Predmet T‑111/11

ClientEarth

protiv

Europske komisije

„Pristup dokumentima – Uredba br. (EZ) br. 1049/2001 – Analize koje je Komisija primila u vezi s prenošenjem direktiva na području zaštite okoliša – Djelomično odbijanje pristupa – Izuzeće u vezi sa zaštitom svrhe inspekcija, istraga i revizija – Konkretno i pojedinačno ispitivanje – Usklađenost s Arhuškom konvencijom – Prevladavajući javni interes – Posljedice prekoračenje roka za donošenje izričite odluke – Doseg obveze aktivne razdiobe informacija o okolišu“

Sažetak – Presuda Općeg suda (šesto vijeće) od 13. rujna 2013.

1.      Sudski postupak – Odluka ili uredba kojom se tijekom postupka zamjenjuje pobijani akt – Novi element – Proširenje prvotnih zahtjeva i razloga

2.      Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Iznimke od načela pristupa dokumentima – Odbijanje na temelju više izuzeća – Dopustivost

(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4.)

3.      Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima– Uredba br. 1049/2001 – Predmet– Izuzeća od prava na pristup dokumentima– Usko tumačenje i primjena

(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, 4. i 11. uvodna izjava, čl. 1. i 4.)

4.      Institucije Europske unije  – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima– Zaštita svrhe inspekcija, istraga i revizija– Doseg – Dokumenti prikupljeni u okviru istrage u vezi s postupkom zbog povrede obveze – Uključenost

(čl. 258. UFEU‑a; Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4. st. 2. al. 3.)

5.      Institucije Europske unije  – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Obveza institucije da izvrši konkretnu i pojedinačnu provjeru dokumenata – Doseg – Isključenje obveze – Dokumenti koji su dio spisa Komisije u vezi istrage o prijenosu direktiva – Dopustivost

(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4. st.1. do 3.)

6.      Međunarodni sporazumi– Sporazumi Unije – Konvencija o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša (Arhuška konvencija) – Učinci– Nadređenost aktima sekundarnog prava Unije – Ispitivanje zakonitosti akta Unije u odnosu na tu konvenciju – Pretpostavke

(čl. 216. st. 2. UFEU‑a; Arhuška konvencija)

7.      Međunarodni sporazumi– Sporazumi Unije – Konvencija o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša (Arhuška konvencija) – Odredbe te konvencije o razlozima za odbijanje zahtjeva za pristup informacijama o okolišu – Izravan učinak – Nepostojanje – Odluka o odbijanju pristupa dokumentima institucija u području okoliša u vezi s postupkom zbog povrede obveze – Sukladnost s konvencijom

(Arhuška konvencija, čl. 3. i čl. 4. st. 1. i 4.; Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4. st. 2. al. 3., i Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1367/2006)

8.      Institucije Europske unije  – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima– Prevladavajući javni interes koji opravdava otkrivanje dokumenata – Razlika od načela transparentnosti

(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4. st. 2. i 3. al. 1.)

9.      Institucije Europske unije  – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Rok za davanje odgovora na zahtjev za pristup – Produljenje – Pretpostavke

(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 8. st. 1. i 2.)

10.    Institucije Europske unije  – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Nepoštovanje Komisije rokova za davanje odgovora na zahtjev za pristup – Prešutna odluka o odbijanju – Zadržavanje nadležnosti Komisije da na zahtjev za pristup odgovori nakon proteka roka

(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 8.)

11.    Institucije Europske unije  – Pravo na javni pristup dokumentima – Aktivna razdioba informacija o okolišu – Granice – Izuzeća od prava na pristup dokumentima (Arhuška konvencija, čl. 5. st. 3. i 5.; Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4. i Uredba Europskog parlamenta i Vijeća 1367/2006, čl. 4. st. 2.)

1.      Vidjeti tekst odluke.

(t. 36.)

2.      Vidjeti tekst odluke.

(t. 42.)

3.      Vidjeti tekst odluke.

(t. 47., 48.)

4.      Komisija može valjano primijeniti izuzeće iz članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije kako bi uskratila pristup dokumentima koji se odnose na istrage o mogućoj povredi prava Unije zbog koje bi se mogao pokrenuti postupak zbog povrede obveze ili koja je stvarno dovela do pokretanja tog postupka. Smatralo se da je odbijanje pristupa u tim okolnostima opravdano činjenicom da predmetne države članice imaju pravo očekivati da Komisija poštuje povjerljivost tih istraga, uključujući nakon prolaska određenog vremenskog razdoblja po zaključenju tih istraga.

Konkretno, otkrivanje dokumenata u vezi s istražnim stadijem tijekom pregovora između Komisije i dotične države članice moglo bi ugroziti pravilno odvijanje postupka zbog povrede obveze jer bi se moglo dovesti u opasnost njegov cilj, koji se sastoji od toga da se dotičnu državu članicu navede na to da se dobrovoljno uskladi sa zahtjevima Ugovora, ili, gdje je to primjenjivo, da joj se da prilika da opravda svoje stajalište. Taj zahtjev povjerljivosti ostaje čak i nakon što je predmet podnesen Sudu, iz razloga što se ne može isključiti da se pregovori između Komisije i države članice, radi dobrovoljnog usklađivanja države članice sa zahtjevima Ugovora, mogu nastaviti tijekom sudskog postupka i do objave presude. Očuvanje tog cilja, to jest traženja dogovornog rješenja spora između Komisije i dotične države članice prije presude Suda opravdava stoga odbijanje pristupa tim dokumentima.

(t. 58., 59.)

5.      Kada je od institucije zatraženo otkrivanje dokumenta, ona mora ocijeniti, u svakom pojedinačnom slučaju, je li dokument obuhvaćen izuzećima od prava na pristup koja su navedena u članku 4. Uredbe br. 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije. Ispitivanje zahtjeva za pristup dokumentima mora biti konkretno i pojedinačno i odnositi se na sadržaj svakog dokumenta na koji se navedeni zahtjev odnosi. To ispitivanje mora proizlaziti iz obrazloženja odluke institucije u odnosu na sva izuzeća navedena u stavcima 1. do 3. članka 4. iste uredbe na kojima se ta odluka zasniva.

Međutim, navedeno ispitivanje može biti nepotrebno kada je iz razloga posebnih okolnosti slučaja očito da se pristup mora odbiti ili, upravno suprotno, odobriti. To bi mogao biti slučaj osobito ako su određeni dokumenti, ili očito u cijelosti obuhvaćeni izuzećem od prava na pristup, ili su očito u cijelosti dostupni, ili su već bili predmetom konkretne i pojedinačne ocjene Komisije u sličnim okolnostima. Nadalje, predmetnoj instituciji Unije u načelu je dopušteno osloniti se, i u obrazloženju odluke o odbijanju, na opće pretpostavke koje se primjenjuju na određene kategorije dokumenata, s obzirom na to da se slična općenita razmatranja mogu primjenjivati na zahtjeve za otkrivanje dokumenata iste naravi, pod uvjetom da ona provjeri u svakom slučaju, mogu li se opća razmatranja koja su inače primjenjiva na određenu vrstu dokumenata stvarno primijeniti na dokument za koji se traži otkrivanje.

Dakle, zbog posebnih okolnosti slučaja, Komisija može zaključiti, s jedne strane, da sve analize koje je naručila u okviru prethodne faze postupka zbog povrede obveze i kojima se temeljito ispituje usklađenost zakonodavstva dotičnih država članica s pravom Unije, ulaze u istu kategoriju dokumenata te, s druge strane, da se pristup toj kategoriji dokumenata mora odbiti na temelju izuzeća iz članka 4. stavka 2. treće alineje te uredbe.

Naime, te analize predstavljaju elemente koji mogu imati utjecaja na mogućnosti Komisije da započne pregovore s tim državama članicama, bez vanjskih pritisaka, s ciljem da se one dobrovoljno usklade s pravom Unije. To su dokumenti namijenjeni i posvećeni analizi prijenosa konkretne direktive od strane konkretne države članice, koji su namijenjeni biti dio spisa Komisije u pogledu tog prijenosa. Ako je postupak zbog povrede obveze već započeo, ne može se smatrati da te analize nisu dio spisa u vezi s tim postupkom jer je Komisija spomenuti postupak odlučila pokrenuti osobito na temelju tih analiza. Također je potrebno sačuvati povjerljivost analiza u vezi s kojima Komisija još nije pokrenula postupak zbog povrede obveze jer informacije koje postanu javne više se ne mogu povući nakon početka postupka.

(t. 64., 65., 68.‑70., 79.)

6.      Na temelju članka 216. stavka 2. UFEU a međunarodni sporazumi koje sklapa Unija obvezujući su za institucije Unije i stoga nadređeni aktima Unije. Zajednica je potpisala Arhušku konvenciju koja je potom potvrđena Odlukom 2005/370 o zaključivanju, u ime Europske zajednice, Konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša. Stoga odredbe te konvencije od tada čine sastavni dio pravnog poretka Unije.

Na zakonitost akta Unije može utjecati neusklađenost tog akta s međunarodnim sporazumom. Kada je neusklađenost akta Unije s pravilima međunarodnog prava istaknuta pred sudom Unije, on je može ispitati, ako su ispunjena dva uvjeta. Prvo, Unija mora biti vezana tim pravilima. Drugo, sudac Unije može ispitivati zakonitost akta Unije s obzirom na odredbu međunarodnog sporazuma, samo ako to nije protivno naravi i strukturi tog sporazuma i ako je, osim toga, navedena odredba sadržajno bezuvjetna i dovoljno precizna.

(t. 84., 85., 91.)

7.      Europska unija vezana je Konvencijom o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša (Arhuška konvencija). Međutim, što se tiče razloga za odbijanje zahtjeva za pristup informacijama o okolišu, ta se konvencija ne čini sadržajno bezuvjetna i dovoljno precizna.

Naime, ta konvencija, a osobito njezin članak 4. stavak 4. točka (c), očito je namijenjena tome da se prvenstveno primjenjuje na države ugovornice te koristi pojmove koji su im svojstveni, kao što proizlazi iz upućivanja na okvir nacionalnih zakonodavstava predviđen u članku 4. stavku 1. S druge strane, tom se konvencijom ne uzimaju u obzir posebnosti koje obilježavaju organizacije regionalnih gospodarskih integracija, koje ipak mogu pristupiti konvenciji. Konkretno, u članku 4. stavku 4. točki (c) ili drugim odredbama Arhuške konvencije ne postoji nikakva naznaka kojom bi se omogućilo tumačenje pojmova koji se koriste u toj odredbi i utvrdilo, može li se time obuhvatiti istragu u vezi s postupkom zbog povrede. U izostanku bilo kakvog pojašnjenja u tu svrhu, ne može se smatrati da Arhuška konvencija sprječava zakonodavca Unije da predvidi izuzeće od načela pristupa dokumentima institucija na području zaštite okoliša kada se ti dokumenti tiču postupka zbog povrede obveze koji je obuhvaćen ustavnim mehanizmima prava Unije, kako su predviđeni Ugovorima. U tim okolnostima, ne može se smatrati da članak 4. stavak 2. treća alineja Uredbe br. 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije nije u skladu s člankom 4. stavkom 4. Arhuške konvencije jer da tom odredbom nije predviđeno nikakvo izuzeće od prava na pristup dokumentima koje je namijenjeno zaštiti svrhe istraga osim kaznenih i disciplinskih istraga.

(t. 92., 96., 97., 99.)

8.      Pravo javnosti da dobije informacije predstavlja odraz načela transparentnosti koje se provodi svim odredbama iz Uredbe br. 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije, a kao što proizlazi iz uvodne izjave 2. navedene uredbe prema kojoj otvorenost omogućuje građanima da tješnje sudjeluju u procesu odlučivanja i jamči da administracija uživa veću legitimnost i da je učinkovitija i odgovornija prema njima te doprinosi jačanju načela demokracije. No, prevladavajući javni interes, u skladu s člankom 4. stavkom 2., in fine , i člankom 4. stavkom 3. prvim podstavkom, in fine, Uredbe br. 1049/2001, kojim se može opravdati otkrivanje dokumenta, kojim bi se narušili ili ozbiljno narušili pravni interesi zaštićeni izuzećima iz tih odredbi, načelno se mora razlikovati od prethodno spomenutih načela, na kojima počiva ta uredba.

Doduše, činjenica da podnositelj zahtjeva za pristup nije istaknuo nikakav javni interes različit od gore navedenih načela ne znači automatski da odvagivanje postojećih interesa nije potrebno. Naime, pozivanje na ta ista načela može s obzirom na posebne okolnosti slučaja predstavljati poseban značaj koji nadilazi potrebu za zaštitom spornih dokumenata.

Međutim, to nije slučaj kada se podnositelj zahtjeva za pristup ograniči na iznošenje općih razmatranja bez ikakvog odnosa s posebnim okolnostima slučaja, to jest da građani imaju pravo biti obaviješteni o tome, u kojoj mjeri države članice poštuju pravo Unije o okolišu kao i sudjelovati u postupku donošenja odluka. Ipak, općenita razmatranja ne mogu biti takva da se njima dokazuje da načelo transparentnosti ima u konkretnom slučaju poseban značaj koji prevaguje nad razlozima koji opravdavaju odbijanje otkrivanja traženih dokumenata.

(t. 106.‑109.)

9.      Vidjeti tekst odluke.

(t. 117.)

10.    Vidjeti tekst odluke.

(t. 118., 119.)

11.    I Arhuškom konvencijom i Uredbom br. 1367/2006 o primjeni odredaba Aarhuške konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša na institucije i tijela Zajednice predviđen je javni pristup informacijama o okolišu bilo na zahtjev bilo u okviru aktivne razdiobe od strane dotičnih tijela i institucija. Međutim, budući da tijela i institucije mogu odbiti zahtjev za pristup informaciji kada je ista obuhvaćena područjem primjene određenih izuzeća, valja ustvrditi da oni nisu dužni aktivno razdijeliti tu informaciju. Naime, u suprotnom slučaju predmetna izuzeća bila bi lišena svakog korisnog učinka što očito nije u skladu sa smislom i tekstom Arhuške konvencije i Uredbe br. 1367/2006.

(t. 128)