Liidetud kohtuasjad C‑106/19 ja C‑232/19
Itaalia Vabariik
ja
Comune di Milano
versus
Euroopa Liidu Nõukogu
ja
Euroopa Parlament
Euroopa Kohtu (suurkoda) 14. juuli 2022. aasta otsus
Tühistamishagi – Institutsiooniline õigus – Määrus (EL) 2018/1718 – Amsterdami (Madalmaad) määramine Euroopa Ravimiameti (EMA) asukohaks – ELTL artikkel 263 – Vastuvõetavus – Põhjendatud huvi – Õigus esitada hagi – Otsene ja isiklik puutumus – Otsus, mille liikmesriikide valitsuste esindajad on vastu võtnud nõukogu istungi raames, et määrata Euroopa Liidu ameti asukoht – Siduvate tagajärgede puudumine liidu õiguskorras – Euroopa Parlamendi eelisõigused
1. Tühistamishagi – Füüsilised või juriidilised isikud – Põhjendatud huvi – Määrus, mis puudutab liidu organi või asutuse asukoha määramist – Hagi, mille on esitanud piirkondlik või kohalik omavalitsusüksus, kes on selle asukoha kandidaat – Vastuvõetavus
(ELTL artikkel 263; määrus 2018/1718)
(vt punktid 55–57)
2. Tühistamishagi – Füüsilised või juriidilised isikud – Õigus esitada hagi – Neid otseselt ja isiklikult puudutavad aktid – Määrus, mis puudutab liidu organi või asutuse asukoha määramist – Hagi, mille on esitanud piirkondlik või kohalik omavalitsusüksus, kes on selle asukoha kandidaat – Vastuvõetavus
(ELTL artikli 263 neljas lõik; määrus 2018/1718)
(vt punktid 58–60, 77 ja 78)
3. Tühistamishagi – Füüsilised või juriidilised isikud – Neid otseselt puudutavad aktid – Kumulatiivsed kriteeriumid – Otsene puutumus ja liidu aktide rakendamise eest vastutavate adressaatide kaalutlusõiguse puudumine – Akt, mis toob hageja õiguslikule olukorrale vahetult kaasa õiguslikke tagajärgi – Määrus, mis puudutab liidu organi või asutuse asukoha määramist – Hagi, mille on esitanud piirkondlik või kohalik omavalitsusüksus, kes on selle asukoha kandidaat – Õigus esitada hagi – Hõlmamine
(ELTL artikli 263 neljas lõik; määrus 2018/1718)
(vt punktid 61–67)
4. Tühistamishagi – Füüsilised või juriidilised isikud – Neid otseselt ja isiklikult puudutavad aktid – Isiklik puutumus – Kriteeriumid – Määrus, mis puudutab liidu organi või asutuse asukoha määramist – Hagi, mille on esitanud piirkondlik või kohalik omavalitsusüksus, kes on selle asukoha kandidaat – Õigus esitada hagi – Hõlmamine
(ELTL artikli 263 neljas lõik; määrus 2018/1718)
(vt punktid 68–72)
5. Euroopa Liit – Institutsiooni asukoht – Määramine – ELTL artikkel 341 – Kohaldamisala – Liidu organite, asutuste või teenistuste asukoha määramine – Väljajätmine – Euroopa Ravimiameti (EMA) asukoha määramine liikmesriikide valitsuste esindajate poolt – Poliitiline otsus, millel puuduvad liidu õiguskorras siduvad õiguslikud tagajärjed – Liidu seadusandja pädevus
(ELL artikli 13 lõige 1; ELTL artikkel 114, artikli 168 lõige 4, artikli 340 teine lõik ja artikkel 341; protokoll nr 6; liikmesriikide valitsuste esindajate 12. detsembri 1992. aasta otsus, artikkel 2; määrus 2018/1718)
(vt punktid 112–115, 120, 122, 126–136 ja 139–142)
6. Euroopa Liit – Institutsioonidevaheline tasakaal – Mõju – Pädevuse jaotuse järgimine – Liikmesriikide pädevus ning Euroopa Parlamendile ja nõukogule antud seadusandlik pädevus – Seadusandlik tavamenetlus – Määrus, mis puudutab liidu organi või asutuse asukoha määramist –Sellise otsuse rakendamine, mille liikmesriikide valitsuste esindajad on nõukogu istungi raames teinud Euroopa Ravimiameti (EMA) asukoha määramise kohta – Mõju puudumine liidu seadusandja pädevusele
(ELL artikli 13 lõige 2, artikli 14 lõige 1 ja artikli 16 lõige 1)
(vt punktid 145–149)
Kokkuvõte
Euroopa Kohtule esitati viis hagi nõudega tühistada eri aktid, mille on vastu võtnud esiteks liikmesriikide valitsuste esindajad ning teiseks nõukogu ja Euroopa Parlament kahe Euroopa ameti asukoha määramise küsimuses.
Itaalia ja Comune di Milano (Milano omavalitsusüksus, Itaalia) esitasid kaks hagi ühelt poolt nõukogu vastu, nõudes, et tühistataks liikmesriikide valitsuste esindajate 20. novembri 2017. aasta otsus(1) (liidetud kohtuasjad C‑59/18 ja C‑182/18), ning teiselt poolt parlamendi ja nõukogu vastu, nõudes, et tühistataks määrus (EL) 2018/1718(2) (liidetud kohtuasjad C‑106/19 ja C‑232/19) Amsterdami linna (Madalmaad) nimetamise osas Euroopa Ravimiameti (EMA) asukohaks pärast Brexitit. Parlament esitas nõukogu vastu veel ühe hagi nõudega tühistada 13. juunil 2019 liikmesriikide valitsuste esindajate ühisel kokkuleppel tehtud otsus(3), millega määrati Euroopa Tööjõuameti (ELA) asukohaks Bratislava (Slovakkia) (kohtuasi C‑743/19).
EMA asukohta puudutavates kohtuasjades olid riigipead või valitsusjuhid kiitnud pärast Brexitit heaks menetluse otsuse vastuvõtmiseks selle – seni Londonis (Ühendkuningriik) paiknenud – asukoha üleviimise kohta. Selle menetluse tulemusena võitis Madalmaade pakkumine Itaalia (Milano) pakkumise ees. Liikmesriikide valitsuste esindajad määrasid sellest lähtudes 20. novembri 2017. aasta otsusega, mis tehti nõukogu istungi raames, EMA uueks asukohaks Amsterdami linna. See määramine fikseeriti vaidlustatud määrusega seadusandliku tavamenetluse tulemusena, mis hõlmab parlamendi osalust. Itaalia ja Milano omavalitsusüksus väitsid siiski, et EMA uue asukoha määramise otsus kuulus liidu ainupädevusse ja tuli tegelikult omistada nõukogule, kuna tegemist oli liidu asutuse, mitte liidu institutsiooni asukoha määramisega. Seetõttu vaidlustasid nad nimetatud otsuse kui vaidlustatud määruse aluse õiguspärasuse ning väitsid muu hulgas, et parlament ei olnud selle määruse vastuvõtmisel oma seadusandlikke õigusi täiel määral kasutanud.
ELA asukohta käsitlevas kohtuasjas olid liikmesriikide valitsuste esindajad kiitnud ühisel kokkuleppel heaks menetluse ja kriteeriumid, mis võimaldaksid otsustada selle ameti asukoha üle. Nimetatud menetlust kohaldades võtsid nad nõukogu istungi raames vastu otsuse, millega määrati ELA asukohaks Bratislava. Parlament väitis, et selle otsuse tegelik vastuvõtja oli reaalsuses nõukogu ning kuivõrd tegemist on liidu õiguslikult siduva aktiga, oli võimalik seda Euroopa Kohtule esitatud tühistamishagis vaidlustada.
Kolmes suurkoja tehtud kohtuotsuses arendas Euroopa Kohus edasi oma kohtupraktikat õigusliku raamistiku kohta, mis on kohaldatav liidu organite ja asutuste asukoha määramise suhtes. Euroopa Kohus otsustas muu hulgas, et EMA ja ELA uue asukoha määranud otsused olid poliitilist laadi aktid, mille võtavad vastu üksnes liikmesriigid riikide, mitte nõukogu liikmetena, mistõttu niisugused aktid jäävad ELTL artiklis 263 ette nähtud seaduslikkuse kontrollist väljapoole. Neid otsuseid ei saa samastada ELTL artikli 341(4) alusel tehtud otsustega, sest selles sättes on silmas peetud üksnes liidu institutsioonide asukoha määramist(5). Seega ei saa see säte olla kõnealuste otsuste õiguslik alus.
Euroopa Kohtu hinnang
– Niisuguse hagi vastuvõetavus, mille piirkondlik või kohalik üksus on esitanud määruse peale, millega määrati liidu organi või asutuse asukoht (liidetud kohtuasjad C‑106/19 ja C‑232/19)
Euroopa Kohus märkis kõigepealt, et piirkondliku või kohaliku üksuse hagi ei saa samastada liikmesriigi hagiga ELTL artikli 263 tähenduses ning seetõttu peab niisugune üksus põhjendama nii põhjendatud huvi kui ka hagi esitamise õiguse olemasolu. Pärast seda, kui Euroopa Kohus oli tõdenud, et Milano omavalitsusüksusel oli olemas põhjendatud huvi, sest vaidlustatud määruse võimalik tühistamine oleks toonud kaasa selle, et seadusandlikku menetlust, mille eesmärk oli määrata EMA asukoht, millele Milano omavalitsusüksus kandideeris, oleks alustatud uuesti, otsustas Euroopa Kohus, et nimetatud määrus puudutab seda üksust otseselt ja isiklikult ning et tal oli seega olemas õigus nõuda selle määruse tühistamist. Euroopa Kohus märkis selle kohta ühelt poolt, et see õigusakt ei jäta adressaatidele mingit kaalutlusõigust, ning teiselt poolt, et Milano omavalitsusüksus osales konkreetselt EMA asukoha valikumenetluses, mis paneb ta olukorda, kus ta on individualiseeritud analoogselt akti adressaadiga.
– Euroopa Kohtu pädevus vaadata läbi liikmesriikide otsuseid liidu organi või asutuse asukoha määramise kohta (liidetud kohtuasjad C‑59/18 ja C‑182/18 ning kohtuasi C‑743/19)
Euroopa Kohus tõdes sissejuhatuseks, et tühistamishagi raames on liidu kohtul üksnes pädevus kontrollida liidu institutsioonidele, organitele ja asutustele omistatavate aktide seaduslikkust. Aktid, mille on vastu võtnud liikmesriikide valitsuste esindajad, kes toimivad selles rollis ja kasutavad seega kollektiivselt liikmesriikide pädevust, ei ole seega allutatud liidu kohtu tehtavale seaduslikkuse kontrollile, välja arvatud juhul, kui kõnealune akt kujutab endast oma sisu ja vastuvõtmise asjaolusid arvesse võttes tegelikkuses nõukogu otsust. Euroopa Kohus täpsustas sellest tulenevalt, et otsuseid, millega määrati EMA ja ELA uus asukoht, võib käsitleda üksnes liidu organite ja asutuste asukoha määramise suhtes kohaldatavat õiguslikku raamistikku arvestades.
Sellega seoses analüüsis Euroopa Kohus grammatiliselt, kontekstipõhiselt ja teleoloogiliselt, kas ELTL artiklile 341 on võimalik nende otsuste õigusliku alusena kehtivalt tugineda(6).
Esimesena rõhutas Euroopa Kohus, et ELTL artikli 341 sõnastuses on formaalselt silmas peetud üksnes „liidu institutsioone“.
Teisena, mis puudutab konteksti, kuhu see säte asetub, siis otsustas Euroopa Kohus muu hulgas, et laiale tõlgendusele, mille ta on sellele terminile lepinguvälise vastutuse valdkonnas andnud(7), ei saa tõhusalt tugineda, et määrata analoogia alusel kindlaks selle sätte kohaldamisala. Lisaks märkis Euroopa Kohus, et varasem institutsiooniline praktika, millele tugineb nõukogu ning mille kohaselt liidu organite ja asutuste asukoht määratakse poliitilise valiku alusel, mille teevad üksnes liikmesriikide valitsuste esindajad, on kaugel sellest, et olla üldine, ning et sellel puudub institutsiooniline tunnustus ja et igal juhul ei saa see luua pretsedenti, mis on institutsioonidele siduv.
Kolmandana, mis puudutab ELTL artikli 341 eesmärki, siis täpsustas Euroopa Kohus esmalt, et see on säilitada liikmesriikide otsustuspädevus vaid liidu institutsioonide asukoha määramisel. Seejärel märkis kohus, et liidu organite ja asutuste loomine tuleneb teisese õiguse aktist, mis on vastu võetud materiaalõigusnormide alusel, millega rakendatakse liidu poliitikat valdkonnas, milles asjaomane organ või asutus tegutseb. Ent nende asukoha määramise otsus on lahutamatult seotud nende asutamise otsusega. Seega on liidu seadusandjal sisuliselt liidu organi või asutuse asukoha määramisel ainupädevus samamoodi pädevusega, mis tal on selle pädevuste ja ülesehituse määramiseks. Viimaseks rõhutas Euroopa Kohus, et tõsiasi, et liidu organi või asutuse asukoha määramise otsusel võib olla oluline poliitiline dimensioon, ei ole takistuseks sellele, et selle otsuse võiks teha liidu seadusandja vastavalt materiaalõiguslikult asjasse puutuvates aluslepingusätetes ette nähtud menetlustele.
Eeltoodut arvesse võttes järeldas Euroopa Kohus, et ELTL artiklit 341 ei saa tõlgendada nii, et see reguleerib liidu organi või asutuse, nagu EMA või ELA, asukoha määramist, ning et nende asutuste asukoha määramise üle otsustamise pädevus ei kuulu mitte liikmesriikidele, vaid vastavalt seadusandlikule tavamenetlusele liidu seadusandjale.
Euroopa Kohus analüüsis seejärel tal ELTL artikli 263 alusel olevat pädevust teha otsus EMA ja ELA uue asukoha määravate otsuste kehtivuse kohta. Ta märkis sellega seoses, et asjasse puutuv kriteerium, mille alusel välistada liidu kohtute pädevus vaadata läbi hagi, mis on esitatud liikmesriikide valitsuste esindajate vastuvõetud aktide peale, puudutab üksnes akti andjat aktide siduvatest õiguslikest tagajärgedest sõltumata. Kui laiendada ELTL artikli 263 kohast vaidlustatava akti mõistet aktidele, mille on – ka ühisel kokkuleppel – vastu võtnud liikmesriigid, tähendaks see tunnustada liidu kohtute otsekontrolli liikmesriikide aktide üle ning sellega mindaks mööda õiguskaitsevahenditest, mis on konkreetselt ette nähtud neil aluslepingute järgi olevate kohustuste rikkumise puhuks.
Viimaseks täpsustas Euroopa Kohus, et nii õiguskindluse kui ka tõhusa kohtuliku kaitse kaalutlustel tuleb liidu seadusandjal võtta vastu liidu õigusakt, mis kas kinnitab liikmesriikide vastuvõetud poliitilist otsust või hoopis jätab selle kõrvale. Selline akt eelneb tingimata mis tahes konkreetsele rakendusmeetmele asjasse puutuva ameti asukoha paikapanekuks, kusjuures ainult liidu seadusandja niisugune akt toob liidu õiguses kaasa siduvad õiguslikud tagajärjed.
Euroopa Kohus järeldas, et liikmesriikide valitsuste esindajate otsused, millega määrati EMA ja ELA uus asukoht (liidetud kohtuasjad C‑59/18 ja C‑182/18 ning kohtuasi C‑743/19), ei kujuta endast mitte nõukogu akte, vaid poliitilist laadi akte, millel puuduvad siduvad õiguslikud tagajärjed, ja mille on vastu võtnud liikmesriikide valitsuste esindajad kollektiivselt, mistõttu ei saa nende otsuste peale esitada ELTL artikli 263 alusel tühistamishagi. Euroopa Kohus jättis seetõttu need hagid rahuldamata, sest need olid esitatud aktide peale, mille seaduslikkuse hindamise pädevust tal ei ole.
– Liidu organi või asutuse asukoha määrava seadusandliku akti kehtivus (liidetud kohtuasjad C‑106/19 ja C‑232/19)
Mis puudutab vaidlustatud määrust, millega nõukogu ja parlament kinnitasid seadusandlikus tavamenetluses liikmesriikide valitsuste esindajate otsust, millega määrati EMA uus asukoht, siis tõdes Euroopa Kohus, et vastavalt EL lepingus ette nähtud pädevuste andmise põhimõttele ja institutsioonilise tasakaalu põhimõttele(8) on selle määruse sisu paikapanemise pädevus üksnes neil institutsioonidel. Sellega seoses rõhutas ta, et nimetatud otsusele ei saa omistada mingit siduvat jõudu, mis võiks piirata liidu seadusandja kaalutlusõigust. See otsus on seega poliitilise koostöö akt, mis mingil juhul ei sekku liidu institutsioonidele seadusandliku tavamenetluse raamistikus antud volitustesse. Asjaolu, et parlamenti selle otsuse vastuvõtmisega päädinud menetlusse ei kaasatud, ei kujuta endast seega ühelgi juhul selle institutsiooni kui kaasseadusandja õiguste rikkumist ega neist möödaminekut, ning selle otsuse poliitiline mõju parlamendi ja nõukogu seadusandlikule pädevusele ei saa kujutada endast põhjust, mille tõttu Euroopa Kohus vaidlustatud määruse tühistab. Kuivõrd 20. novembri 2017. aasta otsusel puuduvad liidu õiguses mis tahes siduvad õiguslikud tagajärjed, järeldas Euroopa Kohus, et see otsus ei saa kujutada endast õiguslikku alust vaidlustatud määrusele, mistõttu nimetatud otsuse vastuvõtmisel toimunud võimalikud rikkumised ei mõjuta selle määruse seaduslikkust.