Verbundene Rechtssachen C‑106/19 und C‑232/19
Italienische Republik
und
Comune di Milano
gegen
Rat der Europäischen Union
und
Europäisches Parlament
Urteil des Gerichtshofs (Große Kammer) vom 14. Juli 2022
„Nichtigkeitsklage – Institutionelles Recht – Verordnung (EU) 2018/1718 – Festlegung des Sitzes der Europäischen Arzneimittel-Agentur (EMA) in Amsterdam (Niederlande) – Art. 263 AEUV – Zulässigkeit – Rechtsschutzinteresse – Klagebefugnis – Unmittelbare und individuelle Betroffenheit – Am Rande einer Tagung des Rates angenommener Beschluss der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten zur Festlegung des Standorts des Sitzes einer Agentur der Europäischen Union – Keine Bindungswirkung in der Unionsrechtsordnung – Befugnisse des Europäischen Parlaments“
1. Nichtigkeitsklage – Natürliche oder juristische Personen – Rechtsschutzinteresse – Verordnung betreffend die Festlegung des Sitzes einer Einrichtung oder einer sonstigen Stelle der Union – Klage einer regionalen oder lokalen Einheit, die sich um die Aufnahme dieses Sitzes beworben hat – Zulässigkeit
(Art. 263 AEUV; Verordnung 2018/1718)
(vgl. Rn. 55‑57)
2. Nichtigkeitsklage – Natürliche oder juristische Personen – Klagebefugnis – Handlungen, die sie unmittelbar und individuell betreffen – Verordnung betreffend die Festlegung des Sitzes einer Einrichtung oder einer sonstigen Stelle der Union – Klage einer regionalen oder lokalen Einheit, die sich um die Aufnahme dieses Sitzes beworben hat – Zulässigkeit
(Art. 263 Abs. 4 AEUV; Verordnung 2018/1718)
(vgl. Rn. 58‑60, 77, 78)
3. Nichtigkeitsklage – Natürliche oder juristische Personen – Handlungen, die sie unmittelbar betreffen – Kumulative Kriterien – Unmittelbare Betroffenheit und fehlendes Ermessen der mit der Durchführung der Rechtsakte der Union betrauten Adressaten – Rechtsakt, der sich unmittelbar auf die Rechtsstellung des Klägers auswirkt – Verordnung betreffend die Festlegung des Sitzes einer Einrichtung oder einer sonstigen Stelle der Union – Klage einer regionalen oder lokalen Einheit, die sich um die Aufnahme dieses Sitzes beworben hat – Klagebefugnis – Einbeziehung
(Art. 263 Abs. 4 AEUV; Verordnung 2018/1718)
(vgl. Rn. 61‑67)
4. Nichtigkeitsklage – Natürliche oder juristische Personen – Handlungen, die sie unmittelbar und individuell betreffen – Individuelle Betroffenheit – Kriterien – Verordnung betreffend die Festlegung des Sitzes einer Einrichtung oder einer sonstigen Stelle der Union – Klage einer regionalen oder lokalen Einheit, die sich um die Aufnahme dieses Sitzes beworben hat – Klagebefugnis – Einbeziehung
(Art. 263 Abs. 4 AEUV; Verordnung 2018/1718)
(vgl. Rn. 68‑72)
5. Europäische Union – Sitz der Organe – Festlegung – Art. 341 AEUV – Anwendungsbereich – Bestimmung des Ortes des Sitzes der Einrichtungen und der sonstigen Stellen der Union – Nichteinbeziehung – Festlegung des Sitzes der Europäischen Arzneimittel-Agentur (EMA) durch die Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten – Beschluss politischen Charakters, dem im Unionsrecht keine verbindlichen Rechtswirkungen zukommen – Zuständigkeit des Unionsgesetzgebers
(Art. 13 Abs. 1 EUV; Art. 114, Art. 168 Abs. 4, Art. 340 Abs. 2 und Art. 341 AEUV; Protokoll Nr. 6; Beschluss der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 12. Dezember 1992, Art. 2; Verordnung 2018/1718)
(vgl. Rn. 112‑115, 120, 122, 126‑136, 139‑142)
6. Europäische Union – Institutionelles Gleichgewicht – Bedeutung – Beachtung der Zuständigkeitsverteilung – Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten und dem Europäischen Parlament und dem Rat zugewiesene Gesetzgebungsbefugnis – Ordentliches Gesetzgebungsverfahren – Verordnung betreffend die Festlegung des Sitzes einer Einrichtung oder einer sonstigen Stelle der Union – Durchführung eines von den Vertretern der Mitgliedstaaten am Rande einer Tagung des Rates angenommenen Beschlusses zur Bestimmung des Sitzes der Europäischen Arzneimittel-Agentur (EMA) – Keine Auswirkung auf die Zuständigkeiten des Unionsgesetzgebers
(Art. 13 Abs. 2, Art. 14 Abs. 1 und Art. 16 Abs. 1 EUV)
(vgl. Rn. 145‑149)
Zusammenfassung
Der Gerichtshof wurde mit fünf Klagen auf Nichtigerklärung verschiedener Handlungen befasst, die zum einen von den Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten und zum anderen vom Rat und vom Europäischen Parlament bezüglich der Festlegung des Sitzes zweier europäischer Agenturen vorgenommen wurden.
Zwei Klagen wurden jeweils von Italien und der Comune di Milano (Gemeinde Mailand, Italien) erhoben, und zwar zum einen gegen den Rat auf Nichtigerklärung des Beschlusses der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 20. November 2017(1) (verbundene Rechtssachen C‑59/18 und C‑182/18) und zum anderen gegen das Parlament und den Rat auf Nichtigerklärung der Verordnung (EU) 2018/1718(2) (verbundene Rechtssachen C‑106/19 und C‑232/19) wegen der Bestimmung der Stadt Amsterdam (Niederlande) zum neuen Sitz der Europäischen Arzneimittel-Agentur (EMA) nach dem Brexit. Eine weitere Klage wurde vom Parlament gegen den Rat auf Nichterklärung des im gegenseitigen Einvernehmen gefassten Beschlusses der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 13. Juni 2019(3) über die Festlegung des Sitzes der Europäischen Arbeitsbehörde (ELA) in Bratislava (Slowakei) erhoben (Rechtssache C‑743/19).
In den Rechtssachen betreffend den Sitz der EMA hatten die Staats- und Regierungschefs nach dem Brexit ein Verfahren für den Erlass eines Beschlusses über die Verlegung dieses Sitzes gebilligt, der sich bis dahin in London (Vereinigtes Königreich) befand. Am Schluss dieses Verfahrens erhielt das Angebot der Niederlande vor dem Angebot Italiens (Mailand) den Zuschlag. Die Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten bestimmten infolgedessen mit dem Beschluss vom 20. November 2017 am Rande einer Ratstagung die Stadt Amsterdam zum neuen Sitz der EMA. Diese Bestimmung wurde durch die angefochtene Verordnung am Schluss des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens, das die Beteiligung des Parlaments umfasste, bestätigt. Italien und die Gemeinde Mailand machten jedoch geltend, dass der Beschluss zur Festlegung des neuen Sitzes der EMA, soweit er die Bestimmung des Sitzes einer Agentur der Union und nicht eines Organs der Union betreffe, in die ausschließliche Zuständigkeit der Union falle und in Wirklichkeit dem Rat zuzurechnen sei. Sie bestritten daher die Rechtmäßigkeit dieses Beschlusses als Grundlage für die angefochtene Verordnung und machten außerdem geltend, dass das Parlament beim Erlass dieser Verordnung seine Befugnisse im Bereich der Gesetzgebung nicht in vollem Umfang ausgeübt habe.
In der den Sitz der ELA betreffenden Rechtssache hatten die Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten einvernehmlich das Verfahren und die Kriterien für die Entscheidung über den Sitz dieser Agentur gebilligt. In Anwendung dieses Verfahrens nahmen sie am Rande einer Ratstagung den Beschluss zur Festlegung des Sitzes der ELA in Bratislava an. Das Parlament machte geltend, dass der tatsächliche Urheber dieses Beschlusses in Wirklichkeit der Rat sei und dass er, da es sich um eine rechtsverbindliche Handlung der Union handele, im Rahmen einer Nichtigkeitsklage vor dem Gerichtshof angefochten werden könne.
Mit drei Urteilen entwickelt der Gerichtshof in der Besetzung als Große Kammer seine Rechtsprechung zum rechtlichen Rahmen für die Festlegung des Sitzes der Einrichtungen und der sonstigen Stellen der Union weiter. Er entscheidet u. a., dass die Beschlüsse zur Festlegung des neuen Sitzes der EMA und des Sitzes der ELA Handlungen politischer Natur sind, die allein von den Mitgliedstaaten in dieser Eigenschaft und nicht als Mitglieder des Rates vorgenommen wurden, so dass diese Handlungen der Rechtmäßigkeitskontrolle nach Art. 263 AEUV entzogen sind. Diese Beschlüsse können nicht den Beschlüssen gleichgestellt werden, die nach Art. 341 AEUV(4) erlassen wurden, der nur die Bestimmung des Sitzes der Organe der Union(5) betrifft. Daher kann diese Vorschrift nicht die Rechtsgrundlage für diese Beschlüsse bilden.
Würdigung durch den Gerichtshof
– Zur Zulässigkeit der Klage einer regionalen oder lokalen Einheit gegen die Verordnung über die Festlegung des Sitzes einer Einrichtung oder einer sonstigen Stelle der Union (verbundene Rechtssachen C‑106/19 und C‑232/19)
Der Gerichtshof weist zunächst darauf hin, dass die Klage einer regionalen Einheit nicht der Klage eines Mitgliedstaats im Sinne von Art. 263 AEUV gleichgestellt werden kann und dass eine solche Einheit folglich sowohl ein Rechtsschutzinteresse als auch eine Klagebefugnis nachweisen muss. Der Gerichtshof stellt zunächst fest, dass die Gemeinde Mailand ein Rechtsschutzinteresse hat, da eine etwaige Nichtigerklärung der angefochtenen Verordnung die Wiederaufnahme des Gesetzgebungsverfahrens zur Festlegung des Sitzes der EMA, um den sie sich beworben hatte, zur Folge hätte, und danach, dass diese Einheit von dieser Verordnung unmittelbar und individuell betroffen ist und daher befugt ist, deren Nichtigerklärung zu beantragen. Insoweit befindet er zum einen, dass dieser Rechtsakt mit Verordnungscharakter seinen Adressaten keinerlei Ermessensspielraum einräumt, und zum anderen, dass die Gemeinde Mailand konkret am Verfahren zur Auswahl des Sitzes der EMA teilgenommen hat, das sie in eine Situation brachte, die sie in ähnlicher Weise individualisierte wie einen Adressaten des Rechtsakts.
– Zur Zuständigkeit des Gerichtshofs für die Entscheidung über Beschlüsse der Mitgliedstaaten betreffend die Festlegung des Sitzes einer Einrichtung oder einer sonstigen Stelle der Union (verbundene Rechtssachen C‑59/18 und C‑182/18 sowie Rechtssache C‑743/19)
Der Gerichtshof weist zunächst darauf hin, dass der Unionsrichter im Rahmen einer Nichtigkeitsklage ausschließlich für die Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Handlungen zuständig ist, die den Organen, den Einrichtungen und den sonstigen Stellen der Union zuzurechnen sind. Handlungen, die von den Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten vorgenommen werden, die in dieser Eigenschaft handeln und auf diese Weise gemeinsam Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten ausüben, können daher vom Unionsrichter nicht auf ihre Rechtmäßigkeit überprüft werden, es sei denn, die fragliche Handlung stellt nach ihrem Inhalt und den Umständen, unter denen sie vorgenommen wurde, in Wirklichkeit einen Beschluss des Rates dar. Der Gerichtshof stellt daher klar, dass die Beschlüsse zur Festlegung des neuen Sitzes der EMA und des Sitzes der ELA nur anhand des rechtlichen Rahmens beurteilt werden können, der für die Festlegung des Sitzes der Einrichtung und der sonstigen Stellen der Union gilt.
Insoweit prüft er im Wege einer grammatikalischen, systematischen und teleologischen Auslegung, ob Art. 341 AEUV wirksam als Grundlage für diese Beschlüsse geltend gemacht werden kann(6).
Der Gerichtshof weist erstens darauf hin, dass sich der Wortlaut von Art. 341 AEUV formal nur auf die „Organe der Union“ bezieht.
Zweitens stellt er in Bezug auf den Zusammenhang, in den sich diese Vorschrift einfügt, u. a. fest, dass die weite Auslegung, die er diesem Begriff im Bereich der außervertraglichen Haftung(7) beigemessen hat, nicht mit Erfolg geltend gemacht werden kann, um den Anwendungsbereich dieser Vorschrift entsprechend zu bestimmen. Außerdem weist der Gerichtshof darauf hin, dass die vom Rat angeführte frühere institutionelle Praxis, wonach die Sitze der Einrichtungen und der sonstigen Stellen der Union auf der Grundlage einer allein von den Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten getroffenen politischen Entscheidung festgelegt worden seien, bei Weitem nicht allgemein verbreitet ist, dass sie keine institutionelle Anerkennung genießt und dass sie jedenfalls keinen die Organe bindenden Präzedenzfall schaffen kann.
Drittens stellt der Gerichtshof in Bezug auf das Ziel von Art. 341 AEUV zunächst klar, dass dieses darin besteht, die Entscheidungsbefugnisse der Mitgliedstaaten allein bei der Bestimmung des Sitzes der Unionsorgane zu wahren. Sodann stellt er fest, dass sich die Schaffung der Einrichtungen und der sonstigen Stellen der Union aus einem Rechtsakt des Sekundärrechts ergibt, der auf der Grundlage der materiellen Bestimmungen zur Umsetzung der Politik der Union, in der die Einrichtung oder sonstige Stelle tätig wird, erlassen wurde. Der Beschluss über die Festlegung ihres Sitzes ist jedoch mit dem Beschluss über ihre Schaffung untrennbar verbunden. Folglich verfügt der Unionsgesetzgeber grundsätzlich über die ausschließliche Zuständigkeit für die Festlegung des Sitzes einer Einrichtung oder einer sonstigen Stelle der Union, entsprechend der Zuständigkeit, die er besitzt, um deren Zuständigkeiten und Organisation festzulegen. Schließlich weist der Gerichtshof darauf hin, dass der Umstand, dass der Beschluss zur Festlegung des Ortes des Sitzes einer Einrichtung oder einer sonstigen Stelle der Union eine bedeutende politische Dimension haben kann, nicht ausschließt, dass dieser Beschluss vom Unionsgesetzgeber nach den in den sachlich einschlägigen Bestimmungen der Verträge vorgesehenen Verfahren getroffen werden kann.
In Anbetracht dessen kommt der Gerichtshof zu dem Schluss, dass Art. 341 AEUV nicht dahin ausgelegt werden kann, dass er die Bestimmung des Ortes des Sitzes einer Einrichtung oder einer sonstigen Stelle der Union, wie der EMA oder der ELA, regelt, und dass die Zuständigkeit für die Entscheidung über die Festlegung des Ortes des Sitzes dieser Agenturen nicht bei den Mitgliedstaaten, sondern – nach dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren – beim Unionsgesetzgeber liegt.
Der Gerichtshof prüft sodann seine Zuständigkeit nach Art. 263 AEUV für die Entscheidung über die Gültigkeit der Beschlüsse zur Festlegung des neuen Sitzes der EMA und des Sitzes der ELA. Insoweit weist er darauf hin, dass als maßgebliches Kriterium, um die Zuständigkeit der Unionsgerichte für die Entscheidung über eine Klage gegen Handlungen der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten auszuschließen, ausschließlich auf den Urheber der Handlungen abzustellen ist, unabhängig von ihren verbindlichen Rechtswirkungen. Würde der Begriff der anfechtbaren Handlung nach Art. 263 AEUV auf Handlungen der Mitgliedstaaten – auch solche im gegenseitigen Einvernehmen – ausgeweitet, liefe dies darauf hinaus, eine unmittelbare Kontrolle der Handlungen der Mitgliedstaaten durch den Unionsrichter zuzulassen und damit die Rechtsbehelfe zu umgehen, die speziell für den Fall einer Verletzung ihrer Verpflichtungen aus den Verträgen vorgesehen sind.
Schließlich stellt der Gerichtshof klar, dass es Sache des Unionsgesetzgebers ist, aus Gründen sowohl der Rechtssicherheit als auch des wirksamen gerichtlichen Rechtsschutzes einen Rechtsakt der Union zu erlassen, mit dem der von den Mitgliedstaaten gefasste politische Beschluss bestätigt oder im Gegenteil von ihm abgewichen wird. Da dieser Rechtsakt notwendigerweise jeder Maßnahme zur konkreten Durchführung der Verlegung des Sitzes der betreffenden Agentur vorausgeht, kann allein dieser Rechtsakt des Unionsgesetzgebers im Rahmen des Unionsrechts verbindliche Rechtswirkungen erzeugen.
Der Gerichtshof kommt zu dem Schluss, dass die Beschlüsse der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten zur Festlegung des neuen Sitzes der EMA und des Sitzes der ELA (verbundene Rechtssachen C‑59/18 und C‑182/18 sowie Rechtssache C‑743/19) keine Handlungen des Rates, sondern von den Mitgliedstaaten gemeinsam vorgenommene Handlungen politischer Natur ohne verbindliche Rechtswirkungen darstellen, so dass diese Handlungen nicht Gegenstand einer Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV sein können. Er weist diese Klagen daher als gegen Handlungen gerichtet, für deren Rechtmäßigkeitskontrolle er nicht zuständig ist, zurück.
– Zur Gültigkeit des Gesetzgebungsakts zur Festlegung des Sitzes einer Einrichtung oder einer sonstigen Stelle der Union (verbundene Rechtssachen C‑106/19 und C‑232/19)
In Bezug auf die angefochtene Verordnung, mit der der Rat und das Parlament den Beschluss der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten zur Festlegung des neuen Sitzes der EMA im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren bestätigt haben, weist der Gerichtshof darauf hin, dass es nach den im EU‑Vertrag verankerten Grundsätzen der Zuweisung von Befugnissen und des institutionellen Gleichgewichts(8) ausschließlich Sache dieser Organe ist, den Inhalt dieser Verordnung festzulegen. Hierzu weist er darauf hin, dass diesem Beschluss keinerlei Verbindlichkeit beigemessen werden kann, die das Ermessen des Unionsgesetzgebers beschränken könnte. Der Beschluss hat somit die Bedeutung einer Handlung der politischen Zusammenarbeit, die in keinem Fall in die Zuständigkeiten eingreift, die den Unionsorganen im Rahmen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens übertragen wurden. Die fehlende Beteiligung des Parlaments an dem Verfahren, das zu dem genannten Beschluss führte, stellt somit in keinem Fall eine Verletzung oder Umgehung der Befugnisse dieses Organs als Mitgesetzgeber dar, und die politischen Auswirkungen dieses Beschlusses auf die Gesetzgebungsbefugnis des Parlaments und des Rates können keinen Grund für die Nichtigerklärung der angefochtenen Verordnung durch den Gerichtshof darstellen. Da dem Beschluss vom 20. November 2017 im Unionsrecht keinerlei verbindliche Rechtswirkung zukommt, gelangt der Gerichtshof zu dem Schluss, dass dieser Beschluss nicht die Rechtsgrundlage der angefochtenen Verordnung darstellen kann, so dass deren Rechtmäßigkeit nicht durch etwaige Unregelmäßigkeiten beim Erlass dieses Beschlusses beeinträchtigt werden kann.