Byla T‑111/11
ClientEarth
prieš
Europos Komisiją
„Galimybė susipažinti su dokumentais – Reglamentas (EB) Nr. 1049/2001 – Komisijos gautos studijos apie direktyvų aplinkos srityje perkėlimą – Sprendimas iš dalies neleisti susipažinti su dokumentais – Išimtis, susijusi su inspekcijų, tyrimų ir audito tikslų apsauga – Konkretus ir individualus nagrinėjimas – Atitiktis Orhuso konvencijai – Viršesnis viešasis interesas – Termino priimti eksplicitinį sprendimą praleidimo pasekmės – Pareigos aktyviai platinti informaciją apie aplinką apimtis“
Santrauka – 2013 m. rugsėjo 13 d. Bendrojo Teismo (šeštoji kolegija) sprendimas
1. Teismo procesas – Sprendimas arba reglamentas, kuris vykstant procesui pakeičia ginčijamą aktą – Naujas faktas – Pradinių reikalavimų ir ieškinio pagrindų išplėtimas
2. Europos Sąjungos institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Galimybės susipažinti su dokumentais principo išimtys – Keliomis išimtimis grindžiamas atsisakymas – Leistinumas
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnis)
3. Europos Sąjungos institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Dalykas – Teisės susipažinti su dokumentais išimtys – Siauras aiškinimas ir taikymas
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 4 ir 11 konstatuojamosios dalys, 1 ir 4 straipsniai)
4. Europos Sąjungos institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Teisės susipažinti su dokumentais išimtys – Inspekcijų, tyrimo ir audito tikslų apsauga – Apimtis – Atliekant su įsipareigojimų neįvykdymo procedūra susijusį tyrimą surinkti dokumentai – Įtraukimas
(SESV 258 straipsnis; Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies trečia įtrauka)
5. Europos Sąjungos institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Institucijos pareiga atlikti konkretų ir individualų dokumentų tyrimą – Apimtis – Pareigos išimtis – Dokumentai, kurie yra Komisijos bylos, susijusios su tyrimu dėl direktyvų perkėlimo, dalis – Leistinumas
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1–3 dalys)
6. Tarptautiniai susitarimai – Sąjungos susitarimai – Konvencija dėl teisės gauti informaciją, visuomenės dalyvavimo priimant sprendimus ir teisės kreiptis į teismus aplinkos klausimais (Orhuso konvencija) – Poveikis – Viršenybė Sąjungos antrinės teisės aktų atžvilgiu – Sąjungos akto teisėtumo vertinimas pagal šią konvenciją – Sąlygos
(SESV 216 straipsnio 2 dalis; Orhuso konvencija)
7. Tarptautiniai susitarimai – Sąjungos susitarimai – Konvencija dėl teisės gauti informaciją, visuomenės dalyvavimo priimant sprendimus ir teisės kreiptis į teismus aplinkos klausimais (Orhuso konvencija) – Šios konvencijos nuostatos, susijusios su prašymo leisti susipažinti su informacija apie aplinką atmetimo motyvais – Tiesioginis veikimas – Nebuvimas – Sprendimas neleisti susipažinti su institucijų dokumentais aplinkos srityje, susijusiais su įsipareigojimų neįvykdymo procedūra – Atitiktis konvencijai
(Orhuso konvencijos 3 straipsnis ir 4 straipsnio 1 bei 4 dalys; Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies trečia įtrauka ir Reglamentas Nr. 1367/2006)
8. Europos Sąjungos institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Teisės susipažinti su dokumentais išimtys – Viršesnis visuomenės interesas, pateisinantis dokumentų atskleidimą – Atskyrimas nuo skaidrumo principo
(Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2001/1049 4 straipsnio 2 dalis ir 3 straipsnio pirma pastraipa)
9. Europos Sąjungos institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Nustatytas terminas atsakyti į paraišką leisti susipažinti su dokumentais – Pratęsimas – Sąlygos
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 8 straipsnio 1 ir 2 dalys)
10. Europos Sąjungos institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Komisijos nesilaikymas termino atsakyti į paraišką leisti susipažinti su dokumentais – Implicitinis sprendimas atmesti paraišką – Komisijos kompetencijos nesilaikant termino atsakyti į paraišką leisti susipažinti su dokumentais išlaikymas
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 8 straipsnis)
11. Europos Sąjungos institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Aktyvus informacijos apie aplinką platinimas – Ribos – Teisės susipažinti su dokumentais išimtys
(Orhuso konvencijos 5 straipsnio 3 ir 5 dalys; Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnis ir Reglamento Nr. 1367/2006 4 straipsnio 2 dalis)
1. Žr. sprendimo tekstą.
(žr. 36 punktą)
2. Žr. sprendimo tekstą.
(žr. 42 punktą)
3. Žr. sprendimo tekstą.
(žr. 47, 48 punktus)
4. Komisija gali pagrįstai taikyti Reglamento Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais 4 straipsnio 2 dalies trečioje įtraukoje numatytą išimtį, kad atsisakytų sudaryti galimybę susipažinti su dokumentais, susijusiais su tyrimais dėl galimo Sąjungos teisės pažeidimo, po kurių gali būti pradėta ar buvo pradėta įsipareigojimų neįvykdymo procedūra. Tais atvejais atsisakymas sudaryti galimybę susipažinti su dokumentais laikomas pateisinamu tuo, kad atitinkamos valstybės narės turi teisę tikėtis, jog Komisija laikysis konfidencialumo, kiek tai susiję su šiais tyrimais, net ir praėjus tam tikram laikui po to, kai jie buvo užbaigti.
Konkrečiai kalbant, dokumentų, susijusių su tyrimo stadija, atskleidimas derybų tarp Komisijos ir atitinkamos valstybės narės metu gali daryti neigiamą poveikį tinkamai įsipareigojimų neįvykdymo procedūros eigai, nes jos tikslui, kuriuo siekiama paskatinti atitinkamą valstybę narę savanoriškai vykdyti Sutarties reikalavimus arba prireikus suteikti jai galimybę pateisinti savo poziciją, gali kilti pavojus. Šis konfidencialumo reikalavimas išlieka net kreipusis į Teisingumo Teismą, nes negalima atmesti galimybės, kad Komisijos ir atitinkamos valstybės narės derybos, kuriomis siekiama, kad pastaroji savanoriškai vykdytų sutarties reikalavimus, gali tęstis per teismo procesą iki priimant sprendimą. Taigi šio tikslo, t. y. ginčo tarp Komisijos ir atitinkamos valstybės narės taikaus išsprendimo iki Teisingumo Teismui priimant sprendimą, apsauga pateisina atsisakymą sudaryti galimybę susipažinti su šiais dokumentais.
(žr. 58, 59 punktus)
5. Kai institucijos prašoma atskleisti dokumentą, ji privalo kiekvienu atveju įvertinti, ar dokumentui taikomos Reglamento Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais 4 straipsnyje nurodytos teisės susipažinti su dokumentais išimtys. Paraiškos suteikti galimybę susipažinti su dokumentais nagrinėjimas turi būti konkretus ir individualus ir būti susijęs su kiekvieno toje paraiškoje nurodyto dokumento turiniu. Be to, iš šio nagrinėjimo turi išryškėti institucijos sprendimo motyvai, susiję su visomis to paties reglamento 4 straipsnio 1–3 dalyse įtvirtintomis išimtimis, kuriomis tas sprendimas pagrįstas.
Tačiau toks tyrimas gali būti nebūtinas, jei iš konkretaus atvejo aplinkybių akivaizdu, kad galimybė susipažinti turi būti nesuteikta arba suteikta. Toks atvejis galėtų būti, be kita ko, tuomet, kai akivaizdu, kad visiems tam tikriems dokumentams nuo pat pradžių buvo taikoma teisės susipažinti su dokumentais išimtis arba, atvirkščiai, buvo galima leisti su visais jais susipažinti, taip pat galiausiai tuomet, kai jie jau buvo Komisijos konkrečiai ir individualiai įvertinti panašiomis aplinkybėmis. Be to, atitinkamai institucijai iš principo leidžiama, taip pat motyvuojant sprendimą atsisakyti suteikti galimybę, remtis bendromis prezumpcijomis, taikomomis kai kurioms dokumentų kategorijoms, nes panašūs bendro pobūdžio pagrindai gali būti taikomi paraiškoms atskleisti tokio paties pobūdžio dokumentus, su sąlyga, kad tokia institucija kiekvienu atveju patikrina, ar konkrečiai dokumentų kategorijai paprastai taikomi bendro pobūdžio pagrindai realiai taikomi atitinkamam dokumentui, kurį prašoma atskleisti.
Taigi dėl konkrečių šios bylos aplinkybių Komisija gali nuspręsti, pirma, kad visos studijos, kurias ji užsakė preliminariame įsipareigojimų neįvykdymo procedūros etape ir kuriose išsamiai analizuojama atitinkamų valstybių narių teisės aktų atitiktis Sąjungos teisei, priklauso tai pačiai dokumentų kategorijai, ir, antra, kad remiantis minėto reglamento 4 straipsnio 2 dalies trečioje įtraukoje numatyta išimtimi turi būti neleista susipažinti su šia dokumentų kategorija.
Iš tiesų šios studijos yra medžiaga, kuri gali turėti įtakos Komisijos galimybėms pradėti derybas su valstybėmis narėmis, be išorės spaudimo, siekiant, kad jos savanoriškai laikytųsi Sąjungos teisės. Tai yra tiksliniai dokumentai, skirti analizei, kaip konkreti valstybė narė perkėlė konkrečią direktyvą, kurių paskirtis – būti su šiuo perkėlimu susijusios Komisijos bylos dalimi. Jei įsipareigojimų neįvykdymo procedūra jau pradėta, negali būti manoma, kad šios studijos nėra su atitinkama procedūra susijusios bylos dalis, jeigu Komisija, remdamasi būtent šiomis studijomis, nusprendė pradėti minėtą procedūrą. Kalbant apie studijas, pagal kurias Komisija dar nepradėjo įsipareigojimų neįvykdymo procedūros, pažymėtina, kad būtina apsaugoti ir jų konfidencialumą, nes pradedant procedūrą į viešumą patekusi informacija negali būti išimta.
(žr. 64, 65, 68–70, 79 punktus)
6. Pagal SESV 216 straipsnio 2 dalį, jeigu Sąjunga sudaro tarptautinius susitarimus, tokie susitarimai privalomi Sąjungos institucijoms, todėl turi viršenybę Sąjungos aktų atžvilgiu. Bendrija Orhuso konvenciją pasirašė ir vėliau patvirtino Sprendimu 2005/370 dėl Konvencijos dėl teisės gauti informaciją, visuomenės dalyvavimo priimant sprendimus ir teisės kreiptis į teismus aplinkosaugos klausimais sudarymo Europos bendrijos vardu. Todėl šios konvencijos nuostatos nuo šiol yra sudedamoji Sąjungos teisės sistemos dalis.
Sąjungos akto teisėtumas gali būti paveiktas dėl to akto nesuderinamumo su tarptautiniu susitarimu. Kai Sąjungos akto nesuderinamumu su tarptautinės teisės normomis remiamasi Sąjungos teisme, šis gali nagrinėti šį aktą laikydamasis dviejų sąlygų. Pirma, Sąjungai šios normos turi būti privalomos. Antra, Sąjungos teismas gali nagrinėti tam tikro Sąjungos teisės akto teisėtumą tarptautinės sutarties nuostatos atžvilgiu tik tuo atveju, kai tam neprieštarauja tos sutarties pobūdis ir bendra struktūra, be to, ta nuostata pagal savo turinį yra besąlygiška ir pakankamai tiksli.
(žr. 84, 85, 91 punktus)
7. Konvencija dėl teisės gauti informaciją, visuomenės dalyvavimo priimant sprendimus ir teisės kreiptis į teismus aplinkos klausimais (Orhuso konvencija) Europos Sąjungai yra privaloma. Tačiau, kiek tai susiję su prašymo leisti susipažinti su informacija apie aplinką atmetimo motyvais, neatrodo, kad ši konvencija pagal savo turinį būtų besąlygiška ir pakankamai tiksli.
Ši konvencija, visų pirma jos 4 straipsnio 4 dalies c punktas, akivaizdžiai buvo sukurta taip, kad iš esmės būtų taikoma susitariančiųjų valstybių valdžios institucijoms, ir joje vartojamos joms būdingos sąvokos, kaip matyti iš nuorodos į nacionalinės teisės aktus 4 straipsnio 1 dalyje. Tačiau joje neatsižvelgiama į ypatumus, būdingus regioninės ekonominės integracijos organizacijoms, kurios vis dėlto gali prisijungti prie konvencijos. Konkrečiai kalbant, nė viena Orhuso konvencijos 4 straipsnio 4 dalies c punkte ar kitose nuostatose esanti nuoroda neleidžia aiškinti šioje nuostatoje vartojamų sąvokų ir nustatyti, ar jos gali apimti su įsipareigojimų neįvykdymo procedūra susijusį tyrimą. Nesant bet kokio paaiškinimo šiuo klausimu, negali būti manoma, kad Orhuso konvencija neleidžia Sąjungos aktų leidėjui numatyti galimybės susipažinti su institucijų dokumentais aplinkos srityje principo išimtį, kai tie dokumentai susiję su įsipareigojimų neįvykdymo procedūra, priklausančia Sutartyse numatytiems konstituciniams Sąjungos teisės mechanizmams. Esant šioms sąlygoms, Reglamento Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais 4 straipsnio 2 dalies trečia įtrauka negali būti laikoma nesuderinama su Orhuso konvencijos 4 straipsnio 4 dalimi, nes tame straipsnyje nenumatyta jokios su teise susipažinti su dokumentais susijusios išimties, kuria siekiama apsaugoti kitus nei baudžiamojo ir drausminio pobūdžio tyrimų tikslus.
(žr. 92, 96, 97, 99 punktus)
8. Visuomenės teisė gauti informaciją yra skaidrumo principo, kurį įgyvendina Reglamento Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais nuostatų visuma, išraiška – tai išplaukia iš šio reglamento 2 konstatuojamosios dalies, pagal kurią skaidrumas leidžia užtikrinti geresnį piliečių dalyvavimą sprendimų priėmimo procese ir garantuoti didesnį administracijos teisėtumą, veiksmingumą bei atsakomybės jiems mastą ir prisideda prie demokratijos principo stiprinimo. Vis dėlto Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalyje in fine ir 4 straipsnio 3 dalies pirmoje pastraipoje in fine nurodytas viršesnis viešasis interesas, kuris gali pateisinti dokumento atskleidimą, darantį žalą arba didelę žalą šiose nuostatose nurodytomis išimtimis saugomiems teisiniams interesams, iš principo turi būti atskirtas nuo minėtų principų, kuriais grindžiamas šis reglamentas.
Žinoma, tai, kad pareiškėjas nesiremia jokiu nuo šių principų atskirtu viešuoju interesu, automatiškai nereiškia, jog nėra būtinas turimų interesų palyginimas. Iš tiesų rėmimasis pačiais šiais principais, atsižvelgiant į konkrečias nagrinėjamo atvejo aplinkybes, gali būti toks svarbus, kad gali viršyti aptariamų dokumentų apsaugos poreikį.
Tačiau taip nėra tuo atveju, kai paraišką leisti susipažinti su dokumentais pateikęs asmuo tik pateikia bendro pobūdžio svarstymus, visiškai nesusijusius su konkrečiomis nagrinėjamo atvejo aplinkybėmis, t. y. kad piliečiai turi teisę būti informuoti apie tai, kiek valstybės narės laikosi Sąjungos aplinkos teisės, ir dalyvauti sprendimų priėmimo procedūroje. Tačiau bendro pobūdžio svarstymais negalima įrodyti, kad skaidrumo principas konkrečiu atveju yra toks svarbus, kad viršija pagrindų, pateisinančių atsisakymą atskleisti prašytus dokumentus, svarbą.
(žr. 106–109 punktus)
9. Žr. sprendimo tekstą.
(žr. 117 punktą)
10. Žr. sprendimo tekstą.
(žr. 118, 119 punktus)
11. Ir Orhuso konvencija, ir Reglamentas Nr. 1367/2006 dėl Orhuso konvencijos dėl teisės gauti informaciją, visuomenės dalyvavimo priimant sprendimus ir teisės kreiptis į teismus aplinkosaugos klausimais nuostatų taikymo Bendrijos institucijoms ir organams numato visuomenės galimybę gauti informaciją apie aplinką pateikus paraišką arba atitinkamoms institucijoms aktyviai platinant informaciją. Tačiau kadangi įstaigos ir institucijos gali netenkinti paraiškos sudaryti galimybę susipažinti su informacija tais atvejais, kai tai informacijai taikomos tam tikros išimtys, manytina, kad jos neprivalo aktyviai platinti tokios informacijos. Iš tiesų priešingu atveju nagrinėjamos išimtys netektų bet kokio veiksmingumo, o tai akivaizdžiai nesuderinama su Orhuso konvencijos ir Reglamento Nr. 1367/2006 idėja ir tekstu.
(žr. 128 punktą)