T‑111/11. sz. ügy

ClientEarth

kontra

Európai Bizottság

„A dokumentumokhoz való hozzáférés – 1049/2001/EK rendelet – A környezeti irányelvek átültetéséről szóló, Bizottság által kapott tanulmányok – A hozzáférés részleges megtagadása – Ellenőrzések, vizsgálatok és könyvvizsgálatok céljának védelmével kapcsolatos kivétel – Konkrét és egyedi vizsgálat – Az Aarhusi Egyezménnyel való összeegyeztethetőség – Nyomós közérdek – A kifejezett határozat elfogadására nyitva álló határidő túllépésének következményei – A környezeti információk tevékeny terjesztésére vonatkozó kötelezettség tartalma”

Összefoglaló – A Törvényszék ítélete (hatodik tanács), 2013. szeptember 13.

1.      Bírósági eljárás – A megtámadott aktus helyébe az eljárás folyamán lépő határozat vagy rendelet – Új elem – Az eredeti kérelmek és jogalapok kiterjesztése

2.      Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – A dokumentumokhoz való hozzáférés elve alóli kivételek – Több kivételen alapuló megtagadás – Megengedhetőség

(1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 4. cikk)

3.      Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – Tárgy – A dokumentumokhoz való hozzáférés joga alóli kivételek – Megszorító értelmezés és alkalmazás

(1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, (4) és (11) preambulumbekezdés, 1. és 4. cikk)

4.      Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – A dokumentumokhoz való hozzáférés joga alóli kivételek – Az ellenőrzések, vizsgálatok és könyvvizsgálatok céljainak védelme – Terjedelem – Kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárással kapcsolatos vizsgálat során összegyűlt dokumentumok – Bennfoglaltság

(EUMSZ 258. cikk; 1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 4. cikk, (2) bekezdés, harmadik francia bekezdés)

5.      Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – Az intézménynek a dokumentumok konkrét és egyedi vizsgálatára vonatkozó kötelezettsége – Terjedelem – A kötelezettség kizártsága – Irányelvek átültetésére vonatkozó bizottsági vizsgálat iratanyagának részét képező dokumentumok – Megengedhetőség

(1049/2001 európai parlamenti és tanácsi irányelv, 4. cikk, (1)–(3) bekezdés)

6.      Nemzetközi megállapodások – Az Unió megállapodásai – A környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló egyezmény (Aarhusi Egyezmény) – Joghatások – A másodlagos uniós jogi aktusokkal szembeni elsőbbség – Uniós jogi aktus jogszerűségének ezen egyezményre tekintettel történő értékelése – Feltételek

(EUMSZ 216. cikk, (2) bekezdés; Aarhusi Egyezmény)

7.      Nemzetközi megállapodások – Az Unió megállapodásai – A környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló egyezmény (Aarhusi Egyezmény) – Ezen egyezménynek a környezeti információhoz való hozzáférés iránti kérelem elutasításának indokolására vonatkozó rendelkezései – Közvetlen hatály – Hiány – Az intézmények környezeti ügyekre vonatkozó, kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárással kapcsolatos dokumentumaihoz való hozzáférést megtagadó határozat – Az egyezménnyel való összeegyeztethetőség

(Aarhusi Egyezmény, 3. cikk és 4. cikk, (1) és (4) bekezdés; 1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 4. cikk (2) bekezdés, harmadik francia bekezdés és 1367/2006 európai parlamenti és tanácsi rendelet)

8.      Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – A dokumentumokhoz való hozzáférés joga alóli kivételek – A dokumentumok hozzáférhetővé tételét igazoló nyomós közérdek – Az átláthatóság elvétől való elhatárolás

(1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 2. cikk, (2) bekezdés és (3) bekezdés, első albekezdés)

9.      Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – A hozzáférés iránti kérelem megválaszolására előírt határidő – Meghosszabbítás – Feltételek

(1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 8. cikk, (1) és (2) bekezdés)

10.    Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – A hozzáférés iránti kérelem megválaszolására előírt határidő Bizottság általi be nem tartása – Hallgatólagos elutasító határozat – A hozzáférés iránti kérelem határidőn túli megválaszolására vonatkozó bizottsági hatáskör fennmaradása

(1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 8. cikk)

11.    Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – Környezeti információk tevékeny terjesztése – Korlátok – A dokumentumokhoz való hozzáférés joga alóli kivételek

(Aarhusi Egyezmény, 5. cikk, (3) és (5) bekezdés; 1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet és 1367/2006 rendelet, 4. cikk, (2) bekezdés)

1.      Lásd a határozat szövegét.

(vö. 36. pont)

2.      Lásd a határozat szövegét.

(vö. 42. pont)

3.      Lásd a határozat szövegét.

(vö. 47., 48. pont)

4.      A Bizottság jogszerűen alkalmazhatja az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének harmadik francia bekezdésében foglalt kivételt annak érdekében, hogy megtagadja az uniós jognak a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás megindítását kiváltó, illetőleg ténylegesen ilyen eljárás elindításához vezető esetleges megsértésével kapcsolatos vizsgálatra vonatkozó dokumentumokhoz való hozzáférést. Ezekben az esetekben a hozzáférés megtagadását az uniós bíróság indokoltnak tartja, mivel az érintett tagállamok elvárhatják azt, hogy a Bizottság betartsa a vizsgálatok bizalmas jellegét, még az e vizsgálatok lezárását követő bizonyos időköz elmúltával is.

A vizsgálati szakra vonatkozó dokumentumoknak a Bizottság és az érintett tagállam tárgyalásai idején történő hozzáférhetővé tétele sértheti a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás lefolytatását, minthogy ennek célját – éspedig azt, hogy lehetőséget adjon a tagállamnak a szerződés követelményeinek való önkéntes megfelelésre, vagy adott esetben alkalmat biztosítson álláspontjának indokolására – veszélyeztethetné. Ez a bizalmas eljárásra vonatkozó követelmény fennmarad a Bírósághoz fordulást követően is, minthogy nem zárható ki, hogy a Bizottság és az érintett tagállam között arra irányuló tárgyalások, hogy a tagállam a szerződés követelményeinek önként megfeleljen, folytatódhassanak a bírósági eljárás idején, egészen az ítélet kihirdetéséig. E célnak, azaz a Bizottság és az érintett tagállam közötti vitának a Bíróság ítéletét megelőző megegyezéses rendezésének a fenntartása indokolttá teszi az e dokumentumokhoz való hozzáférés megtagadását.

(vö. 58., 59. pont)

5.      Amennyiben valamely dokumentum hozzáférhetővé tételét kérik egy intézménytől, ennek minden esetben értékelnie kell, hogy e dokumentum a hozzáféréshez való jog alóli, az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001 rendelet 4. cikkében felsorolt kivételek alá tartozik‑e. Valamely dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelem vizsgálatának konkrét és egyedi jelleggel kell rendelkeznie, és a kérelem által érintet minden egyes dokumentum tartalmára kell vonatkoznia, továbbá e vizsgálatnak ki kell tűnnie az intézmény határozatának indokolásából az ugyanezen rendelet 4. cikkének (1)–(3) bekezdésében hivatkozott valamennyi kivétel tekintetében, amelyeken e határozat alapul.

Az említett vizsgálat azonban szükségtelen lehet, ha az adott ügy egyedi körülményei alapján egyértelmű, hogy a hozzáférést meg kell tagadni vagy éppen hogy meg kell adni. Ez lehet a helyzet többek között akkor, ha egyes dokumentumok vagy nyilvánvalóan teljes egészükben a hozzáférési jog alóli kivétel hatálya alá tartoznak, vagy nyilvánvalóan teljes egészükben hozzáférhetők, vagy a Bizottság azokat ugyanilyen körülmények között már konkrétan és egyedileg értékelte. Egyébiránt főszabály szerint az érintett intézmény megteheti – akár a megtagadó határozat indokolásában is –, hogy a dokumentumok bizonyos kategóriáira alkalmazandó általános vélelmekre alapítja az álláspontját, mivel az azonos természetű dokumentumok közzétételére irányuló kérelmek esetében egymáshoz hasonló általános megfontolások alkalmazhatók, feltéve hogy ezen intézmény minden egyes esetben megvizsgálja, hogy a valamely meghatározott dokumentumtípusra főszabályként irányadó általános megfontolások ténylegesen alkalmazandók‑e arra az adott dokumentumra is, amelynek a hozzáférhetővé tételét kérik.

Az ügy sajátos körülményei miatt a Bizottság úgy vélhette, hogy egyrészt az általa a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás előzetes vizsgálati szakaszában megrendelt, az érintett tagállamok szabályozásának az uniós joggal való összeegyeztethetőségét mélységében vizsgáló valamennyi tanulmány a dokumentumok ugyanazon kategóriájába tartozik, másrészt pedig hogy a dokumentumok e kategóriájához való hozzáférést az e rendelet 4. cikke (2) bekezdésének harmadik francia bekezdésében írt kivétel alapján meg kell tagadni.

E tanulmányok ugyanis olyan tényezők, amelyek kihathatnak a Bizottság lehetőségeire az e tagállamokkal kezdeményezett tárgyalásokat illetően, csakúgy mint a külső nyomásgyakorlással kapcsolatban, amelynek célja, hogy a tagállamok önként megfeleljenek az uniós jognak. E tanulmányok olyan dokumentumok, amelyek célja és tartalma egy adott irányelvnek egy adott tagállam általi átültetésére vonatkozó elemzésre irányul, és amely dokumentumoknak az a rendeltetése, hogy bekerüljenek a Bizottság ezen átültetéssel kapcsolatos aktájába. A kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás megindítását követően már nem lehet úgy tekinteni, hogy e tanulmányok nem képezik a szóban forgó akta részét annyiban, amennyiben többek között éppen e tanulmányok alapján határozott úgy a Bizottság, hogy megindítja az említett eljárást. Azon tanulmányokat illetően, amelyek tekintetében a Bizottság még nem indította meg a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárást, szintén szükséges megőrizni azok bizalmas jellegét, mivel a nyilvánosságra kerülő információkat az eljárás megindítása esetén már nem lehet visszavonni.

(vö. 64., 65., 68–70., 79. pont)

6.      Az Unió által megkötött nemzetközi megállapodások az EUMSZ 216. cikk (2) bekezdése szerint kötelezők az Unió intézményeire, következésképpen az uniós aktusokkal szemben elsőbbségük van. A Közösség aláírta, majd pedig a környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló egyezménynek az Európai Közösség nevében való megkötéséről szóló 2005/370 határozattal jóváhagyta az Aarhusi Egyezményt. Ebből az következik, hogy ezen egyezmény rendelkezései az uniós jogrend szerves részét képezik.

Valamely uniós jogi aktus jogszerűségét érintheti, ha ez az aktus összeegyeztethetetlen valamely nemzetközi egyezménnyel. Ha az uniós bíróság előtt valamely uniós aktusnak a nemzetközi jogi szabályokkal való összeegyeztethetetlenségére hivatkoznak, akkor a bíróság az aktust két feltétellel vizsgálhatja. Először is e szabályoknak kötelezniük kell az Uniót. Másodszor az uniós bíróság az uniós aktusok jogszerűségét csak akkor vizsgálhatja valamely nemzetközi szerződés rendelkezéseire tekintettel, ha ez a nemzetközi szerződés természetével és rendszerével nem ellentétes, és ha egyébként az említett rendelkezések tartalma feltétel nélküli és kellően pontos.

(vö. 84., 85., 91. pont)

7.      A környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló egyezmény (Aarhusi Egyezmény) az Európai Unióra kötelező. Ami azonban a környezeti információkhoz való hozzáférésre irányuló kérelem elutasításának indokait illeti, ez az egyezmény tartalmi szempontból nem tűnik feltétel nélkülinek és kellően pontosnak.

Ezen egyezményt és különösen a 4. cikk (4) bekezdésének c) pontját ugyanis nyilvánvalóan elsősorban a szerződő államok hatóságaira kell alkalmazni, és az olyan fogalmakat használ, amelyek az államokhoz kötődnek, amint az a 4. cikk (1) bekezdésében előírt nemzeti szabályozási keretre történő utalásból is következik. Ezzel szemben az egyezmény nincs figyelemmel a regionális gazdasági integrációs szervezeteket jellemző sajátosságokra, amely szervezetek azonban csatlakozhatnak az egyezményhez. Így különösen nincs olyan szabály sem az Aarhusi Egyezmény 4. cikke (4) bekezdésének c) pontjában, sem egyéb rendelkezésében, amely lehetővé tenné az említett pontban használt fogalom értelmezését, és annak meghatározását, hogy annak része lehet‑e egy kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárással kapcsolatos vizsgálat. Az e célból tett további pontosítások hiányában nem lehet úgy tekinteni, hogy az Aarhusi Egyezmény megakadályozza, hogy az uniós jogalkotó kivételt állapítson meg a környezeti tárgyú intézményi dokumentumokhoz való hozzáférés alól, amennyiben e dokumentumok kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárásra vonatkoznak, amely az uniós jog szerződésekben szabályozott alkotmányos mechanizmusai közé tartozik. E körülmények között az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének harmadik francia bekezdése nem tekinthető az Aarhusi Egyezmény 4. cikkének (4) bekezdésével amiatt összeegyeztethetetlennek, hogy ez a rendelkezés a dokumentumokhoz való hozzáféréshez való jog alól a vizsgálatok közül csupán a büntetőjogi vagy fegyelmi természetű vizsgálatok céljának védelmére irányuló kivételt állapít meg.

(vö. 92., 96., 97., 99. pont)

8.      A nyilvánosság tájékoztatáshoz való joga az átláthatóság elvének kifejeződése, amelyet az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001 rendelet rendelkezéseinek összessége valósít meg, amint az e rendelet (2) preambulumbekezdéséből kitűnik, amely szerint az átláthatóság lehetővé teszi a polgárok számára, hogy még inkább részt vegyenek a döntéshozatali eljárásban, és biztosítja a polgárok irányában a közigazgatás nagyobb legitimációját, hatékonyságát és felelősségét a demokratikus rendszerben, és hozzájárul a demokrácia elvei erősítéséhez. Mindazonáltal az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének záró szövegrésze és 4. cikke (3) bekezdése első albekezdésének záró szövegrésze szerinti nyomós közérdeknek, amely a valamely dokumentumnak az e rendelkezésekben foglalt kivételekkel védett jogi érdekeket sértő vagy súlyosan sértő hozzáférhetővé tételéhez fűződik, főszabály szerint különböznie kell a fent említett elvektől, amelyek e rendelet alapjául szolgálnak.

Tény, hogy az, hogy a hozzáférést kérő nem hivatkozik ezen elvektől eltérő közérdekre, nem jár automatikusan azzal, hogy nem szükséges a felmerülő érdekek közötti mérlegelés. Ugyanezeknek az elveknek a felhívása ugyanis, tekintettel az ügy sajátos körülményeire, fontosabb lehet, mint a vitatott dokumentumok védelme.

Nem ez a helyzet mindazonáltal, ha a hozzáférést kérő az ügy sajátos körülményeihez semmilyen módon nem kapcsolódó általános megfontolások felhívására szorítkozik, mint például hogy a polgároknak joguk van a tájékoztatáshoz arra vonatkozóan, hogy a tagállamok milyen mértékben tartják tiszteletben a környezetre vonatkozó uniós jogot, valamint ahhoz, hogy részt vegyenek a döntéshozatali eljárásban. Ilyen általános megfontolások alapján nem lehet megállapítani, hogy az átláthatóság elve a jelen ügyben bármiféle olyan különös nyomatékkal bír, amely miatt elsőbbséget élvezhet a szóban forgó dokumentumok hozzáférhetővé tételének megtagadását igazoló okokkal szemben.

(vö. 106–109. pont)

9.      Lásd a határozat szövegét.

(vö. 117. pont)

10.    Lásd a határozat szövegét.

(vö. 118., 119. pont)

11.    Mind az Aarhusi Egyezmény, mind a környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló Aarhusi Egyezmény rendelkezéseinek a közösségi intézményekre és szervekre való alkalmazásáról szóló 1367/2006 rendelet úgy rendelkezik, hogy a környezeti információhoz való nyilvános hozzáférést kérelem alapján, vagy az érintett hatóságok és intézmények tevékeny terjesztése révén kell biztosítani. Márpedig meg kell állapítani, hogy annyiban, amennyiben a hatóságok és intézmények elutasíthatnak egy információhoz való hozzáférés iránti kérelmet, ha az bizonyos kivételek hatálya alá tartozik, a hatóságok és intézmények nem kötelesek az ilyen információ tevékeny terjesztésére. Ellenkező esetben ugyanis a szóban forgó kivételek hatékony érvényesülése már nem lenne biztosítva, ami nyilvánvalóan összeegyeztethetetlen az Aarhusi Egyezmény és az 1367/2006 rendelet szellemével és szövegével egyaránt.

(vö. 128. pont)