Asuntos acumulados C‑106/19 y C‑232/19
República Italiana
y
Comune di Milano
contra
Consejo de la Unión Europea
y
Parlamento Europeo
Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 14 de julio de 2022
«Recurso de anulación — Derecho institucional — Reglamento (UE) 2018/1718 — Fijación de la sede de la Agencia Europea de Medicamentos (EMA) en Ámsterdam (Países Bajos) — Artículo 263 TFUE — Admisibilidad — Interés en ejercitar la acción — Legitimación — Afectación directa e individual — Decisión adoptada por los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros en paralelo a una reunión del Consejo para fijar la ubicación de la sede de una agencia de la Unión Europea — Inexistencia de efectos vinculantes en el ordenamiento jurídico de la Unión — Prerrogativas del Parlamento»
1. Recurso de anulación — Personas físicas o jurídicas — Interés en ejercitar la acción — Reglamento relativo a la fijación de la sede de un órgano u organismo de la Unión — Recurso interpuesto por una entidad regional o local, candidata para recibir esa sede — Admisibilidad
[Art. 263 TFUE; Reglamento (UE) 2018/1718 del Parlamento Europeo y del Consejo]
(véanse los apartados 55 a 57)
2. Recurso de anulación — Personas físicas o jurídicas — Legitimación — Actos que las afectan directa e individualmente — Reglamento relativo a la fijación de la sede de un órgano u organismo de la Unión — Recurso interpuesto por una entidad regional o local, candidata para recibir esa sede — Admisibilidad
[Art. 263 TFUE, párr. 4; Reglamento (UE) 2018/1718 del Parlamento Europeo y del Consejo]
(véanse los apartados 58 a 60, 77 y 78)
3. Recurso de anulación — Personas físicas o jurídicas — Actos que las afectan directamente — Criterios acumulativos — Afectación directa e inexistencia de facultad de apreciación de los destinatarios encargados de la aplicación de los actos de la Unión — Acto que produce directamente efectos en la situación jurídica del demandante — Reglamento relativo a la fijación de la sede de un órgano u organismo de la Unión — Recurso interpuesto por una entidad regional o local, candidata para recibir esa sede — Legitimación — Inclusión
[Art. 263 TFUE, párr. 4; Reglamento (UE) 2018/1718 del Parlamento Europeo y del Consejo]
(véanse los apartados 61 a 67)
4. Recurso de anulación — Personas físicas o jurídicas — Actos que las afectan directa e individualmente — Afectación individual — Criterios — Reglamento relativo a la fijación de la sede de un órgano u organismo de la Unión — Recurso interpuesto por una entidad regional o local, candidata para recibir esa sede – Legitimación — Inclusión
[Art. 263 TFUE, párr. 4; Reglamento (UE) 2018/1718 del Parlamento Europeo y del Consejo]
(véanse los apartados 68 a 72)
5. Unión Europea — Sede de las instituciones — Fijación — Artículo 341 TFUE — Ámbito de aplicación — Designación de la ubicación de la sede de los órganos y organismos de la Unión — Exclusión — Fijación de la sede de la Agencia Europea de Medicamentos (EMA) por los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros — Decisión de carácter político carente de efectos jurídicos obligatorios en el Derecho de la Unión — Competencia del legislador de la Unión
[Art. 13 TUE, ap. 1; arts. 114 TFUE, 168 TFUE, ap. 4, 340 TFUE, párr. 2, y 341 TFUE; Protocolo n.º 6; Decisión de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros de 12 de diciembre de 1992, art. 2; Reglamento (UE) 2018/1718 del Parlamento Europeo y del Consejo]
(véanse los apartados 112 a 115, 120, 122, 126 a 136 y 139 a 142)
6. Unión Europea — Equilibrio institucional – Implicaciones — Respeto del reparto de competencias — Competencias de los Estados miembros y facultad legislativa atribuida al Parlamento Europeo y al Consejo — Procedimiento legislativo ordinario — Reglamento relativo a la fijación de la sede de un órgano u organismo de la Unión — Aplicación de una Decisión adoptada por los representantes de los Estados miembros, en paralelo a una reunión del Consejo, por la que se fija la sede de la Agencia Europea de Medicamentos(EMA) — Falta de incidencia en las competencias del legislador de la Unión
(Arts. 13 TUE, ap. 2, 14 TUE, ap. 1, y 16 TUE, ap. 1)
(véanse los apartados 145 a 149)
Resumen
Se interpusieron ante el Tribunal de Justicia cinco recursos de anulación de diferentes actos adoptados, por un lado, por los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros y, por otro lado, por el Consejo y el Parlamento Europeo, en relación con la fijación de la sede de dos agencias europeas.
Italia y el Comune di Milano (Ayuntamiento de Milán, Italia) interpusieron sendos recursos contra el Consejo, solicitando la anulación de la Decisión de 20 de noviembre de 2017 (1) adoptada por los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros (asuntos acumulados C‑59/18 y C‑182/18), por un lado, y contra el Parlamento y el Consejo, solicitando la anulación del Reglamento (UE) 2018/1718 (2) (asuntos acumulados C‑106/19 y C‑232/19), por otro lado, en relación con la designación de la ciudad de Ámsterdam (Países Bajos) como nueva sede de la Agencia Europea de Medicamentos (EMA) tras el Brexit. El Parlamento interpuso otro recurso contra el Consejo solicitando la anulación de la Decisión de 13 de junio de 2019, (3) adoptada de común acuerdo entre los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, sobre la ubicación de la sede de la Autoridad Laboral Europea (ALE) en Bratislava (Eslovaquia) (asunto C‑743/19).
En los asuntos relativos a la sede de la EMA, los jefes de Estado o de Gobierno habían aprobado, a raíz del Brexit, un procedimiento para adoptar una decisión sobre la reubicación de dicha sede, implantada hasta entonces en Londres. Al término de ese procedimiento, la oferta de los Países Bajos superó a la de Italia (Milán). En consecuencia, los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, en paralelo a una reunión del Consejo, designaron mediante la Decisión de 20 de noviembre de 2017 a la ciudad de Ámsterdam como nueva sede de la EMA. Esta designación fue ratificada por el Reglamento impugnado al término del procedimiento legislativo ordinario, que implicaba la participación del Parlamento. No obstante, Italia y el Comune di Milano adujeron que la Decisión de reubicación de la sede de la EMA, en la medida en que se refería a la designación de la sede de una agencia de la Unión y no de una institución de esta, era competencia exclusiva de la Unión y, en realidad, debía imputarse al Consejo. Por lo tanto, impugnaron la legalidad de esa Decisión como fundamento del Reglamento impugnado y sostuvieron, por lo demás, que el Parlamento no había ejercido plenamente sus prerrogativas legislativas en el momento de la adopción de dicho Reglamento.
En el asunto relativo a la sede de la ALE, los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros aprobaron de común acuerdo el procedimiento y los criterios para elegir la sede de dicha agencia. Con arreglo a este procedimiento, adoptaron, en paralelo a una reunión del Consejo, la Decisión de ubicación de la sede de la ALE en Bratislava. El Parlamento sostuvo que el autor efectivo de esa Decisión era, en realidad, el Consejo y que, al tratarse de un acto de la Unión jurídicamente vinculante, era impugnable ante el Tribunal de Justicia en el marco de un recurso de anulación.
El Tribunal de Justicia, mediante tres sentencias dictadas actuando en formación de Gran Sala, desarrolló su jurisprudencia relativa al marco jurídico aplicable a la fijación de la sede de los órganos y organismos de la Unión. Consideró, en particular, que las Decisiones de reubicación de la sede de la EMA y de ubicación de la sede de la ALE son actos de carácter político, adoptados únicamente por los Estados miembros en calidad de tales, y no como miembros del Consejo, de modo que esos actos no están sometidos al control de legalidad establecido en el artículo 263 TFUE. Esas Decisiones no pueden asimilarse a las adoptadas en virtud del artículo 341 TFUE, (4) que se refiere exclusivamente a la determinación de la sede de las instituciones. (5) Así pues, esta disposición no puede constituir la base jurídica de dichas Decisiones.
Apreciación del Tribunal de Justicia
– Sobre la admisibilidad del recurso interpuesto por una entidad regional o local contra el reglamento por el que se fija la sede de un órgano o u organismo de la Unión (asuntos acumulados C‑106/19 y C‑232/19)
El Tribunal de Justicia comenzó recordando que el recurso de una entidad regional no puede asimilarse al recurso de un Estado miembro en el sentido del artículo 263 TFUE y que, por consiguiente, tal entidad debe justificar que tiene tanto interés en ejercitar la acción como legitimación activa. Tras observar que el Comune di Milano tenía un interés en ejercitar la acción, puesto que la eventual anulación del Reglamento impugnado conllevaría la reanudación del procedimiento legislativo destinado a fijar la sede de la EMA en el que el Comune di Milano era candidato, el Tribunal de Justicia consideró que ese Reglamento afectaba directa e individualmente a esa entidad y que, por tanto, el Comune di Milano estaba legitimado para solicitar la anulación de dicho Reglamento. A este respecto, observó, por un lado, que dicho acto no dejaba ningún margen de apreciación a sus destinatarios y, por otro lado, que el Comune di Milano había participado concretamente en el procedimiento de selección de la sede de la EMA, lo que lo había posicionado en una situación que lo individualizaba de una manera análoga a la de un destinatario del acto.
– Sobre la competencia del Tribunal de Justicia para conocer de Decisiones de los Estados miembros en materia de fijación de la sede de los órganos y organismos de la Unión (asuntos acumulados C‑59/18 y C‑182/18 y asunto C‑743/19)
Con carácter preliminar, el Tribunal de Justicia recordó que, en el marco del recurso de anulación, el juez de la Unión solo es competente para controlar la legalidad de los actos imputables a las instituciones, a los órganos y a los organismos de la Unión. Los actos adoptados por los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, cuando estos actúan como tales, ejerciendo así conjuntamente las competencias de los Estados miembros, no están sometidos al control de legalidad ejercido por el juez de la Unión, salvo que el acto de que se trate, habida cuenta de su contenido y del conjunto de las circunstancias en las que se adoptó, constituya en realidad una decisión del Consejo. Precisó, en consecuencia, que las Decisiones de reubicación de la sede de la EMA y de ubicación de la sede de la ALE solo pueden analizarse a la luz del marco jurídico aplicable a la fijación de la sede de los órganos y organismos de la Unión.
A este respecto, el Tribunal de Justicia examinó, en el marco de un análisis textual, contextual y teleológico, si el artículo 341 TFUE podía invocarse válidamente como fundamento de esas Decisiones. (6)
En primer lugar, el Tribunal de Justicia subrayó que la redacción del artículo 341 TFUE se refiere únicamente a las «instituciones de la Unión».
En segundo lugar, por lo que respecta al contexto en el que se inscribe esta disposición, el Tribunal de Justicia consideró, en particular, que la interpretación amplia que él mismo ha dado al concepto de «instituciones» en materia de responsabilidad extracontractual (7) no puede invocarse eficazmente para definir, por analogía, el ámbito de aplicación de dicha disposición. Por otra parte, señaló que la práctica institucional anterior invocada por el Consejo, en virtud de la cual las sedes de los órganos y organismos de la Unión se fijaban sistemáticamente mediante una decisión política tomada únicamente por los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, dista mucho de ser generalizada, no goza de un reconocimiento institucional y, en cualquier caso, no puede crear un precedente que vincule a las instituciones.
En tercer lugar, por lo que respecta al objetivo del artículo 341 TFUE, el Tribunal de Justicia comenzó precisando que dicho objetivo consiste en preservar las facultades decisorias de los Estados miembros para determinar la sede de las instituciones de la Unión únicamente. A continuación, señaló que la creación de los órganos y organismos de la Unión resulta de un acto de Derecho derivado adoptado sobre la base de las disposiciones materiales que aplican la política de la Unión en la que interviene el órgano u organismo. Así pues, la decisión relativa a la fijación de la sede de tales órganos u organismos de la Unión es consustancial a la decisión relativa a su creación. Por lo tanto, el legislador de la Unión tiene, en principio, la competencia exclusiva para fijar la sede de un órgano u organismo de la Unión, del mismo modo que es competente para definir las facultades y la organización de dicho órgano u organismo. Por último, el Tribunal de Justicia subrayó que el hecho de que la decisión de fijación de la ubicación de la sede de un órgano u organismo de la Unión pueda tener una dimensión política importante no impide que el legislador de la Unión adopte esa decisión con arreglo a los procedimientos establecidos por las disposiciones de los Tratados materialmente pertinentes.
Habida cuenta de las anteriores consideraciones, el Tribunal de Justicia concluyó que no puede interpretarse que el artículo 341 TFUE rija la designación de la ubicación de la sede de un órgano u organismo de la Unión como la EMA o la ALE y que la competencia para decidir la ubicación de la sede de esas agencias pertenece no a los Estados miembros, sino al legislador de la Unión, mediante el procedimiento legislativo ordinario.
Seguidamente, el Tribunal de Justicia examinó su propia competencia para pronunciarse sobre la validez de las Decisiones de reubicación de la sede de la EMA y de ubicación de la sede de la ALE en virtud del artículo 263 TFUE. A este respecto, recordó que el criterio pertinente en orden a excluir la competencia de los tribunales de la Unión para conocer de un recurso judicial contra actos adoptados por representantes de los Gobiernos de los Estados miembros es únicamente el relativo al autor, independientemente de sus efectos jurídicos vinculantes. Extender el concepto de actos impugnables a efectos del artículo 263 TFUE a los actos adoptados, incluso de común acuerdo, por los Estados miembros equivaldría a admitir un control directo del juez de la Unión sobre los actos de los Estados miembros y, de este modo, a eludir los cauces jurídicos específicamente previstos en caso de incumplimiento de las obligaciones que incumben a los Estados miembros en virtud de los Tratados.
Por último, el Tribunal de Justicia puntualizó que incumbe al legislador de la Unión, por razones tanto de seguridad jurídica como de tutela judicial efectiva, adoptar un acto de la Unión que confirme o, por el contrario, rechace la decisión política adoptada por los Estados miembros. Únicamente ese acto del legislador de la Unión, que debe preceder necesariamente a cualquier medida concreta de implantación de la sede de la agencia de que se trate, puede producir efectos jurídicos vinculantes en el marco del Derecho de la Unión.
El Tribunal de Justicia concluyó que las Decisiones de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros de reubicación de la sede de la EMA y de ubicación de la sede de ALE (asuntos acumulados C‑59/18 y C‑182/18 y asunto C‑743/19) constituyen no actos del Consejo, sino actos de carácter político carentes de efectos jurídicos vinculantes, adoptados colectivamente por los Estados miembros, de modo que dichas Decisiones no pueden ser objeto de un recurso de anulación en virtud del artículo 263 TFUE. En consecuencia, desestimó los citados recursos por estar dirigidos contra actos cuyo control de legalidad no es competencia del Tribunal de Justicia.
– Sobre la validez del acto legislativo por el que se fija la sede de un órgano u organismo de la Unión (asuntos acumulados C‑106/19 y C‑232/19)
Por lo que respecta al Reglamento impugnado, mediante el cual el Consejo y el Parlamento ratificaron, mediante el procedimiento legislativo ordinario, la Decisión de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros de reubicación de la sede la EMA, el Tribunal de Justicia recordó que corresponde únicamente a estas instituciones determinar el contenido de tal Decisión, en virtud de los principios de atribución de facultades y de equilibrio institucional consagrados en el Tratado UE. (8) A este respecto, subrayó que no puede atribuirse a esa Decisión ningún valor vinculante que pueda limitar la facultad de apreciación del legislador de la Unión. Por lo tanto, dicha Decisión tiene el valor de un acto de cooperación política que no invade en ningún caso las competencias conferidas a las instituciones de la Unión en el marco del procedimiento legislativo ordinario. Así pues, la falta de intervención del Parlamento en el proceso que condujo a adoptar esa Decisión no constituye, en ningún caso, una violación o una elusión de las prerrogativas de esa institución como colegislador, y la incidencia política de la referida Decisión en la facultad legislativa del Parlamento y del Consejo no puede constituir un motivo para que el Tribunal de Justicia anule el Reglamento impugnado. Habida cuenta de que la Decisión de 20 de noviembre de 2017 carece de todo efecto jurídico vinculante en el Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia concluyó que dicha Decisión no puede constituir la base jurídica del Reglamento impugnado, de modo que la legalidad de este no puede verse afectada por eventuales irregularidades que hubieran podido viciar la adopción de dicha Decisión.