Věc T-713/14
Organizace zaměstnanců pracujících u evropských a mezinárodních orgánů ve Spolkové republice Německo (IPSO)
proti
Evropské centrální bance
„ECB – Zaměstnanci ECB – Zaměstnanci agentur práce – Omezení maximální doby působení zaměstnance agentury práce – Žaloba na neplatnost – Napadnutelný akt – Bezprostřední a osobní dotčení – Právní zájem na podání žaloby – Lhůta k podání žaloby – Přípustnost – Neinformování žalující odborové organizace a neprojednání věci s ní – Mimosmluvní odpovědnost“
Shrnutí – rozsudek Tribunálu (prvního senátu) ze dne 13. prosince 2016
1. Žaloba na neplatnost – Akty napadnutelné žalobou – Pojem – Akty s právně závaznými účinky – Posouzení podle objektivních kritérií – Rozhodnutí Evropské centrální banky stanovující maximální dobu výkonu činnosti zaměstnance agentury práce – Zahrnutí
(Článek 263 SFEU)
2. Žaloba na neplatnost – Akty napadnutelné žalobou – Pojem – Akty s právně závaznými účinky – Akt vyjadřující záměr orgánu dodržovat v určité oblasti určitý přístup – Vyloučení
(Článek 263 SFEU)
3. Žaloba na neplatnost – Fyzické nebo právnické osoby – Akty týkající se jich bezprostředně a osobně – Žaloba profesního sdružení na ochranu a zastupování svých členů – Přípustnost – Podmínky
(Článek 263 čtvrtý pododstavec SFEU)
4. Žaloba na neplatnost – Fyzické nebo právnické osoby – Akty týkající se jich bezprostředně a osobně – Rozhodnutí Evropské centrální banky stanovující maximální dobu výkonu činnosti zaměstnance agentury práce – Žaloba odborové organizace činné v oblasti ochrany zájmů osob zaměstnaných v Bance – Přípustnost
(Článek 263 šestý pododstavec SFEU)
5. Žaloba na neplatnost – Právní zájem na podání žaloby – Fyzické nebo právnické osoby – Žaloba, která může žalobci přinést prospěch – Přípustnost
(Článek 263 čtvrtý pododstavec SFEU)
6. Žaloba na neplatnost – Lhůty – Kogentní charakter
(Článek 263 šestý pododstavec SFEU)
7. Žaloba na neplatnost – Lhůty – Počátek běhu – Akt, který nebyl zveřejněn ani oznámen žalobci – Přesná znalost obsahu a odůvodnění – Povinnost vyžádat si úplný text aktu v přiměřené lhůtě, jakmile je známo, že existuje
(Článek 263 šestý pododstavec SFEU)
8. Základní práva – Listina základních práv Evropské unie – Právo pracovníka na informování a na projednávání v podniku – Možnost dovolávat se samostatně některého z ustanovení směrnice 2002/14 – Vyloučení
(Článek 6 odst. 1 první pododstavec SEU; Listina základních práv Evropské unie, články 27 a 52; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/14)
9. Sociální politika – Informování a projednávání se zaměstnanci – Směrnice 2002/14 – Působnost – Pracovník – Pojem – Existence pracovněprávního poměru – Kritéria pro posouzení – Zaměstnanci agentur práce poskytnutí Evropské centrální bance – Zahrnutí
(Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/14, čl. 2 písm. c)]
10. Akty orgánů – Směrnice – Přímé uložení povinností unijním orgánům ve vztazích se zaměstnanci – Vyloučení – Dovolatelnost – Dosah
(Článek 288; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/14)
11. Úředníci – Zaměstnanci Evropské centrální banky – Pracovní podmínky – Dodržování unijních směrnic v oblasti sociální politiky – Zvláštní povinnosti Banky – Neexistence
[Pracovní řád pro zaměstnance Evropské centrální banky, čl. 9 písm. c); směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/14]
12. Základní práva – Listina základních práv Evropské unie – Zastoupení – Odborová organizace mající právo na projednání a na informování – Povinné projednání – Dosah
13. Základní práva – Listina základních práv Evropské unie – Zastoupení – Odborová organizace mající právo na projednání a na informování – Neprojednání před přijetím rozhodnutí týkajícího se agenturních zaměstnanců – Nepřípustnost
(Listina základních práv Evropské unie, článek 27; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/14)
14. Mimosmluvní odpovědnost – Podmínky – Protiprávnost – Újma – Příčinná souvislost
(Článek 340 druhý a třetí pododstavec SFEU)
1. Předmětem žaloby na neplatnost mohou být pouze opatření vyvolávající právně závazné účinky, kterými jsou dotčeny zájmy třetích osob tím, že mění podstatným způsobem jejich právní postavení. Pro určení, zda akt, jehož zrušení je požadováno, má takové účinky, je třeba se za účelem jeho kvalifikace zaměřit na jeho podstatu, na okolnosti, za nichž byl vypracován, jakož i na úmysl jeho autora. Naproti tomu forma, v níž je akt přijat, je pro posuzování přípustnosti žaloby na neplatnost v zásadě nerozhodná. Nelze však vyloučit, že Tribunál zohlední formu, v níž byly akty, jejichž zrušení je po něm požadováno, přijaty, a to pokud tato forma může přispět k určení jejich povahy.
Pouze akt, kterým jeho původce vymezuje svůj postoj jednoznačným a konečným způsobem ve formě umožňující identifikovat jeho povahu, tak představuje rozhodnutí, které může být předmětem žaloby na neplatnost
Tak je tomu v případě rozhodnutí Výkonné rady Evropské centrální banky, jež určilo obecně použitelná pravidla stanovující s konečnou platností určitá kritérií pro zaměstnávání zaměstnanců agentur práce dotčeným orgánem, a sice maximální dobu, po kterou může pro Banku pracovat konkrétní zaměstnanec agentury práce pověřený sekretářskými a administrativními úkoly.
Takový akt má závazné právní účinky, jelikož se od něj nemůže Banka při posuzování nabídek předložených agenturami práce v rámci zadávacího řízení na nábor zaměstnanců agentur práce orgánem odchýlit, pokud v něm stanovené pravidlo nebude formálně změněno nebo zrušeno.
(viz body 17, 18, 20, 22 a 23)
2. Napadnutelným aktem ve smyslu článku 263 SFEU není opatření přijaté orgánem, které vyjadřuje pouze záměr orgánu nebo některého z jeho útvarů dodržovat v určité oblasti určitý přístup. Takové vnitřní pokyny, které obsahují obecná vodítka, na jejichž základě orgán zamýšlí následně přijmout podle příslušných ustanovení individuální rozhodnutí, jejichž legalita bude moci být napadena postupem upraveným v článku 263 SFEU, mají účinky pouze v interní sféře administrativy a pro třetí osoby nevytvářejí žádná práva nebo povinnosti. Takové akty tedy nepředstavují akty nepříznivě zasahující do právního postavení, které jako takové mohou být předmětem žaloby na neplatnost podle článku 263 SFEU.
(viz bod 19)
3. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 44 a 46-49)
4. Pouhá okolnost, že odborová organizace zastupující zaměstnance se účastnila jednání, která vedla k přijetí aktu, nepostačuje k tomu, aby změnila povahu práva podat žalobu, které může v rámci článku 263 SFEU mít ve vztahu k tomuto aktu. Žaloba sdružení však může být prohlášena za přípustnou, pokud toto sdružení hájí vlastní zájmy, odlišné od zájmů svých členů, zejména tehdy, byla-li napadeným aktem dotčena jeho pozice vyjednávače, a to ve zvláštních situacích, kdy sdružení zaujímalo jasně vymezené postavení vyjednavače úzce spjaté se samotným předmětem rozhodnutí, které jej stavělo do faktické situace, jež ho odlišovala od všech ostatních osob.
Pokud jde o žalobu podanou odborovou organizací proti rozhodnutí Výkonné rady Evropské centrální banky stanovujícímu maximální dobu výkonu činnosti zaměstnance agentury práce, pozice partnera v sociálním dialogu v rámci jednání týkajících se zaměstnanců agentur práce, věnujících se zejména otázce doby jejich působení v Bance, postačuje k prokázání, že je uvedená organizace osobně dotčena napadeným aktem, ve smyslu čl. 263 šestého pododstavce SFEU. Toto její postavení je totiž jedinečné, jelikož mezi jednotlivými odborovými organizacemi případně činnými v oblasti ochrany zájmů osob zaměstnaných v Bance nebo pro ni pracujících to byla ona, kdo zahájil jednání s Bankou týkající se právě otázek, jichž se týká napadený akt, což ji individualizuje ve vztahu ke všem ostatním odborovým organizacím.
Stejně tak je uvedená organizace napadeným aktem bezprostředně dotčena, jelikož jeho bezprostředním účinkem je dopad na její pozici partnera v sociálním dialogu, kterou měla v rámci jednání týkajících se zaměstnanců agentur práce, jelikož přišla o možnost účasti na přijímání rozhodnutí a ovlivnění jeho obsahu.
(viz body 52, 53, 58 a 59)
5. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 63 a 64)
6. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 68)
7. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 69-72)
8. Článek 27 Listiny základních práv Evropské unie zakotvuje právo pracovníka na informování a na projednávání v podniku. Tato ustanovení se mohou uplatňovat ve vztazích mezi unijními orgány a jejich zaměstnanci.
Podle samotného znění článku 27 Listiny se však výkon práv, která zakotvuje, omezuje na případy a podmínky, které stanoví unijní právo a vnitrostátní právní předpisy a zvyklosti.
Z toho plyne, že článek 27 Listiny, který nestanoví žádné přímo použitelné právní pravidlo, sám o sobě nestačí k poskytnutí subjektivního práva na projednání a informování, kterého by se mohli jednotlivci jako takového domáhat.
Podle vysvětlení k článku 27 Listiny, k nimž má být podle čl. 6 odst. 1 třetího pododstavce SEU a čl. 52 odst. 7 Listiny přihlíženo při jeho výkladu, je totiž unijní acquis v oblasti, jíž se článek 27 Listiny týká, upřesňující podmínky, za nichž se použije, tvořeno především směrnicí 2002/14, kterou se stanoví obecný rámec pro informování zaměstnanců a projednávání se zaměstnanci v Evropském společenství.
(viz body 84-86 a 88)
9. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 97, 99 a 101)
10. Jelikož jsou směrnice určeny členským státům, a nikoli unijním orgánům, nelze ustanovení směrnice 2002/14, kterou se stanoví obecný rámec pro informování zaměstnanců a projednávání se zaměstnanci, považovat za normy, které jako takové ukládají povinnosti orgánům v jejich vztazích s jejich zaměstnanci
Nicméně skutečnost, že směrnice jako taková nezavazuje orgány, ještě nevylučuje možnost dovolávat se vůči orgánům pravidel nebo zásad zakotvených v této směrnici, jestliže se samy jeví být pouze konkrétním výrazem základních pravidel Smlouvy a obecných zásad, jež pro orgány platí přímo. Ve společenství práva je totiž jednotné použití práva základním požadavkem a na všechny právní subjekty se vztahuje zásada dodržování legality. Orgány tak mají povinnost, stejně jako jakýkoli jiný právní subjekt, dodržovat pravidla Smlouvy o FEU i obecné právní zásady, které se na ně vztahují.
Stejně tak by mohla směrnice zavazovat orgán, pokud tento orgán zejména v rámci své organizační autonomie zamýšlel provést specifickou povinnost vyjádřenou směrnicí, nebo případně pokud interní opatření obecné povahy odkazuje samo o sobě výslovně na opatření přijatá unijním normotvůrcem na základě Smluv. A konečně orgány musí v souladu se svou povinností loajality, vystupují-li v postavení zaměstnavatele, přihlížet k právním předpisům přijatým na úrovni Unie.
(viz body 104-106)
11. I když čl. 9 písm. c) pracovního řádu pro zaměstnance Evropské centrální banky odráží obecnou zásadu, podle níž jednotné použití práva vyžaduje, aby unijní orgány respektovaly unijní právní předpisy, včetně směrnic, a aby unijní akty byly vykládány co možná nejvíce v souladu s veškerým primárním právem, neobsahuje závazek Banky splnit konkrétní povinnost, zejména povinnost informování zástupců zaměstnanců a projednávání s nimi ve smyslu směrnice 2002/14, kterou se stanoví obecný rámec pro informování zaměstnanců a projednávání se zaměstnanci v Evropském společenství.
(viz bod 111)
12. Pokud jde o právo na projednání a na informování přiznané odborové organizaci Evropské centrální banky rámcovou dohodou, podle níž má toto právo uvedené organizaci poskytnout možnost ovlivnit přijetí rozhodnutí, jedná se o jednu z nejskromnějších forem účasti na rozhodování, jelikož administrativě v žádném případě neukládá povinnost vyhovět vzneseným připomínkám, ale pouze umožnit dotyčným se prostřednictvím zástupce hájícího jejich zájmy vyjádřit před tím, než jsou akty s obecnou působností, které se jich týkají, přijaty či změněny, a to zejména umožněním přístupu k veškerým relevantním informacím v průběhu celého postupu přijímání takových aktů s cílem umožnit takovým odborovým organizacím, jakou je i žalobkyně, co nejširší a nejúčinnější účast na projednávání.
Nemá-li tak být dotčen užitečný účinek povinnosti projednání, musí administrativa dodržet tuto povinnost pokaždé, když může projednání se zástupci zaměstnanců ovlivnit obsah přijímaného aktu.
(viz body 146 a 147)
13. Z toho plyne, že Banka tím, že přijala rozhodnutí, jež určilo s konečnou platností určitá kritérií pro zaměstnávání zaměstnanců agentur práce v Evropské centrální bance bez předchozího zapojení odborové organizace mající právo na projednání a na informování, přestože jeho předmět spadá do předmětu jednání v rámci pracovní skupiny, jíž se uvedená organizace účastnila, a nevyčkala zprávy této pracovní skupiny, nedodržela práva dané organizace na informování a na projednávání, která jsou součástí jejích výsad jakožto odborové organizace zastupující zájmy dotčených osob, a to v rozporu s článkem 27 Listiny základních práv Evropské unie, tak jak je upřesněn směrnicí 2002/14, kterou se stanoví obecný rámec pro informování zaměstnanců a projednávání se zaměstnanci v Evropském společenství, provedenou rámcovou dohodou, jejíž působnost byla rozšířena na zaměstnance agentur práce zřízením pracovní skupiny.
(viz bod 148)
14. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 155)