Edición provisional
SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera)
de 28 de febrero de 2024 (*)
«Política económica y monetaria — Supervisión prudencial de las entidades de crédito — Artículo 9, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento (UE) n.º 1024/2013 — Aplicación por el BCE de intereses compensatorios con arreglo al Derecho austriaco en caso de infracción del artículo 395 del Reglamento (UE) n.º 575/2013 y a raíz de una decisión por la que se impone una sanción pecuniaria administrativa sobre la base del artículo 18 del Reglamento n.º 1024/2013 — Proporcionalidad»
En los asuntos T‑647/21 y T‑99/22,
Sber Vermögensverwaltungs AG, anteriormente Sberbank Europe AG, con domicilio social en Viena (Austria), representada por el Sr. M. Fellner, abogado,
parte demandante,
contra
Banco Central Europeo (BCE), representado por el Sr. K. Lackhoff, la Sra. J. Poscia y el Sr. M. Ioannidis, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyada por
República de Austria, representada por la Sra. J. Schmoll y los Sres. F. Koppensteiner y A. Posch, en calidad de agentes,
parte coadyuvante,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera),
integrado por el Sr. F. Schalin, Presidente, y el Sr. I. Nõmm (Ponente) y la Sra. G. Steinfatt, Jueces;
Secretario: Sr. V. Di Bucci;
– habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
– no habiendo solicitado las partes el señalamiento de vista dentro del plazo de tres semanas a partir de la notificación de la declaración de terminación de la fase escrita del procedimiento y habiéndose decidido resolver el recurso sin fase oral, con arreglo al artículo 106, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante sus recursos basados en el artículo 263 TFUE, la demandante, Sber Vermögensverwaltungs AG, solicita la anulación, respectivamente, de las Decisiones ECB-SSM-2021-ATSBE-7, de 2 de agosto de 2021, y ECB-SSM-2021-ATSBE-12, de 21 de diciembre de 2021, del Banco Central Europeo (BCE). Ambas Decisiones se adoptaron con arreglo a los artículos 4, apartados 1, letra d), y 3, y 9, apartado 1, del Reglamento (UE) n.º 1024/2013 del Consejo, de 15 de octubre de 2013, que encomienda al BCE tareas específicas respecto de políticas relacionadas con la supervisión prudencial de las entidades de crédito (DO 2013, L 287, p. 63), en relación con el artículo 395, apartado 1, del Reglamento (UE) n.º 575/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre los requisitos prudenciales de las entidades de crédito y las empresas de inversión, y por el que se modifica el Reglamento (UE) n.º 648/2012 (DO 2013, L 176, p. 1; correcciones de errores en DO 2013, L 208, p. 68, y DO 2013, L 321, p. 6), y el artículo 97, apartado 1, punto 2, de la Bundesgesetz über das Bankwesen (Bankwesengesetz) (Ley del Sector Bancario), de 30 de julio de 1993 (BGBl. 532/1993), en su versión modificada por la Bundesgesetz, mit dem das Bankwesengesetz, das Börsegesetz 2018, das Finalitätsgesetz, das Finanzmarkt-Geldwäsche-Gesetz, das Sanierungs- und Abwicklungsgesetz, das Wertpapieraufsichtsgesetz 2018 und das Zentrale Gegenparteien-Vollzugsgesetz geändert werden [Ley Federal por la que se modifica la Ley sobre el Sector Bancario, la Ley sobre la Bolsa de 2018, la Ley sobre la Firmeza de la Liquidación en los Sistemas de Pago, la Ley sobre el Blanqueo de Capitales en los Mercados Financieros, la Ley sobre el Saneamiento y la Liquidación, la Ley sobre la Supervisión de los Valores Mobiliarios de 2018 y la Ley sobre la Ejecución de Contrapartidas Centrales, de 28 de mayo de 2021 (BGBl. I, 98/2021), en lo sucesivo, «BWG»].
Antecedentes del litigio
2 La demandante es una entidad de crédito austriaca sujeta a la supervisión prudencial directa del BCE.
3 El 1 de octubre de 2015, la demandante informó al BCE y a la Finanzmarktaufsichtsbehörde (Autoridad de Supervisión de los Mercados Financieros, Austria; en lo sucesivo, «FMA») de que su exposición frente a una entidad de crédito había excedido la limitación de la gran exposición establecida en el artículo 395, apartado 1, del Reglamento n.º 575/2013 en el año 2015. Recalcaba haber puesto fin a dichos excesos.
4 El 15 de febrero de 2019, el BCE decidió imponer a la demandante una sanción pecuniaria administrativa, fundándose en el artículo 18, apartado 1, del Reglamento n.º 1024/2013, por importe de 630 000 euros por infringir el artículo 395, apartado 1, del Reglamento n.º 575/2013, al haber excedido la limitación de la gran exposición establecida por esta última disposición, en base individual y consolidada. Con el fin de determinar el importe de dicha sanción, distinguió la infracción cometida en base consolidada (que puede dar lugar, según el cálculo efectuado, a una sanción de un importe de 520 000 euros) y la infracción cometida en base individual (que puede dar lugar, según el cálculo efectuado, a una sanción de un importe de 330 000 euros). En la medida en que las dos infracciones derivaban de los mismos hechos, el BCE consideró que imponer de forma acumulada esos dos importes no sería proporcionado y, por tanto, fijó el importe de la sanción en 630 000 euros.
5 El 17 de febrero de 2021, el BCE informó a la demandante de su intención de imponerle intereses compensatorios sobre las cuantías a que se refieren dichos excesos con arreglo al artículo 97, apartado 1, punto 2, de la BWG y le comunicó un proyecto de decisión en este sentido.
6 El 3 de marzo de 2021, la demandante presentó sus observaciones sobre dicho proyecto de decisión.
7 El 29 de junio de 2021, el BCE dio a la demandante la posibilidad de presentar sus observaciones sobre una versión revisada del proyecto de decisión, a raíz de la modificación, el 28 de mayo de 2021, del artículo 97, apartado 1, de la BWG.
8 El 6 de julio de 2021, la demandante presentó sus observaciones sobre la versión revisada del proyecto de decisión.
9 El 2 de agosto de 2021, el BCE adoptó la Decisión ECB-SSM-2021-ATSBE-7 (en lo sucesivo, «Decisión de 2 de agosto de 2021»), que le impone intereses compensatorios por los excesos que tuvieron lugar entre febrero y junio de 2015, por un importe de 2 120 926,08 euros.
10 En primer término, el BCE recordó que la demandante le había informado, al igual que la FMA, de que una de sus exposiciones había superado el umbral del 25 % de su capital admisible establecido en el artículo 395, apartado 1, del Reglamento n.º 575/2013.
11 En segundo término, el BCE subrayó que la demandante había excedido dicho umbral, por una parte, en base individual, durante 59 días laborables en el período comprendido entre el 5 de febrero y el 29 de junio de 2015 y, por otra parte, en base consolidada, durante 53 días laborables en el período comprendido entre el 10 de febrero y el 29 de junio de 2015. Señaló que dichos excesos se habían producido durante cuatro meses naturales.
12 En tercer término, el BCE dedujo de ello que, sobre la base de los artículos 4, apartado 1, letra d), y apartado 3, y 9, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n.º 1024/2013, procedía imponer a la demandante intereses compensatorios con arreglo al artículo 97, apartado 1, punto 2, de la BWG por incumplir el artículo 395, apartado 1, del Reglamento n.º 575/2013 tanto sobre una base individual, por importe de 1 105 359,95 euros, como sobre una base consolidada, por importe de 2 120 926,08 euros.
13 El 30 de agosto de 2021, la demandante solicitó que se revisara la Decisión de 2 de agosto de 2021 con arreglo al artículo 24, apartados 1, 5 y 6, del Reglamento n.º 1024/2013, en relación con el artículo 7 de la Decisión del BCE, de 14 de abril de 2014, sobre el establecimiento del Comité Administrativo de Revisión y sus normas de funcionamiento (DO 2014, L 175, p. 47).
14 El 12 de octubre de 2021, la demandante interpuso el recurso en el asunto T‑647/21, con el fin de obtener la anulación de la Decisión de 2 de agosto de 2021.
15 El 25 de octubre de 2021, el Comité Administrativo de Revisión (en lo sucesivo, «CAR») emitió un dictamen en el que consideraba, en primer lugar, que la Decisión de 2 de agosto de 2021 adolecía de insuficiencia de motivación en lo que respecta a la aplicación del principio de proporcionalidad, a la aplicación del artículo 70 de la Directiva 2013/36/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, relativa al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a la supervisión prudencial de las entidades de crédito y las empresas de inversión, por la que se modifica la Directiva 2002/87/CE y se derogan las Directivas 2006/48/CE y 2006/49/CE (DO 2013, L 176, p. 338), y a la aplicación del artículo 99e de la BWG; en segundo lugar, que vulneraba el principio de observancia de un plazo razonable y; en tercer lugar, que adolecía de insuficiencia de motivación en cuanto a la decisión del BCE de imponer intereses compensatorios por los excesos de grandes exposiciones producidos tanto a nivel individual como consolidado.
16 El 21 de diciembre de 2021, el BCE adoptó una nueva decisión, la Decisión ECB-SSM-2021-ATSBE-12 (en lo sucesivo, «Decisión de 21 de diciembre de 2021»), que, según su punto 3.1, «sustituye y modifica la Decisión de [2 de agosto de 2021]» y, según su punto 3.3, «tiene efectos a partir del día de la notificación de la Decisión [de 2 de agosto de 2021]».
17 El BCE mantuvo el mismo importe de los intereses compensatorios que había impuesto en la Decisión de 2 de agosto de 2021.
18 A la vista del dictamen del CAR, en primer término, el BCE añadió que, en caso de incumplimiento de las obligaciones de una entidad con arreglo al artículo 395 del Reglamento n.º 575/2013, la imposición de intereses compensatorios en virtud del artículo 97, apartado 1, punto 2, de la BWG formaba parte del ejercicio de una facultad reglada por la autoridad competente, que no le dejaba ningún margen de apreciación. Por lo tanto, a su juicio, los factores mencionados en el artículo 99e de la BWG en relación con las «sanciones punitivas» carecen de pertinencia. En segundo término, el BCE puso de relieve el hecho de que de la jurisprudencia de los tribunales austriacos se desprendía que, en caso de excesos producidos simultáneamente sobre una base individual y consolidada, debían percibirse intereses compensatorios por esos dos conceptos. En tercer término, estimó que, contrariamente a lo que había señalado el CAR, no se había incumplido la obligación de respetar un plazo razonable en la tramitación de los procedimientos administrativos a la vista de las circunstancias del asunto de que se trata, y observó que el propio CAR había considerado que la duración del procedimiento no había tenido incidencia en el ejercicio del derecho de defensa de la demandante.
Pretensiones de las partes
19 En el asunto T‑647/21, la demandante solicita al Tribunal General que:
– Anule la Decisión de 2 de agosto de 2021.
– Condene en costas al BCE.
20 El BCE y la República de Austria solicitan al Tribunal General que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas a la demandante.
21 Además, el BCE presentó el 28 de enero de 2022 una solicitud de sobreseimiento en este asunto, que se unió al examen del fondo el 31 de mayo de 2022.
22 En el asunto T‑99/22, la demandante solicita al Tribunal General que:
– Anule la Decisión de 21 de diciembre de 2021.
– Condene en costas al BCE.
23 El BCE y la República de Austria solicitan al Tribunal General que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas a la demandante.
Fundamentos de Derecho
24 Oídas las partes a este respecto, el Tribunal General decidió acumular los presentes asuntos a efectos de la sentencia, con arreglo al artículo 68 de su Reglamento de Procedimiento.
Recurso interpuesto en el asunto T‑99/22
25 La argumentación presentada por la demandante en apoyo de la pretensión de anulación de la Decisión de 21 de diciembre de 2021 puede dividirse, en esencia, en siete motivos, basados, el primero, en la vulneración del principio non bis in idem que figura en el artículo 50 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta») y en el artículo 4 del Protocolo n.º 7 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950 (en lo sucesivo, «CEDH»); el segundo, en la impugnación del carácter firme de la Decisión del BCE de 15 de febrero de 2019 en contra de las normas del Derecho austriaco; el tercero, en la infracción del artículo 49 de la Carta, del artículo 7 del CEDH y del artículo 18, apartado 1, del Reglamento n.º 1024/2013; el cuarto, en la infracción del artículo 97, apartado 1, punto 2, de la BWG; el quinto, en la vulneración del principio de proporcionalidad y la infracción del artículo 70 de la Directiva 2013/36; el sexto, en el incumplimiento de la obligación del BCE de pronunciarse en un plazo razonable, y, el séptimo, en una desviación de poder.
Primer motivo, basado en la vulneración del principio non bis in idem
26 La demandante sostiene que la imposición de intereses compensatorios con arreglo al artículo 97, apartado 1, punto 2, de la BWG constituye una vulneración del principio non bis in idem recogido en el artículo 50 de la Carta y en el artículo 4 del Protocolo n.º 7 del CEDH, puesto que el BCE ya le ha impuesto una sanción pecuniaria administrativa por importe de 630 000 euros por los mismos hechos. Alega que este principio es igualmente válido respecto de las sanciones administrativas que pueden tener carácter penal y considera que esta calificación se aplica a los intereses compensatorios, en la medida en que van más allá de la privación de la ventaja económica obtenida por incumplir el artículo 395 del Reglamento n.º 575/2013. Considera, además, que, en la sentencia de 7 de agosto de 2018, VTB Bank (Austria) (C‑52/17, EU:C:2018:648), el Tribunal de Justicia no se pronunció sobre la cuestión de si los intereses compensatorios tienen o no carácter penal.
27 El BCE, apoyado por la República de Austria, entiende que el presente motivo debe desestimarse.
28 El principio non bis in idem constituye un principio fundamental del Derecho de la Unión (sentencia de 15 de octubre de 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij y otros/Comisión, C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P a C‑252/99 P y C‑254/99 P, EU:C:2002:582, apartado 59), que actualmente está consagrado en el artículo 50 de la Carta.
29 El artículo 50 de la Carta reconoce un derecho equivalente al previsto en el artículo 4 del Protocolo n.º 7 del CEDH. A este respecto, cabe destacar que, en la medida en que la Carta reconoce derechos que corresponden a derechos garantizados por el CEDH, el artículo 52, apartado 3, de la Carta establece que su sentido y su alcance son los mismos que confiere el CEDH. Por tanto, ha de tenerse en cuenta el artículo 4 del Protocolo n.º 7 del CEDH para interpretar el artículo 50 de la Carta, sin perjuicio de la autonomía del Derecho de la Unión y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de marzo de 2018, Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, apartados 23 y 60).
30 El artículo 50 de la Carta dispone que «nadie podrá ser juzgado o condenado penalmente por una infracción respecto de la cual ya haya sido absuelto o condenado en la Unión mediante sentencia penal firme conforme a la ley». En consecuencia, el principio non bis in idem prohíbe la acumulación tanto de procesos como de sanciones de carácter penal en el sentido de dicho artículo por los mismos hechos contra la misma persona (véase la sentencia de 20 de marzo de 2018, Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, apartado 25 y jurisprudencia citada).
31 De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que son pertinentes tres criterios. El primero es la calificación jurídica de la infracción en Derecho interno, el segundo, la propia naturaleza de la infracción y, el tercero, el grado de severidad de la sanción que puede imponerse al interesado (véanse, en este sentido, las sentencias de 5 de junio de 2012, Bonda, C‑489/10, EU:C:2012:319, apartado 37, y de 20 de marzo de 2018, Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, apartado 26). A este respecto, cabe señalar que la aplicación del artículo 50 de la Carta no se limita únicamente a los procesos y sanciones que el Derecho nacional califica de «penales», sino que se extiende —con independencia de su calificación en Derecho interno— a procedimientos y sanciones que deban considerarse de carácter penal en atención a los otros dos criterios mencionados [véase, en ese sentido, la sentencia de 20 de marzo de 2018, Menci (C‑524/15, EU:C:2018:197), apartado 30].
32 En el presente asunto, es preciso recordar que, según el artículo 395, apartado 1, del Reglamento n.º 575/2013, en su redacción aplicable durante el período controvertido, «ninguna entidad podrá asumir frente a un cliente o grupo de clientes vinculados entre sí una exposición cuyo valor exceda del 25 % de su capital admisible, después de tener en cuenta el efecto de la reducción del riesgo de crédito de conformidad con los artículos 399 a 403 [del citado Reglamento]» y, «cuando ese cliente sea una entidad o cuando el grupo de clientes vinculados entre sí incluya una o varias entidades, dicho valor no deberá rebasar el 25 % del capital admisible de la entidad o 150 millones [de euros], si esta cantidad fuera más elevada, siempre que la suma de los valores de las exposiciones frente a todos los clientes vinculados entre sí que no sean entidades, después de tener en cuenta el efecto de la reducción del riesgo de crédito de conformidad con los artículos 399 a 403 [de este Reglamento], no rebase el 25 % del capital admisible de la entidad».
33 Además, con arreglo al artículo 97, apartado 1, punto 2, de la BWG, «la [FMA] impondrá intereses a las entidades de crédito, a las empresas responsables con arreglo al artículo 30, apartado 6, de la presente Ley, y a la entidad central en el caso de una asociación de entidades de crédito con arreglo al artículo 30a de dicha Ley, por los siguientes importes: […] El 2 % del exceso sobre la limitación de la gran exposición establecida en el artículo 395, apartado 1, del Reglamento n.º 575/2013, calculado anualmente, durante 30 días, salvo en caso de exceso autorizado del límite conforme al artículo 395, apartado 5, de dicho Reglamento, de medidas de supervisión de conformidad con el artículo 70, apartado 2, de la presente Ley o de sobreendeudamiento de la entidad de crédito.»
34 En primer lugar, ha de recordarse que, el 15 de febrero de 2019, se impuso a la demandante, mediante una decisión que adquirió firmeza, una sanción pecuniaria administrativa por un importe de 630 000 euros sobre la base del artículo 18, apartado 1, del Reglamento n.º 1024/2013, para castigar la infracción consistente en exceder los límites de la gran exposición establecidos en el artículo 395, apartado 1, del Reglamento n.º 575/2013. El BCE no niega que los intereses compensatorios que impuso en la Decisión de 21 de diciembre de 2021 se refieren a los mismos hechos.
35 En segundo lugar, procede subrayar que las sanciones pecuniarias administrativas impuestas sobre la base del artículo 18, apartado 1, del Reglamento n.º 1024/2013 están comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 50 de la Carta.
36 A este respecto, cabe observar que las sanciones pecuniarias administrativas impuestas sobre la base del artículo 18, apartado 1, del Reglamento n.º 1024/2013 están claramente inspiradas en las multas que la Comisión Europea puede imponer en virtud del artículo 23, apartado 2, del Reglamento (CE) n.º 1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos [101 TFUE y 102 TFUE] (DO 2003, L 1, p. 1), y tienen una naturaleza y un grado de severidad equivalentes. En efecto, estas sanciones tienen la misma finalidad disuasoria, como se desprende expresamente del artículo 18, apartado 3, del Reglamento n.º 1024/2013, que precisa que las «sanciones aplicadas deberán ser efectivas, proporcionadas y disuasorias», y la misma severidad en la cuantía, que puede alcanzar el 10 % del volumen de negocios total anual de la entidad de crédito de que se trate. Pues bien, de una reiterada jurisprudencia se desprende que el principio non bis in idem debe ser respetado en los procedimientos para la imposición de multas en el ámbito del Derecho de la competencia (véase la sentencia de 14 de febrero de 2012, Toshiba Corporation y otros, C‑17/10, EU:C:2012:72, apartado 94 y jurisprudencia citada). Por ello, esta calificación debe aplicarse por analogía a las referidas sanciones.
37 En tercer lugar, y como consecuencia de ello, procede comprobar si los intereses compensatorios impuestos con arreglo al artículo 97, apartado 1, punto 2, de la BWG también están comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 50 de la Carta.
38 A este respecto, de la jurisprudencia del Verfassungsgerichtshof (Tribunal Constitucional, Austria) y del Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Austria), aportada por la República de Austria en su escrito de formalización de la intervención, se desprende que los intereses compensatorios se califican de medidas prudenciales sin carácter punitivo.
39 Más concretamente, el Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo) consideró en una resolución de 22 de febrero de 1999 que, por lo que respecta al primer criterio pertinente, a saber, la calificación jurídica de la infracción en el Derecho interno, de la estructura de la BWG se desprendía que el legislador austriaco no había clasificado el artículo 97 de dicha Ley entre las disposiciones penales. Por lo que respecta a los criterios segundo y tercero, a saber, la propia naturaleza de la infracción y el grado de severidad de la sanción, declaró que «ni el objetivo y la naturaleza de la sanción, ni la naturaleza o alcance de su gravedad […] determinan que el presente asunto esté comprendido en el ámbito del Derecho penal». A este respecto, señaló que los intereses compensatorios se aplicaban «sin examinar la culpa», y que tenían por objeto «garantizar el buen funcionamiento de un sistema bancario que ofrezca una protección suficiente de los acreedores, garantizando la liquidez de las entidades de crédito y limitando los riesgos en la concesión de créditos», previendo, para los excesos de los límites aplicables a las grandes inversiones, una contribución «que esté vinculada al exceso de los límites y que compense la ventaja económica obtenida indebidamente de dicho exceso».
40 Por consiguiente, debe deducirse de la jurisprudencia de los tribunales austriacos que la aplicación de intereses compensatorios con arreglo al artículo 97, apartado 1, punto 2, de la BWG no está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 50 de la Carta.
41 Esta conclusión se ve confirmada por la sentencia de 7 de agosto de 2018, VTB Bank (Austria) (C‑52/17, EU:C:2018:648), apartados 40 a 42. En efecto, aun considerando que los intereses compensatorios impuestos con arreglo a una versión anterior del artículo 97 de la BWG estaban comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 65 de la Directiva 2013/36, que se refiere a las «sanciones administrativas y otras medidas administrativas», el Tribunal de Justicia dio preferencia a la calificación de «medida administrativa» frente a la de «sanción administrativa», remitiéndose a su jurisprudencia sentada en el marco del análisis de las medidas de corrección financiera aplicadas por los Estados miembros para proteger los intereses financieros de la Unión, calificando de «medida administrativa» la obligación de devolver una ventaja indebidamente percibida a través de una irregularidad.
42 Habida cuenta de lo anterior, procede concluir que la imposición de intereses compensatorios por el BCE con arreglo al artículo 97, apartado 1, punto 2, de la BWG por un comportamiento que ya ha sido objeto de una sanción pecuniaria administrativa con arreglo al artículo 18 del Reglamento n.º 1024/2013 no es contraria al principio non bis in idem.
43 Por consiguiente, debe desestimarse el primer motivo.
Quinto motivo, basado en la vulneración del principio de proporcionalidad y la infracción del artículo 70 de la Directiva 2013/36
44 La demandante alega que imponerle intereses compensatorios vulnera el principio de proporcionalidad e infringe el artículo 70 de la Directiva 2013/36. Recuerda, en primer término, que el BCE está obligado a respetar el principio de proporcionalidad tanto al adoptar una sanción como una medida administrativa. En segundo término, alega que el BCE está obligado a aplicar el artículo 99e de la BWG a la luz del artículo 70 de la citada Directiva, cuya transposición lleva a cabo. De ello se desprende, a su juicio, que el artículo 99e de la BWG se aplica no solo a las sanciones administrativas, sino también a las demás medidas administrativas. En tercer término, la demandante considera que, a la luz de los criterios de esta última disposición, ante una infracción leve, de una duración mínima, que no dio lugar a que se generase una ventaja a su favor y habida cuenta de su cooperación, el BCE debería haberle impuesto intereses compensatorios de un importe mucho menor, o incluso ningún interés.
45 Además, la demandante reprocha al BCE no haber examinado la proporcionalidad de la imposición de intereses compensatorios simultáneamente en base consolidada y en base individual. Señala, a este respecto, que la sanción pecuniaria administrativa se había fijado en 630 000 euros en lugar de 840 000 euros a efectos de tener en cuenta el hecho de que los excesos sobre una base individual y sobre una base consolidada procedían del mismo comportamiento. La demandante reprocha al BCE no haber seguido un enfoque equivalente en la Decisión de 21 de diciembre de 2021 ni haber proporcionado una motivación adecuada sobre este aspecto.
46 El BCE replica, en primer lugar, que el artículo 97, apartado 1, punto 2, de la BWG no le deja ningún margen de apreciación que le permita examinar la proporcionalidad de la medida sobre la base de los criterios que figuran en el artículo 99e de la BWG.
47 En segundo lugar, el BCE alega que el artículo 97, apartado 1, de la BWG constituye un instrumento específico, operativo con independencia de criterios subjetivos tales como la responsabilidad por el incumplimiento de los límites aplicables a las grandes exposiciones, que sirve para alcanzar el objetivo de respetar dichos límites con un alto grado de eficacia con respecto al cual los órganos jurisdiccionales austriacos no han formulado ninguna reserva de orden constitucional en cuanto a su proporcionalidad.
48 En tercer lugar, el BCE recuerda que su interpretación del artículo 97, apartado 1, punto 2, de la BWG es conforme con la jurisprudencia de los órganos jurisdiccionales austriacos. Según el BCE, de dicha jurisprudencia se desprende, en primer término, que su aplicación tiene carácter automático; en segundo término, que se parte de la calificación de «compensación generalizada de ventajas obtenidas o que pueden obtenerse indebidamente», y, en tercer término, que, al aplicar el artículo 97, apartado 1, punto 2, de la BWG, el BCE no estaba por tanto obligado ni facultado a aplicar el artículo 99e de la BWG, que transpone el artículo 70 de la Directiva 2016/36.
49 En cuarto lugar, el BCE sostiene que, incluso en el supuesto de que el Tribunal General estimara que deberían tenerse en cuenta consideraciones de proporcionalidad al aplicar el artículo 97, apartado 1, punto 2, de la BWG, los criterios que figuran en el artículo 99e de la BWG y en el artículo 70 de la Directiva 2013/36 seguirían sin ser pertinentes.
50 Por una parte, según el BCE, el artículo 99e de la BWG regula únicamente el importe de las multas y no puede referirse al de los intereses compensatorios.
51 Por otra parte, el BCE considera que los parámetros que figuran en el artículo 99e de la BWG y en el artículo 70 de la Directiva 2013/36 solo son aplicables a la determinación del tipo de decisión en la medida adecuada, es decir, en la medida en que sean aptos para alcanzar los objetivos legítimos perseguidos. Pues bien, por un lado, el BCE considera que dichos parámetros relativos a la gravedad y duración de la infracción, el importe de las ganancias obtenidas o las pérdidas evitadas, las pérdidas causadas a terceros o el grado de cooperación con la autoridad competente no permiten alcanzar los objetivos legítimos del artículo 97, apartado 1, punto 2, de la BWG. Por otro lado, el criterio de la intención inicial al cometerse la infracción, que figura únicamente en el artículo 70 de dicha Directiva, tampoco es, según el BCE, adecuado.
52 La República de Austria alega que los criterios establecidos en el artículo 99e de la BWG no son aplicables de un modo concreto para la adopción de la medida administrativa prudencial, ya que se refieren más bien a sanciones. A su juicio, solo puede tenerse en cuenta el criterio basado en la capacidad financiera, puesto que figura también en su artículo 97, apartado 1, punto 2, que excluye que se impongan intereses compensatorios en caso de sobreendeudamiento de la entidad de crédito. Añade que imponer intereses compensatorios por un exceso tanto a nivel individual como consolidado es conforme con la jurisprudencia y tiene carácter proporcionado.
53 Con arreglo al artículo 65, apartado 1, última frase, de la Directiva 2013/36, las «sanciones administrativas y otras medidas administrativas serán eficaces, proporcionadas y disuasorias».
54 Según el artículo 70 de la Directiva 2013/36, titulado «Aplicación efectiva de sanciones y ejercicio de las facultades sancionadoras por parte de las autoridades competentes»:
«Los Estados miembros velarán por que, a la hora de determinar el tipo de sanciones administrativas u otras medidas administrativas, y el nivel de las sanciones pecuniarias administrativas, las autoridades competentes tengan en cuenta todas las circunstancias pertinentes, entre ellas, según corresponda, las siguientes:
a) la gravedad y duración de la infracción;
b) el grado de responsabilidad de la persona física o jurídica responsable de la infracción;
c) la solidez financiera de la persona física o jurídica responsable de la infracción, reflejada, por ejemplo, en el volumen de negocios total de la persona jurídica responsable o en los ingresos anuales de una persona física;
d) la importancia de los beneficios obtenidos o las pérdidas evitadas por la persona física o jurídica responsable de la infracción, en la medida en que puedan determinarse;
e) las pérdidas para terceros causadas por la infracción, en la medida en que puedan determinarse;
f) el nivel de cooperación de la persona física o jurídica responsable de la infracción con la autoridad competente;
g) las infracciones anteriores de la persona física o jurídica responsable de la infracción;
h) toda posible consecuencia sistémica de la infracción.»
55 En la Decisión de 21 de diciembre de 2021, el BCE subrayó expresamente que «el artículo 97, apartado 1, de la BWG no atribuye ninguna libertad de apreciación a la autoridad competente en materia de imposición o no de intereses compensatorios» y «tampoco le atribuye libertad de apreciación respecto a la toma en consideración de circunstancias específicas a la hora de determinar el importe de los intereses que deben imponerse». Basó esta conclusión en la postura del Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo), según la cual, la normativa solo tiene en cuenta «las insuficiencias en el cumplimiento o el exceso de los límites» [Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo), sentencia n.º 95/17/0139, de 15 de mayo de 2000]; «las razones por las que se ha seguido una conducta distinta de la prevista por el legislador carecen de pertinencia» [Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo), sentencia n.º 97/17/0413, de 26 de abril de 1999], y la autoridad competente «no puede tener en cuenta el grado de ilegalidad de la infracción» [Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo), sentencia n.º 95/17/0139, de 15 de mayo de 2000].
56 Por lo tanto, el BCE no examinó el carácter proporcionado de la imposición de intereses compensatorios a la luz de las circunstancias del caso concreto, puesto que consideró que no podía hacerlo debido a la interpretación del artículo 97, apartado 1, punto 2, de la BWG adoptada por los tribunales austriacos.
57 En consecuencia, el presente motivo implica comprobar si el BCE siguió una interpretación correcta del artículo 97, apartado 1, punto 2, de la BWG al considerar que no disponía de ningún margen de apreciación en cuanto a su aplicación una vez cumplidos los requisitos que allí se establecen.
58 En primer lugar, en la medida en que se trata de la interpretación de una disposición de Derecho nacional, procede recordar que, en principio, el alcance de las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas nacionales debe apreciarse teniendo en cuenta la interpretación que de ellas hacen los órganos jurisdiccionales nacionales (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de septiembre de 2015, Comisión/Eslovaquia, C‑433/13, EU:C:2015:602, apartado 81 y jurisprudencia citada).
59 Por lo tanto, cuando el Tribunal General debe controlar la correcta aplicación por el BCE del Derecho nacional por el que se transpone una directiva, la interpretación de los órganos jurisdiccionales nacionales basta para determinar el alcance de dicho Derecho nacional cuando dicha interpretación conduce a declarar la compatibilidad de este con la directiva cuya transposición lleva a cabo. En tal supuesto, han de descartarse, de entrada, las críticas dirigidas a cuestionar la corrección de la interpretación de dichos órganos jurisdiccionales (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de abril de 2018, Caisse régionale de crédit agricole mutuel Alpes Provence y otros/BCE, T‑133/16 a T‑136/16, EU:T:2018:219, apartados 84 a 92).
60 Sin embargo, no sucede lo mismo cuando la interpretación de los órganos jurisdiccionales nacionales no permite afirmar la compatibilidad del Derecho nacional con una directiva.
61 En efecto, en ese supuesto, el respeto del principio de primacía del Derecho de la Unión implica que, al igual que un órgano jurisdiccional nacional, el Tribunal interprete, si es necesario, el Derecho nacional en la medida de lo posible a la luz de la letra y de la finalidad de la directiva transpuesta para alcanzar el resultado que esta persigue (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de enero de 2012, Domínguez, C‑282/10, EU:C:2012:33, apartado 24).
62 Si bien la obligación de utilizar como referencia el Derecho de la Unión al interpretar y aplicar las normas pertinentes del Derecho interno está limitada por los principios generales del Derecho y no puede servir de base para una interpretación contra legem del Derecho nacional, la exigencia de interpretación conforme incluye, no obstante, la obligación de modificar, en caso necesario, una jurisprudencia reiterada si esta se basa en una interpretación del Derecho nacional incompatible con los objetivos de una directiva (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de abril de 2016, DI, C‑441/14, EU:C:2016:278, apartados 32 y 33 y jurisprudencia citada).
63 Cuando no resulte posible interpretar la normativa nacional conforme a las exigencias del Derecho de la Unión, el Tribunal General, al igual que el juez nacional encargado de aplicar las disposiciones del Derecho de la Unión, estaría obligado a garantizar la plena eficacia de tales disposiciones dejando inaplicada si fuera necesario, y por su propia iniciativa, cualquier normativa nacional, incluso posterior, contraria a una disposición del Derecho de la Unión con efecto directo (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de junio de 2019, Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, apartados 58 y 61).
64 En segundo lugar, es preciso señalar que el artículo 70 de la Directiva 2013/36, en relación con los artículos 4, apartado 1, 65, apartado 1, y el considerando 37 de esta Directiva, debe entenderse en el sentido de que implica que corresponde a la FMA y, en consecuencia, al BCE, determinar el tipo de medida administrativa teniendo en cuenta todas las circunstancias, lo que implica necesariamente que cuentan con un margen de apreciación, y excluye que se hallen en una situación de competencia reglada.
65 En primer término, es lo que se desprende de la interpretación literal y contextual del artículo 70, apartado 1, de la Directiva 2013/36.
66 Ante todo, procede señalar que, si bien el título del artículo 70 de la Directiva 2013/36 se refiere únicamente a las «sanciones», del tenor del citado artículo se desprende que esta disposición se refiere también a la determinación del tipo de «otras medidas administrativas». Por lo tanto, también vale para estas últimas la referencia a la obligación de los Estados miembros de velar por que las autoridades competentes tengan en cuenta todas las circunstancias pertinentes, de las que se ofrece una lista no exhaustiva.
67 Seguidamente, del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2013/36 se desprende que las «autoridades competentes» mencionadas en el artículo 70 de la Directiva 2013/36 son aquellas designadas «para desempeñar las funciones y cometidos previstos en la presente Directiva», a saber, por lo que respecta a Austria, la FMA y, por lo que respecta a la aplicación del artículo 9, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n.º 1024/2013, el BCE.
68 Por último, procede señalar que los artículos 65, apartado 1, y 70 figuran en la misma sección de la Directiva 2013/36, relativa a las «facultades de supervisión, facultad sancionadora y derecho de recurso», de modo que debe considerarse que el concepto de «medidas administrativas» que figura en ambas disposiciones tiene el mismo significado. Por lo tanto, dado que de la sentencia de 7 de agosto de 2018, VTB Bank (Austria) (C‑52/17, EU:C:2018:648), se desprende que los intereses compensatorios constituyen una medida administrativa en el sentido del artículo 65, apartado 1, de la Directiva 2013/36, su aplicación se rige por el artículo 70 de esta misma Directiva.
69 En segundo término, esta conclusión se ve confirmada por la interpretación teleológica del artículo 70 de la Directiva 2013/36, toda vez que el considerando 37 de esta muestra la voluntad del legislador de que los Estados miembros velen por que «las autoridades competentes tengan en cuenta todas las circunstancias pertinentes».
70 En tercer término, es preciso señalar que la obligación del BCE de tener en cuenta todas las circunstancias implica que, al adoptar una medida administrativa, debe proceder a un examen de las circunstancias específicas del caso concreto.
71 En cuarto término, de ello resulta que una interpretación del artículo 97, apartado 1, punto 2, de la BWG que coloque al BCE en una situación de competencia reglada le impediría tener en cuenta todas las circunstancias pertinentes y daría lugar a que esta disposición fuera incompatible con el artículo 70 de la Directiva 2013/36.
72 Ciertamente, del tenor del artículo 97, apartado 1, punto 2, de la BWG se desprende que el carácter automático de la imposición de los intereses compensatorios se contrarresta con la consideración, por la propia disposición, de dos circunstancias en las que una infracción del artículo 395, apartado 1, del Reglamento n.º 575/2013 no conllevará la imposición de intereses compensatorios. Así sucede cuando la entidad de crédito, bien sea objeto de una decisión administrativa de la autoridad competente que le imponga la adopción de determinadas medidas debido al riesgo de que no pueda afrontar sus compromisos con sus acreedores o para garantizar la estabilidad del sistema financiero, con arreglo al artículo 70, apartado 2, de la BWG, o bien se encuentre en situación de sobreendeudamiento.
73 No obstante, procede señalar que el hecho de que el legislador austriaco destaque dos circunstancias en las que una infracción del artículo 395, apartado 1, del Reglamento n.º 575/2013 no dará lugar a la imposición de intereses compensatorios no puede ser equivalente a que la autoridad competente considere «todas las circunstancias pertinentes» con arreglo al artículo 70 de la Directiva 2013/36.
74 Asimismo, el hecho de que los intereses de exacción impuestos con arreglo al artículo 97, apartado 1, punto 2, de la BWG se clasifiquen como «medida administrativa» y no como «sanción administrativa» en el sentido del artículo 65, apartado 1, de la Directiva 2013/36 no permite compatibilizar el carácter automático de su imposición con el artículo 70 de esta Directiva.
75 Si bien es cierto que, debido a esa diferente clasificación, la obligación de la autoridad competente de tener en cuenta todas las circunstancias pertinentes no puede tener necesariamente la misma intensidad cuando se trata de una medida administrativa, como la imposición de intereses compensatorios o una sanción administrativa o, a fortiori, una sanción pecuniaria administrativa, no es menos cierto que el ámbito de aplicación del artículo 70 de la Directiva 2013/36 no se limita a las sanciones administrativas, sino que incluye también las medidas administrativas.
76 En tercer lugar, procede señalar que el artículo 97, apartado 1, punto 2, de la BWG puede interpretarse a la luz del artículo 70 de la Directiva 2013/36, en el sentido de que implica un margen de apreciación del BCE que le permite, en su caso, no imponer intereses compensatorios si entiende que es lo que determinan las circunstancias.
77 En primer término, el tenor del artículo 97, apartado 1, punto 2, de la BWG no excluye expresamente la posibilidad de que la FMA pueda disponer, en su caso, de un margen de apreciación en cuanto a la conveniencia de aplicar la referida disposición.
78 En segundo término, en la sección XXII de la BWG figura también el artículo 99e, que reproduce el contenido del artículo 70 de la Directiva 2013/36, del que se desprende que, al determinar el tipo de sanción o medida que debe adoptarse en respuesta a infracciones del Reglamento n.º 575/2013, la FMA debe, en la medida en que resulte apropiado, tener en cuenta las mismas circunstancias que figuran en el artículo 70 de la Directiva 2013/36, enumeradas en una lista que también se presenta como no exhaustiva. Por lo tanto, la referencia a las «medidas» que figura en dicho artículo puede perfectamente entenderse en el sentido de que incluye la imposición de intereses compensatorios mencionada en el artículo 97, apartado 1, punto 2, de la BWG.
79 En tercer término, reconocer al BCE un margen de apreciación al aplicar el artículo 97, apartado 1, punto 2, de la BWG no afecta negativamente a la demandante, de modo que ese reconocimiento no puede verse limitado por el respeto de los principios generales del Derecho en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 61 de la presente sentencia.
80 En cuarto lugar y como consecuencia de lo anterior, en la medida en que el BCE adoptó la Decisión de 21 de diciembre de 2021 al considerar que la imposición de intereses compensatorios tenía carácter automático, se basó en una premisa jurídicamente errónea, que vició su examen del carácter proporcionado de la aplicación del artículo 97, apartado 1, punto 2, de la BWG, ya que le llevó a no examinar las circunstancias del presente caso.
81 Procede, por todo ello, estimar el presente motivo y, en consecuencia, anular la Decisión de 21 de diciembre de 2021, sin que sea necesario examinar los demás motivos de la demandante.
Recurso en el asunto T‑647/21
82 El BCE sostiene que el recurso interpuesto contra la Decisión de 2 de agosto de 2021 ha quedado sin objeto, puesto que esta fue sustituida por la Decisión de 21 de diciembre de 2021, que produjo efectos el día de la notificación de la Decisión de 2 de agosto de 2021. De ello se deduce, a su juicio, que el objeto del recurso ha desaparecido y que una resolución sobre el fondo no procuraría ningún beneficio a la parte demandante.
83 Con arreglo a una jurisprudencia reiterada, la revocación, o la derogación en determinadas circunstancias, del acto impugnado por la institución demandada hace que desaparezca el objeto del recurso de anulación, puesto que lleva al resultado deseado por la parte demandante y satisface plenamente sus pretensiones. No obstante, dicho demandante puede conservar un interés en que se anule un acto derogado durante el procedimiento si la anulación de dicho acto puede, por sí misma, tener consecuencias jurídicas (véase el auto de 6 de julio de 2011, SIR/Consejo, T‑142/11, no publicado, EU:T:2011:333, apartados 18 y 21 y jurisprudencia citada).
84 Así, tratándose de un acto derogado durante el procedimiento, existe un supuesto de conservación de tal interés cuando el acto que lo derogó es, a su vez, objeto de un recurso de anulación, de modo que el primer acto puede volver a ser aplicable tras la eventual anulación del segundo acto (véanse el auto de 20 de octubre de 2011, United Phosphorus/Comisión, T‑95/09, no publicado, EU:T:2011:610, apartado 21 y jurisprudencia citada, y la sentencia de 13 de diciembre de 2017, Crédit mutuel Arkéa/BCE, T‑712/15, EU:T:2017:900, apartado 43 y jurisprudencia citada). Es preciso señalar que, por razones análogas, debe considerarse que un demandante tiene interés en obtener la anulación de un acto que ha sido revocado cuando el acto que lo revoca es objeto de un recurso de anulación.
85 No obstante, se ha declarado que la presentación de una solicitud de sobreseimiento por la institución demandada alegando que el acto impugnado ha sido revocado puede asimilarse a un reconocimiento implícito, pero seguro, de que este ha desaparecido del ordenamiento jurídico de la Unión, lo que implica que ya no podrá invocarlo ni siquiera en caso de anulación del acto que lo revocó (véase, en este sentido, el auto de 17 de septiembre de 1997, Antillean Rice Mills/Comisión, T‑26/97, EU:T:1997:131, apartado 14).
86 Además, procede señalar que el presente asunto se caracteriza por la gran similitud tanto del contenido de las Decisiones de 2 de agosto de 2021 y de 21 de diciembre de 2021 como de los motivos invocados por la demandante en sus dos recursos. En efecto, como se desprende de los apartados 17 y 18 de la presente sentencia, el BCE siguió en la Decisión de 21 de diciembre de 2021 el mismo razonamiento que había desarrollado en su Decisión de 2 de agosto de 2021, completándolo a la vista del dictamen del CAR. Ello se refleja en el hecho de que la demandante presentó una argumentación análoga en ambos recursos. Tales circunstancias específicas implican que la Decisión de 2 de agosto de 2021 adolece de la misma ilegalidad constatada en los apartados 44 a 81 de la presente sentencia, lo que refuerza la conclusión de que el BCE no puede invocarla, a raíz de la anulación de la Decisión de 21 de diciembre de 2021 (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 7 de septiembre de 2023, Versobank/BCE, C‑803/21 P, no publicada, EU:C:2023:630, apartados 167 a 169).
87 Por consiguiente, a la vista de las circunstancias del presente asunto, se ha de declarar que la anulación de la Decisión de 21 de diciembre de 2021 no puede producir el efecto de hacer aplicable de nuevo la Decisión de 2 de agosto de 2021, de modo que procede sobreseer el recurso en el asunto T‑647/21.
Costas
88 A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones del BCE en el asunto T‑99/22, procede condenarlo a cargar, además de con sus propias costas, con las de la demandante en dicho asunto, conforme a lo solicitado por esta.
89 A tenor del artículo 137 del Reglamento de Procedimiento, en caso de sobreseimiento, el Tribunal General resolverá discrecionalmente sobre las costas. Por lo que respecta al asunto T‑647/21, el Tribunal General estima que, habida cuenta de las circunstancias del presente asunto, procede condenar al BCE a cargar, además de con sus propias costas, con las de la demandante en dicho asunto, conforme a lo solicitado por esta.
90 Con arreglo al artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, los Estados miembros que intervengan como coadyuvantes en el litigio cargarán con sus propias costas. Por consiguiente, la República de Austria cargará con sus propias costas tanto en el asunto T‑99/22 como en el asunto T‑647/21.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera)
decide:
1) Acumular los asuntos T‑647/21 y T‑99/22 a efectos de la sentencia.
2) Sobreseer el asunto T‑647/21.
3) En el asunto T‑99/22, anular la Decisión ECB-SSM-2021-ATSBE-12, de 21 de diciembre de 2021, del Banco Central Europeo (BCE).
4) El BCE cargará, además de con sus propias costas, con las de Sber Vermögensverwaltungs AG.
5) La República de Austria cargará con sus propias costas.
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 28 de febrero de 2024.
Firmas