Sprawa T‑713/14
Organisation des salariés auprès des institutions européennes et internationales en République fédérale d’Allemagne (IPSO)
przeciwko
Europejski Bank Centralny
EBC – Personel EBC – Pracownicy tymczasowi – Ograniczenie maksymalnego czasu świadczenia pracy przez jednego pracownika tymczasowego – Skarga o stwierdzenie nieważności – Akt zaskarżalny – Bezpośrednie i indywidualne oddziaływanie – Interes prawny – Termin do wniesienia skargi – Dopuszczalność – Brak informowania i zasięgnięcia opinii skarżącej organizacji związkowej – Odpowiedzialność pozaumowna
Streszczenie – wyrok Sądu (pierwsza izba) z dnia 13 grudnia 2016 r.
1. Skarga o stwierdzenie nieważności – Akty podlegające zaskarżeniu – Pojęcie – Akty wywołujące wiążące skutki prawne – Ocena w oparciu o obiektywne kryteria – Decyzja Europejskiego Banku Centralnego ograniczająca maksymalny czas świadczenia pracy przez jednego pracownika tymczasowego – Włączenie
(art. 263 TFUE)
2. Skarga o stwierdzenie nieważności – Akty podlegające zaskarżeniu – Pojęcie – Akty wywołujące wiążące skutki prawne – Akt wyrażający intencję instytucji co do stosowania w określonej dziedzinie pewnego sposobu działania – Wyłączenie
(art. 263 TFUE)
3. Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Akty dotyczące ich bezpośrednio i indywidualnie – Skarga stowarzyszenia zawodowego, którego celem jest ochrona i reprezentowanie interesów swoich członków – Dopuszczalność – Przesłanki
(art. 263 akapit czwarty TFUE)
4. Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Akty dotyczące ich bezpośrednio i indywidualnie – Decyzja Europejskiego Banku Centralnego ograniczająca maksymalny czas świadczenia pracy przez jednego pracownika tymczasowego – Skarga organizacji związkowej działającej na rzecz obrony interesów pracowników Banku – Dopuszczalność
(art. 263 akapit szósty TFUE)
5. Skarga o stwierdzenie nieważności – Interes prawny – Osoby fizyczne lub prawne – Skarga mogąca przynieść korzyść skarżącemu – Dopuszczalność
(art. 263 akapit czwarty TFUE)
6. Skarga o stwierdzenie nieważności – Termin – Przymiot normy porządku publicznego
(art. 263 akapit szósty TFUE)
7. Skarga o stwierdzenie nieważności – Termin – Rozpoczęcie biegu terminu – Akt nieopublikowany i niedoręczony skarżącemu – Dokładne zapoznanie się z treścią i uzasadnieniem – Obowiązek zażądania przedstawienia całego tekstu w rozsądnym terminie od chwili dowiedzenia się o jego istnieniu
(art. 263 akapit szósty TFUE)
8. Prawa podstawowe – Karta praw podstawowych Unii Europejskiej – Prawo pracowników do informacji i konsultacji w ramach przedsiębiorstwa – Możliwość odrębnego powołania się na dyrektywę 2002/14 – Wyłączenie
(art. 6 ust. 1 akapit 3 TUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 27, art. 52 ust. 7; dyrektywa 2002/14 Parlamentu Europejskiego i Rady)
9. Polityka społeczna – Informowanie pracowników i przeprowadzanie z nimi konsultacji – Dyrektywa 2002/14 – Zakres stosowania – Pracownik – Pojęcie – Istnienie stosunku pracy – Kryteria oceny – Pracownicy tymczasowi udostępnieni Europejskiemu Bankowi Centralnemu – Zaliczenie
[dyrektywa 2002/14 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 2 lit. c)]
10. Akty instytucji – Dyrektywy – Bezpośrednie nałożenie obowiązków na instytucje Unii w ich stosunkach z personelem – Wyłączenie – Możliwość powołania się na daną podstawę prawną – Zakres
(art. 288 TFUE; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2002/14)
11. Urzędnicy – Pracownicy Europejskiego Banku Centralnego – Warunki zatrudnienia – Poszanowanie dyrektyw Unii z zakresu wspólnej polityki rolnej – Szczególne obowiązki spoczywające na Banku – Brak
[warunki zatrudnienia pracowników Europejskiego Banku Centralnego, art. 9 lit. c); dyrektywa 2002/14 Parlamentu Europejskiego i Rady]
12. Prawa podstawowe – Karta praw podstawowych Unii Europejskiej – Reprezentacja – Organizacja związkowa, której przysługuje prawo do informacji i konsultacji – Obowiązkowe zasięgnięcie opinii – Zakres
13. Prawa podstawowe – Karta praw podstawowych Unii Europejskiej – Reprezentacja – Organizacja związkowa, której przysługuje prawo do informacji i konsultacji – Brak zasięgnięcia opinii przed przyjęciem decyzji w przedmiocie pracy tymczasowej – Niedopuszczalność
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 27; dyrektywa 2002/14 Parlamentu Europejskiego i Rady)
14. Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Bezprawność – Szkoda – Związek przyczynowy
(art. 340 akapit drugi, trzeci TFUE)
1. Jedynie akty wywołujące wiążące skutki prawne mogące wywierać wpływ na interesy osób trzecich poprzez istotną zmianę ich sytuacji prawnej stanowią akty mogące stanowić przedmiot skargi o stwierdzenie nieważności. Aby ustalić, czy akt, którego dotyczy żądanie stwierdzenia nieważności, wywołuje takie skutki, należy skupić się na samej jego istocie, na kontekście towarzyszącym jego opracowaniu oraz na tym, jak autor aktu zamierzał go zakwalifikować. Natomiast forma, w jakiej wydano akt czy decyzję, jest co do zasady obojętna z punktu widzenia dopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności. Nie można jednak wykluczyć, że Sąd weźmie pod uwagę formę, w jakiej wydano akt, którego dotyczy żądanie stwierdzenia nieważności, jeżeli może się to przyczynić do rozpoznania jego charakteru.
A zatem wyłącznie akt, w którym jego autor jednoznacznie i ostatecznie określi swoje stanowisko, w formie pozwalającej na rozpoznanie charakteru tego aktu, stanowi decyzję mogącą stanowić przedmiot skargi o stwierdzenie nieważności.
Jest tak w przypadku decyzji zarządu Europejskiego Banku Centralnego zawierającej uregulowanie mające powszechne zastosowanie, ustalające w sposób ostateczny przynajmniej niektóre kryteria postępowania przy zatrudnianiu pracowników tymczasowych w tej instytucji, a mianowicie maksymalny okres zaangażowania jednego pracownika tymczasowego zatrudnianego do prac administracyjnych i sekretarskich.
Taki akt wywołuje wiążące skutki prawne, ponieważ Bank nie może, dopóki uregulowanie to nie zostanie formalnie zmienione lub uchylone, odstąpić od niego przy ocenie ofert składanych przez agencje pracy tymczasowej w przetargach dotyczących zatrudnienia przez tę instytucję pracowników tymczasowych.
(por. pkt 17, 18, 20, 22, 23)
2. Zaskarżalnego aktu w rozumieniu art. 263 TFUE nie stanowi podjęty przez instytucję środek wyrażający jedynie intencję tej instytucji bądź jednej z jej służb co do stosowania w określonej dziedzinie pewnego sposobu działania. Tego rodzaju wewnętrzne wskazówki, wyznaczające ogólne wytyczne, na podstawie których instytucja zamierza, stosując właściwe przepisy, wydać w przyszłości decyzje indywidualne, których legalność może być kwestionowana zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 263 TFUE, wywołują jedynie skutki w sferze wewnętrznej administracji i nie rodzą żadnych praw czy obowiązków względem osób trzecich. Takie akty nie stanowią więc aktów niekorzystnych, które jako takie mogą stanowić przedmiot skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE.
(por. pkt 19)
3. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 44, 46–49)
4. Sam fakt, iż organizacja związkowa reprezentująca personel brała udział w rokowaniach, które doprowadziły do wydania danego aktu, nie wystarczy, by zmienić charakter prawa do wniesienia skargi, które w ramach art. 263 TFUE może ona posiadać względem tych uregulowań. Jednak skarga stowarzyszenia może zostać uznana za dopuszczalną, gdy owo stowarzyszenie broni własnych interesów, odrębnych od interesów jego członków, w szczególności gdy zaskarżony akt miał wpływ jego pozycję negocjatora, i jest tak w szczególnych sytuacjach, w których zajmowało ono pozycję negocjatora o jasnym zakresie, ściśle związaną z samym przedmiotem decyzji, która stawiała je w sytuacji faktycznej odróżniającej je od pozostałych podmiotów.
Co się tyczy skargi wniesionej przez organizację związkową na decyzję zarządu Europejskiego Banku Centralnego wprowadzającą ograniczenie maksymalnego czasu świadczenia pracy przez jednego pracownika tymczasowego, pozycja wspomnianej organizacji jako partnera w dialogu społecznym w ramach rozmów na temat pracowników tymczasowych, dotyczących w szczególności kwestii czasu trwania ich zatrudnienia w Banku, wystarczy do wykazania, że zaskarżony akt dotyczy tej organizacji indywidualnie w rozumieniu art. 263 akapit szósty TFUE. Status ten jest bowiem właściwy dla skarżącej, ponieważ to ona jedna spośród szeregu organizacji związkowych ewentualnie działających w sprawach obrony interesów osób zatrudnianych przez Bank lub pracujących w nim zaangażowała się w rozmowy z Bankiem dotyczące właśnie kwestii objętych zaskarżonym aktem, co indywidualizuje ją wobec wszystkich innych organizacji związkowych.
Podobnie, zaskarżony akt dotyczy skarżącej indywidualnie, ponieważ skutkuje on natychmiastowym oddziaływaniem na pozycję partnera w dialogu społecznym, którą skarżąca zajmowała w rozmowach na temat kwestii pracowników tymczasowych, w ten sposób, że ów akt pozbawił ją możliwości udziału w podejmowaniu decyzji i wpłynięcia na nią.
(por. pkt 52, 53, 58, 59)
5. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 63, 64)
6. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 68)
7. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 69–72)
8. W art. 27 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej zapisano prawo pracowników do informacji i konsultacji w ramach przedsiębiorstwa. Powyższe postanowienie podlega stosowaniu w relacjach między instytucjami Unii a ich personelem.
Niemniej jednak zgodnie z brzmieniem samego art. 27 karty praw podstawowych, wykonywanie zapisanych tam praw jest ograniczone do przypadków i warunków określonych w prawie Unii oraz w ustawodawstwach i praktykach krajowych.
Wynika z tego, że art. 27 karty praw podstawowych, który nie ustanawia żadnego mającego bezpośrednie zastosowanie przepisu prawnego, nie wystarcza sam do przyznania jednostkom prawa podmiotowego do konsultacji i informacji, na które można by się powoływać odrębnie.
Zgodnie bowiem z wyjaśnieniami do art. 27 karty praw podstawowych, które zgodnie z art. 6 ust. 1 akapit trzeci TUE i art. 52 ust. 7 karty praw podstawowych należy brać pod uwagę przy jej wykładni, na dorobek prawny Unii w dziedzinie objętej zakresem art. 27 karty praw podstawowych, precyzujący warunki, w jakich postanowienie to ma zastosowanie, składa się między innymi dyrektywa 2002/14 ustanawiająca ogólne ramowe warunki informowania i przeprowadzania konsultacji z pracownikami we Wspólnocie Europejskiej.
(por. pkt 84–86, 88)
9. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 97, 99, 101)
10. Ponieważ dyrektywy są adresowane do państw członkowskich, a nie do instytucji lub organów Unii, nie można uznać, by przepisy dyrektywy 2002/14 ustanawiającej ogólne ramowe warunki informowania i przeprowadzania konsultacji z pracownikami we Wspólnocie Europejskiej nakładały jako takie obowiązki na instytucje w stosunkach z zatrudnionym przez nie personelem.
Niemniej okoliczność, że dyrektywa nie jest sama z siebie wiążąca dla instytucji, nie wyklucza tego, żeby na przepisy lub zasady ustanowione w takiej dyrektywie można było się powoływać wobec instytucji, jeżeli same te uregulowania stanowią jedynie szczególny wyraz podstawowych zasad traktatu i ogólnych zasad prawa, które bezpośrednio obowiązują instytucje. We wspólnocie prawa jednolite stosowanie prawa jest bowiem wymogiem podstawowym i każdy podmiot prawa podlega zasadzie poszanowania zgodności z prawem. Tym samym instytucje są zobowiązane do przestrzegania norm traktatu FUE i ogólnych zasad prawa, które mają do nich zastosowanie, w taki sam sposób, jak każdy inny podmiot prawa.
Dyrektywa mogłaby również wiązać instytucję wówczas, gdyby w szczególności w ramach swojej niezależności organizacyjnej instytucja ta dążyła do wykonania szczególnych zobowiązań określonych w dyrektywie lub gdyby w danym wypadku akt o charakterze generalnym mający zastosowanie wewnętrzne sam wyraźnie odsyłał do przepisów przyjętych przez prawodawcę Unii na podstawie traktatów. Wreszcie instytucje, zgodnie ze spoczywającym na nich obowiązkiem lojalności, działając jako pracodawcy, powinny uwzględniać przepisy prawa wydane na szczeblu Unii.
(por. pkt 104–106)
11. Choć art. 9 lit. c) warunków zatrudnienia pracowników Europejskiego Banku Centralnego odzwierciedla ogólną zasadę, iż jednolite stosowanie prawa wymaga od instytucji Unii przestrzegania uregulowań prawnych Unii, w tym dyrektyw, a akt Unii należy interpretować tak dalece, jak to możliwe, zgodnie z całym prawem pierwotnym, to nie świadczy to o powinności wykonania przez Bank szczególnego zobowiązania, w szczególności zaś obowiązku informowania lub zasięgania opinii przedstawicieli pracowników, którego dotyczy dyrektywa 2002/14 ustanawiająca ogólne ramowe warunki informowania i przeprowadzania konsultacji z pracownikami we Wspólnocie Europejskiej.
(por. pkt 111)
12. Co się tyczy prawa do informacji i konsultacji przyznanego organizacji związkowej przez Europejski Bank Centralny na podstawie porozumienia ramowego, zgodnie z którym prawo to ma dać organizacji związkowej sposobność wpłynięcia na podejmowanie decyzji, to chodzi tu o formę udziału w podejmowaniu decyzji w najskromniejszym wymiarze, ponieważ nie wiąże się ona z żadnym obowiązkiem dalszego zajęcia się przez administrację przedstawionymi uwagami, tylko z umożliwieniem zainteresowanym, za pośrednictwem przedstawiciela ich interesów, by zostali wysłuchani przed przyjęciem lub zmianą dotyczących ich aktów o charakterze generalnym, przy dostępie w szczególności do wszystkich istotnych informacji przez cały tok procesu przyjmowania takich aktów, gdyż celem jest umożliwienie organizacji związkowej udziału w procesie konsultacji w możliwie najpełniejszy i najwydajniejszy sposób.
Tym samym, pod rygorem naruszenia skuteczności (effet utile) obowiązku konsultacji, administracja musi przestrzegać tego obowiązku za każdym razem, gdy zasięgnięcie opinii przedstawicieli pracowników może mieć wpływ na treść wydawanego aktu.
(por. pkt 146, 147)
13. Przyjmując decyzję ustalającą w sposób ostateczny niektóre kryteria postępowania przy zatrudnianiu pracowników tymczasowych w Europejskim Banku Centralnym bez uprzedniego zaangażowania w ten proces organizacji związkowej, której przysługuje prawo do informacji i konsultacji, mimo że przedmiot tej decyzji był przedmiotem rozmów w ramach grupy roboczej, i nie czekając na sprawozdanie tej grupy roboczej, Bank nie uszanował praw organizacji związkowej do informacji i konsultacji, należących do jej prerogatyw jako organizacji związkowej reprezentującej zainteresowanych, z naruszeniem art. 27 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, sprecyzowanego przez dyrektywę 2002/14 ustanawiającą ogólne ramowe warunki informowania i przeprowadzania konsultacji z pracownikami we Wspólnocie Europejskiej oraz wdrożonego przez porozumienie ramowe, rozszerzone na pracowników tymczasowych przez powołanie grupy roboczej.
(por. pkt 148)
14. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 155)