Cauzele conexate C‑106/19 și C‑232/19
Republica Italiană
și
Comune di Milano
împotriva
Consiliului Uniunii Europene
și
Parlamentului European
Hotărârea Curții (Marea Cameră) din 14 iulie 2022
„Acțiune în anulare – Drept instituțional – Regulamentul (UE) 2018/1718 – Stabilirea sediului Agenției Europene pentru Medicamente (EMA) la Amsterdam (Țările de Jos) – Articolul 263 TFUE – Admisibilitate – Interesul de a exercita acțiunea – Calitate procesuală activă – Afectare directă și individuală – Decizie adoptată de reprezentanții guvernelor statelor membre în marja unei reuniuni a Consiliului pentru a stabili locul sediului unei agenții a Uniunii Europene – Lipsa efectelor obligatorii în ordinea juridică a Uniunii – Prerogativele Parlamentului European”
1. Acțiune în anulare – Persoane fizice sau juridice – Interesul de a exercita acțiunea – Regulament privind stabilirea sediului unui organ, al unui oficiu sau al unei agenții a Uniunii – Acțiune introdusă de o entitate regională sau locală, candidată pentru găzduirea acestui sediu – Admisibilitate
(art. 263 TFUE; Regulamentul 2018/1718)
(a se vedea punctele 55-57)
2. Acțiune în anulare – Persoane fizice sau juridice – Calitate procesuală activă – Acte care le privesc direct și individual – Regulament privind stabilirea sediului unui organ, al unui oficiu sau al unei agenții a Uniunii – Acțiune introdusă de o entitate regională sau locală, candidată pentru găzduirea acestui sediu – Admisibilitate
(art. 263 al patrulea paragraf TFUE; Regulamentul 2018/1718)
(a se vedea punctele 58-60, 77 și 78)
3. Acțiune în anulare – Persoane fizice sau juridice – Acte care le privesc direct – Criterii cumulative – Afectare directă și inexistența unei competențe de apreciere a destinatarilor însărcinați cu punerea în aplicare a actelor Uniunii – Act care produce în mod direct efecte asupra situației juridice a reclamantului – Regulament privind stabilirea sediului unui organ, al unui oficiu sau al unei agenții a Uniunii – Acțiune introdusă de o entitate regională sau locală, candidată pentru găzduirea acestui sediu – Calitate procesuală activă – Includere
(art. 263 al patrulea paragraf TFUE; Regulamentul 2018/1718)
(a se vedea punctele 61-67)
4. Acțiune în anulare – Persoane fizice sau juridice – Acte care le privesc direct și individual – Afectare individuală – Criterii – Regulament privind stabilirea sediului unui organ, al unui oficiu sau al unei agenții a Uniunii – Acțiune introdusă de o entitate regională sau locală, candidată pentru găzduirea acestui sediu – Calitate procesuală activă – Includere
(art. 263 al patrulea paragraf TFUE; Regulamentul 2018/1718)
(a se vedea punctele 68-72)
5. Uniunea Europeană – Sediul instituțiilor – Stabilire – Articolul 341 TFUE – Domeniu de aplicare – Desemnarea locului sediului organelor, al oficiilor și al agențiilor Uniunii – Excludere – Stabilirea sediului Agenției Europene pentru Medicamente (EMA) de către reprezentanții guvernelor statelor membre – Decizie cu caracter politic lipsită de efecte juridice obligatorii în dreptul Uniunii – Competența legiuitorului Uniunii
[art. 13 alin. (1) TUE; art. 114, art. 168 alin. (4), art. 340 al doilea paragraf și art. 341 TFUE; Protocolul nr. 6; Decizia reprezentanților guvernelor statelor membre din 12 decembrie 1992, art. 2; Regulamentul 2018/1718)
(a se vedea punctele 112-115, 120, 122, 126-136 și 139-142)
6. Uniunea Europeană – Echilibru instituțional – Implicații – Respectarea repartizării competențelor – Competențele statelor membre și puterea legislativă atribuită Parlamentului European și Consiliului – Procedura legislativă ordinară – Regulament privind stabilirea sediului unui organ, al unui oficiu sau al unei agenții a Uniunii – Punere în aplicare a unei decizii adoptate de reprezentanții statele membre în marja unei reuniuni a Consiliului de desemnare a sediului Agenției Europene pentru Medicamente (EMA) – Inexistența unei incidențe asupra competențelor legiuitorului Uniunii
[art. 13 alin. (2), art. 14 alin. (1) și art. 16 alin. (1) TUE]
(a se vedea punctele 145-149)
Rezumat
Curtea a fost sesizată cu cinci acțiuni în anularea diferitor acte adoptate, pe de o parte, de reprezentanții guvernelor statelor membre și, pe de altă parte, de Consiliu și de Parlamentul European, cu privire la stabilirea sediului a două agenții europene.
Două acțiuni au fost introduse de Italia și, respectiv, de Comune di Milano (Municipalitatea Milano, Italia) împotriva, pe de o parte, a Consiliului în vederea anulării Deciziei din 20 noiembrie 2017(1) adoptate de reprezentanții guvernelor statelor membre (cauzele conexate C‑59/18 și C‑182/18) și, pe de altă parte, a Parlamentului și a Consiliului în vederea anulării Regulamentului (UE) 2018/1718(2) (cauzele conexate C‑106/19 și C‑232/19) privind desemnarea orașului Amsterdam (Țările de Jos) drept nou sediu al Agenției Europene pentru Medicamente (EMA) în urma Brexit‑ului. O altă acțiune a fost introdusă de Parlament împotriva Consiliului în vederea anulării Deciziei din 13 iunie 2019(3) adoptate de comun acord între reprezentanții guvernelor statelor membre privind stabilirea sediului Autorității Europene a Muncii (ELA) la Bratislava (Slovacia) (cauza C‑743/19).
În cauzele privind sediul EMA, șefii de stat sau de guvern aprobaseră, în urma Brexit‑ului, o procedură în vederea adoptării unei decizii privind transferul sediului respectiv, aflat până atunci la Londra (Regatul Unit). În urma acestei proceduri, oferta Țărilor de Jos câștigase în fața ofertei Italiei (Milano). În consecință, prin decizia din 20 noiembrie 2017, reprezentanții guvernelor statelor membre au desemnat, în marja unei reuniuni a Consiliului, orașul Amsterdam drept nou sediu al EMA. Această desemnare fusese confirmată de regulamentul atacat la finalizarea procedurii legislative ordinare, care implică participarea Parlamentului. Italia și municipalitatea Milano susțineau însă că decizia de stabilire a noului sediu al EMA, în măsura în care privea desemnarea sediului unei agenții a Uniunii, iar nu a unei instituții a Uniunii, era de competența exclusivă a Uniunii și trebuia, în realitate, să fie considerată un act al Consiliului. Ele contestau, în consecință, legalitatea acestei decizii ca temei al regulamentului atacat și susțineau, pe de altă parte, că Parlamentul nu își exercitase pe deplin prerogativele legislative cu ocazia adoptării acestui regulament.
În cauza referitoare la sediul ELA, reprezentanții guvernelor statelor membre aprobaseră de comun acord procedura și criteriile care permiteau să se decidă sediul acestei agenții. În temeiul acestei proceduri, ei au adoptat, în marja unei reuniuni a Consiliului, decizia de stabilire a sediului ELA în Bratislava. Parlamentul susținea că autorul efectiv al acestei decizii era în fapt Consiliul și că, fiind vorba despre un act al Uniunii obligatoriu din punct de vedere juridic, ea era atacabilă în fața Curții în cadrul unei acțiuni în anulare.
Prin trei hotărâri pronunțate în Marea Cameră, Curtea își dezvoltă jurisprudența cu privire la cadrul juridic aplicabil stabilirii sediului organelor, al oficiilor și al agențiilor Uniunii. Ea statuează printre altele că deciziile de stabilire a noului sediu al EMA și a sediului ELA sunt acte de natură politică, adoptate exclusiv de statele membre în această calitate, iar nu în calitate de membre ale Consiliului, astfel încât aceste acte nu intră sub incidența controlului de legalitate prevăzut la articolul 263 TFUE. Aceste decizii nu pot fi asimilate celor adoptate în temeiul articolului 341 TFUE(4), care vizează exclusiv stabilirea sediului instituțiilor Uniunii(5). Prin urmare, această dispoziție nu poate constitui temeiul juridic al deciziilor menționate.
Aprecierea Curții
– Cu privire la admisibilitatea acțiunii introduse de o entitate regională sau locală împotriva Regulamentului privind stabilirea sediului unui organ, al unui oficiu sau al unei agenții a Uniunii (cauzele conexate C‑106/19 și C‑232/19)
Curtea amintește, mai întâi, că acțiunea unei entități regionale nu poate fi asimilată acțiunii unui stat membru în sensul articolului 263 TFUE și că, în consecință, o astfel de entitate trebuie să justifice atât un interes, cât și o calitate procesuală activă. După ce a constatat că municipalitatea Milano justifica un interes de a exercita acțiunea, în măsura în care eventuala anulare a regulamentului atacat ar determina reluarea procedurii legislative care viza stabilirea sediului EMA la care era candidată, Curtea statuează că această entitate este vizată direct și individual de acest regulament și, prin urmare, are calitatea de a solicita anularea acestuia. În această privință, ea constată, pe de o parte, că acest act normativ nu lasă nicio putere de apreciere destinatarilor săi și, pe de altă parte, că municipalitatea Milano a participat în mod concret la procedura de selecție a sediului EMA, care a plasat‑o într‑o situație care a individualizat‑o într‑un mod analog cu destinatarul actului.
– Cu privire la competența Curții de a se pronunța asupra deciziilor statelor membre în materie de stabilire a sediului unui organ, al unui oficiu sau al unei agenții a Uniunii (cauzele conexate C‑59/18 și C‑182/18 și cauza C‑743/19)
Curtea amintește, cu titlu introductiv, că, în cadrul acțiunii în anulare, instanța Uniunii este competentă să controleze numai legalitatea actelor imputabile instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii. Actele adoptate de reprezentanții guvernelor statelor membre, acționând în această calitate și exercitând astfel în mod colectiv competențele statelor membre, nu sunt, așadar, supuse controlului de legalitate exercitat de instanța Uniunii, cu excepția cazului în care actul în cauză, având în vedere conținutul său și împrejurările în care a fost adoptat, constituie în realitate o decizie a Consiliului. Curtea precizează, în consecință, că deciziile de stabilire a noului sediu al EMA și a sediului ELA nu pot fi analizate decât în lumina cadrului juridic aplicabil stabilirii sediului organelor, al oficiilor și al agențiilor Uniunii.
În această privință, ea examinează, în cadrul unei analize textuale, contextuale și teleologice, dacă articolul 341 TFUE poate fi invocat în mod valabil ca temei al acestor decizii(6).
În primul rând, Curtea subliniază că termenii articolului 341 TFUE nu vizează în mod formal decât „instituțiile Uniunii”.
În al doilea rând, în ceea ce privește contextul în care se înscrie această dispoziție, ea statuează, printre altele, că interpretarea largă pe care a dat‑o acestui termen în materie de răspundere extracontractuală(7) nu poate fi invocată în mod util pentru definirea, prin analogie, a domeniului de aplicare al acestei dispoziții. Pe de altă parte, Curtea arată că practica instituțională anterioară invocată de Consiliu, în temeiul căreia sediile organelor, ale oficiilor și ale agențiilor Uniunii ar fi fost stabilite pe baza unei alegeri politice operate numai de reprezentanții guvernelor statelor membre, este departe de a fi generalizată, nu beneficiază de o recunoaștere instituțională și, în orice caz, aceasta nu poate crea un precedent obligatoriu pentru instituții.
În al treilea rând, în ceea ce privește obiectivul articolului 341 TFUE, Curtea precizează, mai întâi, că acesta constă în prezervarea competențelor decizionale ale statelor membre în stabilirea exclusiv a sediului instituțiilor Uniunii. Ea arată, în continuare, că înființarea organelor, a oficiilor și a agențiilor Uniunii rezultă dintr‑un act de drept derivat adoptat în temeiul dispozițiilor materiale de punere în aplicare a politicii Uniunii în care intervine organul, oficiul sau agenția în cauză. Or, decizia privind stabilirea sediului lor este inerentă deciziei privind crearea acestora. Prin urmare, legiuitorul Uniunii deține, în principiu, competența exclusivă de a stabili sediul unui organ, al unui oficiu sau al unei agenții a Uniunii, asemenea celei pe care o deține pentru definirea competențelor și a organizării sale. În sfârșit, Curtea subliniază că faptul că decizia de stabilire a locului sediului unui organ, al unui oficiu sau al unei agenții a Uniunii poate avea o dimensiune politică importantă nu împiedică posibilitatea ca această decizie să fie luată de legiuitorul Uniunii în conformitate cu procedurile prevăzute de dispozițiile tratatelor relevante din punct de vedere material.
Având în vedere cele ce precedă, Curtea concluzionează că articolul 341 TFUE nu poate fi interpretat în sensul că reglementează desemnarea locului sediului unui organ, al unui oficiu sau al unei agenții a Uniunii, precum EMA sau ELA, și că competența de a decide cu privire la stabilirea locului sediului acestor agenții nu aparține statelor membre, ci legiuitorului Uniunii, potrivit procedurii legislative ordinare.
Curtea examinează în continuare competența sa de a aprecia validitatea deciziilor de stabilire a noului sediu al EMA și a sediului ELA în temeiul articolului 263 TFUE. Ea amintește în această privință că criteriul pertinent pentru a exclude competența instanțelor Uniunii de a soluționa o acțiune în justiție îndreptată împotriva actelor adoptate de reprezentanții guvernelor statelor membre este numai cel referitor la autorul lor, independent de efectele juridice obligatorii ale acestora. Extinderea noțiunii de act atacabil în temeiul articolului 263 TFUE la actele adoptate, chiar și de comun acord, de statele membre ar echivala cu admiterea unui control direct al instanței Uniunii asupra actelor statelor membre și, prin urmare, cu eludarea căilor de atac prevăzute în mod specific în cazul neîndeplinirii obligațiilor care le revin în temeiul tratatelor.
În sfârșit, Curtea precizează că revine legiuitorului Uniunii, pentru motive atât de securitate juridică, cât și de protecție jurisdicțională efectivă, sarcina de a adopta un act al Uniunii care să valideze sau, dimpotrivă, să se îndepărteze de decizia politică adoptată de statele membre. Întrucât actul menționat precedă în mod necesar orice măsură de punere în aplicare concretă a stabilirii sediului agenției în cauză, numai acest act al legiuitorului Uniunii este de natură să producă efecte juridice obligatorii în cadrul dreptului Uniunii.
Curtea concluzionează că deciziile reprezentanților guvernelor statelor membre de stabilire a noului sediu al EMA și a celui al ELA (cauzele conexate C‑59/18 și C‑182/18 și cauza C‑743/19) nu constituie acte ale Consiliului, ci acte de natură politică, lipsite de efecte juridice obligatorii, adoptate colectiv de statele membre, astfel încât aceste decizii nu pot face obiectul unei acțiuni în anulare în temeiul articolului 263 TFUE. În consecință, Curtea respinge acțiunile menționate ca fiind îndreptate împotriva unor acte asupra legalității cărora nu are competența să se pronunțe.
– Cu privire la validitatea actului legislativ prin care se stabilește sediul unui organ, al unui oficiu sau al unei agenții a Uniunii (cauzele conexate C‑106/19 și C‑232/19)
În ceea ce privește regulamentul atacat, prin care Consiliul și Parlamentul au confirmat, prin procedura legislativă ordinară, decizia reprezentanților guvernelor statelor membre de stabilire a noului sediu al EMA, Curtea amintește că, în temeiul principiilor atribuirii competențelor și echilibrului instituțional consacrate de Tratatul UE(8), prerogativa de a stabili conținutul său revine exclusiv acestor instituții. În această privință, ea subliniază că acestei decizii nu i se poate atribui nicio valoare obligatorie susceptibilă să limiteze puterea de apreciere a legiuitorului Uniunii. Decizia menționată are, așadar, valoarea unui act de cooperare politică ce nu aduce în niciun caz atingere competențelor conferite instituțiilor Uniunii în cadrul procedurii legislative ordinare. Lipsa implicării Parlamentului în procesul care a condus la adoptarea deciziei menționate nu constituie astfel, în niciun caz, o încălcare sau o eludare a prerogativelor acestei instituții în calitate de colegiuitor, iar incidența politică a deciziei menționate asupra puterii legislative a Parlamentului și a Consiliului nu poate constitui un motiv de anulare de către Curte a regulamentului atacat. Întrucât Decizia din 20 noiembrie 2017 este lipsită de orice efect juridic obligatoriu în dreptul Uniunii, Curtea concluzionează că această decizie nu poate constitui temeiul juridic al regulamentului atacat, astfel încât legalitatea acestuia din urmă nu poate fi afectată de eventuale neregularități care au viciat adoptarea deciziei menționate.