PRESUDA OPĆEG SUDA (osmo prošireno vijeće)
24. siječnja 2024.(*)
„Ekonomska i monetarna unija – Bankovna unija – Jedinstveni mehanizam za sanaciju kreditnih institucija i određenih investicijskih društava (SRM) – Jedinstveni fond za sanaciju (SRF) – Odluka SRB‑a o izračunu ex ante doprinosâ za 2021. – Obveza obrazlaganja – Jednako postupanje – Načelo proporcionalnosti – SRB‑ova margina prosudbe – Prigovor nezakonitosti – Pravna osnova Uredbe (EU) br. 806/2014 – Komisijina margina prosudbe”
U predmetu T‑405/21,
Dexia Crédit Local, sa sjedištem u Parizu (Francuska), koji zastupaju H. Gilliams i J.-M. Gollier, odvjetnici,
tužitelj,
protiv
Jedinstvenog sanacijskog odbora (SRB), koji zastupaju J. Kerlin i C. De Falco, u svojstvu agenata, uz asistenciju H.-G. Kamanna, F. Louisa, P. Geya i V. Del Pozo Espinosa de los Monterosa, odvjetnikâ,
tuženik,
koji podupiru
Europski parlament, koji zastupaju J. Etienne i O. Denkov, u svojstvu agenata,
Vijeće Europske unije, koje zastupaju E. d’Ursel i A. Westerhof Löfflerová, u svojstvu agenata,
i
Europska komisija, koju zastupaju D. Triantafyllou i A. Steiblytė, u svojstvu agenata,
intervenijenti,
OPĆI SUD (osmo prošireno vijeće),
u sastavu: A. Kornezov, predsjednik, G. De Baere, D. Petrlík (izvjestitelj), K. Kecsmár i S. Kingston, suci,
tajnik: L. Ramette, administrator,
uzimajući u obzir pisani dio postupka,
nakon rasprave održane 1. ožujka 2023.,
donosi sljedeću
Presudu(1)
1 Tužbom koja se temelji na članku 263. UFEU‑a tužitelj, društvo Dexia Crédit Local, zahtijeva poništenje Odluke Jedinstvenog sanacijskog odbora (SRB) SRB/ES/2021/22 od 14. travnja 2021. o izračunu ex ante doprinosâ Jedinstvenom fondu za sanaciju za 2021. (u daljnjem tekstu: pobijana odluka) u dijelu u kojem se odnosi na njega.
[omissis]
III. Zahtjevi stranaka
22 Tužitelj od Općeg suda u biti zahtijeva da
– poništi pobijanu odluku u dijelu u kojem se odnosi na njega;
– naloži SRB‑u snošenje troškova.
23 SRB od Općeg suda zahtijeva da:
– odbije tužbu;
– naloži tužitelju snošenje troškova;
– podredno, u slučaju poništenja pobijane odluke održi na snazi njezine učinke do njezine zamjene ili barem tijekom razdoblja od šest mjeseci od dana na koji će presuda postati pravomoćna.
24 Europski parlament od Općeg suda zahtijeva da:
– odbije tužbu u dijelu u kojem se temelji na prigovoru nezakonitosti Uredbe br. 806/2014 koji je istaknut u petom i šestom tužbenom razlogu;
– naloži tužitelju snošenje troškova.
25 Vijeće Europske unije od Općeg suda zahtijeva da:
– odbije tužbu;
– naloži tužitelju snošenje troškova.
26 Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
– odbije tužbu;
– naloži tužitelju snošenje troškova.
IV. Pravo
[omissis]
A. Prigovori nezakonitosti Uredbe br. 806/2014 i Delegirane uredbe br. 2015/63
1. Peti i šesti tužbeni razlog, koji se temelje na prigovorima nezakonitosti odredbi Uredbe br. 806/2014 s obzirom na Ugovore
29 Kao prvo, tužitelj tvrdi da su članci 5., 69. i 70. Uredbe br. 806/2014, na temelju kojih je SRB utvrdio godišnju ciljnu razinu i njegov ex ante doprinos, nezakoniti. Te su odredbe donesene na temelju članka 114. UFEU‑a, iako neovisnu europsku agenciju, SRB, koja je osnovana tom uredbom, zamjenjuju NST‑ovima nadležnima za određivanje godišnje ciljne razine i ex ante doprinosâ.
30 Kao drugo, prema tužiteljevu mišljenju, odredbe čija se zakonitost osporava na temelju šestog tužbenog razloga, odnosno članci 69. i 70. Uredbe br. 806/2014, kao što je to potonji pojasnio u svojem odgovoru na pisana pitanja koja mu je postavio Opći sud, jesu „fiskalne odredbe” u smislu članka 114. stavka 2. UFEU‑a, tako da ih se nije moglo donijeti na temelju stavka 1. tog članka. Naime, budući da se njima propisuje plaćanja ex ante doprinosâ, ti su doprinosi fiskalne naravi jer ne predstavljaju stvarnu i razmjernu naknadu za određenu uslugu. Naime, tužitelj ne može očekivati nikakvu protučinidbu za njihovu isplatu, s obzirom na činjenicu, koju su potvrdili Komisija i SRB, da je njegova situacija uređena odredbama koje su bile na snazi u trenutku njegove sanacije prije stupanja na snagu Direktive 2014/59 i da se u slučaju propasti za njega ne može upotrijebiti nijedan sanacijski instrument.
31 Isto tako, ex ante doprinosima nastoje se postići samo ciljevi od javnog interesa, kao što je to Opći sud presudio u presudi od 20. siječnja 2021., ABLV Bank/SRB (T‑758/18, EU:T:2021:28, t. 70. i 71.). Međutim, cilj od javnog interesa koji se sastoji od osiguranja financijske stabilnosti bankarskog sustava nije od koristi samo institucijama koje podliježu obvezi plaćanja ex ante doprinosâ, nego svim gospodarskim subjektima Unije.
32 Iz toga proizlazi da je samo članak 352. UFEU‑a mogao biti pravna osnova za donošenje članaka 5., 69. i 70. Uredbe br. 806/2014.
33 SRB, Parlament, Vijeće i Komisija osporavaju tu argumentaciju.
34 Uvodno valja podsjetiti na to da se izbor pravne osnove za neki akt Unije mora temeljiti na objektivnim elementima koji podliježu sudskoj kontroli, među kojima su cilj i sadržaj tog akta (vidjeti mišljenje 1/15 (Sporazum o PNR‑u između Europske unije i Kanade) od 26. srpnja 2017., EU:C:2017:592, t. 76. i navedenu sudsku praksu; presuda od 4. rujna 2018., Komisija/Vijeće (Sporazum s Kazahstanom), C‑244/17, EU:C:2018:662, t. 36.).
35 Zakonodavni akti doneseni na temelju članka 114. stavka 1. UFEU‑a trebaju, s jedne strane, obuhvaćati mjere za usklađivanje odredaba zakona i drugih propisa država članica te, s druge strane, imati za cilj uspostavu i funkcioniranje unutarnjeg tržišta (presuda od 22. siječnja 2014., Ujedinjena Kraljevina/Parlament i Vijeće, C‑270/12, EU:C:2014:18, t. 100.).
36 Kao prvo, kako bi se ispitalo mogu li se članci 5., 69. i 70. Uredbe br. 806/2014 donijeti na temelju članka 114. stavka 1. UFEU‑a, valja ispitati ispunjavaju li te odredbe dva uvjeta navedena u točki 35. ove presude.
37 Kao prvo, valja podsjetiti na to da se članak 114. UFEU‑a može koristiti kao pravna osnova samo kada objektivno i stvarno slijedi iz tog pravnog akta da potonji za cilj ima poboljšanje uvjeta uspostave i funkcioniranja unutarnjeg tržišta (vidjeti presudu od 22. siječnja 2014., Ujedinjena Kraljevina/Parlament i Vijeće, C‑270/12, EU:C:2014:18, t. 113. i navedenu sudsku praksu).
38 U ovom slučaju, među ostalim, iz uvodnih izjava 1. i 3. Uredbe br. 806/2014 i uvodne izjave 1. Direktive 2014/59 proizlazi da je ta uredba donesena u kontekstu gospodarske i financijske krize, koja je u pogledu Unije otkrila nedostatak instrumenata za učinkovito rješavanje rizikâ koji predstavljaju institucije s financijskim poteškoćama, zbog čega su države članice obvezne upotrijebiti javna financijska sredstva za potporu takvim institucijama.
39 Iz uvodne izjave 1. Uredbe br. 806/2014 također proizlazi da je ta kriza pokazala da je funkcioniranje unutarnjeg tržišta bankarskih usluga ugroženo i da raste rizik od financijske fragmentacije. To je bio pravi izvor zabrinutosti na unutarnjem tržištu na kojem su banke trebale biti u mogućnosti obavljati značajne prekogranične aktivnosti, u vrijeme kada je uočeno smanjenje tih aktivnosti zbog straha od širenja.
40 Osim toga, zakonodavac Unije u uvodnim izjavama 2. do 4. i 12. Uredbe br. 806/2014 naglasio je da razlike između nacionalnih propisa o sanaciji i odgovarajuća upravna praksa te nedostatak ujednačenog postupka odlučivanja u vezi sa sanacijom u bankovnoj uniji doprinose tom manjku povjerenja nacionalnih bankarskih sustava u one drugih država članica, uključujući države članice koje ne sudjeluju u SRM‑u, te pridonose tržišnoj nestabilnosti jer ne osiguravaju predvidljivost u vezi s mogućim ishodom propasti banke. Te razlike mogu dovesti i do toga da određene banke i klijenti imaju veće troškove kredita samo zbog mjesta poslovnog nastana i neovisno o svojoj stvarnoj kreditnoj sposobnosti.
41 Naposljetku, zakonodavac Unije u uvodnim izjavama 9. i 19. Uredbe br. 806/2014 istaknuo je činjenicu da, sve dok propisi o sanaciji, praksa i pristup raspodjeli tereta ostanu u nacionalnom okviru i dok se financijska sredstva za financiranje sanacije prikupljaju i troše na nacionalnoj razini, veza između država članica i bankarskog sektora neće biti potpuno prekinuta te će unutarnje tržište ostati fragmentirano. Time se ograničava prekogranična aktivnost banaka i tako stvaraju prepreke temeljnim slobodama te se narušava tržišno natjecanje na unutarnjem tržištu.
42 S obzirom na ta razmatranja, cilj je Uredbe br. 806/2014 ograničiti povezanost fiskalne pozicije svake države članice, kako je se percipira, s troškovima financiranja banaka i poduzetnika koji posluju u toj državi članici, kao i prebaciti odgovornost za financiranje stabilizacije financijskog sustava na cijeli financijski sektor.
43 Stoga, kao što se to navodi u njezinu članku 1., Uredbom br. 806/2014 utvrđuju se, među ostalim, jedinstvena pravila i jedinstven postupak sanacije institucijâ, koje bi SRB trebao primijeniti kako bi se ublažile prijetnje navedene u točkama 38. do 41. ove presude.
44 Ključan element tih pravila i tog postupka je SRF, koji omogućuje, kao što to proizlazi iz članaka 67. i 76. Uredbe br. 806/2014 i uvodne izjave 107. te uredbe, osiguranje učinkovite primjene sanacijskih instrumenata i doprinosi financiranju sanacijskih instrumenata osiguravanjem njihove učinkovite primjene.
45 Kako bi se osigurala dostatna financijska sredstva u SRF‑u, potonji se financira, s obzirom na razmatranja navedena u točkama 38. do 41. ove presude, osobito ex ante doprinosima institucija čiji iznos ovisi o konačnoj ciljnoj razini i glavnim načinima izračuna utvrđenima u člancima 69. i 70. Uredbe br. 806/2014.
46 Slijedom toga, plaćanje tih doprinosa, kako je utvrđeno u skladu s člancima 69. i 70. Uredbe br. 806/2014, osigurava učinkovitu primjenu jedinstvenih pravila i jedinstvenog postupka sanacije institucijâ. Pravila kojima se utvrđuju navedeni doprinosi omogućuju, kao što to proizlazi iz uvodnih izjava 12. i 19. iste uredbe, izbjegavanje da različite nacionalne prakse stvaraju prepreke uživanju temeljnih sloboda, odnosno narušavaju tržišno natjecanje na unutarnjem tržištu.
47 Osim toga, zakonodavac Unije u uvodnim izjavama 11., 31. i 39. Uredbe br. 806/2014 naglasio je da bi jedinstvena primjena sanacijskog režima u državama članicama sudionicama bila poboljšana zahvaljujući zadaćama povjerenima SRB‑u, koji je posebno osmišljen kako bi se osigurao brz i djelotvoran postupak odlučivanja tijekom sanacije i kojim se također na odgovarajući način u obzir uzima nacionalna financijska stabilnost, financijska stabilnost Unije i unutarnje tržište. U vezi s tim, člankom 5. te uredbe predviđa se da SRB treba smatrati NST‑om u smislu Direktive 2014/59 kada obavlja zadaće i izvršava ovlasti dodijeljene takvom NST‑u. Ta odredba stoga omogućuje SRB‑u da u potpunosti djeluje kao tijelo nadležno za odlučivanje u području sanacije u okviru bankovne unije te je njezin cilj stoga, uzimajući u obzir i razmatranja navedena u točkama 38. do 41. ove presude, poboljšati funkcioniranje unutarnjeg tržišta.
48 S obzirom na prethodno navedeno, valja utvrditi da je cilj Uredbe br. 806/2014, osobito njezinih članaka 5., 69. i 70., poboljšati uvjete za uspostavu i funkcioniranje unutarnjeg tržišta.
49 Kao drugo, valja podsjetiti na to da su autori UFEU‑a izrazom „mjere za usklađivanje” iz njegova članka 114. željeli Unijinu zakonodavcu dodijeliti, ovisno o općem kontekstu i specifičnim okolnostima područja koje treba uskladiti, marginu prosudbe kad je riječ o najprimjerenijoj tehnici usklađivanja radi postizanja željenog rezultata, posebno u područjima koja obilježavaju složene tehničke značajke (vidjeti presudu od 22. siječnja 2014., Ujedinjena Kraljevina/Parlament i Vijeće, C‑270/12, EU:C:2014:18, t. 102. i navedenu sudsku praksu).
50 Stoga, Unijin zakonodavac, u svojem izboru tehnike usklađivanja i uzimajući u obzir marginu prosudbe koju uživa kad je riječ o mjerama iz članka 114. UFEU‑a, može dodijeliti tijelu, uredu ili agenciji Unije nadležnosti za provedbu usklađivanja. O tome je posebice riječ kada se mjere koje se donose trebaju osloniti na posebno stručno i tehničko znanje kao i na sposobnost reagiranja jednog takvog subjekta (presuda od 22. siječnja 2014., Ujedinjena Kraljevina/Parlament i Vijeće, C‑270/12, EU:C:2014:18, t. 105.).
51 U tom kontekstu, s jedne strane, valja istaknuti da se, kao što to proizlazi iz točaka 38. do 42. ove presude, mjere koje treba poduzeti u području sanacije moraju temeljiti na posebnom stručnom i tehničkom znanju. S druge strane, kao što to proizlazi iz razmatranja navedenih u točki 47. ove presude, SRB je osnovan kako bi se osigurala i ojačala primjena jedinstvenih pravila i jedinstvenog postupka sanacije institucija. U tim je okolnostima zakonodavac Unije u članku 5. Uredbe br. 806/2014 mogao predvidjeti da SRB treba smatrati NST‑om u smislu Direktive 2014/59 kada obavlja zadaće i izvršava ovlasti dodijeljene takvom NST‑u te mu je mogao povjeriti ovlasti da u skladu s člancima 69. i 70. te uredbe utvrdi iznos ex ante doprinosâ, kao i da upravlja SRF‑ovim financijskim sredstvima u skladu s člankom 67. stavcima 2. i 3. navedene uredbe.
52 Usto, kao što to proizlazi iz točaka 45. i 46. ove presude, članci 69. i 70. Uredbe br. 806/2014 ključan su element pravilâ i postupka sanacije institucijâ, koji pridonosi izbjegavanju toga da različite nacionalne prakse ometaju ostvarivanje temeljnih sloboda ili narušavaju tržišno natjecanje na unutarnjem tržištu.
53 Isto tako, kao što to proizlazi iz točke 47. ove presude, članak 5. Uredbe br. 806/2014 sadržava mjeru koja se odnosi na usklađivanje zakonodavstava u području sanacije, kojom se jača jedinstvena primjena pravila, i postupka sanacije institucija.
54 U tim se okolnostima članci 5., 69. i 70. Uredbe br. 806/2014 mogu smatrati odredbama koje se odnose na usklađivanje odredbi država članica u području sanacije institucijâ u bankovnoj uniji.
55 Taj zaključak nije doveden u pitanje tužiteljevim argumentom prema kojem osnivanje SRB‑a na temelju Uredbe br. 806/2014 ne ispunjava zahtjeve navedene u presudi od 2. svibnja 2006., Ujedinjena Kraljevina/Parlament i Vijeće (C‑217/04, EU:C:2006:279, t. 44. i 45.).
56 U presudi od 2. svibnja 2006., Ujedinjena Kraljevina/Parlament i Vijeće (C‑217/04, EU:C:2006:279), Sud je istaknuo da zadaće povjerene tijelu zaduženom za doprinos provedbi postupka usklađivanja moraju biti u uskoj vezi sa sadržajem akata kojima se usklađuju odredbe zakona i drugih propisa država članica o čemu je „osobito” riječ kada tako uspostavljeno tijelo pruža usluge nacionalnim tijelima ili gospodarskim subjektima koji su imali utjecaj na jedinstvenu provedbu instrumenata usklađivanja i koji su mogli olakšati njihovu primjenu (presuda od 2. svibnja 2006., Ujedinjena Kraljevina/Parlament i Vijeće, C‑217/04, EU:C:2006:279, t. 45.).
57 Sud je u svojim posljednjim pojašnjenjima istaknuo obilježja predmeta koji se pred njim vodi na temelju kojih se, u okolnostima tog predmeta, može smatrati da su zadaće tijela o kojem je riječ usko povezane sa područjima koja su predmet akta o usklađivanju zakonâ i drugih propisa država članica o kojima je riječ u tom predmetu.
58 Takva uska povezanost između zadaća povjerenih SRB‑u i područja koje je predmet Uredbe br. 806/2014 također postoji u ovom predmetu. Naime, zadaće koje su SRB‑u povjerene tom uredbom, kako su opisane u točki 51. ove presude, dio su konteksta osnivanja bankovne unije, za koje su bila potrebna sveobuhvatna i detaljna jedinstvena pravila o financijskim uslugama, kao što je to zakonodavac Unije naveo u uvodnoj izjavi 5. te uredbe. U tom kontekstu, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 35. navedene uredbe, SRB ima važnu ulogu u osiguravanju dosljednosti između nadzornih i sanacijskih praksi u cijeloj Uniji. Osim toga, u skladu s člankom 31. stavkom 1. i člankom 70. stavkom 2. te iste uredbe, SRB u okviru izvršavanja svojih zadaća blisko surađuje s NST‑ovima, uključujući u svrhu izračuna ex ante doprinosâ. Zadaće koje su SRB‑u povjerene Uredbom br. 806/2014 stoga utječu na ujednačenu provedbu instrumenata usklađivanja i mogu olakšati njihovu primjenu.
59 U tim okolnostima, tužitelj ne može tvrditi da zadaće povjerene SRB‑u nisu usko povezane s područjima koja su predmet akata o usklađivanju zakonâ i drugih propisa država članica u predmetnom području.
60 Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da članci 5., 69. i 70. Uredbe br. 806/2014 ispunjavaju uvjete navedene u članku 114. stavku 1. UFEU‑a.
61 Kao drugo, tužitelj tvrdi da su članci 69. i 70. Uredbe br. 806/2014, u dijelu u kojem predviđaju obvezu plaćanja ex ante doprinosâ, fiskalne naravi u smislu članka 114. stavka 2. UFEU‑a i stoga se ne mogu donijeti na temelju članka 114. stavka 1. UFEU‑a.
62 Članak 114. stavak 2. UFEU‑a predviđa da se stavak 1. te odredbe ne primjenjuje, među ostalim, na „fiskalne odredbe”.
63 Što se tiče tumačenja izraza „fiskalne odredbe”, valja utvrditi da UFEU ne sadržava definiciju tog izraza (vidjeti u tom smislu presudu od 29. travnja 2004., Komisija/Vijeće, C‑338/01, EU:C:2004:253, t. 63.).
64 S obzirom na navedeno, iz sudske prakse Suda proizlazi da pristojba koju plaćaju gospodarski subjekti u određenom sektoru nema fiskalnu narav u situaciji u kojoj je, osobito, izravno namijenjena samo financiranju troškova tog sektora i u kojoj su ti troškovi nužni za funkcioniranje potonjega kako bi se, među ostalim, stabilizirao (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 11. srpnja 1989., Schräder HS Kraftfutter, 265/87, EU:C:1989:303, t. 9. i 10.).
65 Međutim, to se obrazloženje primjenjuje i u slučaju ex ante doprinosâ, koji slijede osigurateljnu logiku i koje plaćaju gospodarski subjekti određenog sektora radi financiranja isključivo troškova tog sektora.
66 Stoga, što se tiče prirode ex ante doprinosâ, u točki 38. ove presude već je istaknuto da je Uredba br. 806/2014 donesena u kontekstu gospodarske i financijske krize, koja je u pogledu Unije otkrila nedostatak instrumenata za učinkovito rješavanje rizika koji predstavljaju institucije s financijskim poteškoćama, zbog čega su države članice obvezne upotrijebiti javna financijska sredstva za potporu takvim institucijama. SRM nastoji izbjeći štetne posljedice propasti institucija do kojih je došlo tijekom takvih krizâ, s obzirom na to da propast institucija samo u jednoj državi članici može ugroziti stabilnost financijskih tržišta u cjelini, kao što to proizlazi iz uvodnih izjava 8. i 12. te uredbe.
67 U tom je kontekstu zakonodavac Unije smatrao da je na financijskom sektoru u cjelini da financira stabilizaciju financijskog sustava, kao što to proizlazi, među ostalim, iz uvodne izjave 100. Uredbe br. 806/2014.
68 U tom pogledu, posebna narav ex ante doprinosâ sastoji se, kao što to proizlazi iz uvodnih izjava 105. do 107. Direktive 2014/59 i uvodne izjave 41. Uredbe br. 806/2014, od toga da se u okviru osigurateljne logike zajamči da financijski sektor pribavi dostatna financijska sredstva za SRF kako bi on mogao ispunjavati svoje funkcije (presuda od 15. srpnja 2021., Komisija/Landesbank Baden‑Württemberg i SRB, C‑584/20 P i C‑621/20 P, EU:C:2021:601, t. 113.).
69 Slijedom toga, u skladu s člankom 67. stavcima 2. i 4. te uvodnom izjavom 61. Uredbe br. 806/2014, ex ante doprinosi prikupljaju se od gospodarskih subjekata financijskog sektora radi opskrbe SRF‑a, koji se može koristiti samo u svrhu osiguravanja učinkovite primjene sanacijskih instrumenata i učinkovitog izvršavanja sanacijskih ovlasti ako se pokaže da su takve mjere potrebne za postizanje cilja financijske stabilnosti tog sektora.
70 U tom pogledu valja istaknuti da se, kao što to proizlazi iz članka 1. Uredbe br. 806/2014, mjere navedene u točki 69. ove presude primjenjuju samo u korist institucija koje su dužne plaćati ex ante doprinose.
71 Točno je da se Uredbom br. 806/2014 ne utvrđuje nikakva automatska veza između plaćanja ex ante doprinosâ i sanacije dotične institucije. To je razlog zbog kojeg se ex ante doprinosi ne mogu smatrati premijama osiguranja koje se mogu mjesečno plaćati i čiji bi povrat bio moguć (vidjeti u tom smislu presudu od 20. siječnja 2021., ABLV Bank/SRB, T‑758/18, EU:T:2021:28, t. 70. i 73.).
72 Činjenica je da institucije imaju dvostruku korist od SRF‑a, koji se financira upravo njihovim ex ante doprinosima.
73 S jedne strane, ako institucije propadaju ili je vjerojatno da će propasti, njihova se financijska situacija može riješiti u okviru sanacijskog postupka koji se u njihovu korist može pokrenuti ako su ispunjeni i drugi uvjeti predviđeni člankom 18. Uredbe br. 806/2014. Takav postupak stoga omogućuje korištenje financijskih sredstava SRF‑a u korist takvih institucija, pod uvjetom da su ta sredstva financirana njihovim doprinosima.
74 S druge strane, sve institucije imaju koristi od ex ante doprinosa stabilnošću financijskog sustava koju osigurava SRF.
75 Naime, rizik obuhvaćen SRF‑om onaj je koji financijski sektor kao cjelina predstavlja za stabilnost financijskog sustava (presuda od 20. siječnja 2021., ABLV Bank/SRB, T‑758/18, EU:T:2021:28, t. 72.).
76 Iz toga slijedi da se SRF‑om nastoji – ne s fiskalnog nego osigurateljnog aspekta – zajamčiti stabilnost cijelog financijskog sektora s ciljem osiguranja zaštite od vlastite krize u korist svih institucija.
77 Ta se svrha osiguranja uostalom odražava i u izračunu ex ante doprinosâ, s obzirom na to da oni ne proizlaze iz primjene porezne osnovice, nego, na temelju članaka 102. i 103. Direktive 2014/59 i članaka 69. i 70. Uredbe br. 806/2014, na definiciji konačne ciljne razine, a potom godišnje ciljne razine koju treba preraspodijeliti među institucijama (vidjeti u tom smislu presudu od 15. srpnja 2021., Komisija/Landesbank Baden‑Württemberg i SRB, C‑584/20 P i C‑621/20 P, EU:C:2021:601, t. 113.). Ta se raspodjela godišnje ciljne razine temelji, među ostalim, kao što to proizlazi i iz uvodne izjave 109. Uredbe br. 806/2014, na riziku koji svaka institucija predstavlja za stabilnost financijskog sustava, što potiče institucije da usvoje manje rizične načine poslovanja.
78 Iz prethodno navedenog proizlazi da institucije uplaćuju ex ante doprinose prema osigurateljnoj logici, pri čemu se podrazumijeva da su ti doprinosi izravno namijenjeni samo financiranju troškova financijskog sektora kojem te institucije pripadaju i da su ti troškovi nužni za funkcioniranje tog sektora kako bi ga se, među ostalim, stabiliziralo u slučaju propasti određenih institucija i ograničilo učinke širenja.
79 Slijedom toga, odredbe Uredbe br. 806/2014 kojima se institucije obvezuju na plaćanje ex ante doprinosa i kojima se pobliže određuju načini njihova izračuna, osobito njezini članci 69. i 70., nisu „fiskalne odredbe” u smislu članka 114. stavka 2. UFEU‑a.
80 Tužitelj taj zaključak nije doveo u pitanje svojim argumentima.
81 S jedne strane, zbog razloga navedenih u točkama 72. do 74. ove presude, valja odbiti tužiteljev argument prema kojem on nakon plaćanja ex ante doprinosâ nije primio nikakvu protučinidbu.
82 S druge strane, ne može se prihvatiti ni tužiteljev argument prema kojem je financijska stabilnost cilj od javnog interesa koji ne pogoduje samo osobama koje podliježu obvezi plaćanja ex ante doprinosâ. Naime, takva okolnost ne utječe na osigurateljnu logiku ex ante doprinosâ, s obzirom na to da su ti doprinosi koje uplaćuju institucije izravno namijenjeni samo financiranju troškova financijskog sektora kojem te institucije pripadaju i da su ti troškovi nužni za funkcioniranje tog sektora.
83 Kao treće, tužitelj tvrdi da je Uredbu br. 806/2014 trebalo donijeti na temelju članka 352. UFEU‑a, koji je odredba istovjetna članku 127. stavku 6. UFEU‑a, koji je bio pravna osnova Uredbe Vijeća (EU) br. 1024/2013 od 15. listopada 2013. o dodjeli određenih zadaća Europskoj središnjoj banci u vezi s politikama bonitetnog nadzora kreditnih institucija (SL 2013., L 287, str. 63.).
84 Cilj je članka 352. popuniti prazninu nastalu zbog nepostojanja ovlasti za djelovanje koje su institucijama Unije izričito ili implicitno dodijeljene posebnim odredbama Ugovorâ, ako su te ovlasti ipak potrebne kako bi Unija mogla izvršavati svoje dužnosti u svrhu postizanja nekog od ciljeva utvrđenih tim Ugovorima (mišljenje 2/94 (Pristupanje Zajednice EKLJP‑u) od 28. ožujka 1996., EU:C:1996:140, t. 29.; vidjeti također presudu od 3. rujna 2009., Parlament/Vijeće, C‑166/07, EU:C:2009:499, t. 41. i navedenu sudsku praksu).
85 Iz toga proizlazi da je, kada postoji posebna pravna osnova za donošenje akta Unije, isključena primjena članka 352. UFEU‑a.
86 Međutim, s jedne strane, iz točaka 38. do 54. ove presude proizlazi da odredbe čija se zakonitost osporava, odnosno članci 5., 69. i 70. Uredbe br. 806/2014, ispunjavaju uvjete predviđene člankom 114. stavkom 1. UFEU‑a jer svaka od njih sadržava mjeru koja se odnosi na usklađivanje zakonâ i propisâ u području sanacije i jer je njihov cilj poboljšati funkcioniranje unutarnjeg tržišta. S druge strane, iz točaka 62. do 79. ove presude proizlazi da članci 69. i 70. te uredbe, čija se zakonitost osporava, nisu „fiskalne odredbe” u smislu članka 114. stavka 2. UFEU‑a.
87 Stoga se takve mjere mogu povezati s ovlastima koje su institucijama Unije dodijeljene za donošenje zakonodavstva na temelju članka 114. UFEU‑a kako bi se poboljšalo funkcioniranje unutarnjeg tržišta.
88 U tim okolnostima, članak 352. UFEU‑a nije odgovarajuća pravna osnova za donošenje članaka 5., 69. i 70. Uredbe br. 806/2014.
89 S obzirom na sve prethodno navedeno, peti i šesti tužbeni razlog treba odbiti.
[omissis]
B. Tužbeni razlozi koji se odnose na zakonitost pobijane odluke
[omissis]
1. Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 69. stavka 2. Uredbe br. 806/2014 pobijanom odlukom
[omissis]
207 Kako bi ocijenio je li SRB povrijedio članak 69. stavak 2. Uredbe br. 806/2014 kada je utvrdio godišnju ciljnu razinu u pobijanoj odluci, Opći sud najprije treba po službenoj dužnosti ispitati je li ta odluka dovoljno obrazložena u pogledu određivanja navedene razine.
208 U tom pogledu, valja podsjetiti na to da nepostojanje ili nedostatnost obrazloženja predstavlja razlog koji se odnosi na javni poredak koji sud Unije može, čak i mora, istaknuti po službenoj dužnosti (vidjeti presudu od 2. prosinca 2009., Komisija/Irska i dr., C‑89/08 P, EU:C:2009:742, t. 34. i navedenu sudsku praksu). Slijedom toga, Opći sud može, odnosno mora, uzeti u obzir i druge nedostatke u obrazloženju osim onih na koje se poziva tužitelj, i to osobito kada se oni otkriju tijekom postupka.
209 U tu su svrhu stranke, mjerom upravljanja postupkom i na raspravi, saslušane o svim eventualnim nedostacima u obrazloženju pobijane odluke u pogledu određivanja godišnje ciljne razine.
210 S obzirom na to pojašnjenje, valja podsjetiti na to da, u skladu s člankom 69. stavkom 1. Uredbe br. 806/2014, na kraju početnog razdoblja dostupna financijska sredstva u SRF‑u moraju dosegnuti konačnu ciljnu razinu, koja odgovara najmanje 1 % iznosa osiguranog depozita svih institucija s odobrenjem za rad na državnom području svih država članica sudionica.
211 U skladu s člankom 69. stavkom 2. Uredbe br. 806/2014, tijekom početnog razdoblja ex ante doprinosi trebaju se raspodijeliti što je moguće ravnomjernije dok se ne postigne konačna ciljna razina navedena u točki 210. ove presude, no uzimajući u obzir fazu poslovnog ciklusa i utjecaj koji prociklički doprinosi mogu imati na financijski položaj institucija.
212 U članku 70. stavku 2. Uredbe br. 806/2014 pojašnjava se da svake godine doprinosi svih institucija s odobrenjem na državnim područjima svih država članica sudionica ne premašuju 12,5 % konačne ciljne razine.
213 Što se tiče načina izračuna ex ante doprinosâ, članak 4. stavak 2. Delegirane uredbe 2015/63 predviđa da SRB određuje njihov iznos na temelju godišnje ciljne razine, uzimajući u obzir konačnu ciljnu razinu, te na temelju prosječnog iznosa osiguranih depozita u prethodnoj godini, koji se izračunava tromjesečno, za sve institucije s odobrenjem za rad na državnim područjima svih država članica sudionica.
214 Isto tako, u skladu s člankom 4. Provedbene uredbe 2015/81, SRB izračunava ex ante doprinos za svaku instituciju na temelju godišnje ciljne razine, koju treba utvrditi u odnosu na konačnu ciljnu razinu i u skladu s metodologijom navedenom u Delegiranoj uredbi 2015/63.
215 U ovom slučaju, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 48. pobijane odluke, SRB je za razdoblje doprinosa 2021. utvrdio iznos godišnje ciljne razine na 11 287 677 212,56 eura.
216 U uvodnim izjavama 36. i 37. pobijane odluke SRB je u biti objasnio da godišnju ciljnu razinu treba odrediti na temelju analize koja se odnosi na razvoj osiguranih depozita tijekom prethodnih godina, sve relevantne promjene u gospodarskom položaju i analizu pokazatelja koji se odnose na fazu poslovnog ciklusa i učinke procikličkih doprinosa na financijsko stanje institucija. Nadalje, SRB je smatrao primjerenim utvrditi koeficijent koji se temeljio na toj analizi i financijskim sredstvima dostupnima u SRF‑u (u daljnjem tekstu: koeficijent). Kako bi postigao godišnju ciljnu razinu, SRB je taj koeficijent primijenio na osminu prosječnog iznosa osiguranih depozita u 2020. godini.
217 SRB je iznio pristup koji je slijedio kako bi utvrdio koeficijent u uvodnim izjavama 38. do 47. pobijane odluke.
218 U uvodnoj izjavi 38. pobijane odluke SRB je utvrdio stalni trend povećanja osiguranih depozita za sve institucije u državama članicama sudionicama. Konkretno, prosječni iznos tih depozita, izračunan tromjesečno, za 2020. godinu iznosio je 6,689 bilijuna eura.
219 U uvodnim izjavama 40. i 41. pobijane odluke SRB je prikazao predviđeni razvoj osiguranih depozita za preostale tri godine početnog razdoblja, odnosno od 2021. do 2023. Procijenio je da će godišnje stope rasta osiguranih depozita do kraja početnog razdoblja iznositi između 4 % i 7 %.
220 U uvodnim izjavama 42. do 45. pobijane odluke SRB je predstavio procjenu faze poslovnog ciklusa i potencijalnog procikličkog učinka koji bi ex ante doprinosi mogli imati na financijski položaj institucija. Kako bi to učinio, naveo da je uzeo u obzir više pokazatelja, kao što su Komisijino predviđanje rasta bruto domaćeg proizvoda i projekcije Europske središnje banke (ESB) u tom pogledu ili kreditne tokove privatnog sektora u postotku bruto domaćeg proizvoda.
221 U uvodnoj izjavi 46. pobijane odluke SRB je zaključio da je, iako je bilo razumno očekivati daljnji rast osiguranih depozita u bankovnoj uniji, ritam tog rasta bio manji od onoga iz 2020. godine. U tom pogledu, SRB je u uvodnoj izjavi 47. pobijane odluke naveo da je usvojio „razumni pristup” u pogledu stopâ rasta osiguranih depozita za nadolazeće godine do 2023. godine.
222 S obzirom na ta razmatranja, SRB je u uvodnoj izjavi 48. pobijane odluke utvrdio vrijednost koeficijenta od 1,35 %. Zatim je izračunao iznos godišnje ciljne razine množenjem prosječnog iznosa osiguranih depozitâ u 2020. s tim koeficijentom i dijeljenjem rezultata tog izračuna s osam, u skladu sa sljedećom matematičkom formulom iz uvodne izjave 48. navedene odluke:
„ciljni0 [iznos godišnje ciljne razine] = ukupni iznos osiguranih depozita 2020. * 0,0135 * ⅛ = 11 287 677 212,56 eura”
223 Iz SRB‑ovih objašnjenja na raspravi u biti proizlazi da je on godišnju ciljnu razinu za razdoblje doprinosa 2021. odredio kako slijedi.
224 Kao prvo, na temelju prospektivne analize, SRB je iznos osiguranih depozita svih institucija s odobrenjem za rad na državnom području svih država članica sudionica, koji se predviđa za kraj početnog razdoblja, odredio na otprilike 7,5 bilijuna eura. Kako bi došao do tog iznosa, SRB je uzeo u obzir prosječni iznos osiguranih depozita u 2020. godini, odnosno 6,689 bilijuna eura, godišnju stopu rasta osiguranih depozita od 4 %, kao i broj preostalih razdoblja doprinosa do kraja početnog razdoblja, odnosno tri.
225 Kao drugo, u skladu s člankom 69. stavkom 1. Uredbe br. 806/2014, SRB je izračunao 1 % od tih 7,5 bilijuna eura kako bi dobio procijenjeni iznos konačne ciljne razine koja se trebala dosegnuti 31. prosinca 2023., odnosno otprilike 75 milijardi eura.
226 Kao treće, SRB je od potonjeg iznosa odbio financijska sredstva koja su 2021. već bila dostupna u SRF‑u, odnosno otprilike 42 milijarde eura, kako bi dobio iznos koji preostaje primiti tijekom preostalih razdoblja doprinosa prije kraja početnog razdoblja, odnosno od 2021. do 2023. Ta je svota iznosila oko 33 milijarde eura.
227 Kao četvrto, SRB je iznos podijelio s tri kako bi ga ujednačeno raspodijelio na navedena tri preostala razdoblja doprinosâ. Godišnja ciljna razina za razdoblje doprinosa 2021. tako je utvrđena na iznos naveden u točki 215. ove presude, odnosno na oko 11,287 milijardi eura.
228 SRB je na raspravi također potvrdio da je javno objavio pojedinosti podataka na kojima je temeljio metodu opisanu u točkama 224. do 227. ove presude, koje bi tužitelju omogućile da shvati metodu kojom je utvrđena godišnja ciljna razina. Konkretno, pojasnio je da je u svibnju 2021., odnosno nakon donošenja pobijane odluke, ali prije podnošenja ove tužbe, na svojoj internetskoj stranici objavio informativni sažetak pod nazivom „Fact Sheet 2021” (u daljnjem tekstu: informativni sažetak) u kojem je naveden procijenjeni iznos konačne ciljne razine. Isto tako, SRB je potvrdio da je iznos financijskih sredstava dostupnih u SRF‑u također bio dostupan na njegovoj internetskoj stranici, kao i putem drugih javnih izvora, i to mnogo prije donošenja pobijane odluke.
229 Kako bi se ispitalo je li SRB poštovao svoju obvezu obrazlaganja u pogledu određivanja godišnje ciljne razine, valja podsjetiti na to da, kad je riječ o sadržaju obveze obrazlaganja, iz sudske prakse proizlazi da obrazloženje odluke koju je donijela institucija ili tijelo Unije ne smije biti, među ostalim, proturječno kako bi se zainteresiranim osobama omogućilo da saznaju stvarne razloge za tu odluku i kako bi mogle braniti svoja prava pred nadležnim sudom, a potonjem da provede svoj nadzor (vidjeti u tom smislu presude od 10. srpnja 2008., Bertelsmann i Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, EU:C:2008:392, t. 169. i navedenu sudsku praksu; od 22. rujna 2005., Suproco/Komisija, T‑101/03, EU:T:2005:336, t. 20. i 45. do 47. i od 16. prosinca 2015., Grčka/Komisija, T‑241/13, EU:T:2015:982, t. 56.).
230 Isto tako, kada donositelj pobijane odluke pruži određena objašnjenja u vezi s razlozima za njezino donošenje tijekom postupka pred sudom Unije, ta objašnjenja moraju biti u skladu s razmatranjima iznesenima u toj odluci (vidjeti u tom smislu presude od 22. rujna 2005., Suproco/Komisija, T‑101/03, EU:T:2005:336, t. 45. do 47. i od 13. prosinca 2016., Printeos i dr./Komisija, T‑95/15, EU:T:2016:722, t. 54. i 55.).
231 Naime, iako razmatranja navedena u pobijanoj odluci nisu u skladu s takvim objašnjenjima danima tijekom sudskog postupka, obrazloženje predmetne odluke ne ispunjava funkcije navedene u točkama 181. i 182. ove presude. Konkretno, takva nedosljednost sprečava, s jedne strane, zainteresirane osobe da se upoznaju sa stvarnim razlozima za donošenje pobijane odluke prije podnošenja tužbe i da pripreme svoju obranu u odnosu na njih i, s druge strane, sud Unije da utvrdi razloge koji su služili kao stvarna pravna osnova za tu odluku i ispita njihovu usklađenost s primjenjivim pravilima.
232 Naposljetku, valja podsjetiti na to da SRB, kada donosi odluku kojom se utvrđuju ex ante doprinosi, mora obavijestiti dotične institucije o metodi izračuna tih doprinosa (vidjeti presudu od 15. srpnja 2021., Komisija/Landesbank Baden‑Württemberg i SRB, C‑584/20 P i C‑621/20 P, EU:C:2021:601, t. 122.).
233 Isto treba vrijediti i za metodu određivanja iznosa godišnje ciljne razine, s obzirom na to da je taj iznos od ključne važnosti za strukturu takve odluke. Naime, kao što to proizlazi iz članka 4. Provedbene uredbe 2015/81, način izračuna ex ante doprinosa sastoji se od raspodjele navedenog iznosa među svim predmetnim institucijama, tako da povećanje ili smanjenje tog iznosa dovodi do odgovarajućeg povećanja ili smanjenja ex ante doprinosâ svake od tih institucija.
234 Iz prethodno navedenog proizlazi da, iako je SRB dužan, na temelju pobijane odluke, pružiti institucijama objašnjenja koja se odnose na metodu utvrđivanja godišnje ciljne razine, ta objašnjenja moraju biti u skladu s objašnjenjima koja je SRB pružio tijekom sudskog postupka i koja se odnose na stvarno primijenjenu metodu.
235 Međutim, to nije slučaj u ovom predmetu.
236 Naime, najprije valja istaknuti da je u pobijanoj odluci, u uvodnoj izjavi 48., iznesena matematička formula koja je predstavljena kao osnova za određivanje iznosa godišnje ciljne razine. Međutim, pokazuje se da ta formula ne sadržava elemente metode koju je SRB stvarno primijenio, kako je objašnjeno na raspravi. Naime, kao što to proizlazi iz točaka 224. do 227. ove presude, SRB je dobio iznos godišnje ciljne razine, u okviru te metode, time što je od konačne ciljne razine odbio financijska sredstva dostupna u SRF‑u, kako bi izračunao iznos koji je još trebalo naplatiti do kraja početnog razdoblja i podijelio potonji iznos s tri. Međutim, ta dva koraka izračuna uopće nisu izražena u navedenoj matematičkoj formuli.
237 Osim toga, to utvrđenje ne može se dovesti u pitanje SRB‑ovom tvrdnjom prema kojoj je on u svibnju 2021. objavio informativni sažetak koji je sadržavao raspon u kojem su navedeni mogući iznosi konačne ciljne razine i, na svojoj internetskoj stranici, iznos financijskih sredstava dostupnih u SRF‑u. Naime, neovisno o tome je li tužitelj zaista imao saznanja o tim iznosima, potonji nisu, sami po sebi, takve prirode da mu omogućavaju da razumije da je SRB zaista primijenio dvije transakcije navedene u točki 236. ove presude jer se povrh toga pojašnjava da se one čak ni ne spominju u matematičkoj formuli predviđenoj u uvodnoj izjavi 48. pobijane odluke.
238 Slične nedosljednosti negativno utječu i na način određivanja koeficijenta od 1,35 %, koji pak ima ključnu ulogu u toj matematičkoj formuli spomenutoj u točki 237. ove presude. Naime, taj bi se koeficijent mogao razumjeti na način da se, među ostalim parametrima, temelji na predviđenom rastu osiguranih depozita tijekom preostalih godina početnog razdoblja. Međutim, to nije u skladu s objašnjenjima koja je SRB pružio na raspravi, iz kojih proizlazi da je taj koeficijent utvrđen na način da se njime može opravdati rezultat izračuna iznosa godišnje ciljne razine, odnosno nakon što je SRB izračunao taj iznos na temelju četiriju koraka iznesenih u točkama 224. do 227. ove presude i, osobito, trostruke podjele iznosa koji proizlazi iz odbitka financijskih sredstava dostupnih u SRF‑u od konačne ciljne razine. Međutim, taj pristup ni na koji način ne proizlazi iz pobijane odluke.
239 Osim toga, valja podsjetiti na to da se prema informativnom sažetku procijenjeni iznos konačne ciljne razine nalazi u rasponu od 70 do 75 milijardi eura. Međutim, taj raspon nije u skladu s rasponom stope rasta osiguranih depozita od 4 % do 7 % iz uvodne izjave 41. pobijane odluke. Naime, SRB je na raspravi naveo da je u svrhu određivanja godišnje ciljne razine uzeo u obzir stopu rasta osiguranih depozita od 4 % – koja je najniža stopa u drugom rasponu – i da je tako ostvario procijenjenu konačnu ciljnu razinu od 75 milijardi eura, što je najviša vrijednost prvog raspona. Stoga se pokazuje da između tih dvaju raspona postoji nepodudarnost. Naime, s jedne strane, raspon koji se odnosi na stopu kretanja osiguranih depozita obuhvaća i vrijednosti koje su više od stope od 4 %, čija bi primjena pak dovela do procijenjenog iznosa konačne ciljne razine koji je viši od onih uključenih u raspon koji se odnosi na tu ciljnu razinu. S druge strane, tužitelj ne može shvatiti razlog zbog kojeg je SRB u raspon koji se odnosi na spomenutu ciljnu razinu uključio iznose niže od 75 milijardi eura. Naime, da bi se to postiglo, bilo je potrebno primijeniti stopu manju od 4 %, koja, međutim, nije uključena u raspon stope rasta osiguranih depozita. U tim okolnostima, tužitelj nije mogao utvrditi način na koji je SRB upotrijebio raspon koji se odnosi na stopu kretanja tih depozita kako bi došao do izračuna konačne procijenjene ciljne razine.
240 Iz toga slijedi da, što se tiče utvrđivanja godišnje ciljne razine, metoda koju je SRB stvarno primijenio, kako je objašnjena na raspravi, ne odgovara onoj opisanoj u pobijanoj odluci, tako da stvarne razloge, s obzirom na koje je utvrđena ta ciljna razina, na temelju pobijane odluke nisu mogle utvrditi ni institucije ni Opći sud.
241 S obzirom na prethodno navedeno, valja utvrditi da pobijana odluka sadržava nedostatke u obrazloženju kad je riječ o određivanju godišnje ciljne razine.
242 Prema tome, iz tog razloga valja poništiti pobijanu odluku jer takav nedostatak obrazloženja onemogućava Opći sud da ispita osnovanost prvog tužbenog razloga.
[omissis]
Slijedom navedenoga,
OPĆI SUD (osmo prošireno vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Odluka Jedinstvenog sanacijskog odbora (SRB) SRB/ES/2021/22 od 14. travnja 2021. o izračunu ex ante doprinosâ Jedinstvenom fondu za sanaciju za 2021. poništava se u dijelu u kojem se odnosi na društvo Dexia Crédit Local.
2. Učinci Odluke SRB/ES/2021/22, u dijelu u kojem se odnosi na društvo Dexia Crédit Local, održavaju se na snazi dok u razumnom roku, koji ne može biti dulji od šest mjeseci od datuma objave ove presude, na snagu ne stupi nova SRB‑ova odluka kojom se utvrđuje ex ante doprinos te institucije Jedinstvenom fondu za sanaciju za razdoblje doprinosa 2021.
3. SRB će, uz vlastite troškove, snositi i troškove društva Dexia Crédit Local.
4. Europski parlament, Vijeće Europske unije i Europska komisija snosit će vlastite troškove.
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 24. siječnja 2024.
Potpisi