Cause riunite C‑106/19 e C‑232/19
Repubblica italiana
e
Comune di Milano
contro
Consiglio dell’Unione europea
e
Parlamento europeo
Sentenza della Corte (Grande Sezione) del 14 luglio 2022
«Ricorso di annullamento – Diritto istituzionale – Regolamento (UE) 2018/1718 – Fissazione della sede dell’Agenzia europea per i medicinali (EMA) ad Amsterdam (Paesi Bassi) – Articolo 263 TFUE – Ricevibilità – Interesse ad agire – Legittimazione ad agire – Incidenza diretta ed individuale – Decisione adottata dai rappresentanti dei governi degli Stati membri a margine di una riunione del Consiglio al fine di stabilire il luogo di installazione della sede di un’agenzia dell’Unione europea – Assenza di effetti vincolanti nell’ordinamento giuridico dell’Unione – Prerogative del Parlamento europeo»
1. Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Interesse ad agire – Regolamento concernente la fissazione della sede di un organo o di un organismo dell’Unione – Ricorso proposto da un ente regionale o locale, candidato ad ospitare la sede suddetta – Ricevibilità
(Art. 263 TFUE; regolamento 2018/1718)
(v. punti 55-57)
2. Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Legittimazione ad agire – Atti che le riguardano direttamente e individualmente – Regolamento concernente la fissazione della sede di un organo o di un organismo dell’Unione – Ricorso proposto da un ente regionale o locale, candidato ad ospitare la sede suddetta – Ricevibilità
(Art. 263, comma 4, TFUE; regolamento 2018/1718)
(v. punti 58-60, 77, 78)
3. Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Atti che le riguardano direttamente – Criteri cumulativi – Incidenza diretta e assenza di discrezionalità in capo ai destinatari incaricati di dare attuazione agli atti dell’Unione – Atto che produce direttamente effetti sulla situazione giuridica del ricorrente – Regolamento concernente la fissazione della sede di un organo o di un organismo dell’Unione – Ricorso proposto da un ente regionale o locale, candidato ad ospitare la sede suddetta – Legittimazione ad agire – Inclusione
(Art. 263, comma 4, TFUE; regolamento 2018/1718)
(v. punti 61-67)
4. Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Atti che le riguardano direttamente e individualmente – Incidenza individuale – Criteri – Regolamento concernente la fissazione della sede di un organo o di un organismo dell’Unione – Ricorso proposto da un ente regionale o locale, candidato ad ospitare la sede suddetta – Legittimazione ad agire – Inclusione
(Art. 263, comma 4, TFUE; regolamento 2018/1718)
(v. punti 68-72)
5. Unione europea – Sede delle istituzioni – Fissazione – Articolo 341 TFUE – Ambito di applicazione – Designazione del luogo della sede degli organi e degli organismi dell’Unione – Esclusione – Fissazione della sede dell’Agenzia europea per i medicinali (EMA) da parte dei rappresentanti dei governi degli Stati membri – Decisione a carattere politico priva di effetti giuridici vincolanti nel diritto dell’Unione – Competenza del legislatore dell’Unione
(Art. 13, § 1, TUE; art. 114, 168, § 4, 340, comma 2, e 341 TFUE; Protocollo n. 6; decisione dei rappresentanti dei governi degli Stati membri del 12 dicembre 1992, art. 2; regolamento 2018/1718)
(v. punti 112-115, 120, 122, 126-136, 139-142)
6. Unione europea – Equilibrio istituzionale – Implicazioni – Rispetto della ripartizione delle competenze – Competenze degli Stati membri e potere legislativo attribuito al Parlamento europeo e al Consiglio – Procedura legislativa ordinaria – Regolamento concernente la fissazione della sede di un organo o di un organismo dell’Unione – Attuazione di una decisione adottata dai rappresentanti degli Stati membri a margine di una riunione del Consiglio, che fissa la sede dell’Agenzia europea per i medicinali (EMA) – Assenza di incidenza sulle competenze del legislatore dell’Unione
(Art. 13, § 2, 14, § 1, e 16, § 1, TUE)
(v. punti 145-149)
Sintesi
Dinanzi alla Corte sono stati presentati cinque ricorsi intesi all’annullamento di differenti atti adottati, da un lato, dai rappresentanti dei governi degli Stati membri e, dall’altro, dal Consiglio e dal Parlamento europeo, in merito alla fissazione della sede di due agenzie europee.
L’Italia e il Comune di Milano (Italia) hanno proposto ciascuno un ricorso, da un lato, contro il Consiglio ai fini dell’annullamento della decisione del 20 novembre 2017 (1) adottata dai rappresentanti dei governi degli Stati membri (cause riunite C‑59/18 e C‑182/18) e, dall’altro, contro il Parlamento e il Consiglio ai fini dell’annullamento del regolamento (UE) 2018/1718 (2) (cause riunite C‑106/19 e C‑232/19), in merito alla designazione della città di Amsterdam (Paesi Bassi) come nuova sede dell’Agenzia europea per i medicinali (EMA) a seguito della Brexit. Un altro ricorso è stato proposto dal Parlamento contro il Consiglio ai fini dell’annullamento della decisione del 13 giugno 2019 (3) adottata di comune accordo tra i rappresentanti dei governi degli Stati membri e che fissa la sede dell’Autorità europea del lavoro (ELA) a Bratislava (Slovacchia) (causa C‑743/19).
Nelle cause concernenti la sede dell’EMA, i capi di Stato o di governo avevano approvato, a seguito della Brexit, una procedura ai fini dell’adozione di una decisione relativa al trasferimento di tale sede, fino ad allora ubicata a Londra (Regno Unito). All’esito di tale procedura, l’offerta dei Paesi Bassi aveva prevalso su quella dell’Italia (Milano). I rappresentanti dei governi degli Stati membri avevano, di conseguenza, mediante la decisione del 20 novembre 2017, designato, a margine di una riunione del Consiglio, la città di Amsterdam come nuova sede dell’EMA. Tale designazione era stata convalidata dal regolamento impugnato all’esito della procedura legislativa ordinaria, implicante la partecipazione del Parlamento. L’Italia e il Comune di Milano sostenevano però che la decisione che fissa la nuova sede dell’EMA, in quanto riguardante la designazione della sede di un’agenzia dell’Unione e non di un’istituzione dell’Unione, rientrava nella competenza esclusiva dell’Unione e doveva essere in realtà imputata al Consiglio. Essi contestavano dunque la legittimità di tale decisione come fondamento del regolamento impugnato e sostenevano, inoltre, che il Parlamento non aveva pienamente esercitato le proprie prerogative legislative in occasione dell’adozione di tale regolamento.
Nella causa riguardante la sede dell’ELA, i rappresentanti dei governi degli Stati membri avevano approvato di comune accordo la procedura e i criteri che permettevano di decidere in merito alla sede di tale agenzia. In applicazione di tale procedura, essi hanno adottato, a margine di una riunione del Consiglio, la decisione che fissa la sede dell’ELA a Bratislava. Il Parlamento sosteneva che l’autore effettivo di questa decisione era in realtà il Consiglio e che, trattandosi di un atto dell’Unione giuridicamente vincolante, essa era impugnabile dinanzi alla Corte nell’ambito di un ricorso di annullamento.
Mediante tre sentenze pronunciate in Grande Sezione, la Corte sviluppa la propria giurisprudenza in merito alle norme applicabili alla fissazione della sede degli organi e degli organismi dell’Unione. Essa dichiara, in particolare, che le decisioni che fissano la nuova sede dell’EMA e la sede dell’ELA sono atti di natura politica, adottati soltanto dagli Stati membri in tale veste, e non in quanto membri del Consiglio, sicché tali atti sfuggono al controllo di legittimità previsto dall’articolo 263 TFUE. Tali decisioni non possono essere equiparate a quelle adottate a norma dell’articolo 341 TFUE (4), il quale contempla unicamente la determinazione della sede delle istituzioni dell’Unione (5). Pertanto, quest’ultima disposizione non può costituire la base giuridica delle suddette decisioni.
Giudizio della Corte
– Sulla ricevibilità del ricorso proposto da un ente regionale o locale contro il regolamento che fissa la sede di un organo o di un organismo dell’Unione (cause riunite C‑106/19 e C‑232/19)
La Corte ricorda, anzitutto, che il ricorso di un ente regionale non può essere assimilato al ricorso di uno Stato membro ai sensi dell’articolo 263 TFUE e che, di conseguenza, tale ente deve comprovare di avere sia un interesse ad agire che la legittimazione ad agire. Dopo aver constatato che il Comune di Milano era comprovatamente titolare di un interesse ad agire, nella misura in cui l’eventuale annullamento del regolamento impugnato avrebbe determinato il riavvio della procedura legislativa volta a stabilire la sede dell’EMA nella quale detto Comune si presentava candidato, la Corte statuisce che tale ente è direttamente e individualmente riguardato dal suddetto regolamento e pertanto è legittimato a chiederne l’annullamento. A questo proposito, essa constata, da un lato, che tale atto regolamentare non lascia alcun potere discrezionale ai suoi destinatari e, dall’altro, che il Comune di Milano ha concretamente partecipato alla procedura di selezione della sede dell’EMA, la quale lo ha posto in una situazione che lo ha individualizzato alla stregua di un destinatario dell’atto.
– Sulla competenza della Corte a conoscere di decisioni degli Stati membri in materia di fissazione della sede di un organo o di un organismo dell’Unione (cause riunite C‑59/18 e C‑182/18 e causa C‑743/19)
La Corte ricorda, in via preliminare, che, nell’ambito del ricorso di annullamento, il giudice dell’Unione è competente unicamente a controllare la legittimità degli atti imputabili alle istituzioni, agli organi e agli organismi dell’Unione. Gli atti adottati dai rappresentanti dei governi degli Stati membri, operanti in tale veste e esercitanti così collettivamente le competenze degli Stati membri, non sono dunque soggetti al controllo di legittimità esercitato dal giudice dell’Unione, tranne quando l’atto in questione, alla luce del suo contenuto e delle circostanze nelle quali è stato adottato, costituisca in realtà una decisione del Consiglio. La Corte precisa, di conseguenza, che le decisioni che fissano la nuova sede dell’EMA e la sede dell’ELA possono essere prese in esame soltanto alla luce del contesto giuridico applicabile alla fissazione della sede degli organi e degli organismi dell’Unione.
A questo proposito, essa esamina, nell’ambito di un’analisi letterale, sistematica e teleologica, se l’articolo 341 TFUE possa essere validamente invocato quale fondamento di dette decisioni (6).
In primo luogo, La Corte sottolinea che i termini dell’articolo 341 TFUE si riferiscono formalmente soltanto alle «istituzioni dell’Unione».
In secondo luogo, per quanto riguarda il contesto nel quale tale disposizione si colloca, la Corte giudica, in particolare, che l’interpretazione estesa che essa ha dato a tale termine in materia di responsabilità extracontrattuale (7) non può essere utilmente invocata al fine di definire, per analogia, l’ambito di applicazione della disposizione suddetta. Inoltre, la Corte rileva che la prassi istituzionale antecedente invocata dal Consiglio, in virtù della quale le sedi degli organi e degli organismi dell’Unione sarebbero state fissate sulla base di una scelta politica operata dai soli rappresentanti dei governi degli Stati membri, è lungi dall’essere generalizzata, che detta prassi non gode di un riconoscimento istituzionale e che comunque essa non può creare un precedente vincolante per le istituzioni.
In terzo luogo, per quanto riguarda l’obiettivo dell’articolo 341 TFUE, la Corte precisa, anzitutto, che esso consiste nel preservare i poteri decisionali degli Stati membri nella determinazione della sede delle sole istituzioni dell’Unione. Essa rileva, poi, che la creazione degli organi e degli organismi dell’Unione risulta da un atto di diritto derivato adottato sul fondamento delle disposizioni sostanziali che attuano la politica dell’Unione nella quale l’organo o l’organismo viene ad agire. Orbene, la decisione relativa alla fissazione della loro sede è consustanziale alla decisione relativa alla loro creazione. Pertanto, il legislatore dell’Unione detiene, in linea di principio, la competenza esclusiva a fissare la sede di un organo o di un organismo dell’Unione, al pari di quella che esso detiene per definirne le competenze e l’organizzazione. Infine, la Corte sottolinea che il fatto che la decisione di fissazione del luogo della sede di un organo o di un organismo dell’Unione possa rivestire una dimensione politica importante non impedisce che tale decisione possa essere adottata dal legislatore dell’Unione conformemente alle procedure previste dalle disposizioni dei Trattati pertinenti sotto il profilo sostanziale.
Alla luce di quanto precede, la Corte conclude che l’articolo 341 TFUE non può essere interpretato nel senso che esso disciplina la designazione del luogo della sede di un organo o di un organismo dell’Unione, come l’EMA o l’ELA, e che la competenza a decidere della fissazione del luogo della sede di queste agenzie spetta non agli Stati membri ma al legislatore dell’Unione, secondo la procedura legislativa ordinaria.
La Corte esamina poi la propria competenza a giudicare della validità delle decisioni che fissano la nuova sede dell’EMA e la sede dell’ELA a titolo dell’articolo 263 TFUE. Essa ricorda, a questo proposito, che il criterio pertinente per escludere la competenza dei giudici dell’Unione a conoscere di un ricorso giurisdizionale diretto contro atti adottati dai rappresentanti dei governi degli Stati membri è unicamente quello relativo al loro autore, indipendentemente dagli effetti giuridici vincolanti di tali atti. Estendere la nozione di atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE agli atti adottati, anche di comune accordo, dagli Stati membri porterebbe ad ammettere un controllo diretto del giudice dell’Unione sugli atti degli Stati membri e, dunque, ad aggirare i rimedi giuridici specificamente previsti in caso di inadempimento degli obblighi ad essi incombenti in virtù dei Trattati.
Infine, la Corte precisa che incombe al legislatore dell’Unione, per ragioni sia di certezza del diritto che di tutela giurisdizionale effettiva, adottare un atto dell’Unione che convalidi o, al contrario, si discosti dalla decisione politica adottata dagli Stati membri. Poiché tale atto precede necessariamente qualsiasi misura di attuazione concreta dell’installazione della sede dell’agenzia in questione, soltanto questo atto del legislatore dell’Unione è idoneo a produrre effetti giuridici vincolanti nell’ambito del diritto dell’Unione.
La Corte conclude che le decisioni dei rappresentanti dei governi degli Stati membri che fissano la nuova sede dell’EMA e quella dell’ELA (cause riunite C‑59/18 e C‑182/18 e causa C‑743/19) costituiscono non atti del Consiglio, bensì atti di natura politica, privi di effetti giuridici vincolanti, adottati dagli Stati membri collettivamente, sicché tali decisioni non possono costituire l’oggetto di un ricorso di annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE. Essa respinge di conseguenza i suddetti ricorsi in quanto diretti contro atti sulla cui legittimità essa non è competente a statuire.
– Sulla validità dell’atto legislativo che fissa la sede di un organo o di un organismo dell’Unione (cause riunite C‑106/19 e C‑232/19)
Per quanto riguarda il regolamento impugnato, mediante il quale il Consiglio e il Parlamento hanno convalidato, mediante la procedura legislativa ordinaria, la decisione dei rappresentanti dei governi degli Stati membri che fissa la nuova sede dell’EMA, la Corte ricorda che la competenza a determinare il contenuto di detto regolamento spetta unicamente a dette istituzioni, in virtù dei principi di attribuzione e di equilibrio istituzionale sanciti dal Trattato UE (8). A questo proposito, essa sottolinea che tale decisione non può vedersi riconosciuto alcun valore vincolante suscettibile di limitare il potere discrezionale del legislatore dell’Unione. La decisione suddetta ha dunque il valore di un atto di cooperazione politica che non invade in alcun caso le competenze conferite alle istituzioni dell’Unione nel quadro della procedura legislativa ordinaria. L’assenza di coinvolgimento del Parlamento nel processo che ha portato alla suddetta decisione non costituisce dunque, in alcun caso, una violazione, né un’elusione, delle prerogative di tale istituzione in quanto co‑legislatore, e l’incidenza politica di detta decisione sul potere legislativo del Parlamento e del Consiglio non può costituire un motivo di annullamento del regolamento impugnato ad opera della Corte. Poiché la decisione del 20 novembre 2017 è priva di qualsiasi effetto giuridico vincolante nel diritto dell’Unione, la Corte conclude che tale decisione non può costituire la base giuridica del regolamento impugnato, sicché la legittimità di quest’ultimo non può venire pregiudicata da eventuali irregolarità che abbiano inficiato l’adozione della decisione suddetta.