SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (šesti senat)
z dne 13. septembra 2013(*)
„Dostop do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001– Študije v zvezi s prenosom direktiv s področja okolja, ki jih je prejela Komisija – Delna zavrnitev dostopa – Izjema v zvezi z varstvom ciljev dejavnosti inšpekcije, preiskave in revizije– Konkretni in posamični preizkus – Skladnost z Aarhuško konvencijo – Prevladujoč javni interes – Posledice prekoračitve roka za sprejetje izrecne odločbe – Obseg obveznosti dejavnega razširjanja informacij o okolju“
V zadevi T‑111/11,
ClientEarth s sedežem v Londonu (Združeno kraljestvo), ki ga zastopa P. Kirch, odvetnik,
tožeča stranka,
proti
Evropski komisiji, ki sta jo sprva zastopala P. Oliver in C. ten Dam, nato P. Oliver in C. Zadra, zastopniki,
tožena stranka,
katere predmet je, najprej, predlog za razglasitev ničnosti odločbe zaradi molka Komisije, s katero je bil tožeči stranki zavrnjen dostop do nekaterih dokumentov v zvezi s skladnostjo zakonodaje držav članic z okoljskim pravom Evropske unije, in nato, predlog za razglasitev ničnosti poznejše izrecne odločbe z dne 30. maja 2011, s katero je bil delno zavrnjen dostop do dela teh dokumentov,
SPLOŠNO SODIŠČE (šesti senat),
v sestavi H. Kanninen (poročevalec), predsednik, S. Soldevila Fragoso in G. Berardis, sodnika,
sodni tajnik: N. Rosner, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 10. aprila 2013
izreka naslednjo
Sodbo
Dejansko stanje
1 Tožeča stranka, ClientEarth, je združenje po angleškem pravu, katerega cilj je med drugim varstvo okolja. To združenje je 8. septembra 2010 pri generalnem direktoratu „Okolje“ Evropske komisije vložilo prošnjo za dostop do dokumentov na podlagi Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 331) in Uredbe (ES) št. 1367/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. septembra 2006 o uporabi določb Aarhuške konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah v institucijah in organih Skupnosti (UL L 264, str. 13). Ta prošnja (v nadaljevanju: začetna prošnja) se je nanašala na več dokumentov, ki so navedeni v dokumentu generalnega direktorata „Okolje“, naslovljenem „Načrt upravljanja 2010“, objavljenem na njegovem spletnem portalu.
2 Komisija je z dopisom z dne 16. septembra 2010 potrdila prejem začetne prošnje in navedla, da je bila vpisana v register 14. septembra 2010.
3 Komisija je z dopisom z dne 29. oktobra 2010 delno zavrnila prvotno prošnjo. Tožeči stranki je posredovala enega od zahtevanih dokumentov in navedla, da so preostali zajeti z izjemami iz člena 4(2), tretja alinea, in (3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, v zvezi z varstvom ciljev dejavnosti inšpekcije, preiskave in revizije ter varstvom postopka odločanja institucij.
4 Tožeča stranka je 10. novembra 2010 vložila potrdilno prošnjo na podlagi člena 7(2) Uredbe št. 1049/2001, s katero je Komisijo prosila, naj ponovno preuči svoje stališče glede več dokumentov, glede katerih je bil dostop zavrnjen (v nadaljevanju: potrdilna prošnja).
5 Komisija je tožečo stranko z dopisom z dne 1. decembra 2010 obvestila, da se v skladu s členom 8(2) Uredbe št. 1049/2001 rok za odgovor na potrdilno prošnjo podaljša za 15 delovnih dni.
6 Komisija je tožečo stranko z dopisom z dne 15. decembra 2010 obvestila, da še vedno ne more odgovoriti na potrdilno prošnjo.
7 Tožeča stranka je Komisijo z dopisom z dne 20. decembra 2010 obvestila, da je rok za odgovor na potrdilno prošnjo potekel 22. decembra 2010. Tožeča stranka je pozvala Komisijo, naj zahtevane dokumente posreduje do 22. januarja 2011, in pojasnila, da namerava v nasprotnem primeru pri Splošnem sodišču vložiti tožbo zoper odločbo Komisije zaradi molka organa, s katero je bila zavrnjena potrdilna prošnja (v nadaljevanju: odločba zaradi molka organa).
8 Tožeča stranka je 21. februarja 2011 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo in predlagala razglasitev ničnosti odločbe zaradi molka organa.
9 Komisija je 30. maja 2011 sprejela izrecno odločbo, s katero je odločila glede potrdilne prošnje (v nadaljevanju: izrecna odločba), ki je bila istega dne sporočena tožeči stranki.
10 Komisija je z izrecno odločbo, prvič, omejila obseg potrdilne prošnje. Po njenem mnenju se je ta prošnja nanašala zlasti na 63 študij v zvezi s skladnostjo zakonodaje več držav članic z okoljskim pravom Evropske unije, ki jih je zunanje podjetje izvedlo za račun Komisije, ta pa jih je prejela leta 2009, ter 8 dokumentov, naslovljenih „akcijski načrti za izvajanje“, izdelanih leta 2009 in leta 2010 za vse „temeljne direktive“.
11 Komisija je naprej navedla, da se potrdilna prošnja ne nanaša na nekatere dokumente, ki so bili zahtevani z začetno prošnjo, in sklepala, da tožeča stranka za dostop do teh dokumentov ne prosi več.
12 Drugič, Komisija je navedla, da zahtevani dokumenti vsebujejo informacije o okolju v smislu Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, podpisane v Aarhusu 25. junija 1998 (v nadaljevanju: Aarhuška konvencija), in pojasnila, da se določbe te konvencije za institucije Unije uporabijo na podlagi Uredbe št. 1367/2006. Ker člen 3 te uredbe določa, da se zahteve za dostop do informacij o okolju, ki jih hranijo institucije Unije, obravnavajo v skladu z Uredbo št. 1049/2001, je Komisija menila, da je treba potrdilno odločbo preučiti z vidika teh dveh uredb.
13 Tretjič, Komisija je dokumente, na katere se nanaša prošnja, razdelila v dve skupini. Prva skupina je zajemala 22 študij in 8 akcijskih načrtov, navedenih v točki 10 zgoraj. Komisija je tožeči stranki odobrila popoln dostop do teh dokumentov, razen do imen avtorjev nekaterih študij. Druga skupina je zajemala 41 študij, navedenih v točki 10 zgoraj (v nadaljevanju: sporne študije). Komisija je tožeči stranki odobrila delni dostop do teh študij. Natančneje, tožeči stranki je posredovala naslovno stran, kazalo vsebine, seznam uporabljenih kratic, prilogo, ki je vsebovala preučeno zakonodajo in pododdelke, naslovljene „Uvod“, „Splošni pregled pravnega okvira države članice“ in „Okvir za prenos in izvedbo“, vsake od spornih študij. Nasprotno pa je Komisija zavrnila, da bi ji posredovala dele, naslovljene „Povzetek“, „Pravna analiza ukrepov prenosa“ in „Sklep“, in prilogo, ki vsebuje preglednico ujemanja med zakonodajo zadevne države članice in upoštevnim pravom Unije.
14 Komisija je sporne študije razdelila v dve skupini. Prva je zajemala študijo, katere ocenjevanje, tako kot dialog z državo članico glede izvajanja prava Unije, se je začelo pred kratkim. Druga skupina pa je zajemala 40 študij, ki so bile podlaga za obsežnejši dialog z zadevnimi državami članicami.
15 Četrtič, Komisija je poudarila tri razloge za zavrnitev dostopa do nekaterih delov spornih študij in imen avtorjev razkritih študij.
16 Najprej je Komisija navedla, da so nerazkriti deli spornih študij zajeti z izjemo od pravice do dostopa do dokumentov, določeno v členu 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, natančneje z varstvom ciljev dejavnosti preiskave.
17 Komisija je poudarila, da so bile te študije izdelane zato, da ji omogočijo nadzor nad prenosom več direktiv s strani držav članic in da po potrebi proti njim sproži postopek zaradi neizpolnitve obveznosti v skladu s členom 258 PDEU (v nadaljevanju: postopek zaradi neizpolnitve obveznosti). Komisija je glede študije, ki je zajeta s prvo skupino, navedeno v točki 14 zgoraj, pojasnila, da še ni prišla do sklepa o prenosu zadevne direktive. Razkritje podatkov in ugotovitev iz te študije, ki še niso bili preverjeni in na katere se zadevna država članica ni imela možnosti odzvati, naj bi pomenilo tveganje za to državo, da bi se jo, morda po nepravičnem, kritiziralo, in naj bi škodilo vzdušju medsebojnega zaupanja, ki je potrebno za presojo izvajanja zadevne direktive. Komisija je glede druge skupine spornih študij, navedenih v točki 14 zgoraj, pojasnila, da je v nekaterih primerih proti zadevnim državam članicam sprožila postopek zaradi neizpolnitve obveznosti in da v drugih primerih še ni sprejela sklepa, ali je treba sprožiti tak postopek. Razkritje spornih študij naj bi škodilo vzdušju medsebojnega zaupanja, ki je potrebno za rešitev sporov med njo in zadevnimi državnimi članicami, ne da bi bilo treba uporabiti sodno fazo navedenega postopka.
18 Komisija je dalje navedla, da so bili nerazkriti deli spornih študij zajeti tudi z izjemo od pravice do dostopa do dokumentov, določeno v členu 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, ki se nanaša na varstvo postopka odločanja institucij.
19 Komisija je v zvezi s tem pojasnila, da so bile te študije izdelane po njenem naročilu za povsem notranje namene, v okviru predhodne faze preiskave v zvezi s prenosom prava Unije. Komisija je dodala, da je mogoče, da se ne bo strinjala z ugotovitvami teh študij ali da bo uporabila druga sredstva preiskave, vključno z lastno notranjo presojo in informacijami iz dialoga z zadevnimi državami članicami. Komisija je menila, da bi – ker se še ni opredelila glede skladnosti nacionalne zakonodaje s pravom Unije niti glede možnosti sprožitve postopka zaradi neizpolnitve obveznosti, to je o vprašanju, glede katerega ima široko diskrecijsko pravico – zahtevano razkritje škodilo njenemu notranjemu postopku odločanja, kar bi jo lahko izpostavilo neupravičenim zunanjim pritiskom.
20 Nazadnje, Komisija je pojasnila, da je imena avtorjev nekaterih razkritih študij in nekatere sporne študije varovala izjema od pravice do dostopa do dokumentov, določena v členu 4(1)(b) Uredbe št. 1049/2001, ki se nanaša na varstvo zasebnosti in integritete posameznika.
21 Petič, Komisija je pojasnila, da izjem od pravice do dostopa do dokumentov, ki so določene v členu 4(2), tretja alinea, in (3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 ni mogoče uporabiti, če prevlada javni interes za razkritje zadevnih dokumentov. Vsekakor meni, da je v obravnavanem primeru javni interes bolje varovan, če se varuje vzdušje medsebojnega zaupanja med državami članicami in njo ter njeno diskrecijsko pravico, da sprejme upravne odločbe v zvezi z morebitnimi kršitvami. Komisija je tudi pojasnila, da v potrdilni prošnji ni bilo argumentov, s katerimi bi lahko dokazala prevladujoč javni interes za razkritje.
Postopek in predlogi strank
22 Kot je bilo navedeno v točki 8 zgoraj, je tožeča stranka 21. februarja 2011 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo in predlagala razglasitev ničnosti odločbe zaradi molka organa.
23 Komisija je 30. maja 2011 vložila odgovor na tožbo. Trdila je, da je tožba po sprejetju izrecne odločbe postala brezpredmetna, ker tožeča stranka nima več interesa, da se odločba zaradi molka organa razglasi za nično. Komisija je Splošnemu sodišču predlagala, naj ugotovi, da o tem ni več treba odločati.
24 Kraljevina Danska je v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 31. maja 2011 vložila predlog za intervencijo v tej zadevi v podporo predlogom tožeče stranke. Predsednik osmega senata je s sklepom z dne 14. julija 2011 to intervencijo dovolil.
25 Tožeča stranka je 29. julija 2011 vložila repliko. Navedla je, da razkrite študije in akcijski načrti (glej točko 13 zgoraj) niso več predmet tožbe, ker ji je Komisija do njih odobrila dostop. Vložila je tudi zahtevo za prilagoditev svojih tožbenih razlogov in predlogov zaradi sprejetja izrecne odločbe, da bi se štelo, da je tožba odslej vložena zoper zadnjenavedeno odločbo v delu, v katerem ji je Komisija odobrila le delni dostop do spornih študij.
26 Komisija je 7. novembra 2011 vložila dupliko. Splošnemu sodišču je predlagala, naj v interesu učinkovitega izvajanja sodne oblasti in ekonomičnosti postopka dovoli prilagoditev predlogov in tožbenih razlogov tožeče stranke.
27 Po spremembi sestave senatov Splošnega sodišča je bil sodnik poročevalec razporejen v šesti senat, zato je bila obravnavana zadeva dodeljena temu senatu.
28 Kraljevina Danska je z dopisom, ki je v tajništvo Splošnega sodišča prispel 12. marca 2013, to sodišče obvestila, da je odstopila od intervencije v podporo predlogom tožeče stranke v tej zadevi. Predsednik šestega senata jo je s sklepom z dne 9. aprila 2013 kot intervenientko odstranil iz vpisnika.
29 Splošno sodišče (šesti senat) je na podlagi poročila sodnika poročevalca odločilo, da bo opravilo ustni postopek. Stranki sta na obravnavi 10. aprila 2013 podali svoja stališča in odgovorili na vprašanja Splošnega sodišča.
30 Tožeča stranka v tožbi Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– odločbo zaradi molka organa razglasi za nično;
– Komisiji naloži plačilo stroškov, vključno s stroški morebitnih intervenientov.
31 Tožeča stranka v repliki zahteva možnost, da prilagodi svoje predloge in tožbene razloge zaradi sprejetja izrecne odločbe, in Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– izrecno odločbo razglasi za nično;
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
32 Komisija v odgovoru na tožbo Splošnemu sodišču predlaga, naj ugotovi, da o odločbi zaradi molka organa ni treba več odločati, ker je bila sprejeta izrecna odločba.
33 Komisija v dupliki Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– prilagoditve predlogov in tožbenih razlogov tožeče stranke dovoli;
– tožbo zavrne;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
34 Tožeča stranka je na obravnavi potrdila, da se njen predlog za razglasitev ničnosti nanaša na izrecno odločbo, in sicer v delu, v katerem je Komisija delno zavrnila dostop do 41 spornih študij, ki so bile naštete v seznamu 2 razpredelnice iz priloge II k tej odločbi.
Pravo
Prilagoditev predlogov in tožbenih razlogov tožeče stranke
35 Kot je bilo navedeno zgoraj, je odločbo zaradi molka organa, na katero se je najprej nanašal predlog za razglasitev ničnosti v okviru tožbe, ki jo je vložila tožeča stranka, po vložitvi tožbe nadomestila izrecna odločba. Zaradi te spremembe je tožeča stranka želela prilagoditi svoje prvotne predloge in tožbene razloge, s katerimi jih je utemeljevala. Komisija tej prilagoditvi ni nasprotovala.
36 V zvezi s tem je treba spomniti, da se lahko v skladu z ustaljeno sodno prakso predlogi, ki so bili najprej vloženi zoper akt, ki se je med postopkom nadomestil, štejejo za vložene zoper akt, s katerim je bil prvotni nadomeščen, saj gre za nov element, zaradi katerega lahko tožeča stranka prilagodi svoje predloge in tožbene razloge. V takem primeru bi bilo v nasprotju z učinkovitim izvajanjem sodne oblasti in zahtevo po ekonomičnosti postopka, če bi se tožeči stranki naložilo, da mora pri Splošnem sodišču vložiti novo tožbo (glej sodbo Splošnega sodišča z dne 10. oktobra 2001 v zadevi British American Tobacco International (Investments) proti Komisiji, T‑111/00, Recueil, str. II‑2997, točka 22 in navedena sodna praksa). Zato je treba šteti, da se s tožbo odslej predlaga razglasitev delne ničnosti izrecne odločbe (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), in dovoliti prilagoditev predlogov in tožbenih razlogov.
Utemeljenost
37 Tožeča stranka po prilagoditvi predlogov in tožbenih razlogov v utemeljitev svojega predloga, naj se izpodbijana odločba razglasi za nično, navaja sedem tožbenih razlogov. S temi tožbenimi razlogi se zatrjuje, prvič, kršitev člena 8(1) in (2) Uredbe št. 1049/2001, ker naj bi Komisija nezakonito podaljšala rok za odgovor na potrdilno prošnjo, drugič, kršitev člena 4(1), (2) in (4) Aarhuške konvencije, ker ta določba naj ne bi določala nobenih izjem od pravice do dostopa do dokumentov, s katero bi se želeli varovati cilji dejavnosti preiskave, razen kazenski in disciplinski, tretjič, kršitev obveznosti dejavnega razširjanja informacij o okolju, določene v členu 5, od (3) do (7), Aarhuške konvencije in člena 4(2)(b) Uredbe št. 1367/2006, četrtič, kršitev člena 4(2), tretja alinea, Uredbe 1049/2001, ker Komisija naj ne bi upoštevala omejitev, ki so določene za izjemo od pravice do dostopa do dokumentov iz te določbe, petič, kršitev člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, ker naj bi bilo tveganje popolnega razkritja spornih študij za postopek odločanja Komisije hipotetično in naj ne bi bilo razumno predvidljivo, šestič, kršitev člena 4(2) in fine in (3) Uredbe št. 1049/2001, zaradi obstoja prevladujočega javnega interesa, ki utemeljuje to razkritje, in sedmič, hudo in ponavljajočo se kršitev člena 8(1) in (2) Uredbe št. 1049/2001 in člena 4(1) Aarhuške konvencije, ki jo je storila Komisija, zaradi katere naj bi Splošno sodišče moralo sprejeti odvračilne ukrepe.
Uvodne ugotovitve
38 Sedem tožbenih razlogov, ki jih je navedla tožeča stranka, je mogoče razdeliti v dve skupini, pri čemer prva zajema drugi, četrti, peti in šesti tožbeni razlog, druga pa prvi, tretji in sedmi pritožbeni razlog.
39 Tožeča stranka v okviru prve skupine tožbenih razlogov izpodbija razloge izpodbijane odločbe. V okviru drugega in četrtega tožbenega razloga tako izpodbija ugotovitev iz te odločbe, da so informacije, katerih razkritje je bilo zavrnjeno, zajete z izjemo od pravice do dostopa do dokumentov zaradi varstva ciljev dejavnosti preiskave. Tožeča stranka v okviru petega tožbenega razloga izpodbija ugotovitev, da so bile te informacije zajete z izjemo zaradi varstva postopka odločanja. V okviru šestega tožbenega razloga trdi, da je Komisija, če bi se ti izjemi uporabili, naredila napako, ker ni upoštevala, da se zaradi prevladujočega javnega interesa zahteva razkritje zahtevanih informacij.
40 Tožeča stranka pa nasprotno v okviru druge skupine tožbenih razlogov navaja argumente, s katerimi želi dokazati, da je treba izpodbijano odločbo razglasiti za nično iz razlogov, ki niso odvisni od vprašanja, ali so razlogi iz te odločbe nepravilni. V okviru prvega in sedmega tožbenega razloga tako v bistvu trdi, da je bila izpodbijana odločba sprejeta prepozno, kar naj bi se umeščalo v ustaljeno prakso Komisije, ki ni primerna. Tožeča stranka v okviru tretjega tožbenega razloga trdi, da bi morala Komisija, neodvisno od odgovora, ki bi ga morala dati na potrdilno prošnjo, zahtevane informacije razširjati po uradni dolžnosti.
41 Najprej je treba poudariti, da tožeča stranka ni trdila, da je Komisija storila napako, ko je sklepala, da so imena avtorjev nekaterih spornih in razkritih študij zajeta z izjemo od pravice do dostopa do dokumentov, določeno v členu 4(1)(b) Uredbe št. 1049/2001, ki se nanaša na varstvo zasebnosti in integritete posameznika. Zato je treba šteti, da tožeča stranka – ob upoštevanju stališč, ki jih je navedla v okviru druge skupine tožbenih razlogov – ne izpodbija odločbe Komisije, da ne razkrije teh imen. Tožeča stranka je to na obravnavi potrdila.
42 Dalje je treba poudariti, da lahko institucija Unije pri presoji prošnje za dostop do dokumentov, s katerimi razpolaga, kumulativno upošteva več razlogov za zavrnitev, navedenih v členu 4 Uredbe št. 1049/2001 (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 28. junija 2012 v zadevi Komisija proti Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, točki 113 in 114).
43 Kot pa je bilo navedeno v točkah od 16 do 19 zgoraj, je Komisija menila, da so sporne študije zajete hkrati z izjemo iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 v zvezi z varstvom ciljev dejavnosti preiskave in z izjemo iz člena 4(3), prvi pododstavek, te uredbe v zvezi z varstvom postopka odločanja institucij. Zato mora tožeča stranka, da bi ji uspelo dokazati, da izpodbijana odločba vsebuje napake, zaradi katerih bi jo bilo treba razglasiti za nično, z izjemo preizkusa druge skupine tožbenih razlogov, dokazati bodisi v okviru drugega, četrtega ali petega tožbenega razloga, da je Komisija storila napako, ker je menila, da lahko na podlagi obeh izjem delno zavrne dostop do spornih študij, bodisi v okviru šestega tožbenega razloga, da vsekakor prevlada javni interes do celotnega razkritja teh študij.
44 Najprej je treba preučiti prvo skupino tožbenih razlogov.
Prva skupina tožbenih razlogov
45 Kot je bilo navedeno zgoraj, prva skupina tožbenih razlogov zajema drugi, četrti, peti in šesti tožbeni razlog. Najprej je treba preučiti četrti tožbeni razlog, nato pa drugi, peti in šesti tožbeni razlog.
– Četrti tožbeni razlog: kršitev člena 4(2), tretja alinea, Uredbe 1049/2001, ker Komisija naj ne bi upoštevala omejitev, ki so določene za izjemo iz te določbe
46 V skladu z uvodno izjavo 1 Uredbe št. 1049/2001 se ta uredba umešča v okvir volje, izražene v členu 1, drugi odstavek, Pogodbe EU, ki je bil vstavljen z Amsterdamsko pogodbo, da se označi nova stopnja v procesu oblikovanja vse tesnejše zveze med narodi Evrope, v kateri se odločitve sprejemajo čim bolj javno in v kar najtesnejši povezavi z državljani. Kot je opozorjeno v uvodni izjavi 2 navedene uredbe, je pravica do dostopa javnosti do dokumentov institucij povezana z demokratičnostjo teh institucij (glej sodbo Sodišča z dne 21. julija 2011 v zadevi Švedska proti MyTravel in Komisiji, C‑506/08 P, ZOdl., str. I‑6237, točka 72 in navedena sodna praksa).
47 Zato je cilj Uredbe št. 1049/2001, kot je navedeno v njenih uvodni izjavi 4 in členu 1, javnosti podeliti pravico do čim širšega dostopa do dokumentov institucij (glej zgoraj v točki 46 navedeno sodbo Švedska proti MyTravel in Komisiji, točka 73 in navedena sodna praksa).
48 Res je sicer, da za to pravico kljub temu veljajo nekatere omejitve na podlagi javnega ali zasebnega interesa. Natančneje, Uredba št. 1049/2001 v skladu s svojo uvodno izjavo 11 v členu 4 določa ureditev izjem, s katero se pooblaščajo institucije, da zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi njegovo razkritje poseglo v interese, varovane s tem členom. Ker pa take izjeme odstopajo od načela čim širšega dostopa javnosti do dokumentov, jih je treba razlagati in uporabljati ozko (zgoraj v točki 46 navedena sodba Švedska proti MyTravel in Komisiji, točki 74 in 75).
49 Iz spisa je, ob upoštevanju stališč strank, razvidno, da se sporne študije nanašajo na prenos nekaterih direktiv Unije s področja varstva okolja s strani 19 držav članic, pri čemer se vsaka sporna študija nanaša na eno samo državo članico in eno samo direktivo. Med strankama pa ni sporno, da je te študije naročila Komisija v okviru obveznosti, ki ji je naložena na podlagi člena 17 PEU, da pod nadzorom Sodišča skrbi za uporabo prava Unije. Zato je treba šteti, da sporne študije niso bile izdelane v informativne ali akademske namene, ampak kot ciljno usmerjeni instrumenti za odkrivanje natančno določenih kršitev prava Unije. Kot Komisija pravilno zatrjuje, je cilj teh študij omogočiti ji oceno, ali so države članice pravilno prenesle zadevne direktive, in po potrebi sprožiti postopek zaradi neizpolnitve obveznosti proti državi članici, ki je storila kršitev.
50 Iz zgoraj navedenega je razvidno, da se sporne študije umeščajo v okvir preiskave Komisije v smislu člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001.
51 Vendar je iz sodne prakse razvidno, da to, da se dokument nanaša na dejavnost preiskave v smislu te določbe – ob upoštevanju, da je treba izjemo iz člena 4(2) Uredbe št. 1049/2001 razlagati in uporabljati ozko – samo po sebi ne more upravičiti uporabe izjeme iz te določbe. Tveganje vplivanja na varovani interes mora namreč biti razumno predvidljivo, in ne zgolj hipotetično (sodba Sodišča z dne 1. julija 2008 v združenih zadevah Švedska in Turco proti Svetu, C‑39/05 P in C‑52/05 P, ZOdl., str. I‑4723, točki 43 in 63).
52 Poleg tega ta izjema, kot izhaja iz njenega besedila, ne varuje dejavnosti preiskave kot takih, ampak cilje teh dejavnosti (glej v tem smislu sodbi Splošnega sodišča z dne 6. julija 2006 v združenih zadevah Franchet in Byk proti Komisiji, T‑391/03 in T‑70/04, ZOdl., str. II‑2023, točki 105 in 109, in z dne 12. septembra 2007 v zadevi API proti Komisiji, T‑36/04, ZOdl., str. II‑3201, točka 127). V okviru preiskave v zvezi s postopkom zaradi neizpolnitve obveznosti je ta cilj spodbuditi zadevno državo članico, da se prostovoljno uskladi z zahtevami iz pogodbe, ali ji po potrebi dati možnost, da utemelji svoje stališče (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo API proti Komisiji, točki 121 in 133 in navedena sodna praksa).
53 Kot je v bistvu razvidno iz točke 17 zgoraj, je Komisija v izpodbijani odločbi navedla, da je razlog, zaradi katerega bi lahko razkritje spornih študij škodilo njenim dejavnostim preiskave, ta, da bi to razkritje škodilo vzdušju medsebojnega zaupanja, ki je potrebno bodisi za presojo izvajanja prava Unije, kar zadeva študijo, ki je Komisija še ni imela možnosti dovolj podrobno analizirati, bodisi za rešitev sporov med njo in zadevnimi državnimi članicami, ne da bi bilo treba uporabiti sodno fazo postopka zaradi neizpolnitve obveznosti, kar zadeva preostale študije, ki jih je Komisija podrobno analizirala in na podlagi katerih je v nekaterih primerih sprožila ta postopek, v drugih primerih pa še ni sprejela odločitve, ali je treba sprožiti ta postopek.
54 Tožeča stranka zatrjuje, da so ti razlogi splošni in da niso podprti. Zato naj ne bi zadostovali, da bi z njimi bil dokazan obstoj tveganja, ki ni hipotetično, to je, da bi razkritje spornih študij posegalo natančno in dejansko v dejavnosti preiskave Komisije. Natančneje, seznanjenost javnosti z morebitno kršitvijo prava Unije naj Komisiji ne bi preprečevala, da nadaljuje s preiskavo.
55 Tožeča stranka dodaja, da Komisija ni natančneje navedla niti vrste pritiska, ki bi lahko oviral njene postopke preiskave, niti tega, ali bi se ta pritisk izvajal na službe Komisije ali na službe držav članic. Po mnenju tožeče stranke bi lahko slednje, če bi bile izpostavljene neupravičenim kritikam ali pritiskom, vsekakor dokazale, da upoštevajo pravo Unije. Tožeča stranka poleg tega zatrjuje, da Komisija, ker ni pojasnila, s čim naj bi razkritje spornih študij natančno in dejansko posegalo v njene dejavnosti preiskave, uporabljene izjeme ni razlagala ozko.
56 Nazadnje, tožeča stranka zatrjuje, da preglednost zaradi pritiska, ki ga izvaja javnost na zadevno državo članico, spodbuja učinkovitost postopka zaradi neizpolnitve obveznosti in bi morala biti zagotovljena, da lahko državljani sodelujejo v postopku odločanja in posredujejo Komisiji informacije.
57 Komisija trditve tožeče stranke izpodbija.
58 Najprej je treba poudariti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso Komisija lahko veljavno uporabi izjemo iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, da zavrne dostop do dokumentov, ki se nanašajo na preiskave o morebitni kršitvi prava Unije, zaradi katere bi se lahko sprožil postopek zaradi neizpolnitve obveznosti ali ki je dejansko privedla do začetka takega postopka. V teh primerih se je štelo, da je zavrnitev dostopa upravičena zato, ker zadevne države članice upravičeno pričakujejo od Komisije, da spoštuje zaupnost teh preiskav, celo nekaj časa po koncu teh preiskav (glej zgoraj v točki 52 navedeno sodbo API proti Komisiji, točka 120 in navedena sodna praksa).
59 Natančneje, iz sodne prakse je razvidno, da bi razkritje dokumentov iz faze preiskave med pogajanji med Komisijo in zadevno državo članico lahko ogrozilo nemoten potek postopka zaradi neizpolnitve obveznosti, če bi njen cilj – ki je, kot je bilo navedeno v točki 52 zgoraj, državo članico spodbuditi, da se prostovoljno uskladi z zahtevami iz Pogodbe, ali ji po potrebi dati možnost, da utemelji svoje stališče – lahko bil ogrožen. Ta zahteva po zaupnosti ostane celo po tem, ko je bila zadeva predložena Sodišču, ker ni mogoče izključiti, da se lahko pogajanja med Komisijo in zadevno državo članico o tem, da se ta prostovoljno uskladi z zahtevami iz Pogodbe, nadaljujejo med sodnim postopkom in vse do razglasitve sodbe. Ohranitev tega cilja, ki je sporazumna rešitev spora med Komisijo in zadevno državo članico, preden Sodišče razglasi sodbo, torej utemeljuje zavrnitev dostopa do teh dokumentov (glej zgoraj v točki 52 navedeno sodbo API proti Komisiji, točka 121 in navedena sodna praksa).
60 Iz zgoraj navedenega je razvidno, kot je to pravilno zatrjevala Komisija, da je Komisija upravičena ohraniti zaupnost dokumentov, zbranih v okviru preiskave v zvezi s postopkom zaradi neizpolnitve obveznosti, katerih razkritje bi lahko škodilo vzdušju medsebojnega zaupanja, ki mora obstajati med Komisijo in zadevno državo članico, da bi se dosegla sporazumna rešitev glede kršitev prava Unije, ki se morda odkrijejo.
61 Šteti je torej treba, da je bila Komisija v bistvu upravičena, da se pri zavrnitvi razkritja spornih študij sklicuje na izjemo iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001.
62 Trditve tožeče stranke, da imajo na eni strani državljani na podlagi načel javnosti in preglednosti iz člena 1 PEU in člena 15 PDEU pravico vedeti, ali njihove vlade upoštevajo okoljska pravila prava Unije, in da mora Komisija na drugi strani skrbeti za uporabo teh pravil, odgovarjati državljanom glede tega, kako izpolnjuje to nalogo, in državljane vključevati v postopek sprejemanja odločitev, ne morejo omajati te ugotovitve.
63 Člen 15(3), drugi pododstavek, PDEU določa, da splošna načela in omejitve iz razlogov javnega ali zasebnega interesa, ki veljajo za pravico državljanov do dostopa do dokumentov, določita Parlament in Svet po rednem zakonodajnem postopku z uredbami. Tako Uredba št. 1049/2001, sprejeta na podlagi člena 15(3) PDEU, določa ta splošna načela in omejitve glede pravice do dostopa do dokumentov, ki jih hrani Komisija. Med te omejitve spada izjema iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 glede varstva ciljev dejavnosti preiskav institucij. Tožeča stranka zato s sklicevanjem na splošne določbe Pogodb ne more doseči, da se ta izjema ne bi uporabila.
64 Dalje je treba poudariti, kot je bilo potrjeno s sodno prakso, da če se od institucije zahteva, naj razkrije dokument, mora ta v vsaki zadevi presoditi, ali za ta dokument veljajo izjeme od pravice do dostopa, naštete v členu 4 Uredbe št. 1049/2001 (zgoraj v točki 51 navedena sodba Švedska in Turco proti Svetu, točka 35).
65 Glede tega je bilo pojasnjeno, prvič, da mora biti preizkus prošnje za dostop do dokumentov konkreten in posamičen ter se mora nanašati na vsebino vsakega od dokumentov v tej zahtevi, in drugič, da mora biti ta preizkus razviden iz obrazložitve odločbe institucije glede vseh izjem iz odstavkov od 1 do 3 člena 4 te uredbe, na katerih temelji ta odločba (glej v tem smislu sodbo Splošnega sodišča z dne 13. aprila 2005 v zadevi Verein für Konsumenteninformation proti Komisiji, T‑2/03, ZOdl., str. II‑1121, točke od 69 do 74).
66 Kot tožeča stranka v bistvu zatrjuje, je Komisija sporne študije preizkusila na splošno in abstraktno. Iz izpodbijane odločbe dejansko ni razvidno, da bi Komisija konkretno analizirala podrobno vsebino vsake sporne študije, da bi odločila, ali bi lahko njeno razkritje škodilo vzdušju zaupanja, ki mora obstajati med njo in zadevno državo članico. V nasprotju s trditvami Komisije to, da je delno razkrila te študije, ni dokaz za to, da so bile predmet posamičnega preizkusa, saj so razkriti deli vseh študij enaki.
67 Vendar obstaja več izjem od obveznosti Komisije, da mora konkretno in posamično preizkusiti dokumente, ki so predmet prošnje za dostop.
68 Ta preizkus namreč ni potreben, kadar je zaradi posebnih okoliščin primera očitno, da je treba dostop zavrniti ali odobriti. To bi lahko držalo zlasti, če so bili nekateri dokumenti očitno v celoti zajeti z izjemo od pravice do dostopa ali očitno v celoti dostopni ali končno že predmet konkretne in posamične presoje Komisije v podobnih okoliščinah (zgoraj v točki 65 navedena sodba Verein für Konsumenteninformation proti Komisiji, točka 75, in zgoraj v točki 52 navedena sodba API proti Komisiji, točka 58).
69 Poleg tega se zadevna institucija načeloma lahko sklicuje – tudi v okviru obrazložitve zavrnilne odločbe – na splošne domneve, ki veljajo za neko skupino dokumentov, saj lahko podobne splošne ugotovitve veljajo za zahteve za razkritje, ki se nanašajo na dokumente iste vrste, vendar pa mora vsekakor preveriti, ali splošne ugotovitve, ki navadno veljajo za neko vrsto dokumentov, dejansko veljajo za zadevni dokument, katerega razkritje se zahteva (zgoraj v točki 51 navedena sodba Švedska in Turco proti Svetu, točka 50).
70 Komisija je lahko zaradi posebnih okoliščin zadeve štela, prvič, da so vse sporne študije spadale v isto skupino dokumentov, in drugič, da je bilo treba dostop do nje zavrniti na podlagi navedene izjeme (glej v tem smislu sodbo Splošnega sodišča z dne 9. septembra 2011 v zadevi LPN proti Komisiji, T‑29/08, ZOdl., str. II‑6021, točka 121). Kot namreč zatrjuje tožeča stranka, spornih študij sicer res ni izdelala Komisija, ne odražajo njenega stališča in zanje ne odgovarja. Vendar pa jih je Komisija naročila v okviru predhodne faze postopka zaradi neizpolnitve obveznosti, z njimi pa se poglobljeno preučuje skladnost zakonodaje zadevnih držav članic s pravom Unije. Te študije so zato elementi, ki lahko vplivajo na možnosti Komisije, da brez zunanjih pritiskov začne s temi državami članicami pogajanja o tem, da bi se prostovoljno uskladile s pravom Unije.
71 To presojo utemeljujejo načela, priznana v sodbi Sodišča z dne 29. junija 2010 v zadevi Komisija proti Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, ZOdl., str. I‑5885, točke od 54 do 62), kot jih je razložilo Splošno sodišče v sodbi Splošnega sodišča LPN proti Komisiji, navedeni v točki 70 zgoraj.
72 Sodišče je namreč v sodbi Komisija proti Technische Glaswerke Ilmenau, navedeni v točki 71 zgoraj, glede upravnih postopkov nadzora državnih pomoči presodilo, da lahko splošna domneva zaupnosti, kot je navedena v točki 69 zgoraj, izhaja iz Uredbe Sveta (ES) št. 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 93 [ES] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 1, str. 339) in sodne prakse v zvezi s pravico do vpogleda v upravni spis Komisije. Glede tega je Sodišče opozorilo, da je postopek nadzora državnih pomoči zaradi njegovega splošnega pomena postopek, ki se uvede zoper državo članico, v okviru katerega ima zgolj ta pravice do obrambe, vključno s pravico, da se ji posredujejo nekateri dokumenti, v nasprotju z zainteresiranimi osebami, ki v tem okviru nimajo pravice do pregleda dokumentov iz upravnega spisa Komisije. Sodišče je razsodilo tudi, da je treba to okoliščino upoštevati pri razlagi izjeme iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001. Če bi namreč te zainteresirane osebe lahko dobile dostop do dokumentov iz upravnega spisa Komisije na podlagi Uredbe št. 1049/2001, bi bil sistem nadzora državnih pomoči ogrožen.
73 Sodišče je na podlagi tega sklepalo, da je v primeru, ko dejavnosti institucij spadajo v okvir upravnih nalog, ki so jim posebej dodeljene s členom 88 ES, treba upoštevati to, da zainteresirane stranke, razen države članice, na katero se nanašajo postopki nadzora državnih pomoči, nimajo pravice do pregledovanja dokumentov iz upravnega spisa Komisije, in torej priznati obstoj splošne domneve, da bi razkritje dokumentov iz upravnega spisa načeloma škodilo varstvu cilja dejavnosti preiskave, skupaj s posledico, da zadevni instituciji predhodno ni treba opraviti konkretnega in posamičnega preizkusa zadevnih dokumentov. To pa po mnenju Sodišča ne izključuje pravice zainteresirane osebe, da dokaže, da za dani dokument navedena splošna domneva ne velja ali da obstaja prevladujoči javni interes za njegovo razkritje.
74 Splošno sodišče je v zgoraj v točki 70 navedeni sodbi LPN proti Komisiji (točka 126) glede nadzora, ki ga mora opraviti Komisija v okviru postopka zaradi neizpolnitve obveznosti, presodilo, da izhaja ta nadzor iz upravne funkcije, v okviru katere ima Komisija široko diskrecijsko pravico in vodi dvostranski dialog z zadevnimi državami članicami. Splošno sodišče je ugotovilo, da, nasprotno, osebe, ki niso te države članice, nimajo posebnih procesnih jamstev, katerih spoštovanje je lahko predmet učinkovitega sodnega nadzora.
75 Splošno sodišče je zato po analogiji s položajem zainteresiranih strank v okviru postopka nadzora državnih pomoči presodilo, da obstoja splošna domneva, da bi razkritje dokumentov iz upravnega spisa v zvezi s preiskavo zaradi neizpolnitve obveznosti načeloma ogrozilo varstvo ciljev dejavnosti preiskave, zaradi česar zadošča, da Komisija preveri, ali je treba to splošno domnevo uporabiti za vse zadevne dokumente, ne da bi morala nujno predhodno opraviti konkreten in posamičen preizkus vsebine vsakega od teh dokumentov. Splošno sodišče je nazadnje presodilo, da mora Komisija nujno izhajati iz načela, da se ta splošna domneva uporabi za vse zadevne dokumente, če je ob sprejetju zavrnilne odločbe potekal postopek zaradi neizpolnitve obveznosti (zgoraj v točki 70 navedena sodba LPN proti Komisiji, točka 127).
76 Tožeča stranka v zvezi s tem, prvič, navaja več trditev, s katerimi želi dokazati, da splošna domneva – da bi razkritje „upravnega spisa“ Komisije iz postopka nadzora državnih pomoči ogrozilo varstvo ciljev dejavnosti preiskave, ki jo je vzpostavilo Sodišče v zgoraj v točki 71 navedeni sodbi Komisija proti Technische Glaswerke Ilmenau – izhaja iz posebnih pravil v zvezi z „dostopom do spisa“ med upravnim postopkom na področju državnih pomoči in se uporabi samo za dokumente, ki se nanašajo na te pomoči.
77 Kot Komisija pravilno navaja, te trditve niso skladne z ugotovitvami Splošnega sodišča v zgoraj v točki 70 navedeni sodbi LPN proti Komisiji. Zato jih je treba zavrniti.
78 Drugič, tožeča stranka trdi, da sporne študije niso del „spisa“, ker so bile izdelane v okviru predhodne faze postopka zaradi neizpolnitve obveznosti.
79 V zvezi s tem je treba poudariti, da so sporne študije ciljno usmerjeni dokumenti, namenjeni analizi prenosa neke direktive s strani določene države članice, za katere je namenjeno, da so del spisa Komisije glede tega prenosa. Če je bil postopek zaradi neizpolnitve obveznosti že sprožen, ni mogoče šteti, da te študije niso del spisa v zvezi z zadevnim postopkom, ker se je Komisija med drugim na podlagi teh dokumentov odločila, da sproži navedeni postopek. Glede študij, v zvezi s katerimi Komisija še ni sprožila postopka zaradi neizpolnitve obveznosti, je treba prav tako ohraniti njihovo zaupnost, ker informacij, ki so prišle v prosto uporabo ob začetku postopka iz nje ni več mogoče umakniti, kot pravilno zatrjuje Komisija.
80 Poleg tega je treba spomniti, da se izjema glede varstva ciljev dejavnosti preiskave ne uporabi samo za dokumente v zvezi z začetim postopkom zaradi neizpolnitve obveznosti, ampak tudi za dokumente v zvezi s preiskavami, ki bi lahko privedle do takega postopka (glej točko 58 zgoraj).
81 Nazadnje, tožeča stranka zatrjuje, da je treba, čeprav bi se sodna praksa Sodišča v zvezi z državnimi pomočmi neposredno uporabila za postopek zaradi neizpolnitve obveznosti, izpodbijano odločbo razglasiti za nično. V nasprotju s podjetjem, ki je prosilo za dostop do dokumentov v zadevi, v kateri je bila izdana zgoraj v točki 71 navedena sodba Komisija proti Technische Glaswerke Ilmenau, in ki ni moglo dokazati obstoja prevladujočega javnega interesa, ampak le zasebni interes prejemnika državne pomoči, je tožeča stranka uveljavljala prevladujoči javni interes, ki se nanaša na vse evropske državljane, to je varstvo okolja.
82 Tožeča stranka s to trditvijo dejansko zatrjuje, da je bilo razkritje spornih študij upravičeno zaradi prevladujočega javnega interesa. Zato je treba to trditev po potrebi preizkusiti v okviru šestega tožbenega razloga, ki se nanaša na obstoj takega interesa.
83 Iz zgoraj navedenih preudarkov izhaja, da je treba, z izjemo preizkusa vprašanja iz točke 82 zgoraj, ta tožbeni razlog zavrniti.
– Drugi tožbeni razlog: kršitev člena 4(1), (2) in (4) Aarhuške konvencije, ker ta določba naj ne bi določala nobenih izjem od pravice do dostopa do dokumentov, s katero bi se želeli varovati cilji dejavnosti preiskave, razen kazenski in disciplinski
84 Najprej je treba spomniti, da so institucije Unije, kadar mednarodne sporazume sklene Evropska unija, na podlagi člena 216(2) PDEU vezane s takimi sporazumi, ki torej prevladajo nad akti Unije (sodba Sodišča z dne 21. decembra 2011 v zadevi Air Transport Association of America in drugi, C‑366/10, ZOdl., str. I‑13755, točka 50).
85 Aarhuško konvencijo je podpisala Skupnost in je bila odobrena s Sklepom 2005/370. Zato so določbe te konvencije odtlej sestavni del pravnega reda Unije (sodba Sodišča z dne 8. marca 2011 v zadevi Lesoochranárske zoskupenie, C‑240/09, ZOdl., str. I‑1255, točka 30).
86 Člen 3(1) Aarhuške konvencije določa, da vsaka pogodbenica te konvencije sprejme potrebne zakonodajne, ureditvene in druge ukrepe, skupaj z ukrepi za uskladitev določb za izvajanje določb konvencije, med drugim o obveščanju javnosti v zvezi z informacijami o okolju, da vzpostavi in ohrani jasen, pregleden in dosleden okvir za izvajanje določb navedene konvencije. Člen 4(1) Aarhuške konvencije določa, da vsaka pogodbenica te konvencije zagotovi, da organi javne oblasti v okviru notranje zakonodaje javnosti dajo na razpolago zahtevane okoljske informacije. Nazadnje, Aarhuška konvencija v členu 4(3) in (4) določa nekatere razloge za zavrnitev zahtevkov za okoljske informacije. Razloge za zavrnitev, določene v členu 4(4) navedene konvencije, je treba v skladu z drugim odstavkom te določbe ob upoštevanju javnega interesa za razkritje ter tega, ali se zahtevane informacije nanašajo na emisije v okolje razlagati ozko.
87 Uredba št. 1367/2006 je bila sprejeta, da se zagotovi, da se zahteve Aarhuške konvencije uporabijo za institucije in organe Unije. V skladu s členom 1(1) te uredbe je njen cilj prispevati k izvajanju obveznosti, ki izhajajo iz navedene konvencije. V skladu z uvodno izjavo 3 navedene uredbe „bi morale biti določbe zakonodaje [Unije] skladne z [Aarhuško] konvencijo“.
88 Člen 3 Uredbe št. 1367/2006 določa, da se „Uredba (ES) št. 1049/2001 uporablja za vsakršno zahtevo prosilca za dostop do informacij o okolju, ki jih hranijo institucije in organi [Unije]“. Nazadnje, člen 6 Uredbe št. 1367/2006 vsebuje posebne določbe v zvezi z uporabo izjem od pravice do dostopa do dokumentov, določenih v členu 4 Uredbe št. 1049/2001. V skladu z uvodno izjavo 15 Uredbe št. 1367/2006 bi se, „kadar Uredba (ES) št. 1049/2001 predvideva izjeme, le-te morale uporabljati ob upoštevanju posebnih določb te uredbe glede zahtev za dostop do informacij o okolju“.
89 V obravnavanem primeru je Komisija v izpodbijani odločbi prošnjo tožeče stranke preizkusila z vidika uredb št. 1367/2006 in št. 1049/2001, ter, kot je navedeno v točki 16 zgoraj, razkritje nekaterih delov spornih študij zavrnila na podlagi člena 4(2), tretja alinea, zadnjenavedene uredbe. Pole tega je navedla, da člen 6(1) Uredbe št. 1367/2006 ne vpliva na to ugotovitev, in poudarila, da Uredba št. 1367/2006 določa, da se lahko izjema glede varstva ciljev dejavnosti preiskave, natančneje cilji v zvezi z možnimi kršitvami prava Unije, uporabi za dokumente, ki vsebujejo informacije o okolju, če razkritje ni upravičeno zaradi prevladujočega javnega interesa.
90 Komisija se zato pri preizkusu potrdilne prošnje, kar zadeva izjemo glede varstva ciljev dejavnosti preiskave, ni oprla neposredno na Aarhuško konvencijo, ampak na določbe uredb št. 1049/2001 in št. 1367/2006. Vendar pa tožeča stranka s tem tožbenim razlogom trdi, da ugotovitev, do katere je Komisija prišla na podlagi tega preizkusa, ni v skladu s členom 4(1), (2) in (4) Aarhuške konvencije, kar po njenem mnenju zadostuje za presojo, da je treba izpodbijano odločbo v tem delu razglasiti za nično.
91 Treba je spomniti, da lahko neskladje akta Unije z mednarodnim sporazumom vpliva na zakonitost tega akta. Kadar se pred sodiščem Unije zatrjuje neskladnost akta Unije s pravili mednarodnega prava, jo lahko to sodišče preizkusi, če sta izpolnjena dva pogoja. Prvič, ta pravila morajo biti zavezujoča za Unijo. Drugič, sodišče Unije lahko preizkusi veljavnost akta Unije v razmerju do določbe mednarodnega sporazuma, samo če temu ne nasprotujeta narava in sistematika tega sporazuma in se navedena določba po vsebini zdi nepogojna in dovolj natančna (zgoraj v točki 84 navedena sodba Air Transport Association of America in drugi, točke od 51 do 54).
92 Poudariti je treba, da je Aarhuška konvencija za Unijo zavezujoča. Kar zadeva razloge za zavrnitev prošnje za dostop do informacij o okolju, pa se ta konvencija po vsebini ne zdi nepogojna in dovolj natančna v smislu sodne prakse, navedene v točki 91 zgoraj.
93 Kot je bilo namreč zgoraj navedeno, člen 3 Aarhuške konvencije določa, da mora vsaka pogodbenica navedene konvencije sprejeti potrebne zakonodajne, ureditvene in druge ukrepe, skupaj z ukrepi za uskladitev določb za izvajanje določb konvencije, da vzpostavi in ohrani jasen, pregleden in dosleden okvir za izvajanje teh določb.
94 Poleg tega je iz člena 4(1) v povezavi s (4) Aarhuške konvencije razvidno, da ima vsaka pogodbenica te konvencije široko polje proste presoje za določitev podrobnih pravil za dajanje informacij o okolju, ki se zahtevajo od javnih organov, na razpolago javnosti.
95 Tožeča stranka trdi, da uporaba upoštevnih določb uredb št. 1367/2006 in št. 1049/2001, zlasti člena 4(2), tretja alinea, zadnjenavedene uredbe, kot jo je opravila Komisije v obravnavanem primeru, ni skladna z določbami člena 4(4)(c) Aarhuške konvencije. Vendar pa zadnjenavedena določba ni dovolj natančna, da bi se neposredno uporabila, vsaj kar zadeva organizacije za regionalno gospodarsko povezovanje iz člena 2(d) navedene konvencije.
96 Ta konvencija, natančneje njen člen 4(4)(c), je bila namreč očitno zamišljena za uporabo predvsem za organe držav pogodbenic in uporablja pojme, ki so lastni tem organom, kot je razvidno iz sklicevanja na okvir notranje zakonodaje v členu 4(1) te konvencije. Nasprotno pa ne upošteva posebnosti, značilnih za organizacije za regionalno gospodarsko povezovanje, ki lahko kljub temu pristopijo h konvenciji. Natančneje, nič v členu 4(4)(c) ali drugih določbah Aarhuške konvencije ne dopušča razlage pojmov iz te določbe oziroma ugotovitve, ali bi lahko preiskava v zvezi s postopkom zaradi neizpolnitve obveznosti bila z njim zajeta.
97 Ob neobstoju vsakršne pojasnitve v zvezi s tem ni mogoče šteti, da Aarhuška konvencija zakonodajalcu Unije preprečuje določiti izjemo od načela dostopa do dokumentov institucij o okolju, kadar se nanašajo na postopek zaradi neizpolnitve obveznosti, ki spada med ustavne mehanizme prava Unije, uvedene s pogodbami (sodba Splošnega sodišča z dne 14. februarja 2012 v zadevi Nemčija proti Komisiji, T‑59/09, točki 63 in 64).
98 Poleg tega ne bi bilo logično, če bi Aarhuška konvencija določala izjeme v korist nekaterih pogodbenic, to je držav, nasprotovala pa bi temu, da druge pogodbenice, to je organizacije za regionalno gospodarsko povezovanje, med katere za namene navedene konvencije spada Unija, uporabljajo podobne izjeme.
99 Iz vsega zgoraj navedenega izhaja, da trditve tožeče stranke, da namreč člen 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, kakor ga je Komisija uporabila v izpodbijani odločbi, ni v skladu s členom 4(4) Aarhuške konvencije, ker ta določba ne določa nobenih izjem od pravice do dostopa do dokumentov, s katero bi se želeli varovati cilji dejavnosti preiskave, razen kazenski in disciplinski, ni mogoče sprejeti.
100 Drugi tožbeni razlog je treba zato zavrniti.
101 Ker sta bila četrti in drugi tožbeni razlog zavrnjena, je treba šteti, da tožeči stranki ni uspelo dokazati, da je Komisija v obravnavanem primeru naredila napako, ko je zaradi varstva ciljev svojih dejavnosti preiskave zavrnila razkritje spornih študij. Ker lahko Komisija že samo s tem razlogom utemelji zavrnitev posredovanja dela spornih študij, ki ga ni posredovala tožeči stranki, ni treba presojati, ali je naredila napako, ko je sklepala, da lahko razkritje tega dela zavrne tudi zaradi varstva svojega postopka odločanja, kot to zatrjuje tožeča stranka v okviru petega tožbenega razloga. Preizkusiti pa je treba trditve, ki jih je ta navedla s šestim tožbenim razlogom, in sicer da naj bi bilo razkritje spornih študij vsekakor utemeljeno s prevladujočim javnim interesom.
– Šesti tožbeni razlog: kršitev člena 4(2) in fine in (3) Uredbe št. 1049/2001 zaradi obstoja prevladujočega javnega interesa, ki utemeljuje razkritje zahtevanih dokumentov
102 Tožeča stranka opozarja, da je treba izjeme od pravice do dostopa do dokumentov razlagati v skladu z načeli iz člena 1 PEU, na podlagi katerega je treba državljanom zagotoviti čim širši dostop do dokumentov institucij. Tožeča stranka pole tega trdi, da Komisija zato ne more zavrniti dostopa do dokumentov zaradi varstva interesa, ki je zajet z izjemami iz člena 4(2) Uredbe št. 1049/2001, če ni, prvič, preverila, da ne obstaja prevladujoči javni interes, ki utemeljuje razkritje navedenega dokumenta, drugič, pretehtala različnih zadevnih interesov, in tretjič, te zavrnitve podrobno obrazložila, česar Komisija v izpodbijani odločbi naj ne bi naredila.
103 Tožeča stranka dodaja, da imajo evropski državljani interes izvedeti, ali in koliko je okoljska zakonodaja Unije spoštovana na nacionalni ravni, da bi po potrebi na eni strani vztrajali, da jo nacionalna sodišča na podlagi nadrejenosti in neposrednega učinka učinkovito uporabljajo, in na drugi strani zahtevali, da se nacionalna zakonodaja uskladi s pravom Unije. Poleg tega naj bi preglednost utrdila interes državljanov do politike institucij in raven njihovega sodelovanja, kar naj bi okrepilo demokratičnost Unije in prispevalo k varstvu načel javnosti in preglednosti iz členov 1 PEU in 11 PEU ter člena 15 PDEU.
104 Komisija trditve tožeče stranke izpodbija.
105 Poudariti je treba, da ima to, da imajo državljani možnost pridobiti ustrezne okoljske informacije in dejanske možnosti sodelovati v postopkih odločanja v okoljskih zadevah, bistveno vlogo v demokratični družbi. Kot je namreč navedeno v preambuli k Aarhuški konvenciji, boljši dostop do informacij in udeležba javnosti pri odločanju na področju okolja povečujeta kakovost in izvajanje odločitev, prispevata k ozaveščanju javnosti o okoljskih vprašanjih, dajeta javnosti možnost, da izraža svoje interese, in omogočata organom javne oblasti, da jih ustrezno upoštevajo.
106 Pravica javnosti, da dobi te informacije, je izraz načela javnosti, ki se izvaja s celoto določb Uredbe št. 1049/2001, kot je razvidno iz druge uvodne izjave navedene uredbe, po kateri javnost omogoča državljanom, da tesneje sodelujejo v postopku odločanja, zagotavlja, da je uprava za njih bolj zakonita, učinkovitejša in bolj odgovorna ter prispeva h krepitvi načela demokracije.
107 V skladu s sodno prakso pa se mora prevladujoči javni interes, določen v členu 4(2) in fine in (3), prvi pododstavek in fine, Uredbe št. 1049/2001, ki bi lahko upravičil razkritje dokumenta, ki bi lahko oslabilo ali resno oslabilo pravne interese, varovane z izjemami iz teh določb, načeloma razlikovati od zgoraj navedenih načel, iz katerih izhaja omenjena uredba (zgoraj v točki 52 navedena sodba API proti Komisiji, točka 97).
108 Res je sicer, da to, da se prosilec za dostop ne sklicuje – kot je to v tem primeru – na noben javni interes, ki bi se razlikoval od zgoraj navedenih načel, ne pomeni avtomatično, da tehtanje zadevnih interesov ne bi bilo potrebno. Sklicevanje na ista načela lahko namreč glede na posebne okoliščine obravnavanega primera pomeni tako nujnost, da prevlada nad potrebo po varstvu spornih dokumentov (zgoraj v točki 52 navedena sodba API proti Komisiji, točka 97).
109 Vendar to v obravnavanem primeru ni tako. Tožeča stranka namreč ni navedla nobenega argumenta, s katerim bi bilo mogoče dokazati, da sklicevanje na ta načela v zvezi z zadevnimi spornimi študijami glede na posebne okoliščine obravnavanega primera pomeni posebno nujnost. Omejila se je na sklicevanje na splošne ugotovitve, brez kakršne koli povezave s posebnimi okoliščinami obravnavanega primera, to je, da imajo državljani pravico do obveščenosti o tem, koliko države članice spoštujejo okoljsko pravo Unije, in do sodelovanja v postopkih odločanja. S tako posplošenimi ugotovitvami pa ni mogoče dokazati, da je v nekem primeru načelo javnosti pomenilo posebno nujnost, ki prevlada nad razlogi, ki upravičujejo zavrnitev razkritja zahtevanih dokumentov (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 21. septembra 2010 v združenih zadevah Švedska in drugi proti API in Komisiji, C‑514/07 P, C‑528/07 P in C‑532/07 P, ZOdl., str. I‑8533, točka 158).
110 Ta tožbeni razlog je treba zato zavrniti.
Druga skupina tožbenih razlogov
111 Najprej je treba skupaj preučiti prvi in sedmi tožbeni razlog, s katerima se v bistvu zatrjuje kršitev člena 8(1) in (2) Uredbe št. 1049/2001 in člena 4(1) Aarhuške konvencije, ker naj bi Komisija nezakonito podaljšala rok za odgovor na potrdilno prošnjo, nato pa tretji tožbeni razlog, s katerim se zatrjuje kršitev obveznosti dejavnega razširjanja informacij o okolju, določene v členu 5, od (3) do (7), Aarhuške konvencije in členu 4(2)(b) Uredbe št. 1367/2006.
– Prvi in sedmi tožbeni razlog: v bistvu kršitev člena 8(1) in (2) Uredbe št. 1049/2001 in člena 4(1) Aarhuške konvencije, ker naj bi Komisija nezakonito podaljšala rok za odgovor na potrdilno prošnjo, kar naj bi bila ustaljena praksa Komisije, ki bi jo bilo treba sankcionirati
112 Člen 8(1) Uredbe št. 1049/2001 določa:
„Potrdilna prošnja se obravnava takoj. V 15 delovnih dneh od vpisa take prošnje v register institucija odobri dostop do zahtevanega dokumenta in zagotovi dostop v skladu s členom 10 v tem roku ali pa v pisnem odgovoru navede razloge za celovito ali delno zavrnitev. Pri celoviti ali delni zavrnitvi institucija prosilca seznani s sredstvi, ki jih ima na voljo, kakršna so začetek sodnega postopka proti instituciji in/ali pritožba varuhu človekovih pravic pod pogoji, določenimi v členu 230 [ES] oziroma 195 [ES].“
113 Člen 8(2) te uredbe določa:
„V izjemnih primerih, na primer kadar se prošnja nanaša na zelo dolg dokument ali na veliko dokumentov, se lahko rok iz odstavka 1 podaljša za 15 delovnih dni, pod pogojem, da institucija prosilca vnaprej obvesti in navede podrobne razloge.“
114 Tožeča stranka zatrjuje, da je bila izpodbijana odločba sprejeta v nasprotju s temi določbami. Potrdilna prošnja naj se namreč ne bi nanašala na dokument, ki bi bil predolg, ali na preveliko količino dokumentov in naj ne bi bila izjemna. Tudi v takem primeru pa naj bi bilo mogoče rok za odgovor podaljšati le za 15 delovnih dni. V skladu s sodno prakso naj bi šlo za zavezujoč rok. Vendar naj bi Komisija izpodbijano odločbo sprejela več kot pet mesecev po izteku navedenega roka.
115 Komisija priznava, da je prekoračila rok za odgovor na potrdilno prošnjo, vendar trdi, da ta prekoračitev v skladu s sodno prakso ne povzroči, da bi bila izpodbijana odločba nezakonita.
116 Tožeča stranka je na obravnavi priznala, da je iz ustaljene sodne prakse razvidno, da prekoračitev roka za odgovor na potrdilno prošnjo ne povzroči ničnosti odločbe, ki jo je institucija sprejela v zvezi s to prošnjo. Vendar se je odločila vztrajati pri teh tožbenih razlogih in trditvah, ki jih je navedla v njihovo utemeljitev, da bi grajala to, za kar meni, da je ustaljena praksa Komisije, da namreč sistematično krši zavezujoče roke za odgovor, ki jim je podrejena.
117 V zvezi s tem je treba poudariti, da je rok, določen v členu 8(1) Uredbe št. 1049/2001, zavezujoč in ga razen v okoliščinah, navedenih v členu 8(2) te uredbe, ni mogoče podaljšati, sicer bi se temu členu odvzel polni učinek, saj prosilec ne bi več natančno vedel, od katerega dne dalje lahko vloži tožbo ali pritožbo, ki sta določeni v členu 8(3) navedene uredbe (glej sodbo Splošnega sodišča z dne 10. decembra 2010 v združenih zadevah Ryanair proti Komisiji, od T‑494/08 do T‑500/08 in T‑509/08, ZOdl., str. II‑5723, točka 39 in navedena sodna praksa). Kot zatrjuje tožeča stranka, tudi če obstajajo okoliščine iz člena 8(2) Uredbe št. 1049/2001, tega roka ni mogoče podaljšati za več kot 15 delovnih dni.
118 Vendar, kot priznava tožeča stranka sama, potek rokov iz člena 8 Uredbe št. 1049/2001 ne povzroči, da je Komisiji odvzeta pravica, da sprejme izrecno odločbo (sodba Splošnega sodišča z dne 19. januarja 2010 v združenih zadevah Co‑Frutta proti Komisiji, T‑355/04 in T‑446/04, ZOdl., str. II‑1, točka 56, in zgoraj v točki 117 navedena sodba Ryanair proti Komisiji, točka 50).
119 Če bi namreč zakonodajalec želel na molk institucij vezati tako posledico, bi bila za to v zadevni ureditvi navedena posebna določba. Glede dostopa do dokumentov je zakonodajalec določil posledice prekoračitve roka iz člena 8(1) in (2) Uredbe št. 1049/2001, tako da je v členu 8(3) navedene uredbe določil, da če institucija prekorači rok, to daje pravico do sprožitve sodnega postopka. V tem okviru je treba posledice, ki bi jih tožeča stranka želela pripisati temu, da je Komisija prekoračila rok iz člena 8(1) in (2) Uredbe št. 1049/2001, šteti za nesorazmerne. Po nobenem pravnem načelu namreč upravni organ ne izgubi pristojnosti, da odgovori na vprašanje tudi po izteku za to predpisanih rokov. Sistem zavrnitve zaradi molka organa je bil uveden zaradi izognitve tveganju, da bi se upravni organ odločil, da ne odgovori na prošnjo za dostop do dokumentov, pri čemer ne bi bil podvržen nobenemu sodnemu nadzoru, in ne zato, da bi se vsaka prepozna odločba štela za nezakonito. Upravni organ je, nasprotno, načeloma tudi po izteku roka dolžan podati obrazložen odgovor na vsako prošnjo posameznika. Taka rešitev je v skladu s funkcijo mehanizma zavrnitve zaradi molka organa, ki je posamezniku omogočiti izpodbijanje nedejavnosti upravnega organa, da bi od njega prejel obrazložen odgovor (zgoraj v točki 118 navedena sodba Co‑Frutta proti Komisiji, točke od 57 do 59).
120 Zato je treba šteti, da prekoračitev roka za odgovor na potrdilno prošnjo ne vpliva na zakonitost izpodbijane odločbe.
121 Ker je tožeča stranka na obravnavi priznala, da je ta ugotovitev pravilna, preostalih trditev, ki jih je v repliki navedla v nasprotnem smislu, ni treba obravnavati.
122 Nazadnje, tožeča stranka zatrjuje, da je bila izpodbijana odločba izdana po izteku „roka petnajstih dni, določenega [v] členu 4(1) Aarhuške konvencije“. Vendar ta določba ne vsebuje nobenega roka, ki bi bil organom, ki odločajo o prošnji za dostop do dokumentov, določen za sprejetje odločbe glede te prošnje. Tudi če bi se tožeča stranka nameravala sklicevati na kršitev člena 4(2) navedene konvencije – ki določa, da je najdaljši rok, v katerem je treba okoljske informacije posredovati osebi, ki jih je zahtevala, dva meseca, če se to posredovanje nanaša na obsežne dokumente in zapletenost informacij – to, da je Komisija v obravnavani zadevi prekoračila ta rok, iz enakih razlogov, kot so navedeni v točkah od 117 do 119 zgoraj, ne bi vplivalo na zakonitost izpodbijane odločbe.
123 Prvi in sedmi pritožbeni razlog je treba zato zavrniti.
– Tretji tožbeni razlog: kršitev obveznosti dejavnega razširjanja informacij o okolju, določene v členu 5, od (3) do (7), Aarhuške konvencije in členu 4(2)(b) Uredbe št. 1367/2006
124 Člen 4(2) Uredbe št. 1367/2006 določa:
„Informacije o okolju, ki jih je treba zagotoviti in razširjati, se po potrebi posodabljajo. Poleg dokumentov, naštetih v členu 12(2) in (3) ter členu 13(1) in (2) Uredbe (ES) št. 1049/2001, vključujejo podatkovne baze ali registri naslednje:
(a) besedila […] zakonodaje [Unije] o okolju ali v povezavi z njim ter besedila politik, načrtov in programov v zvezi z okoljem;
(b) poročila o napredku pri izvajanju besedil iz točke (a), če jih institucije ali organi [Unije] pripravljajo ali hranijo v elektronski obliki;
[…]“
125 Člen 5(3) Aarhuške konvencije določa:
„Pogodbenica zagotovi, da bodo okoljske informacije postopoma na razpolago v elektronskih podatkovnih bazah, ki so javnosti lahko dostopne po javnih telekomunikacijskih omrežjih. Informacije, dostopne v tej obliki, bi morale vključevati:
[…]
(c) okoljske in z okoljem povezane politike, načrte in programe ter okoljske sporazume, kadar je to primerno […]“
126 Člen 5(5) te konvencije določa:
„Pogodbenica v okviru svoje zakonodaje sprejme ukrepe za razširjanje v javnosti, med drugim:
(a) zakonodaje in političnih dokumentov, kot so dokumenti o strategijah, politikah, programih in akcijskih načrtih v zvezi z okoljem, ter poročil o njihovem izvajanju, pripravljenih na različnih vladnih ravneh […]“
127 Tožeča stranka v bistvu zatrjuje, da bi morala Komisija na podlagi zgoraj navedenih določb in členov 1, drugi odstavek, PEU in 11 PEU dejavno razširjati sporne odločbe.
128 V zvezi s tem zadostuje poudariti, da je v Aarhuški konvenciji in Uredbi št. 1367/2006 predviden javni dostop do informacij o okolju bodisi na podlagi zahtevka bodisi na podlagi dejavnega razširjanja informacij s strani zadevnih institucij. Če pa lahko organi ali institucije zavrnejo dostop do informacij, kadar so zajete s področjem uporabe nekaterih izjem, je treba šteti, da teh informacij niso dolžne dejavno razširjati. V nasprotnem primeru bi bil namreč izjemam odvzet polni učinek, kar je v očitnem nasprotju s smislom in besedilom Aarhuške konvencije in Uredbe št. 1367/2006.
129 Ta tožbeni razlog je zato treba zavrniti.
130 Ob upoštevanju navedenih preudarkov je treba tožbo zavrniti v celoti.
Stroški
131 Splošno sodišče lahko v skladu s členom 87(3) Poslovnika odloči, da se stroški delijo ali da vsaka stranka nosi svoje stroške, če vsaka stranka uspe samo deloma ali v izjemnih okoliščinah.
132 Komisija je v obravnavanem primeru med postopkom omogočila dostop do nezanemarljivega dela dokumentov, ki jih je tožeča stranka zahtevala v potrdilni prošnji, zavrnitev dostopa do katerih je bila razlog za vložitev te tožbe. Ob upoštevanju teh izjemnih okoliščin je treba odločiti, da stranki nosita svoje stroške.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (šesti senat)
razsodilo:
1. Tožba se zavrne.
2. Združenje ClientEarth in Evropska komisija nosita vsak svoje stroške.
Kanninen | Soldevila Fragoso | Berardis |
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 13. septembra 2013.
Podpisi