Дело T‑111/11
ClientEarth
срещу
Европейска комисия
„Достъп до документи — Регламент (ЕО) № 1049/2001 — Изследвания, получени от Комисията във връзка с транспонирането на директиви по въпроси на околната среда — Частичен отказ за предоставяне на достъп — Изключение, свързано със защитата на целите на дейностите по инспектиране, разследване и одит — Конкретно и индивидуално разглеждане — Съвместимост с Орхуската конвенция — По-висш обществен интерес — Последици от превишаване на срока за приемане на изрично решение — Обхват на задължението за активно разпространяване на информация за околната среда“
Резюме — Решение на Общия съд (шести състав) от 13 септември 2013 г.
1. Съдебно производство — Решение или регламент, с което или който обжалваният акт е заменен в хода на производството — Ново обстоятелство — Разширяване на първоначалните искания и основания
2. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от принципа за достъп до документи — Отказ, основан на няколко изключения — Допустимост
(член 4 от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
3. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Предмет — Изключения от правото на достъп до документи — Стриктно тълкуване и прилагане
(съображения 4 и 11 и членове 1 и 4 от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
4. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Защита на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит — Обхват — Документи, събрани в рамките на разследване във връзка с производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка — Включване
(член 258 ДФЕС; член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
5. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Задължение на институцията да извърши конкретна и индивидуална проверка на документите — Обхват — Изключение от задължението — Документи, които са част от преписка на Комисията относно разследване, свързано с транспонирането на директиви — Допустимост
(член 4, параграфи 1—3 от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
6. Международни споразумения — Споразумения на Съюза — Конвенция за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда (Орхуска конвенция) — Последици — Предимство пред актовете от вторичното право на Съюза — Преценка на законосъобразността на акт на Съюза с оглед на тази конвенция — Условия
(член 216, параграф 2 ДФЕС; Орхуска конвенция)
7. Международни споразумения — Споразумения на Съюза — Конвенция за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда (Орхуска конвенция) —Разпоредби от тази конвенция, свързани с основанията за отказ на заявление за достъп до информация за околната среда — Директен ефект — Липса — Решение да се откаже достъп до документите на институциите в областта на околната среда, свързани с производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка — Съвместимост с Конвенцията
(член 3 и член 4, параграфи 1 и 4 от Орхуската конвениця; член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета и Регламент № 1367/2006 на Европейския парламент и на Съвета)
8. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — По-висш обществен интерес, който обосновава оповестяването на документи — Разграничаване с принципа на прозрачност
(член 4, параграф 2 и параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
9. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Срок, определен за отговор на заявление за достъп — Продължаване — Условия
(член 8, параграфи 1 и 2 от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
10. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Неспазване от страна на Комисията на определените срокове за отговор на заявление за достъп — Мълчалив отказ — Запазване на правото на Комисията да отговори на заявлението за достъп след изтичането на срока
(член 8 от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
11. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Активно разпространяване на информация за околната среда — Граници — Изключения от правото на достъп до документи
(член 5, параграфи 3 и 5 от Орхуската конвенция; член 4 от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета и член 4, параграф 2 от Регламент № 1367/2006 на Европейския парламент и на Съвета)
1. Вж. текста на решението.
(вж. точка 36)
2. Вж. текста на решението.
(вж. точка 42)
3. Вж. текста на решението.
(вж. точки 47 и 48)
4. Комисията може надлежно да приложи изключението, посочено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията, за да откаже достъп до документи, свързани с разследвания на евентуално нарушение на правото на Съюза, вследствие на които може да се стигне до образуване на производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка или които действително са довели до образуване на подобно производство. В подобни случаи отказът на достъп се счита за обоснован, поради факта че съответните държави членки имат право да очакват от Комисията да спазва поверителността, що се отнася до тези разследвания, дори след изтичане на определен период от време след приключването им.
По-конкретно оповестяване по време на преговорите между Комисията и съответната държава членка на документи, отнасящи се до фазата на разследване, би могло да засегне нормалния ход на производството за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка, доколкото би била застрашена целта на последното, която се изразява в предоставяне на възможност на съответната държава членка да се съобрази доброволно с изискванията на Договора или евентуално да обоснове позицията си. Посоченото изискване за поверителност продължава да бъде в сила, дори след сезиране на Съда, поради съображението че не може да се изключи възможността преговорите между Комисията и съответната държава членка с оглед на доброволното съобразяване на последната с изискванията на Договора да продължат в хода на съдебното производство до обявяване на съдебното решение. Следователно защитата на посочената цел, а именно уреждане по взаимно съгласие на спора между Комисията и съответната държава членка преди постановяване на решението на Съда, обосновава отказа на достъп до тези документи.
(вж. точки 58 и 59)
5. Когато от институция е поискано оповестяване на документ, последната е длъжна да прецени във всеки отделен случай дали документът попада в обхвата на изключенията от правото на достъп, изброени в член 4 от Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията. Разглеждането на заявление за достъп до документи трябва да бъде конкретно и индивидуално и да се отнася до съдържанието на всеки документ, посочен в заявлението. Това разглеждане трябва също така да е видно от мотивите на решението на институцията, що се отнася до всички изключения, предвидени в член 4, параграфи 1—3 от същия регламент, на които се основава това решение.
При все това може да се окаже, че такова разглеждане не е необходимо, ако поради обстоятелствата в случая е ясно, че достъпът трябва да бъде отказан, или напротив, разрешен. Такъв по-специално би могъл да бъде случаят, когато някои от документите или очевидно попадат в своята цялост в обхвата на изключение от правото на достъп, или са очевидно достъпни в своята цялост, или, на последно място, вече са били предмет на конкретна и индивидуална преценка от Комисията при подобни обстоятелства. Освен това по принцип съответната институция може да се основава, включително в рамките на мотивирането на решението за отказ, на общи презумпции, които се прилагат за определени категории документи, тъй като сходни съображения от общ характер могат да намерят приложение относно искания за оповестяване, които се отнасят за документи от едно и също естество, при условие че провери във всеки конкретен случай дали съображенията от общ характер, които обикновено се прилагат за определен вид документи, действително са приложими по отношение на даден документ, за който е поискано оповестяване.
Така поради конкретните обстоятелства в случая Комисията може да приеме, от една страна, че всички спорни изследвания, поръчани от нея в рамките на предварителната фаза от производството за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка и които разглеждат подробно съответствието на законодателството на съответните държави членки с правото на Съюза, попадат в една и съща категория документи, а от друга страна, че достъпът до тази категория документи трябва да бъде отказан въз основа на изключението, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от посочения регламент.
Всъщност тези изследвания съставляват елементи, които могат да имат отражение върху възможностите за Комисията да започне преговори с тези държави членки, без външен натиск, с оглед те да се съобразят доброволно с правото на Съюза. Това са целеви документи и целта им е да анализират транспонирането от конкретна държава членка на конкретна директива, а предназначението им — да бъдат част от преписка на Комисията във връзка с това транспониране. Когато производството за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка е вече образувано, не може да се счита, че тези изследвания не са част от преписката относно разглежданото производство, доколкото именно въз основа на тях Комисията е решила да започне посоченото производство. Що се отнася до изследванията, във връзка с които Комисията все още не е започнала производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка, тяхната поверителност също е необходимо да се запази, тъй като информацията, която е станала публично достояние, не може да бъде иззета при образуване на производството.
(вж. точки 64, 65, 68—70 и 79)
6. Съгласно член 216, параграф 2 ДФЕС, когато Европейският съюз сключва международни споразумения, тези споразумения обвързват институциите на Съюза и следователно имат предимство пред актовете на Съюза. Орхуската конвенция е подписана от Общността и впоследствие е одобрена с Решение 2005/370 за сключване от името на Европейската общност на Конвенцията за достъп до информация, участие на обществеността в процеса на вземане на решения и достъп до правосъдие по екологични въпроси. Следователно разпоредбите на тази конвенция понастоящем са част от правния ред на Съюза.
Законосъобразността на акт на Съюза може да бъде засегната от несъвместимостта на този акт с международно споразумение. Когато несъвместимостта на акт на Съюза с норми на международното право бъде изтъкната пред съда на Съюза, последният може да я разгледа при две условия. Първо, Съюзът трябва да е обвързан от тези норми. Второ, съдът на Съюза може да пристъпи към разглеждане на въпроса за валидността на акт на Съюза от гледна точка на международен договор само ако естеството и структурата на този договор го допускат и ако от гледна точка на съдържанието на посочената разпоредба тя е безусловна и достатъчно ясна.
(вж. точки 84, 85 и 91)
7. Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда (Орхуска конвенция) е обвързваща за Съюза. Що се отнася обаче до основанията за отказ на заявление за достъп до информация за околната среда, от гледна точка на своето съдържание тази конвенция не изглежда безусловна и достатъчно ясна.
Тази конвенция очевидно е създадена, и по-специално член 4, параграф 4, буква в) от нея, за да се прилага основно спрямо органите на договарящите се държави, и в нея са използвани понятия, характерни за тях, както следва от предвиденото в член 4, параграф 1 препращане към националните законодателства. Обратно на това, в посочената конвенция не са взети предвид характерните особености на регионалните организации за икономическа интеграция, които обаче могат да се присъединят към Конвенцията. По-специално, нито един елемент от член 4, параграф 4, буква в) или от другите разпоредби на Орхуската конвенция не позволява да се даде тълкуване на понятията, използвани в тази разпоредба, и да се определи дали разследване относно производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка може да бъде част от тях. При липса на каквото и да било уточнение в това отношение не може да се счита, че Орхуската конвенция е пречка законодателят на Съюза да предвиди изключение от принципа на достъп до документите на институциите по въпроси на околната среда, когато тези документи се отнасят до производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка, което е част от конституционните механизми на правото на Съюза, предвидени от договорите. При тези условия член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията не може да се приеме за несъвместим с член 4, параграф 4 от Орхуската конвенция, доколкото в тази разпоредба не се предвижда каквото и да било изключение от правото на достъп до документи, насочено към защитата на целите на дейности по разследване, различни от дейностите с наказателен или дисциплинарен характер.
(вж. точки 92, 96, 97 и 99)
8. Правото на обществеността да получава информация представлява израз на принципа на прозрачност, който се въвежда с разпоредбите на Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията в тяхната цялост, както е видно от съображение 2 от него, съгласно което прозрачността дава възможност на гражданите да участват в процеса на вземане на решения и е гаранция за по-голяма легитимност, ефективност и отговорност на администрацията спрямо тях, като допринася за утвърждаване на принципа на демокрация. Въпреки това по-висшият обществен интерес, посочен в член 4, параграф 2 in fine и в член 4, параграф 3, първа алинея in fine от Регламент № 1049/2001, който може да обоснове оповестяването на документ, засягащ или сериозно засягащ правните интереси, защитени от упоменатите в тези разпоредби изключения, трябва по принцип да се различава от посочените по-горе принципи, на които се основава разглежданият регламент.
Несъмнено фактът, че даден заявител за достъп не изтъква обществен интерес, различен от споменатите принципи, не предполага автоматично, че не е необходимо да бъдат претеглени наличните интереси. Всъщност предвид особените обстоятелства в случая изтъкването на същите принципи може да бъде толкова належащо, че да надхвърля необходимостта от защита на спорните документи.
Не такъв обаче е случаят, когато заявителят на достъп изтъква само общи съображения, които нямат никаква връзка със специфичните обстоятелства в случая, а именно че гражданите имат право да бъдат информирани относно степента, в която държавите членки спазват екологичното право на Съюза, както и да участват в производството по вземане на решения. Общи съображения обаче не могат да установят, че в конкретен случай е особено наложително зачитането на принципа на прозрачност, което би могло да има превес над съображенията, обосноваващи отказа за оповестяване на исканите документи.
(вж. точки 106—109)
9. Вж. текста на решението.
(вж. точка 117)
10. Вж. текста на решението.
(вж. точки 118 и 119)
11. Както Орхуската конвенция, така и Регламент № 1367/06 относно прилагането на разпоредбите на Орхуската конвенция за достъп до информация, публично участие в процеса на вземане на решения и достъп до правосъдие по въпроси на околната среда към институциите и органите на Общността, предвиждат предоставяне на обществеността на достъп до информация за околната среда или при подаване на заявление, или в рамките на активно разпространение от страна на съответните органи и институции. Доколкото обаче органите и институциите могат да отхвърлят заявление за достъп до информация, когато то попада в приложното поле на някои изключения, се налага изводът, че те не са длъжни да разпространяват активно тази информация. Всъщност в противен случай разглежданите изключения биха били лишени от каквото и да е полезно действие, което очевидно е несъвместимо с духа и буквата на Орхуската конвенция и на Регламент № 1367/2006.
(вж. точка 128)