen avser juridisk rådgivning. Därefter ska nämnda institution pröva huruvida utlämnandet av de delar av handlingen som avser juridisk rådgivning skulle undergräva skyddet för sådan rådgivning, det vill säga att det skadar en institutions intresse av att begära in juridiska yttranden och av att få uppriktiga, objektiva och fullständiga yttranden. För att kunna åberopa att det föreligger en risk för att detta intresse skadas måste denna risk rimligen kunna förutses och inte endast vara hypotetisk. Om institutionen anser att utlämnandet av en handling skulle innebära att skyddet för juridisk rådgivning undergrävdes, i den mening som har definierats ovan, är den slutligen skyldig att kontrollera huruvida något övervägande allmänintresse är för handen, vilket motiverar att handlingen lämnas ut trots den skada som skulle bli följden härav för rådets möjligheter att begära in juridiska yttranden och att få uppriktiga, objektiva och fullständiga yttranden.

I den utsträckning som ett utlämnande av yttranden som en institutions juridiska avdelning har avgett inom ramen för ett lagstiftningsförfarande skulle kunna skada intresset av att skydda denna avdelnings oberoende ställning, ska denna risk vägas mot de övervägande allmänintressen som ligger till grund för förordning nr 1049/2001. Den ökning av öppenheten och insynen i lagstiftningsprocessen och den förstärkning av de europeiska medborgarnas demokratiska rätt att kontrollera de uppgifter som har legat till grund för en lagstiftningsakt, vilken åsyftas i skälen 2 och 6 i förordningen – som följer av utlämnandet av handlingar som innehåller en institutions juridiska yttrande i rättsliga frågor som uppkommer i samband med debatten om lagstiftningsinitiativ – utgör ett sådant övervägande allmänintresse. Nämnda förordning innebär således i princip en skyldighet att lämna ut yttranden från en institutions rättstjänst rörande ett lagstiftningsförfarande. Denna slutsats hindrar emellertid inte att ett bestämt juridiskt yttrande, vilket har avgetts i ett lagstiftningsförfarande, inte lämnas ut med hänvisning till skyddet för juridisk rådgivning, när yttrandet är av särskilt känslig art eller har en särskilt stor räckvidd som går längre än det aktuella lagstiftningsförfarandet. Den berörda institutionen är i ett sådant fall skyldig att lämna en utförlig motivering till beslutet att inte lämna ut yttrandet i fråga.

(se punkterna 42–45)

4.      Begreppet juridisk rådgivning, i den mening som avses i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, är kopplat till innehållet i en handling och inte till dess upphovsman eller dess mottagare. Av en bokstavstolkning av orden ”juridisk rådgivning” framgår att det rör sig om råd i en rättslig fråga, oberoende av på vilket sätt rådgivningen tillhandahålls. För tillämpning av undantaget avseende skydd för juridisk rådgivning saknar det med andra ord betydelse huruvida den handling som innehåller sådan rådgivning har upprättats i ett tidigt, framskridet eller avslutande skede av beslutsprocessen. Likaså är det utan betydelse för tolkningen av dessa ord huruvida rådgivningen har tillhandahållits i ett formellt eller informellt sammanhang.

Undantaget avseende juridisk rådgivning i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 ska dessutom tolkas så, att det syftar till att skydda institutionens intresse av att begära in juridiska yttranden och av att få uppriktiga, objektiva och fullständiga yttranden. Det framgår härvidlag att även om en institution i princip brukar vända sig till sin egen juridiska avdelning, så finns det inget som hindrar nämnda institution från att vid behov begär in yttranden utifrån. Detta är fallet exempelvis om en institution begär in ett yttrande från en advokatbyrå. Frågan huruvida den juridiska rådgivningen härrör från en intern eller extern upphovsman har följaktligen ingen betydelse när en institution åberopar undantaget avseende skydd för juridisk rådgivning På samma sätt finns det inte heller något som hindrar att den institution som har åberopat nämnda undantag ger tredje part tillgång till yttrandet. Den omständigheten att en handling som innehåller ett juridiskt yttrande som har avgetts av en institution sänds till andra institutioners rättstjänster eller till en medlemsstat ändrar emellertid inte i sig handlingens karaktär. Det följer således inte av artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 att den juridiska rådgivningen måste ha utfärdats av en institution enbart för internt bruk.

(se punkterna 48 och 50–54)

5.      Utbyte av juridiska synpunkter mellan de tre institutionernas juridiska avdelningar inom ramen för ett trepartsförfarande enligt artikel 294 FEUF i syfte att nå en kompromiss om en lagtext kan i förekommande fall betecknas som juridisk rådgivning och kan därför omfattas av undantaget avseende juridisk rådgivning i den mening som avses i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar. De juridiska avdelningarna agerar nämligen enligt ett mandat och i syfte att nå en överenskommelse. De fungerar således både som förhandlingsparter och som rådgivare i juridiska frågor.

(se punkterna 59 och 60)

6.      Se domen.

(se punkterna 67–69 och 72)

7.      Angående behovet av att de begärda handlingarna lämnas ut enligt förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, med hänvisning till ett övervägande intresse hos den sökande att bättre kunna förbereda sitt deltagande i en nationell rättsprocess, bevisar ett sådant argument inte i sig att det föreligger ett allmänintresse av att handlingarna lämnas ut, som kan ha företräde framför skyddet för sekretessen, i den mening som avses i artikel 4 i förordning nr 1049/2001. Med beaktande av den allmänna princip om tillgång till handlingar som slås fast i artikel 15 FEUF och skälen 1 och 2 i nämnda förordning måste detta intresse vara av objektiv och generell karaktär och får således inte förväxlas med särskilda eller privata intressen.

(se punkt 74)

8.      Institutionerna har rätt att vägra att ge tillgång till delar av handlingar enligt förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, om det vid en bedömning av handlingarna i fråga framkommer att det inte skulle vara meningsfullt att ge delvis tillgång till dessa handlingar på grund av att de aktuella avsnitten skulle vara oanvändbara för den som begärt att få tillgång till handlingarna, om de lämnades ut.

(se punkt 80)