SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
MICHAL BOBEK
vom 6. Oktober 2021(1)
Verbundene Rechtssachen C‑106/19 und C‑232/19
Italienische Republik (C‑106/19),
Comune di Milano (C‑232/19)
gegen
Rat der Europäischen Union,
Europäisches Parlament
„Nichtigkeitsklage – Zulässigkeit – Klagebefugnis – Unmittelbare und individuelle Betroffenheit – Verordnung (EU) 2018/1718 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 726/2004 in Bezug auf den Sitz der Europäischen Arzneimittel-Agentur – Vorrechte des Europäischen Parlaments – Von den Vertretern der Mitgliedstaaten am Rande einer Tagung des Rates angenommener Beschluss über die Festlegung des Sitzes einer Agentur – Keine Bindungswirkung im Rahmen der Unionsrechtsordnung – Vom Europäischen Parlament im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren ausgeübtes Ermessen – Grenzen“
I. Einleitung
1. Das Recht lässt sich nicht gern auf Unwägbarkeiten ein. Das bedeutet aber nicht, dass Juristen, ebenso wie Angehörige aller anderen Berufe, nicht von Zeit zu Zeit ein bisschen Glück brauchten. Gemeint ist mit dieser These vielmehr, dass modernen Rechtsordnungen (die Verheißungen von) Rationalität und Vernunft in die Wiege gelegt sind. Selbst in Fällen, in denen sich durch Losverfahren tatsächlich Ergebnisse erreichen lassen, die sowohl unparteilich als auch kostengünstig sind, stößt die ihnen eigene Irrationalität bei uns doch auf Vorbehalte. Denn das Finden eines Ergebnisses allein reicht nicht aus. Vielmehr wird als Ergebnis einer rechtlichen Entscheidungsfindung heute wohl eine zurechenbare und somit verantwortete und überprüfbare Entscheidung erwartet(2).
2. Ohne unmittelbar auf die philosophischen Implikationen einer Entscheidungsfindung im Losverfahren einzugehen(3), würden die Comune di Milano (Gemeinde Mailand, Italien) und die Italienische Republik sich gewiss gegen das Ergebnis eines derartigen Vorgehens in der vorliegenden Rechtssache wenden, in der es um die Auswahl der Stadt Amsterdam (Niederlande) als neuen Sitz der Europäischen Arzneimittel-Agentur (EMA) im Wege des Losverfahren am Rande einer Tagung des Rates der Europäischen Union geht. Diese Auswahl hat zu zwei komplexen Verfahren vor dem Gerichtshof Anlass gegeben.
3. Zunächst haben die Italienische Republik und die Comune di Milano in den verbundenen Rechtssachen C‑59/18 und C‑182/18 jeweils Klage gegen den Beschluss der Vertreter der Mitgliedstaaten zur Verlegung des Sitzes der EMA nach Amsterdam erhoben. Die in jenen Rechtssachen aufgeworfenen Fragestellungen, insbesondere die Frage, ob eine Entscheidung der Vertreter der Mitgliedstaaten Gegenstand einer Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV sein kann, behandele ich in meinen parallelen Schlussanträgen in den verbundenen Rechtssachen C‑59/18 und C‑182/18 und in der Rechtssache C‑743/19 (in der das Europäische Parlament Klage gegen den Beschluss der Vertreter der Mitgliedstaaten erhoben hat, den Sitz der Europäischen Arbeitsbehörde [im Folgenden: ELA] nach Bratislava [Slowakei] zu verlegen)(4).
4. Anschließend wurde durch die Verordnung (EU) 2018/1718 Amsterdam zum neuen Sitz der EMA bestimmt (im Folgenden: angefochtene Verordnung)(5). Mit den vorliegenden, gegen den Rat und das Parlament gerichteten Klagen fechten die Italienische Republik und die Comune di Milano in erster Linie die Rechtmäßigkeit dieser Verordnung an.
II. Rechtlicher Rahmen
5. Die am 14. November 2018 angenommene Verordnung 2018/1718, die sich auf die Art. 114 und 168 Abs. 4 Buchst. c AEUV stützt, enthält die folgenden Bestimmungen:
„Artikel 1
Folgender Artikel wird in die Verordnung (EG) Nr. 726/2004 eingefügt:
‚Artikel 71a
Die Agentur hat ihren Sitz in Amsterdam, Niederlande.
Die Kommission und die zuständigen Behörden der Niederlande treffen alle erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass die Agentur spätestens am 1. Januar 2019 an ihren provisorischen Standort und spätestens am 16. November 2019 an ihren endgültigen Standort umziehen kann.
Die zuständigen Behörden der Niederlande legen dem Europäischen Parlament und dem Rat bis zum 17. Februar 2019, und danach alle drei Monate, bis die Agentur ihren endgültigen Standort bezogen hat, einen schriftlichen Bericht über die Fortschritte bei der Anpassung der vorübergehenden Räumlichkeiten und dem Bau des ständigen Sitzgebäudes vor.‘
Artikel 2
Diese Verordnung tritt am Tag ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft.
Diese Verordnung gilt ab dem 30. März 2019.
Diese Verordnung ist in allen ihren Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem Mitgliedstaat.“
6. Im Rahmen des dem Erlass der Verordnung 2018/1718 vorangegangenen Gesetzgebungsverfahrens nahm das Europäische Parlament die legislative Entschließung vom 25. Oktober 2018 zu dem Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 726/2004 in Bezug auf den Sitz der Europäischen Arzneimittel-Agentur an(6). In dieser Entschließung heißt es u. a.: „Das Europäische Parlament …
2. kündigt die Gemeinsame Erklärung des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission vom 19. Juli 2012 zu den dezentralen Agenturen und das Gemeinsame Konzept, das der Erklärung als Anlage beigefügt ist, auf, und fordert, dass das Europäische Parlament in die Entscheidungsfindung bezüglich des Standorts und der Umsiedlung von Agenturen … eng eingebunden wird; …
5. bedauert, dass das Europäische Parlament – und schlussendlich die Vertreter der Bürger der Union – nicht in vollem Umfang in das Verfahren zur Wahl des neuen Sitzes der Europäischen Arzneimittel-Agentur (EMA) einbezogen wurde, das schließlich durch Auslosung abgeschlossen wurde, obwohl es sich hierbei um eine derart wichtige Entscheidung handelt; weist darauf hin, dass Entscheidungen über die Frage, wo Einrichtungen und sonstige Stellen eingerichtet werden, nach dem Gesetz im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren getroffen werden sollten und müssen, bei dem die Vorrechte des Europäischen Parlaments in vollem Umfang geachtet werden und das Europäische Parlament und der Rat gleichberechtigte Mitgesetzgeber sind; …“
7. In den Anhängen zu der Entschließung ist folgende Erklärung des Parlaments enthalten:
„Das Europäische Parlament bedauert, dass seiner Funktion als Mitgesetzgeber nicht gebührend Rechnung getragen wurde, da es nicht in das Verfahren eingebunden wurde, das zur Wahl des neuen Sitzes der [EMA] führte.
Das Europäische Parlament möchte erneut auf seine Vorrechte als Mitgesetzgeber hinweisen und fordert nachdrücklich, dass das ordentliche Gesetzgebungsverfahren bei der Festlegung des Standorts von Einrichtungen und Stellen in vollem Umfang geachtet wird.
Als einziges direkt gewähltes Organ der Union und Vertreter der Bürger der Union ist es erster Garant dafür, dass das Demokratieprinzip in der Union gewahrt wird.
Das Europäische Parlament verurteilt das bei der Auswahl des neuen Standorts des Sitzes verfolgte Verfahren, bei dem das Europäische Parlament de facto seiner Vorrechte beraubt wurde: Es wurde nicht in das Verfahren einbezogen, soll nun aber den Erwartungen entsprechen und den ausgewählten neuen Standort des Sitzes auf dem Wege des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens bestätigen.
Das Europäische Parlament weist erneut darauf hin, dass das Gemeinsame Konzept, das der im Jahre 2012 unterzeichneten Gemeinsamen Erklärung des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission zu den dezentralen Agenturen als Anlage beigefügt wurde, nicht rechtsverbindlich ist, wie in der Erklärung selbst festgestellt wurde, und dass es unbeschadet der Gesetzgebungsbefugnis der Organe vereinbart wurde.
Das Europäische Parlament besteht daher darauf, dass das Verfahren für die Auswahl neuer Standorte von Agenturen überarbeitet wird und künftig nicht mehr in dieser Form durchgeführt wird.
Abschließend möchte das Europäische Parlament erneut das Augenmerk auf die Interinstitutionelle Vereinbarung über bessere Rechtsetzung vom 13. April 2016 … lenken, in der sich die drei Organe zu loyaler und transparenter Zusammenarbeit verpflichtet haben und auf die in den Verträgen verankerte Gleichberechtigung der beiden Mitgesetzgeber verwiesen wird.“
III. Sachverhalt
8. Die Europäische Agentur für die Beurteilung von Arzneimitteln wurde durch die Verordnung (EWG) Nr. 2309/93 des Rates vom 22. Juli 1993 zur Festlegung von Gemeinschaftsverfahren für die Genehmigung und Überwachung von Human- und Tierarzneimitteln und zur Schaffung einer Europäischen Agentur für die Beurteilung von Arzneimitteln errichtet(7).
9. Die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten beschlossen am 29. Oktober 1993 einvernehmlich, dass sie ihren Sitz in London (Vereinigtes Königreich) haben sollte(8).
10. Die Verordnung Nr. 2309/93 wurde später durch die Verordnung (EG) Nr. 726/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 31. März 2004 zur Festlegung von Gemeinschaftsverfahren für die Genehmigung und Überwachung von Human- und Tierarzneimitteln und zur Errichtung einer Europäischen Arzneimittel-Agentur aufgehoben und ersetzt(9). Durch diese Verordnung wurde die Europäische Agentur für die Beurteilung von Arzneimitteln in Europäische Arzneimittel-Agentur umbenannt. Die Verordnung enthielt keine Bestimmung über die Festlegung ihres Sitzes.
11. Am 29. März 2017 teilte das Vereinigte Königreich dem Europäischen Rat nach Art. 50 Abs. 2 EUV seine Absicht mit, aus der Union auszutreten.
12. Am 22. Juni 2017 billigten die Staats- und Regierungschefs der 27 anderen Mitgliedstaaten am Rande der Tagung des Europäischen Rates (Art. 50) auf der Grundlage eines Vorschlags des Präsidenten des Europäischen Rates und des Präsidenten der Europäischen Kommission das Verfahren zur Verlegung des Sitzes der EMA und der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde (im Folgenden: Auswahlregeln)(10).
13. Diese Regeln sahen vor, dass der Beschluss über den künftigen Sitz der beiden Agenturen auf der Grundlage einer fairen und transparenten Entscheidungsfindung mit einer organisierten Aufforderung zur Einreichung von Angeboten gefasst werden sollte, die sich auf sechs in Nr. 3 der Auswahlregeln festgelegte Kriterien stützen sollte.
14. Ferner sollte bei Stimmengleichheit zwischen den im dritten (und letzten) Wahlgang verbliebenen Angeboten der Vorsitz im Losverfahren zwischen den Angeboten mit gleicher Stimmenzahl entscheiden.
15. Die Angebote der Italienischen Republik und des Königreichs der Niederlande erhielten am 20. November 2017 im dritten Wahlgang die gleiche Stimmenzahl. Das Angebot des Königreichs der Niederlande wurde anschließend im Losverfahren ausgewählt.
16. Demzufolge wählten die Vertreter der Mitgliedstaaten am selben Tag am Rande der 3579. Tagung des Rates „Allgemeine Angelegenheiten“ die Stadt Amsterdam als neuen Sitz der EMA aus (im Folgenden: Beschluss der Vertreter der Mitgliedstaaten). Dieser Beschluss wurde im Protokoll der Ratstagung bekannt gemacht(11) und gab zu einer Pressemitteilung Anlass(12). Darin hieß es: „Die Kommission wird nun unter Berücksichtigung des … Abstimmungsergebnisses Gesetzgebungsvorschläge ausarbeiten, die im Rahmen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens unter Beteiligung des Europäischen Parlaments angenommen werden. …“.
17. Die Kommission erließ am 29. November 2017 einen Vorschlag für eine Verordnung zur Änderung der Verordnung Nr. 726/2004 in Bezug auf den Sitz der EMA. In der Begründung hieß es, dass die „Mitgliedstaaten am Rande der Tagung des Rates ‚Allgemeine Angelegenheiten‘ (Artikel 50) Amsterdam (Niederlande) als neuen Sitz der [EMA] [gewählt haben]“(13).
18. Infolge dessen wurde die Verordnung Nr. 726/2004 durch die Verordnung 2018/1718 dahin geändert, dass „[d]ie Agentur … ihren Sitz in Amsterdam, Niederlande [hat]“(14).
19. Im Anschluss daran wurden vier Nichtigkeitsklagen erhoben.
20. Erstens beantragt die italienische Regierung mit ihrer unter der Rechtsachennummer C‑59/18 derzeit anhängigen Klage, den Beschluss der Vertreter der Mitgliedstaaten insoweit für nichtig zu erklären, als darin Amsterdam als neuer Sitz der EMA festgelegt wurde, und den Sitz der Stadt Mailand (Italien) zuzuweisen.
21. Zweitens beantragt die Comune di Milano, die dabei von der italienischen Regierung und der Regione Lombardia (Region Lombardei, Italien) unterstützt wird, in der Rechtssache C‑182/18, den Beschluss der Vertreter der Mitgliedstaaten insoweit für nichtig zu erklären, als darin Amsterdam als neuer Sitz der EMA festgelegt wurde.
22. Der Präsident des Gerichtshofs hat am 19. November 2019 beschlossen, die Rechtssachen C‑59/18 und C‑182/18 zu gemeinsamer mündlicher Verhandlung und Entscheidung zu verbinden.
23. Drittens beantragt die Italienische Republik in der Rechtssache C‑106/19, die angefochtene Verordnung für nichtig zu erklären.
24. Viertens beantragt die Comune di Milano in der Rechtssache C‑232/19, die angefochtene Verordnung für nichtig zu erklären und festzustellen, dass der Beschluss der Vertreter der Mitgliedstaaten keine verbindlichen Rechtswirkungen erzeuge.
25. Der Präsident des Gerichtshofs hat am 19. Dezember 2019 beschlossen, die Rechtssachen C‑106/19 und C‑232/19 (im Folgenden: die vorliegenden Rechtssachen) zu gemeinsamer mündlicher Verhandlung und Entscheidung zu verbinden.
IV. Verfahren vor dem Gerichtshof
26. Im Unterschied zu den Klagen in den verbundenen Rechtssachen C‑59/18 und C‑182/18, die die Rechtmäßigkeit des Beschlusses der Vertreter der Mitgliedstaaten betreffen, geht es in den vorliegenden Rechtssachen in erster Linie um die Frage der Rechtmäßigkeit der nach dem Beschluss der Vertreter der Mitgliedstaaten erlassenen angefochtenen Verordnung.
a) Rechtssache C‑106/19
27. Die italienische Regierung beantragt, die angefochtene Verordnung für nichtig zu erklären und dem Rat und dem Parlament die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen. Der Rat und das Parlament beantragen, die Klage abzuweisen und der italienischen Regierung die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen. Die niederländische Regierung und die Kommission, die dem Rechtsstreit als Streithelfer zur Unterstützung des Rates und des Parlaments beigetreten sind, beantragen, die Klage abzuweisen. Ferner beantragt die niederländische Regierung, der italienischen Regierung die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
28. In der Klage der italienischen Regierung wird die Rüge der Rechtswidrigkeit der angefochtenen Verordnung auf zwei Klagegründe gestützt. Mit dem ersten Grund wird ein Verstoß gegen die Art. 10, 13 und 14 EUV sowie die Art. 114, Art. 168 Abs. 4 Buchst. c, Art. 289 und Art. 294 AEUV gerügt. Mit dem zweiten Grund wird geltend gemacht, dass, selbst wenn festgestellt werden sollte, dass die Vorrechte des Parlaments nicht verletzt worden seien, die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Verordnung aus der Rechtswidrigkeit des Beschlusses der Vertreter der Mitgliedstaaten folge. Die italienische Regierung macht insoweit einen Fehlgebrauch von Befugnissen geltend, als Beweise nicht hinlänglich untersucht und verzerrt worden seien. Zur eingehenderen Darstellung des Vorbringens in diesem Zusammenhang verweist die italienische Regierung auf ihre Klage in der Rechtssache C‑59/18 betreffend die Rechtmäßigkeit des Beschlusses der Vertreter der Mitgliedstaaten(15).
29. Mit ihrem ersten Klagegrund macht die italienische Regierung erstens einen Verstoß gegen Art. 10 EUV geltend, da das Verfahren zur Auswahl des neuen Sitzes der EMA den europäischen Bürgern keine Beteiligung an dieser Auswahl ermöglicht habe. Dies habe auch zu einem Verstoß gegen Art. 14 Abs. 1 EUV geführt, wonach das Parlament als Gesetzgeber fungiere. Jedenfalls hätten Kommission und Rat die Beteiligung des Parlaments ermöglichen müssen. Dass sie dies nicht getan hätten, habe bereits zu einem Verstoß gegen das institutionelle Gleichgewicht und die loyale und transparente Zusammenarbeit im Sinne von Art. 13 EUV geführt. Was die Art. 289 und 294 AEUV in Verbindung mit der Rechtsgrundlage der angefochtenen Verordnung angehe, so sei hiergegen dadurch verstoßen worden, dass das ordentliche Gesetzgebungsverfahren rein formal durchgeführt worden sei, ohne dass das Parlament tatsächlich Einfluss auf die Wahl des neuen Sitzes der EMA habe nehmen können.
30. Der Rat bringt in seiner Klagebeantwortung vor, das Gesetzgebungsverfahren sei in üblicher Weise verlaufen. Das Parlament habe die Optionen einer Verlegung des Sitzes an einen anderen Ort, insbesondere nach Mailand, erörtert, diese Option dann jedoch verworfen. Das Parlament habe sodann mehrere Änderungen an der vorgeschlagenen Verordnung vorgelegt (und sogar durchgesetzt). Im Übrigen liege die Zuständigkeit für die Wahl des Sitzes einer Agentur bei den im gegenseitigen Einvernehmen handelnden Mitgliedstaaten. Sie beruhe auf Art. 341 AEUV. Die Bestimmung des neuen Sitzes der EMA in der angefochtenen Verordnung sei rein deklaratorisch, da der Mitgesetzgeber von der hierüber getroffenen Entscheidung der Mitgliedstaaten nicht abweichen könne. Zugleich habe das Parlament jedoch die Bedingungen der Verlegung (mit‑) bestimmen können, was auch geschehen sei, indem dem neuen Art. 71a der Verordnung Nr. 726/2004 zwei neue Bestimmungen über die Frist für die Verlegung, die Dauer des vorübergehenden Standorts und die Verpflichtung der Behörden des Königreichs der Niederlande, dem Parlament und dem Rat einen schriftlichen Bericht vorzulegen, hinzugefügt worden seien.
31. Das Parlament schließt sich in seiner Klagebeantwortung der Ansicht der italienischen Regierung an, dass der Beschluss der Vertreter der Mitgliedstaaten die Befugnisse des Parlaments nicht habe beschränken können. Die in Rede stehende Situation habe gleichwohl nicht zur Rechtswidrigkeit der angefochtenen Verordnung geführt, da die Vertreter der Mitgliedstaaten nicht befugt seien, den Sitz der EMA festzulegen. Diese Zuständigkeit liege beim Unionsgesetzgeber, der auf die Wahrnehmung seiner Aufgaben nicht verzichten könne. Er dürfe sich einem vorangegangenen Vorschlag der Mitgliedstaaten nicht lediglich einfach anschließen, ohne ihn zu prüfen. Der Beschluss der Vertreter der Mitgliedstaaten sei rein politischer Natur und ohne Bindungswirkung gewesen. Dass die in diesem Beschluss getroffene Auswahl in den Vorschlag der Kommission übernommen worden sei, sei Ausdruck des Ermessens der Kommission gewesen. Mit der Billigung dieser Wahl habe auch das Parlament sein Ermessen als Mitgesetzgeber ausgeübt.
32. Die italienische Regierung hebt in ihrer Erwiderung die Unterschiede zwischen den jeweiligen Standpunkten des Rates und des Parlaments in der zentralen Frage der Zuständigkeit für die Wahl des Sitzes einer Agentur hervor. Offenbar hätten diese Organe nicht gewusst oder jedenfalls unterschiedliche Ansichten dazu gehabt, welche Zuständigkeiten wahrgenommen worden seien. Aufgrund dieser Unklarheiten habe die italienische Regierung im Rahmen ihrer Klage zur Natur dieser Zuständigkeit nicht Stellung genommen. Sie habe indessen die Möglichkeit ausgeschlossen, dass die fragliche Zuständigkeit zu den ausschließlichen Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten zähle. Die vom Parlament vorgetragene Darstellung seiner Beteiligung sei formaler Natur und inakzeptabel. Sie belege nicht, dass das Parlament bei der Auswahl des neuen Sitzes der EMA eine entscheidende Rolle gespielt habe.
33. In seiner Gegenerwiderung konzentriert sich der Rat auf den ersten Klagegrund und trägt vor, es sei jedenfalls unerheblich, welche Ansicht von ihm bzw. auch vom Parlament in der Frage der Zuständigkeit vertreten werde, da beide Organe darin übereinstimmten, dass die Vorrechte des Parlaments gewahrt worden seien. Dass ein Organ seine Aufgaben wahrnehme, finde ferner in den von ihm erlassenen Handlungen Ausdruck. Für die Beurteilung, ob die Befugnisse ordnungsgemäß ausgeübt worden seien, komme es auf politische Erklärungen nicht entscheidend an. Die Kontrolle der Rechtmäßigkeit einer Handlung könne sich nicht auf die politischen Gründe für den Erlass einer bestimmten Handlung erstrecken. Außerdem stelle die Zuständigkeit für die Wahl des Sitzes von Agenturen eine ausschließliche Zuständigkeit der Mitgliedstaaten dar. Der Rat betont, dass die Zuständigkeit für die Festlegung des Sitzes einer Agentur nicht mit der Zuständigkeit für die Regelung eines bestimmten Bereichs identisch sei. Sie unterscheide sich hiervon durch ihren politischen und symbolischen Charakter und sei in Art. 341 AEUV verankert.
34. Das Parlament hebt in seiner Gegenerwiderung hervor, dass es sich im Laufe des dem Erlass der angefochtenen Verordnung vorangegangenen Gesetzgebungsverfahrens bemüht habe, seine institutionelle Position mit allen verfügbaren Mitteln zu schützen und zugleich das Hauptziel verfolgt habe, die Aufrechterhaltung des Betriebs der EMA bei der Verlegung ihres Sitzes zu gewährleisten. Auf Initiative des Parlaments sei die angefochtene Verordnung durch einen Kontrollmechanismus und einen Zeitplan ergänzt worden. Im Rahmen dieses Gesetzgebungsverfahrens eine strenge Haltung zu vertreten, wäre mit dem Ziel des Schutzes der öffentlichen Gesundheit nicht vereinbar gewesen. Die Art und Weise, in der das Parlament seine Vorrechte im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens ausgeübt habe, habe somit einer bewussten Entscheidung entsprochen und keinen Verzicht auf seine Aufgabe dargestellt.
35. Die niederländische Regierung unterstützt in Bezug auf den ersten Klagegrund das Vorbringen des Rates und des Parlaments.
36. Die Kommission ist der Ansicht, dass der Erlass des Beschlusses der Vertreter der Mitgliedstaaten die Kommission oder die Mitgesetzgeber nicht bei der Wahrnehmung ihrer Befugnisse habe behindern können. Weder die Kommission noch das Parlament seien an die politische Wahl der Mitgliedstaaten gebunden, was den Sitz einer Agentur angehe. Die Zuständigkeit für die Wahl des Sitzes einer Agentur sei eine ausschließliche Zuständigkeit der Union. Bei den dem Erlass der angefochtenen Verordnung vorangegangenen Beratungen sei die Möglichkeit, den Sitz der EMA nach Mailand zu verlegen, erörtert und verworfen worden.
37. Mit dem zweiten Klagegrund macht die italienische Regierung hilfsweise geltend, dass sich, selbst wenn festgestellt werden sollte, dass die Funktion des Parlaments nicht missachtet worden sei, die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Verordnung aus der Rechtswidrigkeit des Beschlusses der Vertreter der Mitgliedstaaten ergebe. Dieser Beschluss kranke daran, dass es dadurch, dass Tatsachen nicht hinlänglich untersucht und verzerrt worden seien, zu einem Fehlgebrauch von Befugnissen gekommen sei. Die italienische Regierung trägt eine Zusammenfassung ihres Vorbringens im Rahmen ihrer Klage in der parallelen Rechtssache C‑59/18 vor. Sie führt ferner weitere Punkte für ihre Ansicht an, dass das Angebot des Königreichs der Niederlande nicht der Wirklichkeit entsprochen und jedenfalls nicht die im Verfahren zur Auswahl festgelegten Kriterien erfüllt habe.
38. Der Rat trägt in seiner Klagebeantwortung vor, dass der Gesetzgeber von der von den Vertretern der Mitgliedstaaten getroffenen Wahl nicht abweichen dürfe. Er habe jedoch weiterhin zu prüfen, ob die in Rede stehende Handlung unter Beachtung der anwendbaren Regelungen erlassen worden sei. Insoweit sei die angefochtene Verordnung einer gerichtlichen Überprüfung zugänglich. Der Gesetzgeber dürfe die getroffene Wahl jedoch nicht in der Sache überprüfen, wozu auch die Kriterien, das Verfahren zur Sachprüfung oder gar die Sachlage selbst gehörten.
39. Der Rat ist des Weiteren der Ansicht, dass der Klagegrund des Ermessensfehlgebrauchs unzulässig, jedenfalls aber unbegründet sei, da nicht dargetan worden sei, dass der Beschluss der Vertreter der Mitgliedstaaten mit dem Ziel oder zu dem Zweck gefasst worden sei, ein anderes als die mit dem Verfahren zur Auswahl wirklich verfolgten Ziele zu erreichen. Erstens sei die Kommission nicht verpflichtet gewesen, die in den jeweiligen Angeboten enthaltenen Informationen zu überprüfen. Zweitens könne aus der angeblichen Abweichung des Angebots von der Sachlage nach der Auswahl nicht der Schluss gezogen werden, dass das Angebot des Königreichs der Niederlande im Auswahlverfahren verfälscht worden sei. Drittens sei jedenfalls nicht dargetan worden, dass die angebliche Verfälschung des Angebots des Königreichs der Niederlande zu einem Beurteilungsfehler solcher Art und Schwere geführt habe, dass es gerechtfertigt sei, das Verfahren zur Auswahl für ungültig zu erklären.
40. Das Parlament vertritt in seiner Klagebeantwortung die Ansicht, dass dieser Klagegrund, soweit die italienische Regierung auf ihr Vorbringen in einer anderen Rechtssache verweise, an der das Parlament nicht beteiligt sei, nicht die Voraussetzungen nach Art. 21 der Satzung des Gerichtshofs und Art. 120 Buchst. c der Verfahrensordnung des Gerichtshofs erfülle. In der Sache bestehe kein verfahrensrechtlicher oder sonstiger rechtlicher Zusammenhang zwischen dem Beschluss der Vertreter der Mitgliedstaaten und der angefochtenen Verordnung. Selbst wenn also festgestellt würde, dass der Beschluss der Vertreter der Mitgliedstaaten fehlerhaft sei, könnte dies keine Auswirkungen auf die Gültigkeit der angefochtenen Verordnung haben.
41. Die italienische Regierung trägt in ihrer Erwiderung vor, dass sie sich nicht darauf beschränkt habe, auf ihr Vorbringen in der Rechtssache C‑59/18 zu verweisen. Sie wiederholt, dass das Parlament bei der Auswahlentscheidung nicht frei gewesen sei und dass somit, da diese an den zuvor von den Mitgliedstaaten gefassten Beschluss gebunden gewesen sei, gegen die Vorrechte des Parlaments verstoßen worden sei.
42. In seiner Gegenerwiderung wiederholt das Parlament auch seinen Standpunkt zum Fehlen eines rechtlichen Zusammenhangs zwischen dem Beschluss der Vertreter der Mitgliedstaaten und der angefochtenen Verordnung. Von der Zulässigkeit des zweiten Klagegrundes abgesehen, die das Parlament weiterhin bestreite, trage die italienische Regierung gegen die angefochtene Verordnung nichts anderes vor als das, was sie schon im Rahmen des ersten Klagegrundes vorgetragen habe. Das Vorbringen im Rahmen des zweiten Klagegrundes gehe daher ins Leere.
43. Die Kommission trägt vor, der zweite Grund stütze sich auf die Annahme, dass der Mitgesetzgeber sich darauf beschränkt habe, die politische Wahlentscheidung „auszufertigen“. Dies sei indes schlicht nicht der Fall gewesen. Ungeachtet der Komplexität ihres Erlasses und der Beteiligung der Kommission am Verfahren sei die politische Entscheidung nicht verbindlich gewesen. Daher habe sie das Ergebnis des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens nicht vorwegnehmen können.
44. Die niederländische Regierung trägt vor, der zweite Klagegrund stütze sich auf die Annahme, dass sie ihren Verpflichtungen aus ihrem Angebot vom 28. Juli 2017 nicht nachgekommen sei. Alle von der italienischen Regierung angeführten tatsächlichen Umstände lägen tatsächlich zeitlich nach dem Beschluss der Vertreter der Mitgliedstaaten, und dessen Rechtmäßigkeit beurteile sich anhand der zum Zeitpunkt seines Erlasses vorliegenden Tatsachen. Jedenfalls habe die italienische Regierung nicht dargetan, dass ein Beurteilungsfehler vorgelegen habe, dessen Art und Schwere zur Rechtswidrigkeit des Beschlusses der Vertreter der Mitgliedstaaten geführt habe. Schließlich belege das Vorbringen der italienischen Regierung nicht, inwieweit das Königreich der Niederlande seinen Verpflichtungen nicht nachgekommen sei.
45. Die italienische Regierung verweist in ihrer Erwiderung auf die Einlassungen der niederländischen Regierung und der Kommission auf die vom Parlament erhobene Klage in der Rechtssache C‑743/19, in der das Parlament Klage gegen den im gegenseitigen Einvernehmen gefassten Beschluss (EU) 2019/1199 der Vertreter der Mitgliedstaaten über die Festlegung des Sitzes der ELA in Bratislava erhebe(16). Mit dieser Klage trage das Parlament vor, dass der in Rede stehende Beschluss nicht von den Mitgliedstaaten, sondern vom Rat erlassen worden sei und dass sein Erlass in die Befugnisse des Unionsgesetzgebers eingreife. Dies offenbare, dass das Parlament von seinem Vorbringen in der vorliegenden Rechtssache nicht überzeugt sei. Jedenfalls sei die Ansicht des Parlaments mit dem Vorbringen zu der hierfür bestehenden ausschließlichen Zuständigkeit der Union unvereinbar.
46. In seiner Erwiderung auf den Streithilfeschriftsatz der niederländischen Regierung trägt das Parlament vor, zum Angebot des Königreichs der Niederlande nicht Stellung nehmen zu können. In seiner Erwiderung auf den Streithilfeschriftsatz der Kommission teilt das Parlament die Auffassung, dass die Verträge die Zuständigkeit für die Wahl des Sitzes von Agenturen nicht den Mitgliedstaaten vorbehielten. Die politische Bedeutung der Entscheidung über die Festlegung des Sitzes einer Agentur könne nicht den Schluss zulassen, dass es sich um eine Zuständigkeit der Mitgliedstaaten handele. Das Parlament teilt ferner die Ansicht, dass Komplexität und Struktur der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten sowie die Beteiligung der Organe am Verfahren zur Auswahl dem Ergebnis dieser Zusammenarbeit keine Verbindlichkeit verliehen.
47. Der Rat schließt sich in seiner Erwiderung auf den Streithilfeschriftsatz der Kommission der Auffassung an, dass das Parlament seine Vorrechte im vollen Umfang ausgeübt und erheblichen Einfluss auf den Inhalt der angefochtenen Verordnung gehabt habe. Der Rat widerspricht jedoch dem Vorbringen, dass der Beschluss der Vertreter der Mitgliedstaaten nur eine politische Entscheidung ohne verbindliche Rechtswirkungen enthalte.
48. Die italienische Regierung hat am 11. Februar 2019 beantragt, über die Rechtssache C‑106/19 nach Art. 133 der Verfahrensordnung im beschleunigten Verfahren zu entscheiden. Mit Beschluss vom 15. Februar 2019 hat der Präsident des Gerichtshofs diesen Antrag zurückgewiesen.
b) Rechtssache C‑232/19
49. Die Comune di Milano beantragt, die angefochtene Verordnung für nichtig zu erklären, festzustellen, dass der Beschluss der Vertreter der Mitgliedstaaten keine Rechtswirkungen erzeuge, und dem Rat und dem Parlament die Kosten des vorliegenden Verfahrens aufzuerlegen(17).
50. Das Parlament hat mit gesondertem Schriftsatz eine Einrede der Unzulässigkeit erhoben, auf die die Comune di Milano erwidert hat; die Entscheidung hierüber wurde dem Endurteil vorbehalten.
51. Der Rat und das Parlament beantragen in ihrer jeweiligen Erwiderung, die Klage als unzulässig, jedenfalls aber als unbegründet abzuweisen und der Comune di Milano die Kosten des vorliegenden Verfahrens aufzuerlegen.
52. Die Kommission beantragt als Streithelferin zur Unterstützung des Rates und des Parlaments, die Klage als unzulässig, hilfsweise als unbegründet, abzuweisen. Die niederländische Regierung, die dem Rechtsstreit als Streithelferin zur Unterstützung des Rates und des Parlaments beigetreten ist, beantragt, die Klage abzuweisen und der Comune di Milano die Kosten des vorliegenden Verfahrens aufzuerlegen.
53. Die Comune di Milano macht mit ihrer Klage vier Klagegründe geltend. Einer dieser Gründe richtet sich gegen die angefochtene Verordnung. Die übrigen drei richten sich gegen den Beschluss der Vertreter der Mitgliedstaaten.
54. Was den ersten Klagegrund angeht, der sich gegen die angefochtene Verordnung richtet, trägt die Comune di Milano vor, dass erstens gegen die Grundsätze der repräsentativen Demokratie (Art. 10 EUV) sowie diejenigen des institutionellen Gleichgewichts und der loyalen Zusammenarbeit (Art. 13 EUV) verstoßen worden sei. Sie macht ferner eine Verletzung wesentlicher Formvorschriften und einen Verstoß gegen Art. 14 EUV geltend. Dem Parlament seien seine Befugnisse und die Möglichkeit genommen worden, sich am Verfahren zur Auswahl des neuen Sitzes der EMA zu beteiligen. Der neue Sitz sei ausschließlich vom Rat und außerhalb des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens ausgewählt worden. Dem Parlament sei im Rahmen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens kein Handlungsspielraum verblieben, diese Entscheidung zu beurteilen oder gar in Frage zu stellen. Hätte das Parlament die Bestimmung von Amsterdam zum neuen Sitz der EMA blockiert, hätte dies nach Ansicht der Comune di Milano eine politische Krise provoziert, die einer Agentur, die für den Schutz der Gesundheit der europäischen Bürger unerlässlich sei, geschadet hätte und möglicherweise dazu geführt hätte, dass die Beamten der EMA und ihre Familienangehörigen im Hoheitsgebiet eines Drittlands verblieben wären.
55. Mit dem zweiten, dem dritten und dem vierten gegen den Beschluss der Vertreter der Mitgliedstaaten gerichteten Klagegrund rügt die Comune di Milano einen Fehlgebrauch von Befugnissen, einen Verstoß gegen die Grundsätze der Transparenz, der guten Verwaltung und der Billigkeit (zweiter Grund), einen Verstoß gegen die Grundsätze der guten Verwaltung, der Transparenz und der loyalen Zusammenarbeit (dritter Grund) sowie einen Verstoß gegen den Beschluss des Rates vom 1. Dezember 2009(18) und gegen die „Geschäftsordnung des Rates vom 31. Oktober 2017“(19) (vierter Grund).
56. Mit dem zweiten Klagegrund wendet die Comune di Milano sich insbesondere gegen die zur Anwendung gekommene Entscheidungsfindung im Losverfahren, da es dieses Verfahren nicht ermöglicht habe, die festgelegten technischen Kriterien zu berücksichtigen und das beste Angebot auszuwählen. Sie rügt ferner, dass die Kommission tatsächlich keine Untersuchung angestellt habe; dies hätten die Auswahlregeln vorweggenommen. Die unzureichende Prüfung der Kommission habe zu einem offenkundigen Verstoß gegen den Grundsatz der guten Verwaltung geführt. Er habe sich auf die Abstimmung der Mitgliedstaaten ausgewirkt, bei der das Angebot des Königreichs der Niederlande verfälscht worden sei. Außerdem hätten spätere Änderungen dieses Angebots, die zwischen dem Königreich der Niederlande und der EMA ausgehandelt worden seien, gegen die Grundsätze der Transparenz und der guten Verwaltung verstoßen.
57. Mit dem dritten Klagegrund betont die Comune di Milano erneut, dass eine Entscheidungsfindung im Losverfahren rechtswidrig sei. Sie beanstandet ferner, dass es kein Protokoll gebe, in dem das Abstimmungsverfahren dokumentiert worden sei, und weist darauf hin, dass wesentliche Teile des Verfahrens nicht veröffentlicht worden seien. Diese wesentlichen Teile seien von der Kommission und den Mitgliedstaaten nicht zur Kenntnis genommen worden (was sich aus der unterbliebenen Prüfung ergebe) und ihnen nicht mitgeteilt worden (was die späteren Änderungen angehe). Schließlich hätten die Bewerber keine Möglichkeit gehabt, eine Überprüfung vorzunehmen.
58. Mit dem vierten Klagegrund trägt die Comune di Milano vor, dass die die Abstimmung kennzeichnenden Umstände und der Erlass des Beschlusses der Vertreter der Mitgliedstaaten gegen mehrere Verfahrensvorschriften des Rates verstoßen hätten (dem dieser Beschluss ihrer Ansicht nach zuzurechnen sei). Insoweit trägt die Comune di Milano vor, dass der Umstand, dass es kein Protokoll gebe, gegen Art. 13 des Beschlusses des Rates vom 1. Dezember 2009 verstoße(20). Ferner seien Formvorschriften, die in der „Geschäftsordnung des Rates vom 31. Oktober 2017“ niedergelegt seien, nicht beachtet worden(21): Es fehle an einer Begründung; die Vertreter der Mitgliedstaaten hätten bei der Stimmauszählung nicht im Saal verbleiben dürfen und es habe zwischen dem dritten Wahlgang und dem Ziehen der Lose keine Unterbrechung gegeben, was eine weitere Prüfung der Angebote ermöglicht hätte.
59. Der Rat macht in seiner Klagebeantwortung geltend, die Klage sei offensichtlich unzulässig, da die Comune di Milano nach Art. 263 AEUV nicht klagebefugt sei. In der Sache trägt der Rat zum ersten Klagegrund vor, dass eine Missachtung der Vorrechte des Parlaments nicht dargetan worden sei. Das Parlament sei am Gesetzgebungsverfahren beteiligt gewesen und habe andere Optionen als die Stadt Amsterdam erörtert, diese Optionen dann jedoch verworfen. Es habe ferner mehrere Änderungen zum Verordnungsentwurf vorgelegt und durchgesetzt. Außerdem liege die Zuständigkeit für die Wahl des Sitzes einer Agentur bei den Mitgliedstaaten. Die Bestimmung des neuen Sitzes der EMA in der angefochtenen Verordnung sei rein deklaratorisch.
60. Zum zweiten, dritten und vierten Grund, die sich gegen das dem Erlass des Beschlusses der Mitgliedstaaten vorangegangene Verfahren richten, trägt der Rat vor, dass durch nichts zu belegen sei, dass das Losverfahren einem anderen Zweck gedient haben sollte als demjenigen der Auswahl des neuen Sitzes der EMA. Es treffe nicht zu, dass die Auswahl unabhängig von jedem qualitativen Vergleich getroffen worden sei. Die Kommission sei auch nicht verpflichtet gewesen, die tatsächlichen Gesichtspunkte zu überprüfen. Die angeblichen Abweichungen zwischen dem Angebot des Königreichs der Niederlande und den tatsächlichen Umständen, die sich nach dem Verfahren zur Auswahl herausgestellt hätten, ließen nicht den Schluss auf eine Verfälschung des Angebots des Königreichs der Niederlande zu. Die angebliche Verfälschung sei nämlich nicht so schwerwiegend und von solcher Art, dass dadurch das fragliche Verfahren ungültig werde. Außerdem habe der Vermerk des Rates vom 31. Oktober 2017 keine Unterbrechung zwischen dem dritten Wahlgang und der Ziehung der Lose vorgesehen.
61. Das Parlament trägt in seiner Klagebeantwortung vor, der Beschluss der Vertreter der Mitgliedstaaten könne seine Befugnisse nicht beschränken, sondern lasse vielmehr auf die politische Natur dieses Beschlusses schließen. Er könne auch nicht als vorbereitender Verfahrensabschnitt für das spätere ordentliche Gesetzgebungsverfahren angesehen werden. Den Mitgliedstaaten sei durch die Verträge nicht die Zuständigkeit zugewiesen, über den Sitz von Agenturen zu entscheiden. Die Organe dürften nicht davon absehen, ihre Aufgaben für die Mitgliedstaaten wahrzunehmen. Als das Parlament die Wahl der Stadt Amsterdam gebilligt habe, sei dies in Ausübung seines Ermessens geschehen. Das Parlament sei an die Wahl der Mitgliedstaaten zu keinem Zeitpunkt gebunden gewesen. Im Übrigen bestehe zwischen dem Beschluss der Vertreter der Mitgliedstaaten und der angefochtenen Verordnung kein rechtlicher Zusammenhang.
62. Die Comune di Milano weist in ihrer Erwiderung das Vorbringen zurück, das sich in Bezug auf die persönlichen Voraussetzungen gegen die Zulässigkeit ihrer Klage richtet, und trägt in der Sache vor, dass zwischen dem Beschluss der Mitgliedstaaten und der angefochtenen Verordnung ein Zusammenhang bestehe und dass das Parlament auf die Auswahl des neuen Sitzes der EMA nicht wirksam habe Einfluss nehmen können.
63. Das Parlament und der Rat haben Gegenerwiderungen eingereicht. Das Parlament bringt vor, der Beschluss der Mitgliedstaaten habe im Rahmen der dem Erlass der angefochtenen Verordnung vorangegangenen Beratungen im Gesetzgebungsverfahren zu Unklarheiten geführt, was auch die vom Parlament und vom Rat vertretenen unterschiedlichen Blickwinkel auf seinen rechtlichen Stellenwert erkläre. Vor diesem Hintergrund habe das Parlament seine der legislativen Entschließung vom 25. Oktober 2018 als Anhang beigefügte Erklärung angenommen, um klarzustellen, wo die Zuständigkeit für die Festlegung des Sitzes einer Agentur tatsächlich liege. Der Rat trägt vor, die Uneinigkeit in dieser Frage habe zu der anhängigen Rechtssache C‑743/19, Parlament/Rat (Sitz der ELA), geführt, und fügt zum vierten Klagegrund hinzu, dass seine Geschäftsordnung für einen Beschluss der Vertreter der Mitgliedstaaten keine Geltung gehabt habe.
64. Die Kommission bringt in ihrem Streithilfeschriftsatz vor, der Beschluss der Vertreter der Mitgliedstaaten sei rein politischer Natur. Er habe keine Bindungswirkung und könne daher dem Gesetzgebungsverfahren nicht vorgreifen. Durch das Gesetzgebungsverfahren werde den politischen Leitlinien Rechtswirkung verliehen. Die Erklärung des Parlaments vom 25. Oktober 2018 sei nicht maßgebend. Maßgebenden Ausdruck finde der politische Wille des Parlaments in der Abstimmung zur Annahme der angefochtenen Verordnung. Die gegen den Beschluss der Vertreter der Mitgliedstaaten gerichteten Klagegründe stützten sich auf die Annahme, dass dieser Beschluss die Entscheidung über den neuen Sitz der EMA in der angefochtenen Verordnung vorweggenommen habe. Dieses Vorbringen weise die Kommission zurück.
65. Als Erwiderung auf den zweiten, den dritten und den vierten Klagegrund wendet die niederländische Regierung sich gegen die Ansicht der Comune di Milano, dass das Verfahren zur Auswahl fehlerhaft gewesen sei.
66. Als Erwiderung auf die Kommission wendet der Rat sich gegen die Ansicht, dass der Beschluss der Vertreter der Mitgliedstaaten rein politischer Natur sei. Der neue Sitz der EMA sei durch diesen Beschluss und nicht durch die angefochtene Verordnung bestimmt worden.
67. Das Parlament und die Comune di Milano haben darüber hinaus auch auf das Streithilfevorbringen erwidert.
c) Weiteres Verfahren vor dem Gerichtshof
68. Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 19. Dezember 2019 sind die vorliegenden Rechtssachen zu gemeinsamer mündlicher Verhandlung und Entscheidung verbunden worden.
69. Zu den vorliegenden verbundenen Rechtssachen haben die italienische Regierung, die Comune di Milano, das Parlament, der Rat, die niederländische Regierung und die Kommission schriftliche Erklärungen abgegeben.
70. Die italienische Regierung, die Comune di Milano, die Regione Lombardia, das Parlament, der Rat, die tschechische Regierung, Irland, die spanische, die französische, die luxemburgische, die niederländische und die slowakische Regierung sowie die Kommission haben in der Sitzung vom 8. Juni 2021 mündliche Ausführungen gemacht. Die vorgenannte mündliche Verhandlung ist für die verbundenen Rechtssachen C‑59/18 und C‑182/18, die vorliegenden verbundenen Rechtssachen C‑106/19 und C‑232/19 sowie für die Rechtssache C‑743/19, Parlament/Rat (Sitz der ELA), zusammen durchgeführt worden.
V. Würdigung
71. Die vorliegenden Schlussanträge sind wie folgt aufgebaut: Beginnen werde ich mit der Zulässigkeit der Klage der Comune di Milano in der Rechtssache C‑232/19 und meine Ansicht darlegen, dass die Comune di Milano für die Klage gegen die angefochtene Verordnung tatsächlich klagebefugt ist (A). Sodann werde ich mich der Begründetheit der vorliegenden verbundenen Rechtssachen zuwenden, zumindest soweit die angefochtene Verordnung mit ihnen tatsächlich angegriffen wird. Meines Erachtens kann keines der von der italienischen Regierung und der Comune di Milano insoweit vorgebrachten Argumente durchgreifen (B).
A. Zulässigkeit der Klage in der Rechtssache C‑232/19
72. Nach Ansicht des Parlaments, des Rates und der Kommission ist die Klage der Comune di Milano unzulässig. Diese Gemeinde sei weder unmittelbar noch individuell betroffen. Sie habe auch kein Rechtsschutzinteresse.
73. Die Comune di Milano ist eine Körperschaft mit Rechtspersönlichkeit nach italienischem Recht. Eine Gebietskörperschaft eines Mitgliedstaats, die aufgrund des inländischen Rechts Rechtspersönlichkeit besitzt, kann grundsätzlich eine Nichtigkeitsklage nach Art. 263 Abs. 4 AEUV erheben(22). Nach dieser Bestimmung gibt es drei Fallgestaltungen, in denen natürliche oder juristische Personen Nichtigkeitsklage erheben können: erstens, wenn die angefochtene Handlung an sie gerichtet ist, zweitens, wenn diese Handlung diese Person unmittelbar und individuell betrifft, und drittens, wenn die angefochtene Handlung einen Rechtsakt mit Verordnungscharakter darstellt, der keine Durchführungsmaßnahmen nach sich zieht und die fragliche Person unmittelbar betrifft.
74. In der vorliegenden Rechtssache ist die angefochtene Verordnung nicht an die Comune di Milano gerichtet. Auch ist diese Verordnung kein Rechtsakt mit Verordnungscharakter. Die Klagebefugnis der Comune di Milano ist daher anhand der Voraussetzungen zu prüfen, die von der zweiten Fallgruppe des Art. 263 Abs. 4 AEUV aufgestellt werden. Die fragliche Handlung muss sie also unmittelbar (1) und individuell (2) betreffen. Außerdem muss von der Comune di Milano als allgemeine Voraussetzung ein Rechtsschutzinteresse dargetan werden (3).
75. Meines Erachtens erfüllt die Comune di Milano in der vorliegenden Rechtssache alle diese Voraussetzungen.
1. Unmittelbare Betroffenheit
76. Nach ständiger Rechtsprechung müssen für eine „unmittelbare Betroffenheit“ zwei Kriterien kumulativ erfüllt sein, nämlich dass sich die beanstandete Maßnahme unmittelbar auf die Rechtsstellung des Einzelnen auswirkt und dass sie den Adressaten, die mit ihrer Durchführung betraut sind, keinerlei Ermessensspielraum lässt, ihre Umsetzung vielmehr rein automatisch erfolgt und sich allein aus der Unionsregelung ohne Anwendung weiterer Durchführungsvorschriften ergibt(23). Ich beginne mit dem letztgenannten Kriterium (a) und werde mich anschließend der Frage zuwenden, ob Auswirkungen auf die Rechtsstellung der Comune di Milano gegeben sind (b).
a) Kein Ermessensspielraum und keine Durchführungsmaßnahmen
77. Die Comune di Milano trägt vor, dass die angefochtene Verordnung, durch die mit Wirkung erga omnes festgelegt werde, dass die EMA ihren Sitz in Amsterdam habe, ein verbindlicher und unmittelbar anwendbarer Rechtsakt nach Art. 288 AEUV sei. Ihre Anwendung hänge nicht vom Erlass weiterer Durchführungsmaßnahmen ab.
78. Zwar reicht, wie das Parlament und der Rat vortragen, der Umstand, dass es sich bei der angefochtenen Handlung um eine Verordnung handelt, die allgemein und unmittelbar anwendbar ist, für sich genommen zur Erfüllung der Voraussetzungen der Klagebefugnis nicht aus(24). Die „unmittelbare Betroffenheit“ ist nämlich nicht deckungsgleich mit der „unmittelbaren Anwendbarkeit“ einer Verordnung(25). Es ist vielmehr eine andere Prüfung vorzunehmen, soweit es darum geht, ob diese Verordnung sich auf die Rechtsstellung der Comune di Milano unmittelbar auswirkt.
79. Es ist jedoch unstreitig, dass die angefochtene Verordnung keinerlei Ermessensspielraum lässt, was die Auswahl von Amsterdam als neuer Sitz der EMA angeht. Die Bestimmung des Sitzes der EMA ergibt sich automatisch allein aus eben dieser Regelung, ohne dass weitere Durchführungsvorschriften erforderlich sind. Das Kriterium, dass es „keinen Ermessensspielraum und keine Durchführungsbestimmungen“ gibt, ist daher in der vorliegenden Rechtssache eindeutig erfüllt.
b) Rechtswirkungen der angefochtenen Verordnung
80. Die Comune di Milano trägt vor, ihre Rechtsstellung sei unmittelbar betroffen, da sie durch das Angebot der Italienischen Republik, mit dem Mailand als ihre Bewerberstadt aufgestellt worden sei, an dem zur Bestimmung des Sitzes der EMA führenden Verfahren teilgenommen und die höchste Stimmenzahl erhalten habe. Die angefochtene Verordnung mache die Ablehnung des Angebots der Klägerin amtlich und bestätige, dass der Sitz der EMA sich nicht in ihrem Gebiet befinden werde.
81. Der Rat und das Parlament, die von der Kommission unterstützt werden, bringen vor, dass die Comune di Milano von der angefochtenen Verordnung nicht unmittelbar betroffen sei.
82. Nach Ansicht des Parlaments ist die Entscheidung über den Sitz der EMA Sache des Gesetzgebers. Der Beschluss der Vertreter der Mitgliedstaaten vom 20. November 2017 habe insoweit keine verbindlichen Rechtswirkungen. Da zwischen diesem Beschluss der Vertreter der Mitgliedstaaten und dem dem Erlass der angefochtenen Verordnung vorangegangenen Vorschlag der Kommission kein rechtlich verbindlicher Zusammenhang bestehe, könne der Umstand, dass der durch die gemeinsam handelnden Mitgliedstaaten getroffenen Wahl der Stadt Amsterdam gefolgt worden sei, für sich genommen nicht zu einer unmittelbaren Betroffenheit der Comune di Milano führen. Die angefochtene Verordnung beschränke sich darauf, festzulegen, dass der Sitz der EMA sich in Amsterdam befinde. Dem Gesetzgeber sei zu keinem Zeitpunkt ein Vorschlag vorgelegt worden, stattdessen Mailand zum Sitz der EMA zu bestimmen.
83. Nach Ansicht des Rates hat die Comune di Milano nicht dargetan, dass der Erlass der angefochtenen Verordnung nachteilige Auswirkungen für sie gehabt habe, da diese Verordnung rein deklaratorischen Charakter habe. Der Beschluss über den Sitz der EMA sei nämlich Sache der Mitgliedstaaten, und insoweit sei der Beschluss der Vertreter der Mitgliedstaaten verbindlich. Das Vorbringen zur Teilnahme Mailands am Verfahren zur Auswahl beziehe sich auf an Zweckmäßigkeitserwägungen ausgerichtete interne Entscheidungen des Mitgliedstaats. Folglich könne dieses Vorbringen nicht den Schluss auf eine unmittelbare Betroffenheit der Comune di Milano zulassen. Daraus, dass die Italienische Republik im Rahmen ihres Angebots die Stadt Mailand als geografischen Ort gewählt habe, folge nicht, dass die Comune di Milano als Gebietskörperschaft eine unmittelbar betroffene Person sei.
84. Ungeachtet der diametral entgegengesetzten Standpunkte des Parlaments bzw. des Rates zur Rechtsnatur des Beschlusses der Vertreter der Mitgliedstaaten stimmen beide Organe offenbar darin überein, dass durch die Bestimmung von Amsterdam in der angefochtenen Verordnung die Comune di Milano nicht unmittelbar betroffen sei. Oberflächlich betrachtet scheint es anhand der vorgebrachten Argumente ein Leichtes zu sein, die „unmittelbare Betroffenheit“ der Klägerin zu verneinen. Einerseits wirkt sich dann, wenn der Beschluss der Vertreter der Mitgliedstaaten für den Gesetzgeber rechtlich nicht verbindlich ist, das vorangegangene Angebotsverfahren auf die Rechtsstellung der Klägerin nicht aus. Dass die Italienische Republik die Stadt Mailand als ihre Bewerberstadt nominiert hat, lässt bei der Comune di Milano keinerlei rechtliches Interesse entstehen, da dieses Angebot dem Unionsgesetzgeber schlicht niemals unterbreitet wurde. Andererseits hat, wenn der Beschluss der Vertreter der Mitgliedstaaten verbindlich ist, die angefochtene Verordnung rein deklaratorischen Charakter. Bei dieser Argumentation liegt es offenbar nahe, dass die angefochtene Verordnung in einer solchen Fallgestaltung als bestätigender Rechtsakt angesehen werden kann, was ebenso zur Unzulässigkeit der Klage führt(26).
85. In Verbindung miteinander ergeben diese beiden nebeneinander stehenden Argumentationsansätze einen bemerkenswerten Sophismus: Gegen die Wahl von Amsterdam als Sitz der EMA kann nicht Klage erhoben werden, weil i) über sie durch eine nicht verbindliche Handlung entschieden wurde, ii) die dann später in einer verbindlichen Handlung aufging, die ihrerseits lediglich bestätigenden Charakter hatte. Die fragliche Wahl wäre somit nichts weniger als eine wundersam anmutende Fügung, die ohne jemandes Zutun und außerhalb jemandes Verantwortlichkeit schlichtweg aus dem Nichts zustande kam. Es versteht sich von selbst, dass eine solche (überirdische) Schöpfung einen potenziellen Kläger ins Leere laufen ließe, was insbesondere bei einer Verordnung, die eindeutig eine Handlung der Unionsorgane ist, schwer hinnehmbar sein dürfte.
86. Vielmehr stimme ich aus den in meinen parallelen Schlussanträgen in der Rechtssache EMA I/ELA(27) eingehend ausgeführten Gründen damit überein, dass der Beschluss der Vertreter der Mitgliedstaaten eine Handlung darstellt, die innerhalb der Unionsrechtsordnung keine Rechtswirkungen zeitigt. Sie ist daher einer Überprüfung nach Art. 263 AEUV nicht zugänglich.
87. Die angefochtene Verordnung ist indessen eine Handlung der Unionsorgane. Sie unterliegt daher grundsätzlich der vollen Kontrolle durch den Gerichtshof. Es kann anders nicht sein: (Weitreichende) Befugnisse ziehen eine (weitreichende) Verantwortung nach sich. Die Befugnis, über etwas zu entscheiden, geht mit der für diese Entscheidung zu tragenden Verantwortlichkeit einher.
88. Die Frage der Beeinträchtigung der Rechtsstellung der Comune di Milano ist daher allein im Hinblick auf die angefochtene Verordnung zu beurteilen. Besteht ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen der angefochtenen Verordnung und der Rechtsstellung der Klägerin?
89. Meines Erachtens ist dies in der Tat der Fall. Mailand, vertreten durch die Comune di Milano, als Gebietskörperschaft mit Rechtspersönlichkeit war unmittelbare Mitbewerberin bei der Bestimmung des Sitzes der EMA.
90. In anderen Rechtsbereichen hat der Gerichtshof festgestellt, dass Mitbewerber von Unionsrechtsakten unmittelbar betroffen sein können, mit denen über den Ausgang eines solchen Wettbewerbs entschieden wird. Bekannte Bereiche, für die dies gilt, sind beispielsweise Antidumping, staatliche Beihilfen oder auch Fälle, in denen Entscheidungen angefochten werden, mit denen ein Zusammenschluss für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt wird(28). Das Vorliegen einer Wettbewerbssituation ist nicht nur ein tatsächlicher Gesichtspunkt(29), sondern definiert auf verschiedenen Gebieten des Unionsrechts häufig auch eine Rechtsstellung. Dies hat der Gerichtshof für den Bereich der staatlichen Beihilfen anerkannt, indem er festgestellt hat, dass, wenn ein Kläger darlegt, dass eine Entscheidung der Kommission geeignet ist, ihn in eine ungünstige Wettbewerbsstellung zu versetzen, diese sich auch auf seine Rechtsstellung auswirkt(30).
91. Gleichwohl lässt sich auf dem Gebiet der öffentlichen Aufträge die bestmögliche Entsprechung zu den vorliegenden Rechtssachen finden. Nicht erfolgreiche Bieter sind von Entscheidungen, mit denen Aufträge an andere Bieter vergeben werden, unmittelbar betroffen(31). Auf diesem Rechtsgebiet stellt sich die Frage der „unmittelbaren Betroffenheit“ nicht ausgewählter Bieter jedoch regelmäßig nicht, da neben der Entscheidung zur Vergabe eines Auftrags an einen Bieter die Entscheidung zur Ablehnung der ausgeschlossenen Bieter ergeht(32). Dass sich die Frage der „unmittelbaren Betroffenheit“ von Mitbewerbern auf diesem Gebiet eher nicht stellt, lässt indes den Umstand unberührt, dass die Wettbewerbssituation, in der sich die verschiedenen Bieter befinden, für sich genommen für das Vorliegen einer unmittelbaren Betroffenheit ausreicht. Vielmehr wird ganz im Gegenteil mit der Anerkennung der Verfahrensrechte erfolgloser Bieter über das Sekundärrecht ausdrücklich anerkannt, dass sie von den Ergebnissen des Ausschreibungsverfahrens unmittelbar betroffen sind.
92. Gewiss kann es für eine ganz einmalige Fallgestaltung wie diejenige der vorliegenden Rechtssache schwerlich auf eine Auswahl konkreter sekundärrechtlicher Regelungen entscheidend ankommen. Ich bin gleichwohl der Ansicht, dass es auch von den Besonderheiten dieser konkreten Regelungen abgesehen um ein und dieselbe Problematik geht: Mitbewerber können dann, wenn sie um unmittelbar nach dem Unionsrecht vergebene Vermögenswerte oder Ressourcen im Wettbewerb stehen, rechtlich betroffen sein. Von einer Entscheidung, einer Person einen Vermögenswert zuzuweisen, sind diejenigen anderen Mitbewerber, die denselben Vermögenswert nicht erhalten können, unmittelbar betroffen. Ihre Rechtsstellung wandelt sich von derjenigen eines potenziell erfolgreichen zu derjenigen eines nicht erfolgreichen Bewerbers. Das wahrscheinlich eindeutigste Beispiel für diese eher einfache Begründung liefert die Rechtssache Les Verts, in der ohne größere Erörterung davon ausgegangen wurde, dass die Klägerin von der Gewährung einer Beihilfe durch das Präsidium des Parlaments an rivalisierende politische Gruppierungen unmittelbar betroffen war(33).
93. Dies vorausgeschickt, ist festzustellen, dass dieser Ansatz sicherlich nicht unbegrenzt gilt. Über einen entgangenen Lottogewinn kann man sich nicht beschweren, wenn man vorher kein Los gekauft hat. Mit anderen Worten könnte die Comune di Milano nicht als unmittelbar betroffen angesehen werden, wenn sie sich nicht vorher als Mitbewerberin positioniert hätte.
94. Dieser Fall liegt jedoch offenkundig nicht vor. Es ist unstreitig, dass Mailand, vom tatsächlichen Standpunkt aus betrachtet, eine der Bewerberstädte um den Sitz der EMA war. Dieser Umstand ist vor allem für die Bestimmung der individuellen Betroffenheit der Klägerin maßgebend. Er ist jedoch auch relevant, soweit es darum geht, die Rechtsstellung eines Klägers als Mitbewerber im Rahmen der Prüfung seiner unmittelbaren Betroffenheit zu bestimmen. An dieser Stelle kann es mit der Feststellung sein Bewenden haben, dass die Stadt Mailand in dem dem Beschluss der Vertreter der Mitgliedstaaten vorangegangenen Verfahren nicht nur eindeutig eine der Bewerberstädte war, sondern dass ihr Angebot, das Gegenstand mehrerer Änderungsvorschläge im Verfahren vor dem Parlament war, im Gesetzgebungsverfahren auch ausdrücklich geprüft wurde. Die Stellung von Mailand als Mitbewerberin kann daher nicht in Zweifel gezogen werden.
95. Ist die Comune di Milano also betroffen? Wenn ich das Vorbringen des Rates richtig verstanden habe, soll aus dem Umstand, dass eine Stadt als geografischer Ort zum Sitz einer Agentur der Union gewählt werden soll, nicht folgen, dass die Gebietskörperschaft mit Rechtspersönlichkeit, in der vorliegenden Rechtssache die Comune di Milano, betroffen ist.
96. Dieses Vorbringen kann einfach nicht zutreffend sein. In der logischen Folge würde dies bedeuten, dass selbst die als Sitz einer Agentur der Europäischen Union ausgewählte Stadt von der sie als Sitz festlegenden Unionshandlung nicht unmittelbar betroffen wäre. Ebenso wenig wäre eine Stadt betroffen, aus der eine Agentur abgezogen wird(34).
97. Einem solchen Ergebnis kann meines Erachtens schwerlich beigepflichtet werden. Es kann nämlich kaum außer Acht gelassen werden, dass die Festlegung des Sitzes einer Agentur besonders gewichtige tatsächliche und auch rechtliche Folgen für die Träger der öffentlichen Verwaltung vor Ort nach sich zieht, und zwar nicht nur im Hinblick auf Vorteile und Herausforderungen, sondern auch was Rechte und Pflichten betrifft. Auch wenn die konkreten Rechte und Pflichten der betreffenden Stellen vor Ort in dem mit dem fraglichen Mitgliedstaat zu schließenden Sitzabkommen genauer festgelegt werden können, ist die betreffende Gebietskörperschaft von der Entscheidung, den Sitz in der einen und nicht in der anderen Stadt zu begründen, zweifellos unmittelbar betroffen. Unabhängig von praktischen Folgen, die mit möglichen wirtschaftlichen und sozialen Vorteilen verbunden sind, bringt gerade auch die Handlung der Bestimmung einer Stadt zum Sitz einer Agentur der Union an sich und unmittelbar eine Wirkung für ihre Rechtsstellung als Mitbewerberin um diesen Sitz mit sich(35).
98. Die Stellung der europäischen Städte, die Sitz von Unionsagenturen sind (oder werden wollen), kann nicht auf den bloßen physischen Standort in einem Mitgliedstaat reduziert werden. Entgegen der Ansicht des Rates kann die Bestimmung einer Stadt zum Sitz einer Agentur nicht lediglich als interne Angelegenheit des Mitgliedstaats angesehen werden. Es mag der Hinweis darauf angebracht sein, dass die angefochtene Verordnung im Gegensatz zu manchen anderen Fällen in der Vergangenheit den Sitz einer Agentur in der Weise festlegt, dass sie konkret eine Stadt als territoriale Einheit benennt und nicht einen Mitgliedstaat(36).
99. Die Ansicht des Rates lässt sich daher meines Erachtens nicht vertreten. Zwar ist die Vorauswahl, welche Stadt in welchem Mitgliedstaat am Wettbewerb teilnehmen kann, eine innere Angelegenheit eines Mitgliedstaats. Die Auswahl der Stadt, in der die Agentur Aufnahme finden wird, und die gleichzeitige Ablehnung aller anderen Mitbewerber ist jedoch nicht mehr „nur eine interne Angelegenheit des Mitgliedstaats“. Mit der Handlung der Union wird eindeutig eine Entscheidung auf der Ebene der einzelnen Stadt und nicht lediglich auf der Ebene eines Mitgliedstaats getroffen, so dass diese betroffen ist(37).
100. Würde dies somit in entsprechender Weise auch bedeuten, dass eine natürliche Person wie ein Mitglied der Kommission von dem (Unions‑) Rechtsakt über ihre Ernennung (oder Entlassung) als Kommissar nicht unmittelbar betroffen wäre, da es letztlich ein Mitgliedstaat war, der sie vorgeschlagen hatte(38)? Aus dem Umstand, dass die ursprüngliche „Benennung“ von einem Mitgliedstaat ausgeht, kann nicht folgen, dass eine Stelle mit eigener und eigenständiger Rechtspersönlichkeit für alle Zeiten nicht mehr als ein „Objekt“ ist und selbst dann nicht als „Subjekt“ angesehen werden kann, wenn sie von den Handlungen, die sich ausdrücklich auf sie beziehen und sich auf ihre Rechtsstellung auswirken, eindeutig unmittelbar betroffen ist.
101. Im Ergebnis erfuhr die Rechtsstellung der Comune di Milano durch den Erlass der angefochtenen Verordnung meines Erachtens eine unmittelbare Veränderung. Mit dieser Verordnung wurde die Stadt Amsterdam mit rechtlich verbindlicher Wirkung als Sitz der EMA festgelegt, was automatisch auch die Wirkung hatte, Mailand als Sitz dieser Agentur auszuschließen.
2. Individuelle Betroffenheit
102. Eine natürliche oder juristische Person ist von einer von einem Unionsorgan erlassenen Maßnahme mit allgemeiner Geltung nur dann individuell betroffen, wenn die Entscheidung sie wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften oder besonderer, sie aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände berührt und sie daher in ähnlicher Weise individualisiert wie den Adressaten(39).
103. Die Comune di Milano trägt in ihrer Klageschrift vor, dass sie an der Vorbereitung des Angebots und an dem im ersten Erwägungsgrund und in Art. 1 der angefochtenen Verordnung genannten Verfahren zur Auswahl in vollem Umfang beteiligt gewesen sei. Aufgrund ihrer besonderen Stellung als Bewerberstadt im Rahmen des Verfahrens zur Auswahl sei die Comune di Milano von der angefochtenen Verordnung individuell betroffen. Es wäre nämlich in Art. 1 der angefochtenen Verordnung Mailand genannt, wenn die Stadt Amsterdam nicht ausgewählt worden wäre. Außerdem habe die Comune di Milano mit der Aufstellung von Mailand als italienisches Angebot nach Art. 3 ihrer Satzung das Ziel verfolgt, die sozioökonomische und industrielle Entwicklung ihres Gebiets zu fördern. Die Festlegung des Sitzes der EMA in Amsterdam behindere die Gemeinde in ihren Möglichkeiten, ihre Befugnisse in der von ihr gewünschten Weise auszuüben. Außerdem habe die Comune di Milano Aufwendungen getätigt und Recherchen durchgeführt. Sie habe sogar eine Delegation der EMA empfangen, um die Auswahlkriterien besser verstehen und erfüllen zu können. Die Gemeinde weist ferner darauf hin, dass in der Rechtsprechung des Gerichtshofs als Fallgestaltung berücksichtigt werde, dass eine Person in vorbereitenden Handlungen angefochtener Unionshandlungen ausdrücklich genannt werde und dass in diesen Handlungen konkrete, die Kläger betreffende Gesichtspunkte berücksichtigt würden. Hierzu verweist die Comune di Milano auf die Rechtsprechung in den Bereichen Antidumpingzölle(40) und öffentliches Auftragswesen(41).
104. Nach Ansicht des Rates und des Parlaments, die durch die Kommission unterstützt werden, ist die Comune di Milano nicht individuell betroffen.
105. Nach Ansicht des Rates hat die Comune di Milano ungeachtet des von ihr angeführten Art. 3 ihrer Satzung nicht dargetan, inwieweit der Erlass der angefochtenen Verordnung die konkrete Ausübung der ihr im Rahmen der nationalen Rechtsordnung zugewiesenen Befugnisse beeinträchtigt habe. Auch die der Gemeinde schließlich entstandenen Aufwendung seien unerheblich. Sie bezögen sich nämlich allein auf eine Frage der internen Organisation, die Sache des italienischen Staates sei. Ferner sei die Comune di Milano an dem Verfahren zum Erlass der angefochtenen Verordnung in keiner Weise beteiligt gewesen. Ihre Beteiligung an der Vorbereitung des italienischen Angebots sei zur Darlegung einer individuellen Betroffenheit nicht ausreichend. Nach den Verfahrensregeln vom 22. Juni 2017 würden keinem anderen Rechtsträger Rechte verliehen als den Mitgliedstaaten. Ihnen nämlich obliege es, die Angebote einzureichen, Informationen mit der Kommission auszutauschen und am Abstimmungsverfahren teilzunehmen. Dass einige Mitgliedstaaten bei der Vorbereitung ihrer jeweiligen Angebote ihre Bewerberstädte mit eingebunden hätten, sei unerheblich.
106. Das Parlament trägt seinerseits vor, die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten aufgrund der Verfahrensregeln vom 22. Juni 2017 sei etwas völlig anderes als das Entscheidungsverfahren der Union. Jedwede Beteiligung der Klägerin an diesem Rahmenwerk der Zusammenarbeit könne die Klägerin nicht in dem Sinne „individualisieren“, dass die Voraussetzung der individuellen Betroffenheit erfüllt sei. Im Übrigen gebe es keine Bestimmung des Unionsrechts, nach der der Gesetzgeber verpflichtet sei, die Situation der Klägerin im Rahmen des dem Erlass der angefochtenen Verordnung vorangegangenen Verfahrens zu berücksichtigen. Jedenfalls werde durch die Verfahrensregeln vom 22. Juni 2017 unbeschadet ihres Stellenwerts ausschließlich den Mitgliedstaaten eine Funktion zugewiesen, nicht aber den Trägern der öffentlichen Verwaltung vor Ort(42).
107. Ich stimme mit dem Parlament und dem Rat darin überein, dass das Vorbringen der Comune di Milano zu den sozioökonomischen Auswirkungen, die die Verlegung des Sitzes in ihr Gebiet gehabt hätte, und zu ihren Aufwendungen und Bemühungen für die Vorbereitung des italienischen Angebots für sich genommen nicht geeignet ist, eine individuelle Betroffenheit darzutun. Der von einer regionalen Körperschaft angeführte Umstand, dass eine Unionshandlung bestimmte sozioökonomische Bedingungen in ihrem Gebiet berühren könne, reicht für die Annahme einer Betroffenheit, geschweige denn einer individuellen Betroffenheit, dieser Körperschaft nicht aus(43).
108. Ich stimme ferner mit dem Rat darin überein, dass nicht davon ausgegangen werden kann, dass die Comune di Milano durch die angefochtene Verordnung in der Ausübung ihrer Befugnisse berührt worden sei. Die Kriterien nach dem Urteil Vlaams Gewest(44) sind meines Erachtens für das vorliegende Verfahren nicht relevant. Ich kann nicht erkennen, inwieweit der Umstand, dass Amsterdam und nicht Mailand durch die angefochtene Verordnung zum Sitz der EMA bestimmt wurde, Mailand daran hindern können sollte, ihre autonomen Befugnisse im Sinne der Kriterien nach dem Urteil Vlaams Gewest auszuüben. Der Zusammenhang mit der Ausübung dieser Befugnisse ist allenfalls mittelbar und hypothetisch.
109. In der vorliegenden Rechtssache geht es jedoch nicht darum, dass eine Gebietskörperschaft betroffen ist, weil sie in der Ausübung ihrer eigenständigen Befugnisse beschränkt wird (Kriterien nach dem Urteil Vlaams Gewest)(45). Der Einwand der Comune di Milano in der vorliegenden Rechtssache ergibt sich aus ihrer Stellung als Mitbewerberin im Hinblick darauf, dass die Stadt Mailand nach der angefochtenen Verordnung nicht als Sitz einer Unionsagentur ausgewählt wurde. Mit Blick auf eben diese durch die angefochtene Verordnung erfolgte konkrete Auswahl des Sitzes der EMA ist die individuelle Betroffenheit dieser Gemeinde zu beurteilen. Zum Tragen kommen hier die bekannten Kriterien nach dem Urteil Plaumann: Maßgebend ist danach, ob der Kläger wegen persönlicher Eigenschaften oder alternativ besonderer, ihn aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände in ähnlicher Weise individualisiert wird wie ein Adressat(46).
110. Es gibt mehrere Faktoren, die die Situation der Comune di Milano „individualisieren“ und sie damit von allen anderen Personen unterscheiden und der eines Adressaten gleichstellen. Der Schwerpunkt ist auf die tatsächlichen Umstände zu legen, in die die angefochtene Verordnung und das ihrem Erlass vorangegangene Verfahren die Comune di Milano versetzt haben.
111. Zum einen heißt es schon im ersten Erwägungsgrund der angefochtenen Verordnung, dass sich die Auswahl von Amsterdam zum neuen Sitz der EMA aus dem Beschluss der Vertreter der Mitgliedstaaten ergibt. Dieser Erwägungsgrund bringt den eigentlichen Zweck des Erlasses der angefochtenen Verordnung zum Ausdruck. Unabhängig davon, ob dieser Beschluss Rechtswirkungen erzeugt oder nicht, bildet er, geht man von den tatsächlichen Gegebenheiten aus, die Grundlage für die Festlegung des Sitzes der EMA. Daher kann bei einer tatsachenbezogenen Betrachtungsweise nicht außer Acht gelassen werden, dass Mailand eine der in Betracht gezogenen Bewerberstädte und eine der Städte war, die Stimmen erhalten hat. Somit gehörte die Stadt Mailand, genauer gesagt die Comune di Milano, nicht nur zu der ganz klar abgegrenzten und geschlossenen Gruppe von Bewerberstädten, sondern wurde durch das Verfahren der Mitgliedstaaten zur Auswahl weiter dadurch individualisiert, dass sie als einzige unmittelbare Mitbewerberin von Amsterdam in die letzte Phase gelangte und sich damit konfrontiert sah, dass ihr Angebot infolge der Anwendung des Losverfahrens abgelehnt wurde.
112. Zum anderen wurde, wie der Rat in seiner Klagebeantwortung in der Rechtssache C‑106/19 vorträgt, im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens auch Mailand als möglicher Sitz der EMA erörtert, da im parlamentarischen Verfahren mehrere (erfolglose) Änderungsanträge eingebracht wurden(47).
113. Zusammenfassend ergeben sich sowohl aus dem dem Beschluss der Mitgliedstaaten vorangegangenen Verfahren als auch dem dem Erlass der angefochtenen Verordnung vorangegangenen Gesetzgebungsverfahren die besonderen tatsächlichen Umstände, die die Comune di Milano von anderen unterscheiden und darüber hinaus individualisieren. Diese Gemeinde ist als rechtliche Ausformung einer der Bewerberstädte von der Verordnung, die über ihre Erfolgsaussichten, als Sitz der EMA ausgewählt zu werden, entscheidet, individuell betroffen(48).
3. Rechtsschutzinteresse
114. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs ist eine Nichtigkeitsklage einer natürlichen oder juristischen Person nur zulässig, wenn diese ein Interesse an der Nichtigerklärung der angefochtenen Handlung hat. Ein solches Interesse setzt voraus, dass die Nichtigerklärung dieser Handlung als solche Rechtswirkungen haben kann. Der Rechtsbehelf der Partei, die ihn eingelegt hat, muss ihr damit im Ergebnis einen Vorteil verschaffen können Der Nachweis eines solchen Interesses, das die wesentliche Grundvoraussetzung jeder Klage darstellt, muss vom Kläger erbracht werden, wobei auf den Zeitpunkt der Klageerhebung abzustellen ist(49).
115. Die Comune di Milano macht in ihrer Klageschrift ein eigenes Rechtsschutzinteresse geltend. Zum einen könnte, wenn ihre Klage erfolgreich sei, die Stadt Mailand den Zuschlag für den Sitz der EMA erhalten, ohne dass ein neues Verfahren zur Auswahl erforderlich wäre. Für den Fall, dass dieses Verfahren wiederholt werden müsse, wäre das italienische Angebot dasjenige, das im Hinblick auf seine objektiven Kriterien die besten Erfolgsaussichten hätte. Selbst wenn der Sitz der EMA aus gleich welchem Grund nicht an die Stadt Mailand vergeben würde, behielte diese ihr Rechtsschutzinteresse. Sie könnte als Wiedergutmachung einen wirtschaftlichen Ausgleich verlangen. Sie könnte ferner einen Vorteil insofern erlangen, als im Fall ihrer Bewerbung in künftigen Verfahren für den Sitz anderer Agenturen oder Einrichtungen der Union dann die Verfahren zur Auswahl nicht mit den vom Gerichtshof im vorliegenden Verfahren festgestellten Unregelmäßigkeiten behaftet wären. Schließlich ergebe sich ein Rechtsschutzinteresse der Comune di Milano aus den erheblichen sozioökonomischen und industriellen Auswirkungen der Verlegung des Sitzes der EMA in ihr Gebiet.
116. Nach Ansicht des Rates, des Parlaments und der Kommission hat die Comune di Milano kein Rechtsschutzinteresse. Erstens bringen der Rat und das Parlament im Wesentlichen vor, dass die Klage der Klägerin für den Fall, dass sie erfolgreich sei, nicht zwangsläufig zur Folge habe, dass der Sitz der EMA an Mailand vergeben werde. Selbst wenn die Italienische Republik sich erneut entschließen sollte, Mailand als ihre Bewerberstadt aufzustellen, wäre der Ausgang künftiger Sitzentscheidungen unmöglich vorherzusehen. Ein potenzielles künftiges Interesse an einem künftigen, nicht rechtswidrigen Verfahren zur Auswahl sei vielmehr hypothetischer Natur. Es bestehe kein unmittelbares und gegenwärtiges, sondern nur ein potenzielles und mittelbares Interesse. Zweitens ist nach Ansicht des Rates auch das Vorbringen zu einem etwaigen Schadensersatzanspruch zurückzuweisen. Der Schaden, der der Comune di Milano angeblich entstanden sein solle, sei nicht auf die angefochtene Verordnung zurückzuführen. Drittens seien die mit den sozioökonomischen und industriellen Interessen verbundenen Folgen unerheblich, da der Gerichtshof festgestellt habe, dass diese Erwägungen zur Darlegung eines Rechtsschutzinteresses nicht ausreichten. Viertens werde durch die Verordnung in die Gesetzgebungs- oder Finanzautonomie der Klägerin nicht eingegriffen. Sie könne sich auch nicht auf ein aus ihrer Teilnahme am Verfahren zur Auswahl hergeleitetes eigenes Interesse berufen. Die Comune di Milano habe kein von dem des italienischen Staates zu unterscheidendes eigenes Interesse.
117. Ich stimme damit überein, dass zwar die Möglichkeit einer Schadensersatzklage grundsätzlich ausreicht, um ein Rechtsschutzinteresse zu begründen(50), eine solche Klage jedoch nicht rein hypothetischen Charakter haben darf. Die Comune di Milano kann sich nicht lediglich auf die bloße Möglichkeit der Erhebung einer solchen Klage berufen, ohne konkrete Einzelheiten zu den konkreten Folgen des geltend gemachten Rechtsverstoßes und zur Art des Schadens vorzubringen(51).
118. Unabhängig davon, ob eine etwaige künftige Schadensersatzklage erhoben werden kann oder nicht, hat die Comune di Milano ihr Rechtsschutzinteresse meines Erachtens jedoch hinreichend dargetan.
119. Für den Fall, dass die angefochtene Verordnung für nichtig erklärt werden sollte, steht fest, dass sich erneut die Möglichkeit eröffnen würde, dass eine andere Stadt als Amsterdam zum Sitz der EMA bestimmt würde. Dies schließt auch Mailand als einen der aussichtsreichsten Mitbewerber in dem dem Beschluss der Vertreter der Mitgliedstaaten vorangegangenen Verfahren mit ein.
120. Insoweit ist ungeachtet dessen, dass er zu einem anderen und speziellen Gebiet des Unionsrechts gehört, der Grundgedanke der Rechtsprechung des Gerichtshofs zum öffentlichen Auftragswesen auf die vorliegende Rechtssache wiederum zur Gänze übertragbar. Ein Mitbewerber hat ein Rechtsschutzinteresse an der Erhebung einer Klage, soweit die Nichtigerklärung der angefochtenen Handlung zur Wiedereröffnung des Verfahrens zur Auswahl führen und dem Kläger die Möglichkeit der Abgabe eines neuen Angebots eröffnen würde(52). Das Interesse kann sogar dann fortbestehen, wenn der Mitbewerber alle Aussichten auf eine erfolgreiche Teilnahme an dem Vergabeverfahren verloren hat, da ihm möglicherweise in der Zukunft zugutekommen könnte, dass Verfahren „ohne Fehler“ gleicher Art durchgeführt werden(53). Der Grundgedanke, eine künftige Rechtswidrigkeit zu vermeiden, reicht nämlich über den speziellen Rahmen der Rechtsprechung zum öffentlichen Auftragswesen hinaus(54). Auch wenn es sich bei dem angefochtenen Verfahren um ein Verfahren zur Auswahl sui generis und ganz spezieller Art handelte, stellt sich wiederum die Frage, welche anderen Grundgedanken in diesem speziellen Kontext, der nach der Gestaltung seiner Urheber dem eines Vergabeverfahrens stark ähnelt, gelten sollten.
121. Schließlich ist es unerheblich, dass die italienische Regierung eine eigenständige Klage erhoben hat. Nach ständiger Rechtsprechung folgt aus dem Umstand, dass ein Mitgliedstaat und eine seiner Körperschaften beide ein Rechtsschutzinteresse in Bezug auf die Anfechtung derselben Maßnahme haben, nicht, dass für die Zulässigkeit einer Nichtigkeitsklage nach Art. 263 Abs. 4 AEUV das Interesse dieser Körperschaft nicht ausreichen würde(55).
122. Zusammenfassend verfügt die Comune di Milano meines Erachtens für eine Klage gegen die angefochtene Verordnung über eine Klagebefugnis und ein entsprechendes Rechtsschutzinteresse. Mir ist dabei durchaus bewusst, dass die Rechtsprechung des Gerichtshofs bei der Klagebefugnis nicht privilegierter Kläger nach Art. 263 Abs. 4 AEUV strenge Maßstäbe anlegt. Diese Rechtsprechung mag sicherlich hohe Anforderungen stellen, sie darf aber nicht in den Bereich des Grotesken und somit des Unbilligen überdehnt werden. Bevor indessen die Problematik durch eine detailbefrachtete Rechtsprechungslawine zu der Frage, weswegen niemand was auch immer vor den Unionsgerichten im Wege der direkten Klage anfechten kann, in Verschüttung gerät, lässt sich auf einer elemantar intuitiven Ebene feststellen, dass sich die Frage nach der Klagebefugnis der Comune di Milano eigentlich ziemlich einfach beantworten lässt: Unter den gegebenen ganz besonderen und seltenen Umständen ist diese Stadt eindeutig davon betroffen, dass sie nicht ausgewählt wurde.
123. In solchen Zusammenhängen habe ich es stets als sehr hilfreich empfunden, die von mir in Betracht gezogenen rechtlichen Lösungen gelegentlich einer Gegenprobe aus der Sicht von gewöhnlichen Menschen zu unterziehen, also aus der Sicht von nicht im Unionsrecht bewanderten Juristen und idealerweise überhaupt nicht von Juristen. Man könnte vielleicht von einem Wirklichkeitsabgleich sprechen. Kann ich intelligenten Menschen bestimmte rechtliche Konzepte und Ansichten vermitteln? Ist dies nicht der Fall, werden diese wahrscheinlich nicht überzeugen können. Oder sie sind schlicht unzutreffend. Meines Erachtens ist es durchaus gewagt, in einem solchen Kontext die Ansicht erläutern (und begründen) zu wollen, dass jemand, der an einem (geschlossenen) Verfahren zur Auswahl teilgenommen hat, aber nicht ausgewählt wurde, vom Ausgang dieses Verfahrens zur Auswahl nicht betroffen sein und keinerlei Interesse daran haben soll, dieses anzufechten. Dem bliebe nur noch hinzuzufügen, dass dieser Mitbewerber sich dann, wenn er vor dem Gerichtshof nicht klagebefugt ist, realistischerweise nirgendwo sonst hinwenden kann.
B. Begründetheit
124. Die Frage der Begründetheit ist in den vorliegenden Rechtssachen außerordentlich komplex und zugleich möglicherweise wiederum auch ziemlich einfach zu lösen.
125. Schon im ersten Zugriff sind eine Reihe der von den Parteien der vorliegenden Rechtssachen vorgetragenen Argumente schlicht verblüffend und stellen nicht weniger als fortgeschrittene Rechtsakrobatik dar. Ein Mitgliedstaat und eine Gebietskörperschaft wollen die Vorrechte des Europäischen Parlaments in einem speziellen Fall schützen, und zwar offenbar gegen den Willen genau dieses Parlaments, während dieses Organ in einem parallelen Verfahren auf die Wahrung eben dieser Rechte pocht. Ein Mitgliedstaat macht geltend, die Mitgliedstaaten hätten keine Zuständigkeit dafür, über die Sitze von Agenturen zu entscheiden, nahm jedoch zuvor und offenbar auch nachher bereitwillig an genau diesen Verfahren zur Auswahl teil. Was den Rat angeht, so soll seiner Ansicht nach der Beschluss der Vertreter der Mitgliedstaaten über den Sitz einer Agentur der Union nach Art. 341 AEUV für alle Seiten bindend sein, doch in der Folge niemand Einschränkungen in seinen Befugnissen als Gesetzgeber erfahren, insbesondere in Bezug auf die Klärung eben dieser Frage.
126. Es gibt mehrere Gründe, warum die verschiedenen argumentativen Standpunkte gut vertretbar erscheinen. Der vorliegende Rechtsstreit besteht aus fünf verschiedenen Rechtssachen, in denen verschiedene Akteure etwas voneinander abweichende Interessen verfolgen. Ferner ergibt sich ein erhebliches Maß an Komplexität, jedenfalls in tatsächlicher Hinsicht und in der bisherigen institutionellen Praxis, auch aus dem Zusammenhang zwischen dem Beschluss der Vertreter der Mitgliedstaaten und seiner anschließenden „Umsetzung“ in der Unionsrechtsordnung. Vor diesem Hintergrund ist es in der Tat unmöglich, für alle Rechtssachen eine übergreifende kohärente Rechtsansicht zu vertreten, die verschiedenen Formen der Praxis der Vergangenheit mit den gegenwärtigen verfassungsrechtlichen Gegebenheiten in Verbindung zu bringen und zugleich zu gewährleisten, dass sich alles zu einem vollends harmonischen Gesamtbild zusammenfügt.
127. Sollte der Gerichtshof jedoch mit dem in meinen parallelen Schlussanträgen in der Rechtssache EMA I/ELA dargestellten Lösungsansatz zu der entscheidenden (vorgelagerten) Frage nach der Rechtsnatur des Beschlusses der Vertreter der Mitgliedstaaten zur Festlegung ihrer Präferenzen in Bezug darauf, wo eine neue Agentur der Union ihren Sitz haben sollte, übereinstimmen, dann wäre die Lösung der (nachgelagerten) Fragen, die mit den vorliegenden verbundenen Rechtssachen in Bezug auf einen Unionsrechtsakt aufgeworfen werden, nicht allzu schwierig. Von der vorgenannten Annahme ausgehend, werde ich im folgenden Abschnitt zu dem Schluss kommen, dass meiner Ansicht nach weder der Klagegrund einer Verletzung der Vorrechte des Parlaments (1) noch derjenige der wesentlichen Beeinträchtigung des internen (ordentlichen Gesetzgebungs‑) Verfahrens der Union durch seine Verbindung mit dem Beschluss der Vertreter der Mitgliedstaaten (2) Erfolg haben kann.
1. Erster Klagegrund in der Rechtssache C‑106/19 und in der Rechtssache C‑232/19: Verletzung der Vorrechte des Parlaments
128. Als ersten Klagegrund in der Rechtssache C‑106/19 macht die italienische Regierung einen Verstoß gegen Art. 10, Art. 13 und Art. 14 Abs. 1 EUV sowie gegen Art. 114, Art. 168 Abs. 4 Buchst. c, Art. 289 und Art. 294 AEUV geltend. Dieses Vorbringen findet sich entsprechend auch im ersten Klagegrund der Comune di Milano in der Rechtssache C‑232/19 wieder. Mit diesem Vorbringen, das ich zusammen erörtern werde, wird im Wesentlichen geltend gemacht, dass die Rolle des Parlaments als Mitgesetzgeber im Rahmen des der Auswahl des neuen Sitzes der EMA vorangegangenen Verfahrens beeinträchtigt worden sei.
129. Erstens ist meines Erachtens darauf hinzuweisen, dass sich in den vorliegenden Rechtssachen anders als in den verbundenen Rechtssachen C‑59/18 und C‑182/18 nicht die Frage stellt, ob die angefochtene Verordnung eine Handlung darstellt, deren Rechtmäßigkeit nach Art. 263 AEUV überprüft werden kann. Die angefochtene Verordnung wurde im Wege des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens nach Art. 294 AEUV erlassen und stellt somit einen Gesetzgebungsakt dar(56).
130. Zweitens geht das Vorbringen der italienischen Regierung und der Comune di Milano, wonach das Parlament vom Verfahren zur Auswahl des neuen Sitzes der EMA ausgeschlossen worden sei, offenbar von der Annahme aus, dass zwischen dem Beschluss der Vertreter der Mitgliedstaaten und der angefochtenen Verordnung ein rechtlich bindender Zusammenhang bestehe. Diese Annahme läuft darauf hinaus, dass aus dem genannten Beschluss verbindliche Wirkungen für die Verordnung erwachsen sollen, was die Auswahl des neuen Sitzes der EMA betrifft.
131. Ich stimme mit der vom Parlament und von der Kommission im vorliegenden Verfahren vertretenen Ansicht überein, dass diese Annahme unzutreffend ist. Wie in meinen parallelen Schlussanträgen in der Rechtssache EMA I/ELA(57) eingehend erläutert, wurde die politische Entscheidung der Vertreter der Mitgliedstaaten auf der Grundlage der von diesen Mitgliedstaaten außerhalb der Unionsrechtsordnung vereinbarten speziellen Verfahrensregeln getroffen. Richtig ist, dass diese Regeln der Kommission eine konkrete Rolle zuwiesen und dem Parlament keine Rolle zuwiesen.
132. Allerdings kann somit allein darin, dass das Parlament an einem Verfahren nicht beteiligt war, das zu der politischen – und unionsrechtlich nicht bindenden – Entscheidung der Mitgliedstaaten über den neuen Sitz der EMA führte, keine Verletzung oder Umgehung der Rechte des Parlaments als gleichberechtigtem Mitgesetzgeber gesehen werden.
133. Drittens hat der Gerichtshof, wie von der Kommission in ihrem Streithilfeschriftsatz in der Rechtssache C‑232/19 zu Recht angeführt, im Urteil Polen/Parlament und Rat festgestellt, dass es „ausschließlich Sache [des Parlaments und des Rates] ist, den Inhalt eines Gesetzgebungsakts festzulegen“, und zwar in Ausübung ihres ihnen „durch Art. 14 Abs. 1 EUV und Art. 16 Abs. 1 EUV vorbehaltene[n] Gesetzgebungsrecht[s]“(58).
134. Entgegen dem Vorbringen des Rates in seiner Erwiderung auf den Streithilfeschriftsatz der Kommission ist die Bedeutung dieser Rechtsprechung meines Erachtens nicht auf die politischen Leitlinien des Europäischen Rates beschränkt. Die Funktion des Europäischen Rates wird nämlich in Art. 15 EUV beschrieben. Dies kann aber sinnvollerweise nicht für ein von den Mitgliedstaaten untereinander eingerichtetes Verfahren gelten, das außerhalb der Struktur der Unionsorgane bleibt und innerhalb der Unionsrechtsordnung keine Rechtswirkungen entfalten kann. Mit der Fallgestaltung, um die es im Urteil Polen/Parlament und Rat ging, hat die vorliegende Rechtssache gemeinsam, dass eine außerhalb des Gesetzgebungsverfahrens getroffene politische Entscheidung diesem in seinem konkreten Ergebnis nicht vorgreifen kann.
135. Vor diesem Hintergrund als Ausgangspunkt ist die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verordnung zu prüfen. Dabei wird der Prüfungsmaßstab zwangsläufig durch die Art des politischen Ermessens, das ein Unionorgan wie das Parlament ausübt, eingegrenzt(59).
136. Was das dem Erlass der angefochtenen Verordnung vorangegangene ordentliche Gesetzgebungsverfahren betrifft, ist darauf hinzuweisen, dass das Parlament Verfahrensrechte genießt, die sich aus seiner Eigenschaft als Mitgesetzgeber ergeben und die es dem Rat gleichstellen, wie nach Art. 294 AEUV vorgesehen. Diese Verfahrensrechte, die im Rahmen der jeweiligen Lesungen oder im Vermittlungsausschuss wahrgenommen werden können, ermöglichen dem Parlament, den Ausgang des Gesetzgebungsverfahrens nicht nur wirksam zu beeinflussen, sondern auch mitzugestalten. Gegebenenfalls kann das Parlament den vorgeschlagenen Gesetzgebungsakt sogar ablehnen.
137. Wenn das Parlament also mit der Entscheidung, den Sitz der EMA nach Amsterdam zu verlegen, nicht einverstanden war, hatte es die Möglichkeit, zu verhindern, dass die vorher von den Mitgliedstaaten getroffene und von der Kommission vorgeschlagene politische Entscheidung in einem verbindlichen Gesetzgebungsakt des Unionsrechts verankert wird. Dies war aber, wie das Parlament selbst betont, in dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren, das in den vorliegenden Rechtssachen stattgefunden hat, eindeutig nicht der Fall.
138. Erstens wurde der Entwurf des Gesetzgebungsakts der Kommission vom Parlament(60) in seinem Verfahren vom 12. bis 15. März 2018 erörtert. Es nahm eine Reihe von Änderungsanträgen an, brachte jedoch nicht zum Ausdruck, dass es der Entscheidung, dass die EMA ihren Sitz in Amsterdam haben sollte, nicht zustimme(61). Im Vorfeld dessen wurden, wie vom Rat in der Rechtssache C‑106/19 vorgetragen, im betreffenden Ausschuss Änderungsanträge vorgelegt, wonach Mailand der neue Sitz der EMA sein sollte(62). Einer dieser Änderungsanträge wurde damit begründet, dass „[m]ehrere offizielle Quellen sowie Medien … darauf hingewiesen [haben], dass in Amsterdam für die Europäische Arzneimittel-Agentur bis März 2019 weder ein provisorischer noch ein endgültiger geeigneter Sitz zur Verfügung stehen wird. Daher wird die Ansicht vertreten, dass der Beschluss des Rates [sic!] derzeit nicht umsetzbar ist. Die Wahl Mailands, das über Räumlichkeiten für einen Sitz verfügt, die verfügbar, uneingeschränkt geeignet und unmittelbar einsatzbereit sind, würde es ermöglichen, Unannehmlichkeiten, zusätzlichen Kosten und Auswirkungen auf das Recht der Bürger auf Gesundheit vorzubeugen sowie die Kontinuität der Arbeit sicherzustellen“(63). Diesen Vorschlägen folgte das Parlament jedoch nicht(64).
139. Zweitens wurden die Änderungsanträge des Parlaments dem Rat unterbreitet(65). Hieran schlossen sich informelle Verhandlungen zwischen dem Rat und dem Parlament an, in denen mehrere vom Parlament eingebrachte Punkte angenommen wurden, wie sich aus dem endgültigen Wortlaut der angefochtenen Verordnung ergibt, auf den beide Mitgesetzgeber sich am 16. Oktober 2018 einigten(66).
140. Drittens stimmte das Parlament am 25. Oktober 2018 über den Entwurf des Gesetzgebungsakts unter Berücksichtigung einer Reihe informeller Beratungen ab, die zwischen dem Rat, dem Parlament und der Kommission stattgefunden hatten, um in erster Lesung zu einer Einigung über diese Frage zu gelangen und so die Notwendigkeit einer zweiten Lesung oder eines Vermittlungsverfahrens zu vermeiden(67).
141. Schließlich wurde die angefochtene Verordnung am 14. November 2018 erlassen und am 16. November 2018 im Amtsblatt veröffentlicht(68).
142. Angesichts der Einzelheiten des vorstehend beschriebenen Gesetzgebungsverfahrens, das zum Erlass der angefochtenen Verordnung führte, vermag ich nicht nachzuvollziehen, inwieweit die Funktion des Parlaments auf eine rein formale Funktion reduziert worden sein sollte.
143. Hätte das Parlament seine Ablehnung der Wahl von Amsterdam zum neuen Sitz der EMA zum Ausdruck bringen wollen, hätten ihm hierfür wiederum eine Reihe förmlicher und informeller Gelegenheiten zur Verfügung gestanden. Das Gesetzgebungsverfahren zeigt indessen, dass viele der Änderungsanträge des Parlaments vom Rat tatsächlich angenommen wurden und ihren Weg in die endgültige Fassung der angefochtenen Verordnung gefunden haben. Der Sitz selbst wurde jedoch vom Parlament im Rahmen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahren zu keinem Zeitpunkt beanstandet.
144. Meines Erachtens kann das vom Parlament im Anhang seiner Entschließung vom 25. Oktober 2018 geäußerte „Bedauern“ nur vor dem Hintergrund dieses Gesamtzusammenhangs angemessen gewürdigt werden(69). Das Parlament stellte dort nämlich fest, dass seiner Funktion als Mitgesetzgeber „nicht gebührend Rechnung getragen wurde, da es nicht in das Verfahren eingebunden wurde, das zur Wahl des neuen Sitzes der [EMA] führte“(70).
145. Erstens jedoch muss diese Erklärung dahin verstanden werden, dass sie sich auf das im Rahmen der Tagung der Vertreter der Mitgliedstaaten erfolgte Auswahlverfahren bezieht, das vor dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren stattfand und an dem das Parlament nicht beteiligt war, weil die Mitgliedstaaten eine Teilnahme dieses Organs nicht wünschten. Dass die Mitgliedstaaten das Parlament nicht beteiligten wollten, kann an sich nicht als Verstoß gegen die Vorrechte des Parlaments betrachtet werden, da dem Parlament für jedweden Vorgang außerhalb der Unionsrechtsordnung nach den Verträgen keine Mitentscheidungsrechte zustehen.
146. Zweitens mag im Hinblick auf die Auswirkungen einer von den Mitgliedstaaten bereits außerhalb des Systems der Verträge getroffenen Entscheidung der vom Parlament in der vorgenannten Entschließung zum Ausdruck gebrachte Wunsch, an dem dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren vorangegangenen informellen Verfahren beteiligt zu werden, zwar durchaus verständlich sein, zumal wenn dort bereits eine Entscheidung über den Sitz einer Agentur getroffen werden sollte.
147. Es ist jedoch nicht Aufgabe des Gerichtshofs, sich mit einem politischen Bedauern in Bezug auf die Vergangenheit oder Wünschen für die Zukunft auseinanderzusetzen. Maßgebend bleibt, dass das Parlament die Gelegenheit hatte, hierzu im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren Stellung zu nehmen. Es hat sich gleichwohl, aus welchem Grund auch immer, dazu entschlossen, die zuvor von den Vertretern der Mitgliedstaaten getroffene Wahl des Sitzes nicht zu beanstanden und bei dieser Gelegenheit keinen eigenen Standpunkt zu vertreten(71). Diese Entscheidungen sind indes richtigerweise lediglich Fragen der politischen Zweckmäßigkeit, Symbolik und Strategie und keiner gerichtlichen Kontrolle zugänglich.
148. Dies wird offenbar auch durch den Standpunkt bestätigt, den das Parlament in der Rechtssache C‑232/19 eingenommen hat. Das Parlament trägt nämlich vor, dass der Inhalt der angefochtenen Verordnung unabhängig von dem Beschluss der Vertreter der Mitgliedstaaten angenommen worden sei, und zwar in einem Verfahren, in dem das Parlament seine eigenständige Rolle als Mitgesetzgeber in Ausübung seines Ermessens wahrgenommen habe, ohne zu irgendeinem Zeitpunkt an die politische Entscheidung der Mitgliedstaaten gebunden gewesen zu sein.
149. Außerdem ist darauf hinzuweisen, dass weder von der italienischen Regierung noch von der Comune di Milano vorgetragen wird, dass das Parlament sein mitgesetzgeberisches Ermessen nicht ausgeübt habe und damit gegen einschlägige Normen verstoßen worden sei. Es sei auch noch einmal daran erinnert, dass das weite Ermessen der Unionsorgane bei der Ausübung ihrer Gesetzgebungsbefugnisse grundsätzlich nur einer begrenzten gerichtlichen Kontrolle u. a. im Hinblick darauf unterliegt, ob ihre Begründung ausreichend ist und keine offensichtlichen Beurteilungsfehler vorliegen(72).
150. Insoweit verweisen die Erwägungsgründe der angefochtenen Verordnung auf den Zusammenhang mit der Entscheidung des Vereinigten Königreichs zum Austritt aus der Union, auf den Beschluss der Vertreter der Mitgliedstaaten vom 20. November 2017 (erster Erwägungsgrund) sowie auf die Notwendigkeit, „das ordnungsgemäße Funktionieren der Agentur an ihrem neuen Standort sicherzustellen“ bzw. „das reibungslose Funktionieren ohne Unterbrechungen der Agentur während und nach der Sitzverlegung zu gewährleisten“ (Erwägungsgründe 3 und 4). Ferner werden das Vorliegen einer „außergewöhnlichen Situation“ (vierter Erwägungsgrund) sowie deren Dringlichkeit (sechster Erwägungsgrund) anerkannt.
151. Diese Erklärungen sind zwar recht knapp gehalten, liefern jedoch sicherlich plausible und im Hinblick auf den Prüfungsmaßstab hinreichende Gründe dafür, warum der Unionsgesetzgeber die Stadt Amsterdam als neuen Sitz der EMA gewählt hat.
152. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, den ersten Klagegrund in der Rechtssache C‑106/19 und den ersten Klagegrund in der Rechtssache C‑232/19 zurückzuweisen.
2. Zweiter Klagegrund in der Rechtssache C‑106/19: Rechtswidrigkeit der angefochtenen Verordnung aufgrund der Rechtswidrigkeit des Beschlusses der Vertreter der Mitgliedstaaten und zweiter, dritter und vierter Klagegrund in der Rechtssache C‑232/19
153. Mit dem zweiten Klagegrund der Klage der italienischen Regierung in der Rechtssache C‑106/19 und dem zweiten bis vierten Klagegrund in der Rechtssache C‑232/19 wird geltend gemacht, die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Verordnung ergebe sich aus der ursprünglichen Rechtswidrigkeit des Beschlusses der Vertreter der Mitgliedstaaten. Dieses Vorbringen stützt sich letztlich auf die These der „Früchte des vergifteten Baums“: Da der ursprüngliche Beschluss der Vertreter der Mitgliedstaaten rechtswidrig erlassen worden sei, sei die Wahl des Sitzes der EMA, die später in der angefochtenen Verordnung verankert worden sei, naturgemäß ebenfalls mit diesem Fehler behaftet.
154. Auf dieses Vorbringen sind zwei Antworten zu geben.
155. Erstens konnten, da das Parlament in der informellen Phase der Auswahl des neuen Sitzes der EMA keine Rolle gespielt hat, die Vorrechte des Parlaments in dieser informellen Phase nicht verletzt werden. Diese Rechte wurden ferner auch während des gesamten dem Erlass der angefochtenen Verordnung vorangegangenen ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens aus den im vorangegangenen Abschnitt der vorliegenden Schlussanträge bereits dargelegten Gründen nicht verletzt.
156. Zweitens ist der Beschluss der Vertreter der Mitgliedstaaten über den Sitz einer Agentur, der nicht unter Art. 341 AEUV fällt und daher nicht auf diese Bestimmung gestützt werden kann, keine anfechtbare Handlung im Sinne von Art. 263 AEUV. Eine solche Handlung, deren Urheber die Mitgliedstaaten sind, zeitigt innerhalb der Unionsrechtsordnung keine verbindlichen Rechtswirkungen. Somit steht es den Organen, die am ordentlichen Gesetzgebungsverfahren zur Bestimmung einer Agentur beteiligt sind, selbstverständlich frei, über einen solchen unverbindlichen politischen Willen in Bezug auf den neuen Sitz einer Agentur hinwegzugehen. Dies bedeutet jedoch, dass etwaige Mängel dieser (nicht bindenden) Handlung nicht auf die Rechtmäßigkeit des von ihr unabhängigen ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens durchschlagen können.
157. Kurz gesagt, kann die von der italienischen Regierung und der Comune di Milano vorgetragene These der „Rechtswidrigkeit kraft Sachzusammenhangs“ schlechhin nicht durchgreifen. Im Übrigen richten sich der zweite Klagegrund in der Rechtssache C‑106/19 und der zweite bis vierte Klagegrund in der Rechtssache C‑232/19 in der Tat gegen eine Entscheidung der Mitgliedstaaten, die nicht in die Zuständigkeit des Gerichtshofs fällt.
158. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof mithin vor, den zweiten Klagegrund in der Rechtssache C‑106/19 sowie den zweiten bis vierten Klagegrund in der Rechtssache C‑232/19 zurückzuweisen.
159. Abschließend möchte ich hinzufügen, dass man die Enttäuschung eines Bieters verstehen kann, der in einem Wettbewerb unterliegt, der zwar als sachlich orientierter Leistungswettbewerb mit einer genauen Liste von Kriterien, anhand deren die Mitbewerber bewertet werden, beginnt, dann jedoch mit einer Entscheidung endet, die letztlich durch das Losverfahren zu einer reinen Glückssache wird.
160. Systematisch betrachtet und von den Ausführungen eingangs der vorliegenden Schlussanträge etwas abweichend, mag es gleichwohl durchaus Umstände geben, in denen das durch das Losverfahren erreichte nicht überprüfbare Ergebnis tatsächlich sehr sinnvoll ist, u. a. auch für Entscheidungen auf dem Gebiet des Rechts. Hierfür spricht insbesondere das Interesse daran, eine (kostengünstige) Entscheidung zwischen zu diesem Zeitpunkt wahrscheinlich gleichermaßen geeigneten Bewerbern zu treffen. Es besteht ein wesensmäßiger Unterschied zwischen dem Konzept eines Losverfahrens als einzigem Auswahlkriterium (bei dem sachliche Kriterien irrelevant sind und alles Glückssache ist) und einem Losverfahren am Ende eines auf sachlichen Kriterien beruhenden Auswahlverfahrens, in dem hypothetisch nur wenige Bewerber mit gleicher Stimmenzahl verbleiben, die nach den sachlichen Kriterien mehr oder weniger gleichermaßen geeignet sind (und in dem es nicht besonders verlockend erscheint, noch ein paar Tage eingeschlossen in einer Sixtinischen Kapelle zu verbringen und einen Wahlgang nach dem anderen durchzuführen, bis weißer Rauch aufsteigt).
161. Wie dem auch sei: Bei der Festlegung der Regeln für die angefochtene Auswahl trugen die Italienische Republik ebenso wie alle anderen Mitgliedstaaten, die sich auf diese Regeln einigten, eine nahezu vollkommene „Augenbinde der Unkenntnis“, was das Ergebnis des Verfahrens anging. Es besteht nämlich kaum ein Zweifel daran, dass diese Mitgliedstaaten die Regeln abstrakt akzeptierten und ihnen nicht bewusst war, dass diese Regeln einige Zeit später tatsächlich einmal zu ihren Gunsten oder zu ihren Lasten angewendet werden würden. Wenn der politischen Philosophie hierzu Glauben zu schenken ist, sind auf solche Weise vereinbarte Regeln von vornherein gerechter als alle anderen(73).
162. Dies soll nicht heißen, dass das konkrete Verfahren zur Auswahl frei von Fehlern war. Vielmehr lässt sich vorschlagen, dass dann, wenn allgemein die Italienische Republik und/oder andere Mitgliedstaaten und, in Anbetracht der Zuständigkeit der Union für die Entscheidung über den Sitz von Agenturen der Union, deren Organe solche Regeln im Licht der erklärten Ziele und Interessen zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht mehr für angemessen halten sollten, es ihnen selbstverständlich unbenommen ist, sie für die Zukunft in besserer Form (gemeinsam) umzugestalten.
C. Kosten
163. Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
164. Formal betrachtet, sind zwar in den vorliegenden Rechtssachen die Comune di Milano und die Italienische Republik insofern unterlegen, als festgestellt worden ist, dass die gegen die angefochtene Verordnung gerichteten Klagegründe unbegründet sind und der Gerichtshof für die Prüfung der gegen den Beschluss der Vertreter der Mitgliedstaaten gerichteten Gründe in der Rechtssache C‑232/19 nicht zuständig ist.
165. In Anbetracht dessen jedoch, dass i) es sich bei dem vorliegenden Verfahren um ein komplexes, inhärent organbezogenen Streitverfahren handelt, das Rechtssachen aus der Vergangenheit ebenso wie die Klarstellung der Vorschriften für die Zukunft betrifft, ii) der Ausgang der vorliegenden verbundenen Rechtssachen tatsächlich mit dem Ausgang eines anderen Komplexes verbundener Rechtssachen in Verbindung steht, in denen die von der Comune di Milano in der vorliegenden Rechtssache beantragte Feststellung tatsächlich mittelbar erklärt wurde, und iii) der Gerichtshof die vorliegenden Rechtssachen miteinander verbunden und eine gemeinsame mündliche Verhandlung mit den Rechtssachen C‑59/18, C‑182/18 und C‑743/19 durchgeführt hat, nach der es sich als durchaus komplex erweisen könnte, jeder einzelnen Rechtssache nachträglich die genauen Kosten zuzuordnen, wäre es meines Erachtens angemessener und ausgewogener, ausnahmsweise Art. 138 Abs. 3 der Verfahrensordnung anzuwenden und die Parteien (alle) zur Tragung ihrer jeweils eigenen Kosten zu verurteilen.
D. Ergebnis
166. In der Rechtssache C‑106/19 schlage ich dem Gerichtshof vor,
– die Klage abzuweisen,
– der Italienischen Republik, dem Rat der Europäischen Union und dem Europäischen Parlament jeweils ihre eigenen Kosten aufzuerlegen und
– dem Königreich der Niederlande und der Europäischen Kommission jeweils ihre eigenen Kosten aufzuerlegen.
167. In der Rechtssache C‑232/19 schlage ich dem Gerichtshof vor,
– die Klage abzuweisen,
– sich für die Klage für unzuständig zu erklären, soweit damit beantragt wird, den am 20. November 2017 am Rande einer Tagung des Rates der Europäischen Union angenommenen Beschluss der Vertreter der Mitgliedstaaten über die Verlegung des Sitzes der Europäischen Arzneimittel-Agentur nach Amsterdam für rechtlich wirkungslos zu erklären,
– der Comune di Milano, dem Rat und dem Europäischen Parlament jeweils ihre eigenen Kosten aufzuerlegen und
– dem Königreich der Niederlande und der Europäischen Kommission jeweils ihre eigenen Kosten aufzuerlegen.