UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (laajennettu neljäs jaosto)
12 päivänä lokakuuta 2022 (*)
Talous- ja rahaliitto – Pankkiunioni – Luottolaitosten elvytys ja kriisinratkaisu – Varhaisen vaiheen toimenpiteet – EKP:n päätös asettaa Banca Carige väliaikaiseen hallintoon – Kumoamiskanne – Osakkeenomistajan nostama kanne – Asiavaltuus – Pankin edusta poikkeava etu – Tutkittavaksi ottaminen – Oikeusperustan määrittämistä koskeva oikeudellinen virhe – Unionin tuomioistuinten kansallisen oikeuden mukainen tulkinta – Raja – Kansallisen lainsäädännön contra legem ‑tulkintaa koskeva kielto
Asiassa T‑502/19,
Francesca Corneli, kotipaikka Velletri (Italia), edustajinaan asianajajat M. Condinanzi, L. Boggio ja F. Ferraro,
kantajana,
vastaan
Euroopan keskuspankki (EKP), asiamiehinään C. Hernández Saseta, A. Pizzolla ja G. Marafioti,
vastaajana,
jota tukee
Euroopan komissio, asiamiehinään V. Di Bucci, D. Triantafyllou ja A. Nijenhuis,
väliintulijana,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu neljäs jaosto),
toimien päätösharkinnassa kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja S. Papasavvas sekä tuomarit S. Gervasoni, L. Madise, P. Nihoul (esittelevä tuomari) ja J. Martín y Pérez de Nanclares,
kirjaaja: hallintovirkamies P. Núñez Ruiz,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn ja erityisesti
– EKP:n unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 2.10.2019 toimittamallaan asiakirjalla esitettämän oikeudenkäyntiväitteen
– 29.4.2020 annetun määräyksen oikeudenkäyntiväitteen lykkäämisestä ratkaistavaksi pääasian yhteydessä unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 130 artiklan 1 kohdan nojalla
– 24.6.2020 tehdyn päätöksen, jolla komissio hyväksyttiin väliintulijaksi tukemaan EKP:n vaatimuksia
– unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksensä 28 artiklan nojalla tekemän päätöksen siirtää asia laajennetulle ratkaisukokoonpanolle
– 17.11.2021 toteutetun asian selvittämistoimen, jolla unionin yleinen tuomioistuin määräsi työjärjestyksen 91 artiklan b alakohdan ja 92 artiklan 3 kohdan nojalla EKP:tä toimittamaan täydellisen version sen 1.1.2019 tekemästä päätöksestä ECB-SSM-2019-ITCAR-11, jolla Banca Carige SpA asetettiin väliaikaiseen hallintoon, ja kolmesta kyseisen toimenpiteen jatkamista koskevasta päätöksestä
– unionin yleisen tuomioistuimen 15.12.2021 työjärjestyksen 103 artiklan 3 kohdan mukaisesti tekemän päätöksen, jolla kantajalle ja komissiolle annetaan oikeus tutustua EKP:n toimittamiin asiakirjoihin tehokkaan oikeussuojan periaatteen mukaisesti
ottaen huomioon 19.1.2022 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Kantaja Francesca Corneli vaatii SEUT 263 artiklaan perustuvassa kanteessaan kumoamaan 1.1.2019 tehdyn päätöksen ECB-SSM-2019-ITCAR-11, jolla Banca Carige SpA (jäljempänä pankki) asetetaan väliaikaiseen hallintoon, sekä kaikki sitä seuranneet tai myöhemmät toimet, mukaan lukien EKP:n 29.3.2019 tekemän päätöksen ECB-SSM-2019-ITCAR-13, jolla väliaikaiseen hallintoon asettamista jatketaan 30.9.2019 saakka.
Asian tausta ja kanteen nostamisen jälkeiset tosiseikat
2 Pankki on pörssinoteerattu luottolaitos, joka on sijoittautunut Italiaan ja on vuodesta 2014 ollut Euroopan keskuspankin (EKP) suoran vakavaraisuusvalvonnan alainen. Se on tuottanut yli 1,6 miljardia euroa tappiota joulukuun 2014 ja 1.1.2019 välisenä aikana. Kantaja on pankin vähemmistöosakas. Kanteen nostamishetkellä hän omisti 200 000 kantaosaketta, joiden osuus pankin osakepääomasta oli 0,000361 prosenttia.
3 Vuonna 2016 EKP toteutti pankkia koskevan varhaisen vaiheen toimenpiteen päätöksellä ECB/SSM/2016 – F1T 87K3OQ2OV1UORLH26/26, jossa asetettiin tavoitteet vuosiksi 2017–2019 järjestämättömien lainojen ja niihin liittyvän katteen osalta.
4 Asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi pankin hallitus hyväksyi syyskuussa 2017 pääoman korottamista koskevan suunnitelman, jonka tarkoituksena oli palauttaa omien varojen riittävä taso, kattaa aiheutuneet tappiot ja yleisemmin vahvistaa pääomarakennetta vakavaraisuussuhteen palauttamiseksi hyväksyttävälle tasolle.
5 Huolimatta 544 miljoonan euron arvoisesta instrumenttien liikkeeseenlaskusta, joka päättyi 21.12.2017, pankki ei täyttänyt 1.1.2018 omien varojen osalta sovellettavia vaatimuksia.
6 Tämän jälkeen pankki yritti tuloksetta lisätä omia varojaan täyttääkseen sovellettavat vaatimukset. Pääomainstrumenttien liikkeeseenlaskuyritys epäonnistui siten kolme kertaa vuonna 2018 (maalis-, touko- ja kesäkuussa) sijoittajien vähäisen kiinnostuksen vuoksi.
7 Nämä epäonnistumiset lisäsivät jännitteitä pankin hallituksessa ja johtivat useisiin eroilmoituksiin (16 tapausta maaliskuun 2016 ja elokuun 2018 välisenä aikana), minkä vuoksi oli tarpeen nimittää uusia jäseniä. Pankin osakkeenomistajat valitsivat 20.9.2018 pidetyssä ylimääräisessä yhtiökokouksessa pankille uuden hallituksen ja nimittivät Modianon sen puheenjohtajaksi. Kyseisen hallituksen 21.9.2018 pitämässä kokouksessa Innocenzi nimitettiin pankin toimitusjohtajaksi.
8 Syyskuun 2018 lopussa pankin vakavaraisuussuhde oli edelleen vaadittua pienempi. EKP pyysi tuolloin pankkia esittämään ylläpitämissuunnitelman oikeudesta harjoittaa luottolaitostoimintaa ja luottolaitosten vakavaraisuusvalvonnasta, direktiivin 2002/87/EY muuttamisesta sekä direktiivien 2006/48/EY ja 2006/49/EY kumoamisesta 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/36/EU (EUVL 2013, L 176, s. 338) 142 artiklan mukaisesti. Pankki esitti uuden ylläpitämissuunnitelman yritettyään ensin tuloksetta kolme kertaa lisätä omia varojaan (ks. edellä 6 kohta). Koska EKP kuitenkin katsoi, ettei kyseiseen suunnitelmaan sisältynyt olennaisia muutoksia, se kieltäytyi hyväksymästä sitä ja pyysi pankkia esittämään viimeistään 30.11.2018 strategian sen varmistamiseksi, että vaatimuksia aletaan uudelleen noudattaa ja että niiden noudattaminen taataan pysyvällä tavalla ennen 1.1.2019.
9 Tämän vaatimuksen täyttämiseksi pankin hallitus hyväksyi 12.11.2018 ”marraskuun 2018 omien varojen vahvistamista koskevan suunnitelman”, joka perustui kahteen vaiheeseen eli ensinnäkin luokkaan 2 kuuluvien huonompisijaisten velkakirjojen liikkeeseen laskemiseen ja tämän jälkeen osakkaiden hyväksyntää edellyttävään pääomankorotukseen.
10 Ensimmäinen vaihe toteutettiin siten, että vapaaehtoinen interventiorahasto Fondo interbancario di tutela dei depositi (pankkien välinen talletussuojarahasto, Italia) merkitsi joukkovelkakirjoja 318,2 miljoonan euron arvosta ja Banco di Desio e della Brianza SpA 1,8 miljoonan euron arvosta.
11 Toista vaihetta ei voitu panna täytäntöön, koska osakkeenomistajat, jotka omistivat 70 prosenttia pankin pääomasta, vastustivat 22.12.2018 pidetyssä ylimääräisessä yhtiökokouksessa osakepääoman korottamista siten, että huonompisijaisia velkakirjoja vaihdettaisiin liikkeeseen laskettuja uusia osakkeita vastaan. Ennen asian ratkaisemista kyseiset osakkaat pyysivät, että niille toimitettaisiin yhtäältä pankin liiketoimintasuunnitelma ja toisaalta sen vuonna 2018 harjoittamaa toimintaa koskeva tase.
12 Näiden tapahtumien johdosta
– pankki ilmoitti 23.12.2018 lehdistötiedotteessa, että pankin hallituksen esittämän ehdotuksen hylkäämisen jälkeen varapuheenjohtaja ja eräs toinen hallituksen jäsen olivat eronneet välittömästi
– niin ikään pankin laatimassa ja sen 2.1.2019 julkaisemassa lehdistötiedotteessa ilmoitettiin, että viisi muuta pankin hallituksen jäsentä, mukaan lukien sen puheenjohtaja Modiano ja pankin toimitusjohtaja Innocenzi, olivat eronneet kyseisestä päivästä alkaen
– nämä eroilmoitukset johtivat kyseisen hallituksen erottamiseen yhtäältä pankin yhtiöjärjestyksen 18 §:n 12 momentin ja toisaalta Italian siviililain (codice civile) 2386 §:n nojalla.
13 Pankin yhtiöjärjestyksen mukaan ne neljä hallituksen jäsentä, jotka eivät olleet eronneet, jatkoivat päivittäisen hallinnon hoitamista.
14 EKP päätti 1.1.2019 asettaa pankin väliaikaiseen hallintoon (jäljempänä väliaikaiseen hallintoon asettamista koskeva päätös) seuraavin vaikutuksin:
– pankin hallitus purettiin ja entiset jäsenet korvattiin kolmella väliaikaisella hallinnonhoitajalla, mukaan lukien Modiano ja Innocenzi, joista edellinen oli ollut kyseisen pankin hallituksen puheenjohtaja ja jälkimmäinen pankin toimitusjohtaja
– pankin valvontakomitea purettiin ja vanhat jäsenet korvattiin kolmella muulla henkilöllä
– uusille elimille annettiin tehtäväksi ”toteuttaa tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että [pankki] alkaa uudelleen noudattaa varallisuutta koskevia vaatimuksia pysyvällä tavalla”.
15 Väliaikaiseen hallintoon asettamista koskevan päätöksen tekemisestä ilmoitettiin 2.1.2019 samanaikaisesti yhtäältä EKP:n ja toisaalta pankin lehdistötiedotteessa. Samana päivänä Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (kansallinen yhtiö- ja pörssilautakunta, Italia) keskeytti kaupankäynnin liikkeelle lasketuilla tai vakuudellisilla arvopapereilla ”siihen saakka, kunnes [väliaikaiseen hallintoon asettamista koskeva] päätös tulee voimaan tai kunnes toimivaltaisten viranomaisten tekemien vakavaraisuusvalvontaa koskevien uusien aloitteiden johdosta laaditaan täydellinen tiedotusjärjestelmä pankin liikkeeseen laskemia tai takaamia arvopapereita varten”.
16 Kantaja pyysi 5.1.2019 EKP:ltä jäljennöstä väliaikaiseen hallintoon asettamista koskevasta päätöksestä Euroopan keskuspankin asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 4.3.2004 tehdyn EKP:n päätöksen EKP/2004/3 (EUVL 2004, L 80, s. 42) 6 artiklan nojalla; koska tämä vaatimus hylättiin, kantaja nosti hylkäämispäätöksestä kumoamiskanteen (tuomio 29.6.2022, Corneli v. EKP, T‑501/19, ei julkaistu, EU:T:2022:402).
17 EKP jatkoi 29.3.2019 väliaikaiseen hallintoon asettamista 30.9.2019 saakka (jäljempänä jatkamispäätös); pankki ilmoitti kyseisen päätöksen tekemisestä lehdistötiedotteessa 30.3.2019.
18 EKP jatkoi 30.9.2019 väliaikaiseen hallintoon asettamista 31.12.2019 saakka (jäljempänä toinen jatkamispäätös).
19 EKP jatkoi 20.12.2019 väliaikaiseen hallintoon asettamista 31.1.2020 saakka omien varojen vahvistamista koskevan toimen päätökseen saattamiseksi (jäljempänä kolmas jatkamispäätös).
Asianosaisten ja väliintulijan vaatimukset
20 Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– Kumoaa väliaikaiseen hallintoon asettamista koskevan päätöksen sekä kaikki sitä seuranneet tai myöhemmät toimet, mukaan lukien erityisesti jatkamispäätös ja sitä seuranneet jatkamispäätökset
– velvoittaa EKP:n ja komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
21 EKP vaatii komission tukemana, että unionin yleinen tuomioistuin
– jättää kanteen tutkimatta tai ainakin toteaa sen perusteettomaksi
– velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
Tutkittavaksi ottaminen
Toimet, joiden kumoamista vaaditaan
22 Käsiteltävässä asiassa kantaja vaatii useiden toimien kumoamista:
– kannekirjelmässä se vaatii väliaikaiseen hallintoon asettamista koskevan päätöksen ja ”kaikkien sitä seuranneiden tai myöhempien toimien”, mukaan lukien jatkamispäätöksen, kumoamista
– kantaja täsmentää kirjaamoon toimittamassaan vastauskirjelmän jättämistä koskevassa kirjelmässä, että tällä välin tehty toinen jatkamispäätös on sisällytettävä kanteen kohteeseen
– vastauskirjelmässään kantaja väittää, että tällä perusteella kanteen kohteeseen on sisällytettävä myös kolmas jatkamispäätös.
23 Tältä osin on muistutettava, että unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 76 artiklan d alakohdan mukaan oikeudenkäynnin kohde on mainittava kannekirjelmässä.
24 Lisäksi kumoamiskanne on nostettava voimassa olevista ja asianosaiselle vastaisista toimista (ks. tuomio 5.10.2017, Ben Ali v. neuvosto, T‑149/15, ei julkaistu, EU:T:2017:693, 59 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
25 Käsiteltävässä asiassa edellä 23 ja 24 kohdassa mainittuja sääntöjä noudatetaan yhtäältä väliaikaiseen hallintoon asettamista koskevan päätöksen ja toisaalta jatkamispäätöksen osalta, koska molemmat päätökset mainitaan kannekirjelmässä, ne olivat voimassa kannetta nostettaessa ja ne olivat siten kantajalle vastaisia.
26 Toinen ja kolmas jatkamispäätös on sitä vastoin tehty kannekirjelmän jättämisen jälkeen, eikä niitä mainita siinä. Kantaja on tosin maininnut kannekirjelmässään väliaikaiseen hallintoon asettamista koskevan päätöksen ohella ”kaikki sitä seuranneet ja myöhemmät toimet”. Näin yleisen sanamuodon ei kuitenkaan voida katsoa täyttävän Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 21 artiklassa asetettua vaatimusta, joka on toistettu työjärjestyksen 76 artiklassa. Näiden määräysten mukaan oikeudenkäynnin kohde on yksilöitävä kannekirjelmässä, ja siihen on liitettävä kumoamiskanteen yhteydessä jäljennös riidanalaisesta toimesta, jotta oikeudenkäynnin kohde voidaan määrittää täysin varmasti. Käsiteltävässä asiassa on selvää, että tätä vaatimusta ei ole noudatettu, kun kantaja ainoastaan käyttää kannekirjelmässä tällaista sanamuotoa.
27 Ei voida myöskään katsoa, että kantaja olisi esittänyt kanteen tarkistamista koskevan pyynnön, jota tarkoitetaan työjärjestyksen 86 artiklassa, jossa määrätään seuraavaa:
– jos toimi, jonka kumoamista vaaditaan, on korvattu tai sitä on muutettu toisella toimella, jonka kohde on sama, kantaja saa tämän uuden seikan huomioon ottamiseksi tarkistaa kannetta ennen asian käsittelyn suullisen vaiheen päättämistä tai ennen unionin yleisen tuomioistuimen päätöstä ratkaista asia ilman käsittelyn suullista vaihetta (1 kohta)
– tällaisessa tapauksessa kanteen tarkistaminen on tehtävä erillisellä asiakirjalla ja noudattaen vahvistettua määräaikaa (2 kohta).
28 Vaatimusta kanteen tarkistamisesta erillisellä asiakirjalla ei ole muodollisesti noudatettu nyt käsiteltävässä asiassa. Kantaja on tosin riitauttanut toisen ja kolmannen jatkamispäätöksen laillisuuden. Tämä on kuitenkin tehty molempien asiakirjojen osalta yhtäältä vastauskirjelmässä ja toisaalta kirjaamolle tämän viimeksi mainitun asiakirjan toimittamisesta lähetetyssä kirjelmässä. Toista toimea koskevaan asiakirjaan lisättyä mainintaa ei kuitenkaan voida tarkasteltavana olevan määräyksen kannalta pitää ”erillisessä asiakirjassa” esitettynä pyyntönä.
29 On siis ilmeistä, että työjärjestyksen 86 artiklassa asetettuja edellytyksiä ei ole noudatettu käsiteltävässä asiassa ja että kanteen tarkistamista koskevia pyyntöjä ei näin ollen voida ottaa tutkittavaksi. Kuten edellä 25 ja 26 kohdasta ilmenee, kanne on näin ollen otettava tutkittavaksi väliaikaiseen hallintoon asettamista koskevan päätöksen ja jatkamispäätöksen (jäljempänä riidanalaiset päätökset) osalta, mutta ei ”kaikkien sitä seuranneiden tai myöhempien toimien”, mukaan lukien toinen ja kolmas jatkamispäätös, osalta.
Asiavaltuus
30 EKP esittää komission tukemana oikeudenkäyntiväitteen, jonka mukaan kantajalla ei ole vaadittavaa asiavaltuutta kanteen nostamiseen riidanalaisista päätöksistä, koska nämä päätökset eivät koske häntä suoraan eivätkä erikseen.
31 Tältä osin on todettava, että kumoamiskanteen nostamiseen vaadittavasta valtuudesta määrätään SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa, jonka mukaan käsiteltävässä asiassa tarkoitetussa tapauksessa päätöksen, jonka luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö haluaa riitauttaa, on koskettava tätä suoraan ja erikseen silloin, kun kyseinen päätös on osoitettu toiselle henkilölle.
32 Asian ratkaisemiseksi näitä vaatimuksia on tarkasteltava sen tilanteen kannalta, jossa kantaja tuolloin oli.
– Kantajaa suoraan koskeva toimi
33 Oikeuskäytännön mukaan riidanalainen toimi koskee henkilöä suoraan silloin, kun toimi täyttää seuraavat kumulatiiviset edellytykset:
– sillä on välittömiä vaikutuksia henkilön oikeusasemaan
– se ei jätä niille, joille se on osoitettu ja joiden tehtävänä on sen täytäntöönpano, ollenkaan harkintavaltaa, jolloin täytäntöönpano on luonteeltaan puhtaasti automaattista ja perustuu yksinomaan unionin lainsäädäntöön eikä edellytä välissä olevien sääntöjen soveltamista (ks. vastaavasti tuomio 5.11.2019, EKP ym. v. Trasta Komercbanka ym., C‑663/17 P, C‑665/17 P ja C‑669/17 P, jäljempänä tuomio Trasta, EU:C:2019:923, 103 kohta).
34 Kuten asiakirja-aineistosta ilmenee, riidanalaiset päätökset vaikuttavat kantajan oikeusasemaan käsiteltävässä asiassa ilman välissä olevan toimen toteuttamista, koska niillä muutetaan itsessään kantajan oikeuksia osallistua sovellettavien sääntöjen mukaisesti pankin johtamiseen osakkeenomistajana:
– kyseisillä päätöksillä vaikutetaan siten kantajan oikeuteen valita osakkeenomistajana pankin johto- ja valvontaelimet, kun otetaan huomioon, että ilman näitä päätöksiä osakkeenomistajat, jotka yksin tai yhdessä muiden kanssa omistavat tietyn osuuden osakepääomasta, voivat esittää luettelon hallituksen ja valvontaelimen jäsenten valitsemista varten, ja jokainen osakkeenomistaja voi valita ehdokkaista näiden kahden elimen jäsenet pankin yhtiöjärjestyksen mukaisesti (18 ja 26 §)
– lisäksi väliaikaiseen hallintoon asettamista koskeva päätös vaikuttaa kantajan kaltaisten osakkeenomistajien oikeuteen kutsua koolle yhtiökokous ja vahvistaa esityslista, kun otetaan huomioon, että pankin yhtiöjärjestyksen 10 §:n 4 momentin mukaan osakkeenomistajat voivat vaatia yhtiökokouksen pitämistä ja vahvistaa esityslistan kohtia, että käsiteltävässä asiassa kyseinen oikeus on peruutettu riidanalaisten päätösten vuoksi ja että pankki- ja luottotoimintaa koskevien lakien koonnoksesta 1.9.1993 annetun asetuksen nro 385 (decreto legislativo n. 385 – Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia) (GURI, Supplemento ordinario nro 230, 30.9.1993) (jäljempänä pankkilakikoonnos) 70 §:n 2 momentin mukaan väliaikaiset hallinnonhoitajat voivat kutsua koolle yhtiökokouksen ja vahvistaa esityslistan EKP:n suostumuksella pankkilakikoonnoksen 72 §:n 6 momentin mukaisesti
– riidanalaisilla päätöksillä muutetaan vielä niitä edellytyksiä, joiden täyttyessä kantajan kaltaiset osakkeenomistajat voivat saattaa johto- ja valvontaelimet vastuuseen, kun otetaan huomioon se, että tämä vastuu, jota säännellään lähtökohtaisesti Italian siviililain 2392 §:ssä, rajoittuu väliaikaisen hallinnon tapauksessa pankkilakikoonnoksen 72 §:n 9 momentin mukaisesti tapauksiin, joissa on kyse tahallisuudesta tai törkeästä tuottamuksellisuudesta, että kyseisessä säännöksessä säädetään lisäksi, että väliaikaisia hallinnonhoitajia vastaan voidaan nostaa siviilikanteita vain EKP:n luvalla ja että pankkilakikoonnoksen 72 §:n 5 momentissa annetaan väliaikaisille hallinnonhoitajille oikeus nostaa vahingonkorvauskanteita pankin purettujen elinten jäseniä tai pankin toimitusjohtajaa vastaan ja evätään siten yhtiökokoukselta tai osakkeenomistajilta, jotka yhdessä omistavat tietyn osuuden osakepääomasta, oikeus nostaa tällainen kanne Italian siviililain 2393 ja 2393 bis §:n mukaisesti.
35 Näistä seikoista ilmenee, että pankin ja sen osakkeenomistajien, joihin kantaja kuuluu, välistä oikeussuhdetta on muutettu riidanalaisilla päätöksillä ilman välissä olevan toimen toteuttamista, joten kyseiset päätökset koskevat siis kantajaa suoraan.
36 EKP ja komissio kuitenkin kiistävät tämän päätelmän.
37 Nämä toimielimet väittävät ensinnäkin lähinnä, että näiden riidanalaisten päätösten vaikutus osakkeenomistajien tilanteeseen – jos se näytettäisiin toteen – on vaikuttanut niiden oikeuksien käyttöön vain tilapäisesti näiden päätösten kattamalla ajanjaksolla.
38 Tästä on todettava, että oikeussuojan osalta toimen vaikutusten välillä ei tehdä mitään eroa sen mukaan, koskevatko ne oikeuden olemassaoloa vai sen käyttöä; oikeus on olemassa sen käyttämistä varten, joten vaikka toimen vaikutus koskee oikeuden käyttämistä, vaikutus kohdistuu oikeuden osalta syyhyn, jonka vuoksi se on luotu ja annettu (ks. vastaavasti määräys 25.6.2014, Accorinti ym. v. EKP, T‑224/12, ei julkaistu, EU:T:2014:611, 89 kohta). Mikään oikeuskäytännössä ei siis viittaa siihen, että tilanteet, joissa asianosaisen oikeusasemaan vaikutetaan rajoitetun ajan, olisi jätettävä oikeussuojan ulkopuolelle.
39 Väite on siis hylättävä.
40 Toiseksi EKP ja komissio väittävät, että väliaikaiseen hallintoon asettamista koskeva päätös ei ole vaikuttanut osakkeenomistajien olennaisimpiin oikeuksiin, koska sovellettavien sääntöjen mukaan pankin kannalta tärkeimmät päätökset kuuluivat edelleen osakkeenomistajille.
41 Tältä osin on korostettava, että kuten EKP ja komissio toteavat, osakkeenomistajat saattoivat vielä yhtiökokouksessa tehdä tiettyjä pankkiin vaikuttavia päätöksiä sinä aikana, kun se oli asetettu väliaikaiseen hallintoon. Näissä tapauksissa väliaikaisten hallinnonhoitajien oli kuitenkin kutsuttava yhtiökokous koolle, eivätkä osakkeenomistajat itse voineet tehdä sitä. Osakkeenomistajille kuuluvista oikeuksista ei kuitenkaan voida erottaa tiettyjä oikeuksia, jotka olisivat olennaisia ja jotka olisi aiheellista suojata, kun puolestaan muita vähemmän tärkeinä pidettyjä oikeuksia ei suojattaisi.
42 Väite on siis hylättävä.
43 Kolmanneksi EKP ja komissio vetoavat siihen, että oikeudet, joihin riidanalaisten päätösten väitetään vaikuttavan, kuuluvat yhtiökokoukselle eivätkä osakkeenomistajille erikseen tarkasteltuina. Komission ja EKP:n mukaan tästä seuraa, että riidanalaiset päätökset eivät vaikuta suoraan kunkin osakkeenomistajan oikeusasemaan.
44 Tältä osin on todettava, että EKP:n ja komission väitteessä, joka koskee yhtiökokouksen oikeuksia, jätetään huomiotta ainakin äänioikeus, joka antaa kullekin osakkeenomistajalle erikseen mahdollisuuden osallistua johto- ja valvontaelimiin nimitettävien jäsenten valintaan. Asiakirja-aineistosta kuitenkin ilmenee, että kun väliaikaiseen hallintoon asettamista koskeva päätös tehtiin, osakkeenomistajat eivät enää voineet käyttää äänioikeutta väliaikaisen hallinnon vuoksi, koska EKP:n oli itse päätettävä nimityksistä tällaisen järjestelyn yhteydessä, eikä sen tarvinnut edes kuulla osakkeenomistajia.
45 Tietyn osakkeenomistajan antama ääni ei tosin yksinään mahdollista päätöksen tekemistä yhtiökokouksessa silloin, kun tällä osakkaalla ei ole riittävän suurta osuutta yhtiöpääomasta. Tämä seikka ei kuitenkaan poista kunkin osakkeenomistajan äänioikeutta, sen olemassaoloa ja näin ollen sen tarvitsemaa oikeussuojaa.
46 Väite on siis hylättävä.
47 Neljänneksi EKP ja komissio katsovat – toisin kuin kantaja, jonka mukaan kanteen tutkittavaksi ottaminen voi käsiteltävässä asiassa perustua unionin tuomioistuimen tuomiossa Trasta omaksumaan kantaan – että kyseisessä tuomiossa vahvistetaan pikemminkin niiden näkemys eli se, että kanne on jätettävä tutkimatta.
48 Tältä osin on todettava, että unionin tuomioistuin on kyseisessä tuomiossa lausunut – mainitsematta sitä, koskeeko toimi osakkeenomistajia erikseen – edellytyksistä, joiden täyttyessä päätöksen, joka on tehty pankkivalvonnan nojalla sellaisen laitoksen osalta, jossa osakkeenomistajilla oli osuuksia, voitiin katsoa koskevan osakkeenomistajia suoraan.
49 Käsiteltävässä asiassa EKP oli kyseisen päätöksen tehdessään peruuttanut toimiluvan, jota kyseinen laitos tarvitsi pankkitoiminnan harjoittamiseen. Toimiluvan peruuttamisen jälkeen kansallinen tuomioistuin likvidoi kyseessä olevan laitoksen kansallisen oikeuden mukaisesti. Kyseinen tuomioistuin oli nimennyt selvittäjän likvidaation päätökseen saattamista varten. Tässä tapauksessa riidanalainen päätös oli se, jolla EKP oli peruuttanut mainitun laitoksen toimiluvan.
50 Tuomiossa Trasta todettiin tämän peruuttamispäätöksen vaikuttavan suoraan kyseessä olevan laitoksen itsensä oikeusasemaan, sillä päätöksen tekemisen jälkeen laitoksella ei enää ollut lupaa jatkaa pankkitoiminnan harjoittamista (104 kohta).
51 Sitä vastoin peruuttamispäätöksellä ei ollut tällaista vaikutusta osakkeenomistajiin. On totta, että tämän päätöksen tekemisen jälkeen osakkeiden arvo tai jaettavissa olevien osinkojen osuus oli pienentynyt. Unionin tuomioistuimen mielestä tämä vaikutus ei kuitenkaan ollut oikeudellinen vaan taloudellinen. Unionin tuomioistuimen mukaan toimiluvan peruuttaminen ei itsessään estänyt osakkeenomistajia käyttämästä edelleen oikeuksiaan yhtiökokouksessa esimerkiksi vaatiakseen yhtiön toimialan muuttamista siten, että se voisi jatkaa toiminnan harjoittamista muulla kuin pankkialalla.
52 Tuomiosta Trasta ilmenee lopuksi unionin tuomioistuimen mukaan, että ainoastaan likvidaatiopäätös vaikutti osakkeenomistajien oikeusasemaan, sillä tässä päätöksessä kyseessä olevan laitoksen johtaminen annettiin selvittäjän tehtäväksi ja osakkeenomistajilta evättiin mahdollisuus vaikuttaa tähän johtamiseen. Kyseistä päätöstä ei kuitenkaan ollut tehnyt EKP vaan kansallinen tuomioistuin kansallisen oikeuden mukaisesti ilman, että tällaisesta seurauksesta eli likvidaatiosta olisi säädetty unionin oikeudessa toimiluvan peruuttamisen yhteydessä. Tämä EKP:n määräämä toimiluvan peruuttaminen ei siis itsessään vaikuttanut suoraan osakkeenomistajien oikeusasemaan. Koska toimiluvan peruuttaminen oli riidanalainen toimi, osakkeenomistajien nostama kanne oli jätettävä tutkimatta (mainitun tuomion 105–115 kohta).
53 Tuomio Trasta koski siten erilaista tilannetta, koska toisin kuin nyt käsiteltävässä asiassa, kyseisen tuomion antamiseen johtaneessa asiassa riitautetulla päätöksellä ei itsessään ollut mitään vaikutusta kantajina olevien osakkeenomistajien oikeusasemaan.
54 Väite on siis hylättävä, ja näin ollen riidanalaisten päätösten voidaan käsiteltävässä asiassa katsoa koskevan kantajaa suoraan.
– Kantajaa erikseen koskeva päätös
55 EKP:n ja komission mukaan riidanalaiset päätökset eivät koske kantajaa erikseen, koska ne ovat vaikuttaneet hänen oikeuksiinsa tavalla, joka ei eroa pankin muihin osakkeenomistajiin kohdistuvasta vaikutuksesta.
56 Tältä osin on muistutettava, että riidanalainen toimi koskee SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetulla tavalla erikseen muita kuin niitä, joille se on osoitettu, jos se vaikuttaa niihin niille ominaisten tiettyjen erityisten ominaisuuksien tai sellaisen tosiasiallisen tilanteen takia, jonka perusteella nämä erotetaan kaikista muista ja yksilöidään ne samalla tavalla kuin se, jolle päätös on osoitettu (tuomio 15.7.1963, Plaumann v. komissio, 25/62, EU:C:1963:17, s. 223).
57 Edellytys, jonka mukaan toimen on koskettava kantajaa erikseen, täyttyy käsiteltävässä asiassa kantajan osalta, sillä
– hän kuuluu ryhmään, jonka jäsenet olivat riidanalaisten päätösten tekohetkellä tiedossa tai yksilöitävissä
– ja kyseinen yksilöinti voitiin tehdä tämän ryhmän jäsenille ominaisten kriteerien perusteella (ks. tuomio 23.4.2009, Sahlstedt ym. v. komissio, C‑362/06 P, EU:C:2009:243, 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
58 Ensimmäisestä kriteeristä on tältä osin todettava, että kuten kantaja huomauttaa, hän oli osakkeenomistajan asemassa yksilöitävissä riidanalaisten päätösten tekohetkellä. Väliaikaiseen hallintoon asettamista koskeva päätös tehtiin nimittäin 1.1. eli päivänä, jona luottolaitokset olivat kiinni eikä pääomaosuuksilla voitu käydä kauppaa. Kuten EKP on myöntänyt, väliaikaiseen hallintoon asettamista koskeva päätös tehtiin kyseisenä päivänä sen vuoksi, että osuuksien ostaminen tai myyminen oli tuolloin mahdotonta. Osakasluettelo oli kyseisenä ajankohtana suljettu. Kunkin osakkaan henkilöllisyys oli todennettavissa oikeuskäytännössä edellytetyllä tavalla. Jatkamispäätöksen osalta tilanne ei ollut erilainen. Ensiksi mainitusta päätöksestä poiketen jatkamispäätöstä ei tosin tehty yleisenä vapaapäivänä. On kuitenkin niin, että myös sen tekohetkellä luettelo osakkeenomistajista, joita päätös saattoi koskea, oli rajattu.
59 Toisesta kriteeristä on todettava samalla tavalla, että riidanalaisten päätösten tekeminen vaikutti osakkeenomistajiin, joihin kantaja kuuluu, heihin itseensä liittyvän ominaispiirteen eli sen osalta, että he yhtäältä omistivat pankin osakkeita ja että heitä toisaalta estettiin näiden päätösten seurauksena käyttämästä tiettyjä näihin osakkeisiin liittyviä oikeuksia.
60 Kriteeriä, joka koskee vaikutusta ominaispiirteen osalta, on täsmennetty siten, että sen voidaan katsoa täyttyvän muun muassa silloin, kun riidanalaisella toimella muutetaan asianomaisen henkilön ennen toimen antamista hankkimia oikeuksia (ks. tuomio 13.3.2008, komissio v. Infront WM, C‑125/06 P, EU:C:2008:159, 72 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
61 Kantajalla oli kuitenkin ennen riidanalaisten päätösten tekemistä nimenomaisesti osakkeisiinsa liittyviä oikeuksia, joihin, silloin kun ne saatiin, kohdistui vaikutuksia päätösten kattaman ajanjakson aikana.
62 Tältä osin on tärkeää huomata, että pankkilakikoonnoksen 70 §:n 2 momentin mukaan väliaikaiseen hallintoon asettamisen ensimmäisensä vaikutuksena on keskeyttää yhtiökokouksen tehtävät eli osakkeenomistajien mahdollisuus ilmaista kantansa heille esitetyistä ehdotuksista.
63 Lisäksi kantaja kuului niihin osakkeenomistajiin, jotka olivat äänestäneet 22.12.2018 pidetyssä yhtiökokouksessa esitettyä ehdotusta vastaan, ja kyseinen äänestys – vaikka siinä otettiinkin kantaa ainoastaan lykkäyspyyntöön – johti hallituksen jäsenten eroamiseen ja tämän jälkeen hallituksen purkamiseen, jolloin pankki asetettiin asemaan, joka sen tuolloisessa tilanteessa oli johtanut, kuten väliaikaiseen hallintoon asettamista koskevassa päätöksessä todetaan, EKP:n väliintuloon ja yhtiökokouksen tehtävien lakkauttamiseen ja siis siihen, etteivät osakkeenomistajat voineet äänestämällä vaikuttaa pankin noudattamaan strategiaan.
64 Näin ollen 15.7.1963 annetusta tuomiosta Plaumann vastaan komissio (25/62, EU:C:1963:17) ilmenevien edellytysten voidaan katsoa täyttyvän kantajan osalta.
65 EKP ja komissio kiistävät tämän päätelmän.
66 Ne korostavat ensinnäkin, että jos unionin yleinen tuomioistuin päätyisi katsomaan, että kumoamiskanne on jätettävä tutkimatta, tällainen tutkimatta jättäminen ei olisi vastoin unionin tuomioistuinten velvollisuutta varmistaa tosiasiallisille tai mahdollisille kantajille tehokas oikeussuoja, sillä kantaja voisi tällaisessa tapauksessa vielä nostaa samassa tuomioistuimessa vahingonkorvauskanteen saadakseen mahdollisen korvauksen hänelle aiheutuneesta vahingosta.
67 Tältä osin on muistutettava, että oikeuskäytännön mukaan kumoamiskanteella ja vahingonkorvauskanteella pyritään eri tavoitteisiin, eikä niitä näin ollen pidä sekoittaa toisiinsa (tuomio 2.12.1971, Zuckerfabrik Schöppenstedt v. neuvosto, 5/71, EU:C:1971:116); näin ollen unionin tuomioistuimet eivät voi katsoa, että tietyntyyppinen kanne (käsiteltävässä asiassa kumoamiskanne) voidaan jättää tutkimatta sillä perusteella, että toisen kanteen (esimerkiksi vahingonkorvauskanteen) voitaisiin omalta osaltaan katsoa täyttävän tutkittavaksi ottamisen edellytykset.
68 Väite voidaan siis hylätä.
69 Toiseksi EKP väittää komission tukemana, että suljettuja ryhmiä koskeva oikeuskäytäntö on rajattava koskemaan yhteisöjä, joissa on vain vähän jäseniä. Näin ei ole käsiteltävässä asiassa, sillä riidanalaisten päätösten tekoajankohtana pankilla oli noin 35 000 osakkeenomistajaa. Komissio ja EKP katsovat, että sellaisen kanteen, jonka näin suuri määrä kantajia voi nostaa, tutkittavaksi ottaminen on vastoin 15.7.1963 annetussa tuomiossa Plaumann vastaan komissio (25/62, EU:C:1963:17) noudatettua lähestymistapaa.
70 Tältä osin on todettava, että kuten EKP ja komissio korostavat, useat tuomiot, joihin kantaja vetoaa, koskevat ryhmiä, joihin kuuluu vain vähän jäseniä, esimerkiksi kahdeksaa yhteisöä 22.6.2006 annettuun tuomioon Belgia ja Forum 187 vastaan komissio (C‑182/03 ja C‑217/03, EU:C:2006:416, 63 kohta) johtaneessa asiassa, kuutta yhteisöä 13.3.2008 annettuun tuomioon komissio v. Infront WM (C‑125/06 P, EU:C:2008:159, 76 kohta) johtaneessa asiassa tai 27:ää yhteisöä 1.7.1965 annettuun tuomioon Toepfer ja Getreide-Import Gesellschaft vastaan komissio (106/63 ja 107/63, EU:C:1965:65, s. 529) johtaneessa asiassa.
71 Kantajan mukaan tässä tarkastellussa oikeuskäytännössä käytettyjen ilmaisujen tarkoituksena on kuitenkin vain selittää kyseessä olevaa kriteeriä eli vaatimusta siitä, että asianomaiseen ryhmään kuuluu jäseniä, jotka ovat yksilöitävissä silloin, kun väliaikaiseen hallintoon asettamista koskeva päätös tehdään, ja että se muodostaa siten ryhmän, jota ei voida laajentaa ja jonka ominaispiirteisiin kuuluu näin ollen se, että se on ”rajoitettu”, ”rajattu” tai jopa ”suljettu” (ks. vastaavasti tuomio 13.3.2008, komissio v. Infront WM, C‑125/06 P, EU:C:2008:159, 71 kohta ja tuomio 27.2.2014, Stichting Woonpunt ym. v. komissio, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, 59 kohta).
72 Kantaja katsoo joka tapauksessa, että oikeuskäytännössä hyväksytään kanteiden nostaminen tilanteissa, joissa voi olla osallisena suuri määrä kantajia. Näin on sen mukaan niiden kanteiden osalta, jotka tuensaajat ovat nostaneet komission yhdelle tai useammalle jäsenvaltiolle osoittamasta päätöksestä, jossa on kyse jäsenvaltioiden myöntämiä tai mahdollisesti myöntämiä tukia koskevista ohjelmista. Vaikka tämäntyyppistä päätöstä ei olisi osoitettu kyseisille edunsaajille, ne voivat oikeuskäytännön mukaan riitauttaa näin tehtyjen päätösten laillisuuden unionin yleisessä tuomioistuimessa siitä huolimatta, että näitä kantajia voi olla paljon tai jopa erittäin paljon kyseessä olevan ohjelmatyypin mukaan (tuomio 28.6.2018, Andres (Heitkamp BauHoldingin konkurssipesä) v. komissio, C‑203/16 P, EU:C:2018:505).
73 Vastauksessaan komissio väittää, että tällaisissa tuensaajia koskevissa asioissa riidanalaiset toimet ovat luonteeltaan sääntelytoimia eivätkä yksittäisiä toimia; komission mukaan ne koskevat nimittäin kansallisia toimenpiteitä, joihin sisältyy tiettyjä ominaispiirteitä omaaviin henkilöryhmiin sovellettava tukiohjelma.
74 Tältä osin on todettava, että komission omaksuma kanta, jonka mukaan tuensaajia koskevissa asioissa kyseessä olevat toimet ovat luonteeltaan sääntelytoimia, ei johtaisi siihen – jos näiden toimien luonne vahvistettaisiin – että kanne olisi jätettävä tutkimatta. SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa nimittäin taataan sääntelytoimista nostettujen kanteiden tutkittavaksi ottaminen silloin, kun ne koskevat kantajien tilannetta suoraan eivätkä edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä. Riidanalaisilla päätöksillä oli kuitenkin vaikutusta osakkeenomistajien oikeusasemaan nyt käsiteltävässä asiassa ilman minkäänlaisen välissä olevan toimen toteuttamista, koska heiltä evättiin mahdollisuus käyttää tiettyjä heidän osakkeisiinsa liittyviä oikeuksia pankin väliaikaiseen hallintoon asettamisen aikana (ks. vastaavasti tuomio 6.11.2018, Scuola Elementare Maria Montessori v. komissio, komissio v. Scuola Elementare Maria Montessori ja komissio v. Ferracci, C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, 28 ja 58 kohta).
75 Näin ollen komissio ei voi pätevästi yhtäältä kiistää sitä, että toimi koskee kantajaa erikseen, sillä perusteella, että kantaja kuuluu talouden toimijoiden ryhmään, ja toisaalta väittää, että kanne on jätettävä tutkimatta, koska se on komission mukaan nostettu toimesta, joka tällaista ryhmää koskiessaan on sääntelytoimi, tilanteessa, jossa kyseinen toimi on vaikuttanut kantajan oikeusasemaan ilman välissä olevan toimen toteuttamista.
76 Näin ollen myös toinen väite on hylättävä, ja voidaan katsoa yhtäältä, että riidanalaiset päätökset koskevat kantajaa erikseen, ja toisaalta – kun otetaan huomioon edellä esitetyt seikat, joissa on kyse siitä, että ne koskevat kantajaa suoraan – että kantaja täyttää perustamissopimuksessa asiavaltuuden osalta asetetut vaatimukset.
Oikeussuojan tarve
77 EKP väittää, ettei kantajalla ole nyt käsiteltävän kanteen nostamiseen vaadittavaa oikeussuojan tarvetta.
78 Tältä osin on todettava, että oikeuskäytännön mukaan kantajan on kanteen nostamiseksi näytettävä toteen oikeussuojan tarpeen olemassaolo osoittamalla, että riidanalaisilla päätöksillä aiheutetut sitovat oikeusvaikutukset voivat vaikuttaa sen etuihin, ja tämä näyttö voidaan esittää osoittamalla, että toimi on muuttanut sen oikeusasemaa selvästi (ks. vastaavasti tuomio 13.10.2011, Deutsche Post ja Saksa v. komissio, C‑463/10 P ja C‑475/10 P, EU:C:2011:656, 37 kohta).
79 Koska kantaja omistaa osuuksia yrityksen pääomasta, oikeussuojan tarpeen on oltava erillinen sen yrityksen – tässä tapauksessa pankin – oikeussuojan tarpeesta, jonka osakkeita hän omistaa. Ainoastaan yrityksellä on nimittäin lähtökohtaisesti oikeus nostaa kanne puolustaakseen omaa etuaan. Jos kyse on yrityksen edun puolustamisesta, osakkeenomistaja voi pyytää yhtiökokousta tai johtoelintä nostamaan kanteen (ks. vastaavasti tuomio 20.6.2000, Euromin v. neuvosto, T‑597/97, EU:T:2000:157, 50 kohta ja tuomio 12.11.2015, HSH Investment Holdings Coinvest-C ja HSH Investment Holdings FSO v. komissio, T‑499/12, EU:T:2015:840, 31 kohta).
80 Samalla tavoin Euroopan ihmisoikeustuomioistuin erottaa toisistaan yhtäältä osakkeenomistajien omien oikeuksiensa puolustamiseksi nostamat kanteet ja toisaalta niiden yrityksen oikeuksien suojaamiseksi nostamat kanteet (Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 7.7.2020, Albert ym. v. Unkari, CE:ECHR:2020:0707JUD000529414).
81 Käsiteltävässä asiassa kantaja ei kanteensa perustelemiseksi vetoa vaikutukseen, joka riidanalaisilla päätöksillä on pankkiin, vaan tuo esiin näiden päätösten vaikutuksen henkilökohtaisiin oikeuksiinsa osakkeenomistajana, erityisesti oikeuteen kutsua koolle yhtiökokous kanteen nostamisen ehdottamiseksi tai oikeuteen lisätä tätä seikkaa koskeva kohta tällaisen yhtiökokouksen esityslistalle.
82 Ei siis voida katsoa – kuten EKP kuitenkin tekee – että jos riidanalaiset päätökset kumottaisiin, kumoamisen vaikutus osakkeenomistajien tilanteeseen olisi sama kuin sen vaikutus pankin tilanteeseen: kantajan nostaessa kanteen riidanalaisilla päätöksillä hänen omiin oikeuksiinsa olevan vaikutuksen perusteella hän voi vedota mainittujen päätösten kumoamista koskevaan intressiin, joka ei ole sama kuin pankin intressi, vaan siitä erillinen. Erillistä intressiä koskeva edellytys täyttyy siis käsiteltävässä asiassa.
83 Edellä esitetystä seuraa, että kantajan nostama kanne voidaan ottaa tutkittavaksi siltä osin kuin se on nostettu kantajan nimissä riidanalaisten päätösten osalta.
Pääasia
84 Kantaja esittää kanteensa tueksi seitsemän kanneperustetta, jotka koskevat
– oikeasuhteisuutta koskevien sääntöjen rikkomista
– perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä ja kuulluksi tulemista koskevan oikeuden loukkaamista
– aiemmin pankin johdossa ja hallinnossa tärkeitä tehtäviä hoitaneiden henkilöiden nimittämistä väliaikaisiksi hallinnonhoitajiksi
– riidanalaisten päätösten tekemisessä käytetyn oikeusperustan määrittämisessä tehtyä oikeudellista virhettä
– sitä, että EKP yritti ratkaista hallinnointiongelmia nimittämällä tehtävään henkilöitä, jotka olivat aiheuttaneet kyseiset ongelmat
– yhtäältä osakkeenomistajan oikeuksia koskevien sääntöjen rikkomista ja toisaalta omaisuudensuojan ja talletussuojan, yksityisen elinkeinotoiminnan vapauden ja kansalaisten henkilökohtaisten valintojen itsemääräämisoikeuden perusperiaatteiden loukkaamista
– sitä, että väliaikainen hallinto on riittämätön keino todetun ongelman ratkaisemiseksi.
85 Unionin yleinen tuomioistuin katsoo asianmukaiseksi tutkia aluksi kanneperusteen, joka koskee riidanalaisten päätösten tekemisessä käytetyn oikeusperustan määrittämisessä tehtyä oikeudellista virhettä.
Kanneperuste, jonka mukaan EKP teki oikeudellisen virheen riidanalaisten päätösten tekemisessä käytetyn oikeusperustan määrittämisessä
86 Kantaja väittää, että EKP teki oikeudellisen virheen käyttäessään riidanalaisten päätösten perusteena pankkilakikoonnoksen 70 §:n 1 momenttia, vaikka kyseinen säännös ei kantajan mukaan koske tilannetta, johon on vedottu väliaikaiseen hallintoon asettamisen oikeuttamiseksi, eli pankin tilanteen ”merkittävää heikentymistä”.
87 EKP riitauttaa tämän kanneperusteen komission tuella.
88 Tältä osin on todettava, että pankkilakikoonnoksen 69 octiesdecies §:n 1 momentin b alakohdassa, jolla saatetaan luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten elvytys- ja kriisinratkaisukehyksestä sekä neuvoston direktiivin 82/891/ETY, Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivien 2001/24/EY, 2002/47/EY, 2004/25/EY, 2005/56/EY, 2007/36/EY, 2011/35/EU, 2012/30/EU ja 2013/36/EU ja asetusten (EU) N:o 1093/2010 ja (EU) N:o 648/2012 muuttamisesta 15.5.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/59/EU (EUVL 2014, L 173, s. 190) 28 artikla, jonka otsikko on ”Ylimmän hallintoelimen ja toimivan johdon erottaminen”, osaksi kansallista lainsäädäntöä, säädetään seuraavaa:
”1. Italian keskuspankki voi toteuttaa seuraavat pankin tai pankkikonsernin emoyhtiötä koskevat toimenpiteet:
– –
b) 69 vicies semel §:ssä tarkoitettujen toimijoiden erottaminen silloin, kun kyse on lakien, asetusten tai muiden määräysten vakavasta rikkomisesta tai vakavista sääntöjenvastaisuuksista hallinnossa, taikka silloin, kun pankin tai pankkikonsernin tilanne on heikentynyt erityisen merkittävästi, edellyttäen, että a alakohdassa tarkoitetut tai 53 bis §:ssä ja 67 ter §:ssä säädetyt toimenpiteet eivät ole riittäviä tilanteen korjaamiseksi.”
89 Pankkilakikoonnoksen 70 §:ssä, jolla saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä direktiivin 2014/59 29 artikla, jonka otsikko on ”Väliaikainen hallinnonhoitaja”, säädetään puolestaan seuraavaa:
”1. Italian keskuspankki voi määrätä pankkien hallinto- ja valvontatehtäviä hoitavien elinten purkamisesta, kun kyse on 69 octiesdecies §:n 1 momentin b alakohdassa tarkoitetuista rikkomisista tai sääntöjenvastaisuuksista tai jos odotettavissa on vakavia varallisuusvahinkoja taikka jos hallintoelimet tai ylimääräinen yhtiökokous vaativat purkamista perustellulla hakemuksella.”
90 Näistä sanamuodoista ilmenee, että molemmat säännökset koskevat kahta erilaista tapausta:
– yhtäältä 69 octiesdecies §:n 1 momentin b alakohdassa säädetään pankkien hallinto- tai valvontaelinten ”erottamista” koskevista järjestelyistä, ja nämä elimet on tämän toimenpiteen toteuttamisen jälkeen korvattava kansallisessa oikeudessa ja unionin oikeudessa säädettyjen menettelyjen mukaisesti
– toisaalta 70 §:ssä säännellään pankkien hallinto- tai valvontaelinten ”purkamista” (scioglimento), joka johtaa yhtiökokouksen ja muiden elinten tehtävien keskeyttämiseen ja erityishallinnon perustamiseen.
91 Edellä mainituilla säännöksillä kansallisen lainsäädännön osaksi saatettavien direktiivin 2014/59 28 ja 29 artiklan sanamuodon perusteella kyseessä olevien toimenpiteiden ei voida katsoa vastaavan toisiaan tai olevan vaihtoehtoisia, koska edellinen on vähemmän rajoittava kuin jälkimmäinen, joka voidaan toteuttaa vain siinä tapauksessa, että toimivaltainen viranomainen katsoo pankin hallinto- tai valvontaelinten korvaamisen kansallisessa oikeudessa ja unionin oikeudessa säädettyjen menettelyjen mukaisesti olevan riittämätön toimenpide tilanteen korjaamiseksi.
92 Myös pankkilakikoonnoksen 69 octiesdecies §:n 1 momentin b alakohdan ja 70 §:n soveltamisedellytykset eroavat toisistaan. Hallinto- tai valvontaelinten ”erottamisesta” säädetään siis, kun on kyse
– lakien, asetusten tai muiden määräysten vakavasta rikkomisesta tai
– vakavista sääntöjenvastaisuuksista hallinnossa tai
– pankin tai pankkikonsernin tilanteen heikentymisestä erityisen merkittävästi.
93 Sitä vastoin hallinto- tai valvontaelinten ”purkamisesta” ja erityishallinnon perustamisesta säädetään, kun on kyse
– 69 octiesdecies §:n 1 momentin b alakohdassa tarkoitettujen lakien, asetusten tai muiden määräysten vakavasta rikkomisesta
– 69 octiesdecies §:n 1 momentin b alakohdassa tarkoitetuista vakavista sääntöjenvastaisuuksien hallinnossa
– odotettavissa olevista vakavista varallisuusvahingoista
– siitä, että hallintoelimet tai ylimääräinen yhtiökokous vaativat purkamista perustellulla hakemuksella.
94 Tekstin tarkastelusta, joka koskee pankkilain 69 octiesdecies §:n 1 momentin b alakohdassa ja 70 §:ssä säädettyjen soveltamisedellytysten sanamuotoa, ilmenee, että niissä esitetty luettelo on tyhjentävä ja että ne ovat vaihtoehtoisia, kuten vaihtoehtoisuutta ilmaisevan konjunktion ”tai” käyttäminen osoittaa. Näin ollen jälkimmäisessä säännöksessä säädetään, että pankkien hallinto- tai valvontaelinten purkaminen ja erityishallinnon perustaminen on mahdollista neljässä tapauksessa, joista kahdesta säädetään ensiksi mainitussa säännöksessä ja joita on – kuten suorasta viittauksesta tähän säännökseen ilmenee – tulkittava samalla tavalla kuin ”erottamisen” yhteydessä. Tekstin tarkastelu osoittaa myös, että näillä edellytyksillä ei ole keskinäistä hierarkiaa.
95 Pankkilakikoonnoksen 69 octiesdecies §:n 1 momentin b alakohdasta ja sen 70 §:stä ilmenee siis, että jälkimmäisessä säännöksessä ei säädetä pankkien hallinto- tai valvontaelinten purkamisesta eikä erityishallinnon perustamisesta silloin, kun ”pankin tai pankkikonsernin tilanne [on] heikentynyt erityisen merkittävästi”.
96 Käsiteltävässä asiassa EKP päätti väliaikaiseen hallintoon asettamista koskevalla päätöksellään ”[pankin] hallinto- ja valvontaelinten purkamisesta ja niiden korvaamisesta kolmella hallinnonhoitajalla ja valvontakomitealla”.
97 Tämän päätöksen tehdessään se katsoi 2.1 kohdassa, että ”pankkilakikoonnoksen 69 octiesdecies ja 70 §:ssä tarkoitetut edellytykset eli [pankin] tilanteen merkittävä heikentyminen [olivat] täyttyneet”, ja totesi tämän jälkeen 2.6 kohdassa, että ”erityishallinto [oli] välttämätön ja asianmukainen” ja että ”[mainitun säädöksen] 70 §:ssä tarkoitetun toimivallan käyttöä pidet[tiin] myös oikeasuhteisena [pankin tuolloisen] vakavan tilanteen korjaamiseksi”.
98 Edellä mainitussa päätöksessä esitetyistä perusteluista ilmenee, että toimivalta, jota EKP käytti käsiteltävässä asiassa asettaakseen pankin väliaikaiseen hallintoon, on pankkilakikoonnoksen 70 §:ssä tarkoitettua toimivaltaa, eikä tätä toteamusta voida kyseenalaistaa viittaamalla mainitun säädöksen 69 octiesdecies §:ään.
99 EKP katsoi samalla tavoin jatkamispäätöksessä, että väliaikaista hallintoa oli jatkettava ”valvonnan kohteena oleva yhteisön tilanteen merkittävän heikkenemisen” perusteella (2.1 kohta) ja että ”[pankkilakikoonnoksen] 70 §:n mukaisen toimivallan käyttäminen” oli olosuhteiden kannalta asianmukaista (2.6 kohta).
100 Tästä seuraa, että EKP rikkoi pankkilakikoonnoksen 70 §:ää tukeutuessaan ”[pankin] tilanteen merkittävää heikentymistä” koskevaan edellytykseen pankin hallinto- tai valvontaelinten purkamiseksi, väliaikaisen hallinnon perustamiseksi ja sen voimassa pitämiseksi jatkamispäätöksessä tarkoitetun ajanjakson ajan, vaikka tästä edellytyksestä ei ollut säädetty kyseisessä säännöksessä.
101 EKP ja komissio riitauttavat tämän päätelmän.
102 Molemmat huomauttavat ensinnäkin, että väliaikaiseen hallintoon asettamisesta säädetään direktiivin 2014/59 29 artiklassa. Pankkilakikoonnoksen 70 §:ää on niiden mukaan kuitenkin tulkittava sen direktiivin säännöksen valossa, joka kyseisellä pykälällä oli tarkoitus saattaa osaksi kansallista lainsäädäntöä yhdenmukaisen tulkinnan periaatteen mukaisesti. Tästä tulkinnasta seuraa EKP:n ja komission mukaan, että pankin asettaminen väliaikaiseen hallintoon on sallittua 70 §:n nojalla, vaikka kyseisessä säännöksessä ei nimenomaisesti ole kyse tarkasteltavana olevasta tilanteesta eli pankin tilanteen merkittävästä heikkenemisestä.
103 Tältä osin on niin, että kun kansalliset tuomioistuimet soveltavat kansallista lainsäädäntöä, niiden on vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tulkittava sitä mahdollisimman pitkälle kyseisen direktiivin sanamuodon ja tarkoituksen mukaisesti, jotta sillä tarkoitettu tulos saavutettaisiin. Tämä velvollisuus tulkita kansallista oikeutta yhdenmukaisesti direktiivin kanssa on nimittäin erottamaton osa EUT-sopimuksella luotua järjestelmää, sillä näin kansalliset tuomioistuimet voivat toimivaltansa rajoissa varmistaa unionin oikeuden täyden tehokkuuden, kun ne ratkaisevat käsiteltäväkseen saatettuja asioita (ks. tuomio 24.1.2012, Dominguez, C‑282/10, EU:C:2012:33, 24 kohta ja tuomio 19.1.2010, Kücükdeveci, C‑555/07, EU:C:2010:21, 48 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen; ks. analogisesti myös tuomio 24.6.2019, Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, 55, 57 ja 58 kohta). Unionin yleisellä tuomioistuimella on sama velvollisuus tulkita kansallista oikeutta yhdenmukaisesti direktiivin kanssa silloin, kun se päätyy – kuten käsiteltävässä asiassa – soveltamaan kyseistä oikeutta asian kannalta merkityksellisten säännösten nojalla.
104 Koska kyse on kansallisten oikeussääntöjen tulkinnasta, on lisäksi muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansallisten lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten merkitystä on arvioitava ottaen huomioon kansallisten tuomioistuinten niitä koskeva tulkinta (ks. tuomio 24.4.2018, Caisse régionale de crédit agricole mutuel Alpes Provence ym. v. EKP, T‑133/16–T‑136/16, EU:T:2018:219, 84 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
105 Tällä periaatteella, joka koskee kansallisen oikeuden yhdenmukaista tulkintaa direktiivin kanssa, on tosin tietyt rajat. Tuomioistuimen velvollisuutta tukeutua direktiivin sisältöön, kun se tulkitsee ja soveltaa asiaan liittyviä kansallisen oikeuden säännöksiä, rajoittavat yleiset oikeusperiaatteet, eikä se voi olla perustana kansallisen oikeuden contra legem ‑tulkinnalle (tuomio 15.4.2008, Impact, C‑268/06, EU:C:2008:223, 100 kohta ja tuomio 24.1.2012, Dominguez, C‑282/10, EU:C:2012:33, 25 kohta).
106 Tästä seuraa, että edellä mieliin palautettu velvollisuus tulkita kansallista oikeutta yhdenmukaisesti direktiivin kanssa ei voi olla perustana tulkinnalle, joka olisi direktiivin kansallisen täytäntöönpanosäännöksen sanamuodon vastainen.
107 Tähän tulokseen kuitenkin päädyttäisiin, jos kyseistä tulkintamenetelmää käytettäisiin käsiteltävässä asiassa. Toteutettu toimenpide on nimittäin pankkilakikoonnoksen 70 §:ssä säädetty toimenpide, ja näin ollen tämän pykälän soveltamisedellytysten on täytyttävä. Se, että kyseisen säädöksen 69 octiesdecies §:ssä viitataan väliaikaiseen hallintoon asettamista koskevaan päätökseen, mikä selittyy ehkä sillä, että kyseiseen pykälään viitataan kahden saman säädöksen 70 §:ssä mainitun soveltamisedellytyksen osalta, ei voi muuttaa kyseessä olevien toimenpiteiden toteuttamiseen sovellettavia sääntöjä eikä niiden soveltamisedellytyksiä.
108 ”Pankin tilanteen heikentyminen” ei ole yleinen ilmaisu vaan edellytys, joka vahvistetaan säädöksessä viittaamalla neljän vaihtoehtoisen edellytyksen tyhjentävään luetteloon. Kyseisiä edellytyksiä, joista on nimenomaisesti säädetty laissa pankin väliaikaiseen hallintoon asettamisen kaltaisen erityisen rajoittavan – varhaisen puuttumisen järjestelmässä kaikkein rajoittavimman – toimenpiteen toteuttamiseksi, on noudatettava, eikä vähiten rajoittavan toimenpiteen toteuttamiselle asetettuja edellytyksiä voida pitää riittävänä perusteena kaikkein rajoittavimman toimenpiteen toteuttamiselle ilman, että siihen viitataan säädöksessä konkreettisesti.
109 Väite on siis hylättävä.
110 Toiseksi EKP ja komissio väittivät istunnossa, että EKP:n oli sovellettava kansallisen oikeuden lisäksi kaikkia unionin oikeuteen sisältyviä oikeussääntöjä silloin, kun se toimi pankkialan lainsäädännön nojalla toimivaltaisena viranomaisena; näiden toimielinten mukaan EKP:n oli tällä perusteella sovellettava direktiivin 2014/59 säännöstä, jossa säädetään kyseessä olevan laitoksen asettamisesta väliaikaiseen hallintoon sen tilanteen heikentyessä merkittävästi.
111 Tältä osin on todettava, että näiden kahden toimielimen on toiminnassaan noudatettava unionin oikeutta, kuten ne huomauttavat. Tämä velvollisuus johtuu laillisuusperiaatteesta, jonka mukaan toimielinten on noudatettava niihin sovellettavia sääntöjä unionin tuomioistuinten valvonnassa. Se mainitaan erityisesti vakavaraisuusvalvonnan osalta, kuten asianomaiset toimielimet ovat korostaneet luottolaitosten vakavaraisuusvalvontaan liittyvää politiikkaa koskevien erityistehtävien antamisesta Euroopan keskuspankille 15.10.2013 annetun neuvoston asetuksen (EU) N:o 1024/2013 (EUVL 2013, L 287, s. 63) 4 artiklan 3 kohdassa, jossa säädetään muun muassa, että ”tällä asetuksella sille annettujen tehtävien hoitamiseksi ja korkealaatuisen valvonnan varmistamiseksi EKP:n on sovellettava kaikkea asiaa koskevaa unionin lainsäädäntöä, ja jos kyseinen lainsäädäntö koostuu direktiiveistä, sellaista kansallista lainsäädäntöä, joilla nämä direktiivit saatetaan kansallisen lainsäädännön osaksi”.
112 Tästä säännöksestä seuraa kuitenkin, että kun unionin lainsäädäntö koostuu direktiiveistä, on sovellettava kansallista lainsäädäntöä, joilla nämä direktiivit saatetaan kansallisen lainsäädännön osaksi. Säännöksen ei voida tulkita sisältävän kahta erillistä velvollisuuksien perustetta eli koko unionin oikeutta, mukaan lukien direktiivit, ja niiden lisäksi niiden kansallista täytäntöönpanolainsäädäntöä. Tällainen tulkinta merkitsisi nimittäin, että kansalliset säännökset poikkeavat direktiiveistä ja että tällaisessa tapauksessa kummankintyyppiset asiakirjat sitovat EKP:tä erillisinä oikeuslähteinä. Tällaista tulkintaa ei voida hyväksyä, sillä se olisi vastoin SEUT 288 artiklaa, jossa määrätään, että ”direktiivi velvoittaa saavutettavaan tulokseen nähden jokaista jäsenvaltiota, jolle se on osoitettu, mutta jättää kansallisten viranomaisten valittavaksi muodon ja keinot”. Lisäksi on vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan niin, että direktiivillä ei sellaisenaan voida luoda velvoitteita yksityiselle oikeussubjektille eikä siihen näin ollen sellaisenaan voida vedota tällaista henkilöä vastaan (tuomio 26.2.1986, Marshall, 152/84, EU:C:1986:84, 48 kohta; ks. myös tuomio 19.1.2010, Kücükdeveci, C‑555/07, EU:C:2010:21, 46 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
113 Virhettä, jonka EKP teki pankkilakikoonnoksen 70 §:n soveltamisessa, ei siis voida korjata tulkitsemalla säädöksiä vapaasti siten, että direktiivissä 2014/59 ja kansallisessa oikeudessa erikseen laadittujen säännösten soveltamisedellytykset voitaisiin muotoilla uudelleen.
114 Kanneperuste on siis hyväksyttävä, ja riidanalaiset päätökset on näin ollen kumottava ilman, että muita kanneperusteita on tarpeen tutkia.
Oikeudenkäyntikulut
115 Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
116 Koska EKP on hävinnyt asian, se on velvoitettava vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan kantajan oikeudenkäyntikulut tämän vaatimusten mukaisesti.
117 Työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan toimielimet, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan. Tämän määräyksen mukaisesti komissio vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu neljäs jaosto),
on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Kumotaan 1.1.2019 tehty EKP:n päätös ECB-SSM-2019-ITCAR-11, jolla Banca Carige SpA on asetettu väliaikaiseen hallintoon, sekä 29.3.2019 tehty EKP:n päätös ECB-SSM-2019-ITCAR-13, jolla väliaikaiseen hallintoon asettamista on jatkettu 30.9.2019 saakka.
2) Kanne hylätään muilta osin.
3) Euroopan keskuspankki (EKP) velvoitetaan vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan Francesca Cornelille aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.
4) Euroopan komissio vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Papasavvas | Gervasoni | Madise |
Nihoul | | Martín y Pérez de Nanclares |
Julistettiin Luxemburgissa 12 päivänä lokakuuta 2022.
Allekirjoitukset