Mål T‑111/11
ClientEarth
mot
Europeiska kommissionen
”Tillgång till handlingar – Förordning (EG) nr 1049/2001 – Undersökningar som lämnats in till kommissionen avseende införlivande av miljödirektiv – Delvist avslag på ansökan om tillgång – Undantag avseende skyddet för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner – Konkret och individuell prövning – Förenlighet med Århuskonventionen – Övervägande allmänintresse – Följder av att fristen för att fatta ett uttryckligt beslut har överskridits – Omfattningen av skyldigheten att aktivt sprida miljöinformation”
Sammanfattning – Tribunalens dom (sjätte avdelningen) av den 13 september 2013
1. Domstolsförfarande – Beslut eller förordning som antas under rättegången och som ersätter den angripna rättsakten – Ny omständighet – Utvidgning av de ursprungliga yrkandena och grunderna
2. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från principen om tillgång till handlingar – Avslag som grundar sig på flera undantag – Tillåtet
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4)
3. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Saken – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Restriktiv tolkning och tillämpning
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, skälen 4 och 11, artiklarna 1 och 4)
4. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner – Räckvidd – Handlingar som samlats in under utredningen av ett fördragsbrottsärende – Omfattas
(Artikel 258 FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2 tredje strecksatsen)
5. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Skyldighet för institutionen att göra en konkret och individuell prövning av handlingarna – Räckvidd – Omfattas inte av skyldigheten – Handlingar som ingår i ett ärende hos kommissionen i en utredning om införlivande av direktiv – Tillåtet
(Europaparlamentets och rådets direktiv 1049/2001, artikel 4.1–4.3)
6. Internationella avtal – Europeiska unionens avtal – Konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (Århuskonventionen) – Verkningar – Företräde framför unionens sekundärrättsakter – Bedömning av en unionsrättsakts lagenlighet i förhållande till denna konvention – Villkor
(Artikel 216.2 FEUF; Århuskonventionen)
7. Internationella avtal – Europeiska unionens avtal – Konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (Århuskonventionen) – Bestämmelser i denna konvention med avseende på skälen till avslag på en ansökan om tillgång till miljöinformation – Direkt effekt – Föreligger inte – Beslut om avslag på tillgång till institutionernas handlingar i miljöfrågor i ett fördragsbrottsförfarande – Förenlighet med konventionen
(Århuskonventionen, artiklarna 3, 4.1 och 4.4; Europaparlamentets och rådets förordningar nr 1049/2001, artikel 4.2 tredje strecksatsen, och nr 1367/2006)
8. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Övervägande allmänintresse av att de begärda handlingarna lämnas ut – Skillnad jämfört med principen om öppenhet
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2 och 4.3 första stycket)
9. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Föreskriven frist för att besvara en ansökan om tillgång – Förlängning – Villkor
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 8.1 och 8.2)
10. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Kommissionen har inte iakttagit föreskrivna frister för att besvara en ansökan om tillgång – Underförstått avslagsbeslut – Kommissionen behåller sin behörighet att besvara en ansökan om tillgång efter det att fristen löpt ut
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 8)
11. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Aktiv spridning av miljöinformation – Gränser – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar
(Århuskonventionen, artikel 5.3 och 5.5; Europaparlamentets och rådets förordningar nr 1049/2001, artikel 4, och nr 1367/2006, artikel 4.2)
1. Se domen.
(se punkt 36)
2. Se domen.
(se punkt 42)
3. Se domen.
(se punkterna 47 och 48)
4. Kommissionen har fog för att tillämpa undantaget enligt artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar och vägra tillgång till handlingar avseende utredningar av en eventuell överträdelse av unionsrätten som kan medföra att ett fördragsbrottsförfarande inleds eller som faktiskt har resulterat i att ett sådant förfarande inletts. I dessa fall har beslutet att vägra tillgång ansetts vara motiverat med anledning av att medlemsstaterna har rätt att förvänta sig att kommissionen upprätthåller sekretessen beträffande dessa undersökningar, även om viss tid har förflutit sedan undersökningarna avslutades.
Ett utlämnande av handlingar som avser utredningsfasen under förhandlingarna mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten skulle kunna inverka på den ändamålsenliga handläggningen av fördragsbrottsärendet, eftersom det kan äventyra syftet med detta, nämligen att förmå den berörda medlemsstaten att frivilligt anpassa sig till fördragets krav eller att i förekommande fall motivera sin ståndpunkt. Detta krav på konfidentiell behandling finns även efter det att talan har väckts vid domstolen av den anledningen att det inte kan uteslutas att förhandlingarna mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten – vilka syftar till att denna frivilligt ska anpassa sig till fördragets krav – kan komma att fortsätta under domstolsförfarandet fram till dess att domstolen avkunnar dom. För att kunna tillgodose detta syfte, nämligen en uppgörelse i godo mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten innan domstolen avkunnar sin dom, är det motiverat att vägra att ge tillgång till dessa handlingar.
(se punkterna 58 och 59)
5. En institution som mottar en ansökan om utlämnande av en handling är skyldig att i varje enskilt fall pröva huruvida denna handling omfattas av något av de undantag från rätten till tillgång som räknas upp i artikel 4 i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar. Prövningen av en begäran om tillgång till handlingar ska vara konkret och individuell och avse innehållet i varje handling som begäran omfattar. Denna prövning ska redovisas i skälen i institutionens beslut, i den mån beslutet grundar sig på något av undantagen i artikel 4.1–4.3 i nämnda förordning.
Det finns emellertid en möjlighet att en sådan prövning inte är nödvändig när det, på grund av särskilda omständigheter i det enskilda fallet, är uppenbart att tillgång till handlingarna inte ska ges eller tvärtom ska ges. Så kan bland annat vara fallet när det är uppenbart att vissa handlingar antingen i sin helhet omfattas av ett undantag från rätten till tillgång till handlingar eller, tvärtom, att de ska lämnas ut i sin helhet eller, slutligen, redan har varit föremål för en konkret och individuell prövning av kommissionen under liknande omständigheter. Det står dessutom institutionen i princip fritt att, även när den motiverar ett avslagsbeslut, grunda sig på allmänna presumtionsregler som är tillämpliga på vissa kategorier av handlingar, eftersom allmänna överväganden av liknande slag kan tillämpas på ansökningar om utlämnande av handlingar av samma art. Institutionen i fråga är emellertid skyldig att i varje enskilt fall kontrollera huruvida de allmänna överväganden som normalt sett är tillämpliga på handlingar av ett visst slag verkligen är tillämpliga på den handling som begärs utlämnad.
Med anledning av de särskilda omständigheterna i målet kan kommissionen anse dels att samtliga undersökningar som den beställt under det förberedande skedet av fördragsbrottsförfarandet, och i vilka en fördjupad prövning görs av huruvida medlemsstaternas lagstiftning överensstämmer med unionsrätten, ingick i samma kategori handlingar och dels att denna kategori handlingar inte kunde lämnas ut med hänsyn till undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i samma förordning.
Undersökningarna kan därför inverka på kommissionens möjligheter att utan yttre påtryckningar inleda förhandlingar med medlemsstaterna för att dessa frivilligt ska anpassa sig till unionsrätten. Undersökningarna är inriktade på och avser granskningen av hur en viss medlemsstat har införlivat ett visst direktiv och avsikten är att undersökningarna ska utgöra en del av kommissionens handlingar avseende detta införlivande. Sedan ett fördragsbrottsförfarande har inletts kan det inte längre anses att undersökningarna inte utgör en del av ärendet, eftersom det är bland annat på grundval av dessa som kommissionen beslutar att inleda förfarandet. Det är nödvändigt att upprätthålla sekretessen även för undersökningar med anledning av vilka kommissionen ännu inte har inlett något fördragsbrottsförfarande. Såsom kommissionen har gjort gällande kan uppgifter som har blivit offentliga inte göras hemliga när förfarandet inleds.
(se punkterna 64, 65, 68–70 och 79)
6. Det följer av artikel 216.2 FEUF att när Europeiska unionen ingår internationella avtal är unionens institutioner bundna av sådana avtal, och dessa har följaktligen företräde framför unionens rättsakter. Århuskonventionen undertecknades av gemenskapen och godkändes sedan genom beslut 2005/370 om ingående på Europeiska gemenskapens vägnar av konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. Bestämmelserna i konventionen utgör följaktligen en integrerad del av unionens rättsordning.
En unionsrättsakts lagenlighet kan påverkas av att rättsakten inte är förenlig med ett internationellt avtal. När det åberopas vid en unionsdomstol att en unionsrättsakt är oförenlig med en bestämmelse i ett internationellt avtal kan denna pröva frågan under två förutsättningar. För det första måste unionen vara bunden av bestämmelserna. För det andra kan unionsdomstolen göra en lagenlighetsprövning av unionsrättsakten mot bakgrund av ett internationellt avtal endast om avtalets beskaffenhet och systematik inte utgör hinder för detta och avtalets bestämmelser till sitt innehåll framstår som ovillkorliga och tillräckligt precisa.
(se punkterna 84, 85 och 91)
7. Europeiska unionen är bunden av konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (Århuskonventionen). Med avseende på skälen till avslag på en ansökan om tillgång till miljöinformation framstår konventionen emellertid inte till sitt innehåll som ovillkorlig och tillräckligt precis.
Det är uppenbart att Århuskonventionen och i synnerhet artikel 4.4 c i denna utformades för att i första hand tillämpas på myndigheterna i de stater som är parter i konventionen och att begrepp används som är karakteristiska för dessa. Detta framgår även av hänvisningen till ramen för den nationella lagstiftningen i artikel 4.1. i denna. I konventionen beaktas däremot inte de särdrag som är utmärkande för regionala organisationer för ekonomisk integration. Dessa kan emellertid ansluta sig till konventionen. Det finns i synnerhet inte någon uppgift i artikel 4.4 c eller i någon annan bestämmelse i Århuskonventionen som gör det möjligt att tolka de begrepp som används i denna bestämmelse eller att avgöra huruvida en undersökning avseende ett fördragsbrottsförfarande kan omfattas av bestämmelsen. Eftersom det inte anges några preciseringar i detta avseende, kan Århuskonventionen inte anses hindra unionslagstiftaren att föreskriva undantag från principen om tillgång till institutionernas handlingar avseende miljöfrågor i ett fördragsbrottsförfarande. Detta förfarande ingår i unionsrättens konstitutionella mekanismer som föreskrivs i fördragen. Under dessa förhållanden kan artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar inte anses vara oförenlig med artikel 4.4 i Århuskonventionen, eftersom denna bestämmelse inte innehåller något undantag från rätten till tillgång till handlingar avseende skyddet för syftet med andra utredningar än straffrättsliga eller disciplinära.
(se punkterna 92, 96, 97 och 99)
8. Allmänhetens rätt till information är ett uttryck för principen om öppenhet som genomförs genom samtliga bestämmelser i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar. Detta framgår av skäl 2 i förordningen enligt vilket öppenhet ger medborgarna bättre möjligheter att delta i beslutsförfarandet och garanterar att förvaltningen åtnjuter större legitimitet, är effektivare och har ett större ansvar gentemot medborgarna. Öppenhet bidrar även till att stärka principen om demokrati. Det övervägande allmänintresse som anges i artikel 4.2 in fine och 4.3 första stycket in fine i förordning nr 1049/2001 – och som kan motivera att en handling lämnas ut, trots att detta kan undergräva eller allvarligt undergräva de rättsliga intressen som skyddas genom de undantag som föreskrivs i de ovannämnda bestämmelserna – skiljer sig i princip från de ovannämnda principerna som ligger till grund för denna förordning.
Att en sökande som begärt tillgång till handlingar inte har åberopat något särskilt allmänintresse som skiljer sig från de ovannämnda principerna, innebär emellertid inte med automatik att det saknas anledning att företa en avvägning mellan berörda intressen. Dessa principer kan, med hänsyn till de särskilda omständigheterna i målet, göra sig gällande med sådan styrka att behovet av att skydda de omtvistade handlingarna får ge vika.
Detta är emellertid inte fallet när den som ansöker endast åberopar allmänna överväganden som inte har något samband med de särskilda omständigheterna i målet, nämligen att medborgarna har rätt till information om i vilken mån medlemsstaterna i unionen iakttar miljön och att medborgarna har rätt att delta i beslutsförfarandet. Genom sådana allmänna överväganden går det emellertid inte att styrka att öppenhetsprincipen i ett visst fall gör sig gällande med särskild styrka och har företräde framför skälen till att de sökta handlingarna inte lämnas ut.
(se punkterna 106–109)
9. Se domen.
(se punkt 117)
10. Se domen.
(se punkterna 118 och 119)
11. Enligt både Århuskonventionen och förordning nr 1367/2006 om tillämpning av bestämmelserna i Århuskonventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor på gemenskapens institutioner och organ ska allmänheten kunna ta del av miljöinformation, antingen efter begäran eller genom aktiv spridning av berörda myndigheter och institutioner. Eftersom myndigheter och institutioner kan avslå en ansökan om tillgång till information när den omfattas av tillämpningsområdet för vissa undantag, finner tribunalen att de inte är skyldiga att aktivt sprida sådan information. Vid ett motsatt förhållande skulle de ifrågavarande undantagen nämligen fråntas sin ändamålsenliga verkan, vilket är uppenbart oförenligt med andan och lydelsen i Århuskonventionen och förordning nr 1367/2006.
(se punkt 128)