Spojené věci C‑106/19 a C‑232/19
Italská republika
a
Comune di Milano
v.
Rada Evropské unie
a
Evropský parlament
Rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 14. července 2022
„Žaloba na neplatnost – Institucionální právo – Nařízení (EU) 2018/1718 – Umístění sídla Evropské agentury pro léčivé přípravky (EMA) do Amsterodamu (Nizozemsko) – Článek 263 SFEU – Přípustnost – Právní zájem na podání žaloby – Aktivní legitimace – Bezprostřední a osobní dotčení – Rozhodnutí přijaté zástupci vlád členských států v rámci zasedání Rady za účelem umístění sídla agentury Evropské unie – Neexistence závazných účinků v unijním právním řádu – Výsady Evropského parlamentu“
1. Žaloba na neplatnost – Fyzické nebo právnické osoby – Právní zájem na podání žaloby – Nařízení týkající se umístění sídla instituce nebo jiného subjektu Unie – Žaloba podaná regionálním nebo místním celkem, jenž se uchází o hoštění tohoto sídla – Přípustnost
(Článek 263 SFEU; nařízení 2018/1718)
(viz body 55–57)
2. Žaloba na neplatnost – Fyzické nebo právnické osoby – Aktivní legitimace – Akty týkající se jich bezprostředně a osobně – Nařízení týkající se umístění sídla instituce nebo jiného subjektu Unie – Žaloba podaná regionálním nebo místním celkem, jenž se uchází o hoštění tohoto sídla – Přípustnost
(Článek 263 čtvrtý pododstavec SFEU; nařízení 2018/1718)
(viz body 58–60, 77, 78)
3. Žaloba na neplatnost – Fyzické nebo právnické osoby – Akty týkající se jich bezprostředně – Kumulativní kritéria – Bezprostřední dotčení a neexistence posuzovací pravomoci adresátů pověřených prováděním unijních aktů – Akt, který vyvolává bezprostřední účinky na právní postavení žalobce – Nařízení týkající se umístění sídla instituce nebo jiného subjektu Unie – Žaloba podaná regionálním nebo místním celkem, jenž se uchází o hoštění tohoto sídla – Aktivní legitimace – Zahrnutí
(Článek 263 čtvrtý pododstavec SFEU; nařízení 2018/1718)
(viz body 61–67)
4. Žaloba na neplatnost – Fyzické nebo právnické osoby – Akty týkající se jich bezprostředně a osobně – Osobní dotčení – Kritéria – Nařízení týkající se umístění sídla instituce nebo jiného subjektu Unie – Žaloba podaná regionálním nebo místním celkem, jenž se uchází o hoštění tohoto sídla – Aktivní legitimace – Zahrnutí
(Článek 263 čtvrtý pododstavec SFEU; nařízení 2018/1718)
(viz body 68–72)
5. Evropská unie – Sídlo orgánů – Umístění – Článek 341 SFEU – Rozsah působnosti – Určování místa sídla institucí a jiných subjektů Unie – Vyloučení – Umístění sídla Evropské agentura pro léčivé přípravky (EMA) zástupci vlád členských států – Rozhodnutí politické povahy postrádající závazné právní účinky v unijním právu – Pravomoc unijního normotvůrce
(Článek 13 odst. 1 SEU; článek 114, čl. 168 odst. 4, čl. 340 druhý pododstavec a článek 341 SFEU; protokol č. 6; rozhodnutí zástupců vlád členských států ze dne 12. prosince 1992, článek 2; nařízení 2018/1718)
(viz body 112–115, 120, 122, 126–136, 139–142)
6. Evropská unie – Institucionální rovnováha – Důsledky – Respektování rozdělení pravomocí – Pravomoci členských států a legislativní pravomoc přiznaná Evropskému parlamentu a Radě – Řádný legislativní postup – Nařízení týkající se umístění sídla instituce nebo jiného subjektu Unie – Provedení rozhodnutí přijatého zástupci členských států v rámci zasedání Rady, kterým se určuje sídlo Evropské agentury pro léčivé přípravky (EMA) – Neexistence vlivu na pravomoci unijního normotvůrce
(Článek 13 odst. 2, čl. 14 odst. 1 a čl. 16 odst. 1 SEU)
(viz body 145–149)
Shrnutí
Soudnímu dvoru bylo předloženo pět žalob na neplatnost několika aktů přijatých jednak zástupci vlád členských států a jednak Radou a Evropským parlamentem ve věci určení sídla dvou evropských agentur.
Itálie a Comune di Milano (obec Milán, Itálie) podaly po jedné žalobě proti Radě za účelem zrušení rozhodnutí zástupců vlád členských států ze dne 20. listopadu 2017(1) (spojené věci C‑59/18 a C‑182/18) a po jedné žalobě proti Parlamentu a Radě za účelem zrušení nařízení (EU) 2018/1718(2) (spojené věci C‑106/19 a C‑232/19) ve věci určení města Amsterodam (Nizozemsko) jako nového sídla Evropské agentury pro léčivé přípravky (EMA) po brexitu. Další žalobu podal Parlament proti Radě za účelem zrušení rozhodnutí přijatého společnou dohodou zástupců vlád členských států ze dne 13. června 2019(3), kterým sídlo Evropského orgánu pro pracovní záležitosti (ELA) umisťuje do Bratislavy (Slovensko) (věc C‑743/19).
Ve věcech týkajících se sídla EMA schválili hlavy států nebo předsedové vlád v návaznosti na brexit postup k přijetí rozhodnutí o přemístění tohoto sídla, které až do té doby bylo v Londýně (Spojené království). Na konci tohoto postupu nabídka Nizozemska zvítězila před nabídkou Itálie (Milána). Zástupci vlád členských států proto v rámci zasedání Rady rozhodnutím ze dne 20. listopadu 2017 konstatovali, že novým sídlem EMA je město Amsterodam. Toto určení bylo potvrzeno napadeným nařízením, jež bylo přijato řádným legislativním postupem s účastí Parlamentu. Itálie a obec Milán ovšem tvrdily, že rozhodnutí o umístění nového sídla EMA vzhledem k tomu, že se týká určení sídla unijní agentury, a nikoli unijního orgánu, spadá do výlučné pravomoci Unie, takže ve skutečnosti musí jeho autorství přičítáno Radě. V důsledku toho zpochybnily legalitu tohoto rozhodnutí jakožto základu napadeného nařízení a nadto namítly, že Parlament při přijímání tohoto nařízení plně nevyužil svých výsad v legislativní oblasti.
Ve věci týkající se sídla ELA schválili zástupci vlád členských států vzájemnou dohodou postup a kritéria pro určení sídla této agentury. Na základě tohoto postupu přijali v rámci zasedání Rady rozhodnutí o umístění sídla ELA do Bratislavy. Parlament tvrdil, že skutečnou autorkou tohoto rozhodnutí byla Rada a vzhledem k tomu, že jde o právně závazný akt Unie, je toto rozhodnutí napadnutelné žalobou na neplatnost podanou k Soudnímu dvoru.
Soudní dvůr zasedající ve velkém senátu rozvinul třemi rozsudky svou judikaturu k právnímu rámci, jenž se uplatní na umisťování sídel institucí a jiných subjektů Unie. Soudní dvůr zejména rozhodl, že rozhodnutí o umístění nového sídla EMA a rozhodnutí o umístění sídla ELA jsou akty politické povahy, které přijaly členské státy jako takové, a nikoli jako členové Rady, takže se tyto akty vymykají přezkumu legality podle článku 263 SFEU. Tato rozhodnutí nemohou být postavena na roveň rozhodnutím přijatým na základě článku 341 SFEU(4), který se vztahuje výlučně na určení sídla unijních orgánů(5). Toto ustanovení tedy nemůže být právním základem uvedených rozhodnutí.
Závěry Soudního dvora
– K přípustnosti žaloby podané regionálním nebo místním celkem proti nařízení, kterým se určuje umístění sídla instituce nebo jiného subjektu Unie (spojené věci C‑106/19 a C‑232/19)
Soudní dvůr nejprve připomněl, že žalobu regionálního celku nelze stavět na roveň žalobě členského státu ve smyslu článku 263 SFEU, v důsledku čehož musí takový subjekt prokázat jak zájem na podání žaloby, tak svou aktivní legitimaci. Soudní dvůr dále konstatoval, že obec Milán prokázala právní zájem na podání žaloby, protože případné zrušení napadeného nařízení by vedlo k obnovení legislativního postupu k umístění sídla EMA, o které se uvedená obec ucházela, a poté rozhodl, že tato obec je uvedeným nařízením bezprostředně a osobně dotčena, takže je aktivně legitimována k podání návrhu na jeho zrušení. V této souvislosti Soudní dvůr shledal, že tento nařizovací akt neponechává svým adresátům žádnou posuzovací pravomoc a že se obec Milán konkrétním způsobem účastnila výběrového řízení na sídlo EMA, což ji staví do situace, která ji individualizuje způsobem obdobným tomu, jakým by byl individualizován adresát aktu.
– K pravomoci Soudního dvora rozhodovat o rozhodnutích členských států v oblasti umístění sídla instituce nebo jiného subjektu Unie (spojené věci C‑59/18 a C‑182/18 a věc C‑743/19)
Soudní dvůr úvodem připomněl, že v rámci žaloby na neplatnost je unijnímu soudu přiznána pouze pravomoc k přezkumu legality aktů přičitatelných orgánům, institucím a jiným subjektům Unie. Akty přijaté zástupci vlád členských států, kteří jednají v tomto postavení, a vykonávají tak kolektivně pravomoci členských států, proto nepodléhají přezkumu legality vykonávanému unijním soudem, ledaže by dotyčný akt byl s ohledem na svůj obsah a okolnosti, za nichž byl přijat, ve skutečnosti rozhodnutím Rady. V důsledku toho upřesnil, že rozhodnutí o umístění nového sídla EMA a rozhodnutí o umístění sídla ELA lze posuzovat jen z hlediska právního rámce použitelného na umístění sídla institucí a jiných subjektů Unie.
V tomto ohledu se s využitím analýzy znění, kontextu a účelu zabýval otázkou, zda se lze článku 341 SFEU platně dovolávat jakožto základu těchto rozhodnutí(6).
Co se zaprvé znění článku 341 SFEU týče, Soudní dvůr zdůraznil, že tento článek se formálně vztahuje jen na „orgány Unie“.
Co se zadruhé kontextu tohoto ustanovení týče, měl Soudní dvůr zejména za to, že širokého výkladu tohoto pojmu, který provedl v oblasti mimosmluvní odpovědnosti(7), se nelze účelně dovolávat k tomu, aby byl per analogiam vymezen rozsah působnosti tohoto ustanovení. Soudní dvůr dále uvádí, že dřívější institucionální praxe, na kterou poukazuje Rada a podle které byla sídla institucí a jiných subjektů Unie umisťována na základě politické volby provedené jen zástupci vlád členských států, zdaleka není všeobecně rozšířená, nepožívá institucionálního uznání a v každém případě nemůže zakládat precedens zavazující orgány.
Co se zatřetí cíle článku 341 SFEU týče, Soudní dvůr nejprve upřesnil, že tento cíl spočívá v zachování rozhodovacích pravomocí členských států k určení sídla jen u unijních orgánů. Dále uvádí, že zřízení institucí a jiných subjektů Unie bývá výsledkem aktu sekundárního práva přijatého na základě hmotněprávních ustanovení provádějících unijní politiku, ve které instituce nebo jiný subjekt působí. Rozhodnutí o umístění jejich sídla je přitom nedílnou součástí rozhodnutí o jejich zřízení. Unijní normotvůrce má tudíž v zásadě výlučnou pravomoc určit místo sídla instituce nebo jiného subjektu Unie, stejně jako má pravomoc vymezit jejich pravomoci a organizaci. Konečně Soudní dvůr zdůrazňuje, že skutečnost, že rozhodnutí o umístění sídla instituce nebo jiného subjektu Unie může mít významný politický rozměr, nebrání tomu, aby toto rozhodnutí mohl přijmout unijní normotvůrce v souladu s postupy stanovenými věcně relevantními ustanoveními Smluv.
S ohledem na výše uvedené dospěl Soudní dvůr k závěru, že článek 341 SFEU nelze vykládat v tom smyslu, že upravuje umístění sídla takové instituce nebo jiného subjektu Unie, jako je EMA či ELA, a že pravomoc rozhodovat o umístění sídla těchto agentur nepřísluší členským státům, nýbrž unijnímu normotvůrci v rámci řádného legislativního postupu.
Soudní dvůr následně posuzoval svou pravomoc rozhodovat o platnosti rozhodnutí o umístění nového sídla EMA a rozhodnutí o umístění sídla ELA podle článku 263 SFEU. V této souvislosti připomněl, že relevantním kritériem pro vyloučení pravomoci unijních soudů k rozhodování o žalobě u soudu směřující proti aktům přijatým zástupci vlád členských států je kritérium týkající se jejich autora, nezávisle na jejich závazných právních účincích. Vztažení pojmu „napadnutelný akt“ podle článku 263 SFEU i na akty přijaté, byť vzájemnou dohodou, členskými státy, by znamenalo připustit přímý přezkum aktů členských států unijním soudem, a obejít tak právní prostředky specificky stanovené pro případy nesplnění povinností, které pro tyto státy vyplývají ze Smluv.
Soudní dvůr konečně upřesnil, že přísluší unijnímu normotvůrci, aby z důvodů právní jistoty i účinné soudní ochrany přijal unijní akt, kterým schválí politické rozhodnutí přijaté členskými státy, nebo kterým se naopak od takového politického rozhodnutí odchýlí. Takový akt musí nevyhnutelně být přijat před jakýmkoli opatřením konkrétně provádějícím umístění sídla dotyčné agentury a jen tento akt unijního normotvůrce může v unijním právu vyvolat závazné právní účinky.
Soudní dvůr dospěl k závěru, že rozhodnutí zástupců vlád členských států o umístění nového sídla EMA (spojené věci C‑59/18 a C‑182/18) a o umístění sídla ELA (věc C‑743/19) nejsou akty Rady, nýbrž akty politické povahy bez závazných právních účinků, přijatými kolektivně členskými státy, takže proti nim nelze podat žalobu na neplatnost podle článku 263 SFEU. Soudní dvůr proto odmítl uvedené žaloby jako směřující proti aktům, k přezkumu jejichž legality nemá pravomoc.
– K platnosti legislativního aktu, kterým se určuje umístění sídla instituce nebo jiného subjektu Unie (spojené věci C‑106/19 a C‑232/19)
V souvislosti s napadeným nařízením, kterým Rada a Parlament řádným legislativním postupem schválily rozhodnutí zástupců vlád členských států o umístění nového sídla EMA, Soudní dvůr připomněl, že na základě zásad svěřených pravomocí a institucionální rovnováhy, zakotvených ve Smlouvě o EU(8), určují obsah tohoto aktu výlučně tyto orgány. Zdůraznil přitom, že tomuto rozhodnutí nelze přiznat jakoukoli závaznost, jež by mohla omezit posuzovací pravomoc unijního normotvůrce. Uvedené rozhodnutí má tedy hodnotu aktu politické spolupráce, který v žádném případě nezasahuje do pravomocí svěřených unijním orgánům v rámci řádného legislativního postupu. Nezapojení Parlamentu do postupu, který vedl k přijetí uvedeného rozhodnutí, tak v žádném případě nepředstavuje porušení ani obcházení výsad tohoto orgánu jakožto spolunormotvůrce a politický vliv uvedeného rozhodnutí na legislativní pravomoc Parlamentu a Rady nemůže být důvodem k tomu, aby Soudní dvůr napadené nařízení zrušil. Vzhledem k tomu, že rozhodnutí ze dne 20. listopadu 2017 nemá v unijním právu závazné právní účinky, dospěl Soudní dvůr k závěru, že toto rozhodnutí nemůže být právním základem napadeného nařízení, takže případné nesrovnalosti, kterými bylo stiženo přijímání uvedeného rozhodnutí, nemohou mít vliv na legalitu napadeného nařízení.