Gevoegde zaken C‑106/19 en C‑232/19
Italiaanse Republiek
en
Comune di Milano
tegen
Raad van de Europese Unie
en
Europees Parlement
Arrest van het Hof (Grote kamer) van 14 juli 2022
„Beroep tot nietigverklaring – Institutioneel recht – Verordening (EU) 2018/1718 – Aanwijzing van Amsterdam (Nederland) als zetel van het Europees Geneesmiddelenbureau (EMA) – Artikel 263 VWEU – Ontvankelijkheid – Procesbelang – Procesbevoegdheid – Rechtstreeks en individueel geraakt – In de marge van een bijeenkomst van de Raad vastgesteld besluit van de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten om de zetel van een agentschap van de Europese Unie te bepalen – Geen bindende gevolgen in de rechtsorde van de Unie – Prerogatieven van het Parlement”
1. Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Procesbelang – Verordening betreffende de bepaling van de zetel van een orgaan of instantie van de Unie – Beroep ingesteld door een regionale of lokale entiteit die kandidaat is voor deze zetel – Ontvankelijkheid
(Art. 263 VWEU; verordening 2018/1718)
(zie punten 55‑57)
2. Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Procesbevoegdheid – Handelingen die hen rechtstreeks en individueel raken – Verordening betreffende de bepaling van de zetel van een orgaan of instantie van de Unie – Beroep ingesteld door een regionale of lokale entiteit die kandidaat is voor deze zetel – Ontvankelijkheid
(Art. 263, vierde alinea, VWEU; verordening 2018/1718)
(zie punten 58‑60, 77, 78)
3. Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Handelingen die hen rechtstreeks raken – Cumulatieve criteria – Rechtstreekse geraaktheid en geen beoordelingsbevoegdheid voor de adressaten belast met de uitvoering van Uniehandelingen – Handeling die de rechtspositie van de verzoekende partij rechtstreeks aantast – Verordening betreffende de bepaling van de zetel van een orgaan of instantie van de Unie – Beroep ingesteld door een regionale of lokale entiteit die kandidaat is voor deze zetel – Procesbevoegdheid – Daaronder begrepen
(Art. 263, vierde alinea, VWEU; verordening 2018/1718)
(zie punten 61‑67)
4. Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Handelingen die hen rechtstreeks en individueel raken – Individuele geraaktheid – Criteria – Verordening betreffende de bepaling van de zetel van een orgaan of instantie van de Unie – Beroep ingesteld door een regionale of lokale entiteit die kandidaat is voor deze zetel – Procesbevoegdheid – Daaronder begrepen
(Art. 263, vierde alinea, VWEU; verordening 2018/1718)
(zie punten 68‑72)
5. Europese Unie – Zetel van de instellingen – Vaststelling – Artikel 341 VWEU – Werkingssfeer – Aanwijzing van de plaats van de zetel van organen en instanties van de Unie – Daarvan uitgesloten – Vaststelling van de zetel van het Europees Geneesmiddelenbureau (EMA) door de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten – Politiek besluit zonder bindende rechtsgevolgen in het Unierecht – Bevoegdheid van de Uniewetgever
(Art. 13, lid 1, VEU; art. 114, art. 168, lid 4, art. 340, tweede alinea, en art. 341 VWEU; Protocol nr. 6; besluit van de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten van 12 december 1992, art. 2; verordening 2018/1718)
(zie punten 112‑115, 120, 122, 126‑136, 139‑142)
6. Europese Unie – Institutioneel evenwicht – Gevolgen – Inachtneming van de verdeling van bevoegdheden – Bevoegdheden van de lidstaten en wetgevende bevoegdheid die is toegekend aan het Europees Parlement en de Raad – Gewone wetgevingsprocedure – Verordening betreffende de bepaling van de zetel van een orgaan of instantie van de Unie – Uitvoering van een besluit dat de vertegenwoordigers van de lidstaten hebben vastgesteld in de marge van een bijeenkomst van de Raad en waarbij de zetel van het Europees Geneesmiddelenbureau (EMA) wordt aangewezen – Geen gevolgen voor de bevoegdheden van de Uniewetgever
(Art. 13, lid 2, art. 14, lid 1, en art. 16, lid 1, VEU)
(zie punten 145‑149)
Samenvatting
Bij het Hof zijn vijf beroepen tot nietigverklaring ingesteld tegen verschillende handelingen van de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten enerzijds en van de Raad en het Europees Parlement anderzijds betreffende de vaststelling van de zetel van twee Europese agentschappen.
Italië en de Comune di Milano (gemeente Milaan, Italië) hebben beide twee beroepen ingesteld, ten eerste tegen de Raad met het oog op de nietigverklaring van het besluit van de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten van 20 november 2017(1) (gevoegde zaken C‑59/18 en C‑182/18) en ten tweede tegen het Parlement en de Raad met het oog op de nietigverklaring van verordening (EU) 2018/1718(2) (gevoegde zaken C‑106/19 en C‑232/19), voor zover daarbij de stad Amsterdam (Nederland) naar aanleiding van de Brexit als de nieuwe zetel van het Europees Geneesmiddelenbureau (EMA) is aangewezen. Het Parlement van zijn kant heeft een beroep ingesteld tegen de Raad met het oog op de nietigverklaring van het besluit van 13 juni 2019(3) dat in onderlinge overeenstemming door de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten is genomen en waarbij Bratislava (Slowakije) is aangewezen als zetel van de Europese Arbeidsautoriteit (ELA) (zaak C‑743/19).
In de zaken betreffende de zetel van het EMA hebben de staats‑ en regeringsleiders na de Brexit een procedure goedgekeurd voor de vaststelling van een besluit voor de verplaatsing van die zetel, die tot op dat moment in Londen (Verenigd Koninkrijk) gevestigd was. Aan het einde van die procedure heeft het aanbod van Nederland het gehaald van dat van Italië (Milaan). Bijgevolg hebben de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten bij het besluit van 20 november 2017, dat in de marge van een bijeenkomst van de Raad is genomen, de stad Amsterdam aangewezen als nieuwe zetel van het EMA. Die aanwijzing is bekrachtigd bij de bestreden verordening, die is vastgesteld volgens de gewone wetgevingsprocedure, waaraan het Parlement heeft deelgenomen. Italië en de gemeente Milaan stellen evenwel dat het besluit over de nieuwe zetel van het EMA de aanwijzing betreft van de zetel van een agentschap en niet van een instelling van de Unie en derhalve onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie valt, zodat het in werkelijkheid moet worden toegerekend aan de Raad. Zij betwisten dan ook de rechtmatigheid van dat besluit als rechtsgrondslag voor de bestreden verordening en betogen voorts dat het Parlement bij de vaststelling van deze verordening niet ten volle zijn wetgevende bevoegdheden heeft uitgeoefend.
In de zaak betreffende de zetel van de ELA hebben de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten in onderlinge overeenstemming de procedure en criteria voor de aanwijzing van de zetel van dit agentschap goedgekeurd. Zij hebben in het kader van die procedure in de marge van een bijeenkomst van de Raad het besluit vastgesteld waarbij Bratislava als zetel van de ELA is aangewezen. Volgens het Parlement is de Raad in feite de daadwerkelijke auteur van dit besluit en betreft het een juridisch bindende Uniehandeling, waartegen dus een beroep tot nietigverklaring bij het Hof kan worden ingesteld.
Met zijn drie arresten werkt het Hof (Grote kamer) zijn rechtspraak betreffende het rechtskader voor de vaststelling van de zetel van organen en instanties van de Unie verder uit. Het oordeelt onder meer dat de besluiten waarbij de nieuwe zetel van het EMA en de zetel van de ELA zijn aangewezen, handelingen van politieke aard zijn die de lidstaten enkel in hun hoedanigheid van lidstaten en niet als leden van de Raad hebben vastgesteld en die dus ontsnappen aan het wettigheidstoezicht van artikel 263 VWEU. Die besluiten kunnen niet worden gelijkgesteld met besluiten die worden genomen krachtens artikel 341 VWEU(4), dat enkel geldt voor de bepaling van de zetel van instellingen van de Unie(5). Bijgevolg kan dit artikel niet de rechtsgrond voor die besluiten vormen.
Beoordeling door het Hof
– Ontvankelijkheid van een beroep van een regionale of lokale entiteit tegen een verordening tot vaststelling van de zetel van een orgaan of instantie van de Unie (gevoegde zaken C‑106/19 en C‑232/19)
Om te beginnen herinnert het Hof eraan dat een beroep van een regionale entiteit niet kan worden gelijkgesteld met een beroep van een lidstaat in de zin van artikel 263 VWEU, en dat een regionale entiteit bijgevolg zowel procesbelang als procesbevoegdheid moet hebben. Na te hebben vastgesteld dat de gemeente Milaan procesbelang heeft omdat een eventuele nietigverklaring van de bestreden verordening tot gevolg zou hebben dat de wetgevingsprocedure voor de vaststelling van de zetel van het EMA – waarvoor zij kandidaat was – wordt hervat, oordeelt het Hof dat deze verordening die entiteit rechtstreeks en individueel raakt en dat zij derhalve bevoegd is de nietigverklaring ervan te vorderen. Het stelt in dit verband vast dat deze regelgevingshandeling geen enkele beoordelingsbevoegdheid laat aan degenen tot wie zij is gericht, en dat de gemeente Milaan concreet heeft deelgenomen aan de selectieprocedure voor de zetel van het EMA, waardoor zij zich in een situatie bevindt die haar op soortgelijke wijze individualiseert als een adressaat van de handeling.
– Bevoegdheid van het Hof om kennis te nemen van besluiten van de lidstaten betreffende de vaststelling van de zetel van een orgaan of instantie van de Unie (gevoegde zaken C‑59/18 en C‑182/18 en zaak C‑743/19)
Vooraf brengt het Hof in herinnering dat de Unierechter bij een beroep tot nietigverklaring alleen bevoegd is om de wettigheid te controleren van handelingen die toe te schrijven zijn aan de instellingen, organen en instanties van de Unie. Bijgevolg zijn handelingen die de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten in hun vertegenwoordigende hoedangheid hebben vastgesteld en waarbij zij dus gezamenlijk de bevoegdheden van de lidstaten uitoefenen, niet onderworpen aan het door de Unierechter uitgeoefende wettigheidstoezicht, behalve indien de betrokken handeling, gezien de inhoud ervan en de omstandigheden waarin zij is vastgesteld, in werkelijkheid een besluit van de Raad is. Besluiten tot aanwijzing van de nieuwe zetel van het EMA en van de zetel van de ELA kunnen dus enkel worden beoordeeld in het licht van het juridische kader voor de vaststelling van de zetel van organen en instanties van de Unie.
In dit verband onderzoekt het Hof vanuit tekstueel, contextueel en teleologisch oogpunt of artikel 341 VWEU kan worden aangevoerd als grondslag voor die besluiten(6).
In de eerste plaats benadrukt het Hof dat de bewoordingen van artikel 341 VWEU formeel gezien enkel verwijzen naar de „instellingen der Unie”.
Wat in de tweede plaats de context van deze bepaling betreft, is het Hof met name van oordeel dat de ruime uitlegging die het aan die uitdrukking heeft gegeven op het gebied van de niet-contractuele aansprakelijkheid(7) niet kan worden toegepast om naar analogie de werkingssfeer van dit artikel te bepalen. Verder merkt het Hof op dat de eerdere institutionele praktijk waarnaar de Raad verwijst, waarbij de zetels van de organen en instanties van de Unie zouden zijn vastgesteld op basis van een politieke keuze die enkel door de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten werd gemaakt, verre van algemeen is, geen institutionele erkenning geniet en hoe dan ook geen precedent kan scheppen dat de instellingen bindt.
Wat in de derde plaats de doelstelling van artikel 341 VWEU betreft, verduidelijkt het Hof om te beginnen dat deze erin bestaat de beslissingsbevoegdheden van de lidstaten te behouden, maar alleen voor zover het gaat om de vaststelling van de zetel van de instellingen van de Unie. Het merkt vervolgens op dat de oprichting van organen en instanties van de Unie voortvloeit uit een handeling van afgeleid recht die is vastgesteld op grond van de materiële bepalingen die uitvoering geven aan het Uniebeleid waarbij het orgaan of de instantie betrokken is. Het besluit tot vaststelling van de zetel ervan is onlosmakelijk verbonden met het besluit tot oprichting ervan. Bijgevolg is de Uniewetgever in beginsel exclusief bevoegd om de zetel van een orgaan of instantie van de Unie vast te stellen, net zoals hij bij uitsluiting bevoegd is om de bevoegdheden en de organisatie ervan vast te leggen. Tot slot benadrukt het Hof dat het feit dat een besluit tot vaststelling van de plaats van de zetel van een orgaan of instantie van de Unie een belangrijke politieke dimensie kan hebben, niet belet dat de Uniewetgever dit besluit kan nemen overeenkomstig de procedures die zijn neergelegd in de inhoudelijk relevante Verdragsbepalingen.
Gelet op het voorgaande oordeelt het Hof dat artikel 341 VWEU niet aldus kan worden uitgelegd dat het de aanwijzing van de plaats van de zetel van een orgaan of instantie van de Unie zoals het EMA of de ELA regelt, en dat de bevoegdheid om de plaats van de zetel van deze agentschappen vast te stellen niet aan de lidstaten maar aan de Uniewetgever toekomt, die daarbij volgens de gewone wetgevingsprocedure beslist.
Vervolgens onderzoekt het Hof of het volgens artikel 263 VWEU bevoegd is om te oordelen over de geldigheid van besluiten tot vaststelling van de nieuwe zetel van het EMA en van de zetel van de ELA. In dat verband merkt het op dat het enige relevante criterium om uit te sluiten dat de rechterlijke instanties van de Unie bevoegd zijn om kennis te nemen van een rechtsmiddel tegen handelingen van de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten, het criterium betreffende de auteur ervan is, ongeacht de bindende rechtsgevolgen ervan. Indien het begrip „voor beroep vatbare handeling” van artikel 263 VWEU werd uitgebreid naar handelingen die door de lidstaten zijn vastgesteld, zou dat – zelfs indien die handelingen in onderlinge overeenstemming zijn vastgesteld – betekenen dat de Unierechter rechtstreeks toezicht kan uitoefenen op handelingen van de lidstaten en dus dat de rechtsmiddelen waarin specifiek is voorzien bij niet-nakoming van de krachtens de Verdragen op hen rustende verplichtingen worden omzeild.
Tot slot verduidelijkt het Hof dat het zowel om redenen van rechtszekerheid als om redenen van effectieve rechterlijke bescherming aan de Uniewetgever staat om een Uniehandeling vast te stellen die het politieke besluit van de lidstaten bekrachtigt of juist daarvan afwijkt. Aangezien die handeling noodzakelijkerwijs voorafgaat aan enige maatregel die ertoe strekt het besluit tot vestiging van de zetel van het betrokken agentschap concreet uit te voeren, kan alleen die handeling van de Uniewetgever bindende rechtsgevolgen in het kader van het Unierecht sorteren.
Het Hof komt tot de slotsom dat de besluiten van de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten tot vaststelling van de nieuwe zetel van het EMA en van de zetel van de ELA (gevoegde zaken C‑59/18 en C‑182/18 en zaak C‑743/19) geen handelingen van de Raad zijn maar politieke handelingen zonder bindende rechtsgevolgen die de lidstaten gezamenlijk hebben vastgesteld en waartegen dus geen beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU kan worden ingesteld. Het verwerpt die beroepen dan ook, aangezien zij gericht zijn tegen handelingen die niet onder zijn wettigheidstoezicht vallen.
– Geldigheid van de wetgevingshandeling waarbij de zetel van een orgaan of instantie van de Unie wordt vastgesteld (gevoegde zaken C‑106/19 en C‑232/19)
Met betrekking tot de bestreden verordening, waarmee de Raad en het Parlement via de gewone wetgevingsprocedure het besluit van de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten betreffende de nieuwe zetel van het EMA hebben bekrachtigd, herinnert het Hof eraan dat het volgens de in het VEU neergelegde beginselen van bevoegdheidstoedeling en institutioneel evenwicht(8) uitsluitend aan deze instellingen toekomt om de inhoud ervan te bepalen. Het benadrukt dat aan het besluit van de regeringen geen enkele bindende kracht kan worden toegekend die de beoordelingsbevoegdheid van de Uniewetgever zou kunnen beperken. Het besluit heeft dan ook de waarde van een daad van politieke samenwerking die in geen geval afdoet aan de bevoegdheden die de instellingen van de Unie in het kader van de gewone wetgevingsprocedure genieten. Dat het Parlement niet betrokken is geweest bij het proces dat tot dit besluit heeft geleid, vormt dus in geen geval een schending of omzeiling van de prerogatieven die het als medewetgever heeft, en de politieke gevolgen van dat besluit voor de wetgevende bevoegdheid van het Parlement en de Raad kunnen voor het Hof geen grond zijn om de bestreden verordening nietig te verklaren. Het Hof komt tot de slotsom dat het besluit van 20 november 2017 geen bindende rechtsgevolgen in het kader van het Unierecht heeft en bijgevolg niet de rechtsgrondslag voor de bestreden verordening kan zijn, zodat eventuele onregelmatigheden bij de vaststelling ervan niet de rechtmatigheid van deze verordening kunnen aantasten.