Förenade målen C‑106/19 och C‑232/19
Republiken Italien
och
Comune di Milano
mot
Europeiska unionens råd
och
Europaparlamentet
Domstolens dom (stora avdelningen) av den 14 juli 2022
”Talan om ogiltigförklaring – Institutionell rätt – Förordning (EU) 2018/1718 – Fastställande av Amsterdam (Nederländerna) som säte för Europeiska läkemedelsmyndigheten (EMA) – Artikel 263 FEUF – Upptagande till prövning – Berättigat intresse av att få saken prövad – Talerätt – Direkt och personligen berörd – Beslut som fattats av företrädarna för medlemsstaternas regeringar i anslutning till ett möte i rådet, i syfte att fastställa platsen för en unionsbyrås säte – Bindande verkningar i Europeiska unionens rättsordning saknas – Europaparlamentets befogenheter”
1. Talan om ogiltigförklaring – Fysiska eller juridiska personer – Berättigat intresse av att få saken prövad – Förordning om fastställande av sätet för ett unionsorgan eller en unionsbyrå – Talan som väckts av en regional eller lokal enhet som erbjudit sig att hysa detta säte – Upptagande till prövning
(Artikel 263 FEUF; förordning 2018/1718)
(se punkterna 55–57)
2. Talan om ogiltigförklaring – Fysiska eller juridiska personer – Talerätt – Rättsakter som berör dem direkt och personligen – Förordning om fastställande av sätet för ett unionsorgan eller en unionsbyrå – Talan som väckts av en regional eller lokal enhet som erbjudit sig att hysa detta säte – Upptagande till prövning
(Artikel 263 fjärde stycket FEUF; förordning 2018/1718)
(se punkterna 58–60, 77 och 78)
3. Talan om ogiltigförklaring – Fysiska eller juridiska personer – Akter som berör dem direkt – Kumulativa kriterier – Villkoret direkt berörd samt avsaknad av utrymme för skönsmässig bedömning för dem till vilka unionsakterna riktar sig och som ska genomföra dessa akter – Akter som direkt påverkar sökandens rättsliga ställning – Förordning om fastställande av sätet för ett unionsorgan eller en unionsbyrå – Talan som väckts av en regional eller lokal enhet som erbjudit sig att hysa detta säte – Talerätt – Omfattas
(Artikel 263 fjärde stycket FEUF; förordning 2018/1718)
(se punkterna 61–67)
4. Talan om ogiltigförklaring – Fysiska eller juridiska personer – Rättsakter som berör dem direkt och personligen – Villkoret personligen berörd – Kriterier – Förordning om fastställande av sätet för ett unionsorgan eller en unionsbyrå – Talan som väckts av en regional eller lokal enhet som erbjudit sig att hysa detta säte – Talerätt – Omfattas
(Artikel 263 fjärde stycket FEUF; förordning 2018/1718)
(se punkterna 68–72)
5. Europeiska unionen – Institutionernas säte – Fastställande – Artikel 341 FEUF – Tillämpningsområde – Utseende av platsen för sätena för unionens organ, byråer och enheter – Omfattas inte – Företrädarna för medlemsstaternas regeringar fastställer sätet för Europeiska läkemedelsmyndigheten (EMA) – Beslut av politisk karaktär som saknar bindande rättsverkningar i unionsrätten – Unionslagstiftarens befogenhet
(Artikel 13.1 FEU; artiklarna 114, 168.4, 340 andra stycket och 341 FEUF; protokoll nr 6; beslut av företrädarna för medlemsstaternas regeringar av den 12 december 1992, artikel 2; förordning 2018/1718)
(se punkterna 112–115, 120, 122, 126–136 och 139–142)
6. Europeiska unionen – Jämvikten mellan institutionerna – Konsekvenser – Beaktande av befogenhetsfördelningen – Medlemsstaternas befogenheter och de lagstiftningsbefogenheter som tilldelats Europaparlamentet och rådet – Det ordinarie lagstiftningsförfarandet – Förordning om fastställande av sätet för ett unionsorgan eller en unionsbyrå – Genomförande av ett beslut som antagits av medlemsstaternas företrädare i anslutning till ett möte i rådet och som fastställer sätet för Europeiska läkemedelsmyndigheten (EMA) – Avsaknad av inverkan på unionslagstiftarens befogenheter
(Artiklarna 13.2, 14.1 och 16.1 FEU)
(se punkterna 145–149)
Sammanfattning
Talan väcktes vid domstolen i fem mål om ogiltigförklaring av olika akter som antagits dels av företrädarna för medlemsstaternas regeringar, dels av rådet och Europaparlamentet, angående fastställandet av sätena för två unionsbyråer.
Italien och Comune di Milano (Milano kommun, Italien) väckte talan i två mål mot dels rådet, om ogiltigförklaring av det beslut av den 20 november 2017(1) som hade fattats av företrädarna för medlemsstaternas regeringar (förenade målen C‑59/18 och C‑182/18), dels parlamentet och rådet, om ogiltigförklaring av förordning (EU) 2018/1718(2) (förenade målen C‑106/19 och C‑232/19) angående utseendet av staden Amsterdam (Nederländerna) som nytt säte för Europeiska läkemedelsmyndigheten (EMA) med anledning av Brexit. Parlamentet väckte talan i ett annat mål mot rådet och yrkade ogiltigförklaring av beslutet av den 13 juni 2019,(3) som hade fattats av företrädarna för medlemsstaternas regeringar, i samförstånd, enligt vilket Europeiska arbetsmyndigheten (ELA) skulle ha sitt säte i Bratislava (Slovakien) (mål C‑743/19).
I målen avseende Europeiska läkemedelsmyndighetens säte hade stats- och regeringscheferna, med anledning av Brexit, godkänt ett förfarande för antagande av ett beslut om att flytta nämnda säte, vilket dittills hade varit beläget i London (Förenade kungariket). Detta förfarande avslutades med att Nederländernas erbjudande valdes i stället för Italiens erbjudande (Milano). Företrädarna för medlemsstaternas regeringar utsåg följaktligen, genom beslutet av den 20 november 2017, i anslutning till ett möte i rådet staden Amsterdam som nytt säte för Europeiska läkemedelsmyndigheten. Detta beslut bekräftades genom den angripna förordningen efter att det ordinarie lagstiftningsförfarandet, i vilket parlamentet deltog, hade genomförts. Italien och Milano kommun hävdade emellertid att beslutet om fastställande av Europeiska läkemedelsmyndighetens nya säte omfattades av unionens exklusiva befogenhet och att det i själva verket skulle tillskrivas rådet, eftersom det avsåg utseendet av sätet för en unionsbyrå och inte sätet för en unionsinstitution. De ifrågasatte följaktligen att detta beslut lagenligt kunde utgöra grund för den angripna förordningen och hävdade dessutom att parlamentet inte fullt ut hade utövat sina lagstiftningsbefogenheter vid antagandet av denna förordning.
I målet avseende sätet för Europeiska arbetsmyndigheten hade företrädarna för medlemsstaternas regeringar i samförstånd godkänt förfarandet och kriterierna för att bestämma denna byrås säte. Med tillämpning av detta förfarande antog de, i anslutning till ett möte i rådet, beslutet om fastställande av Bratislava som säte för Europeiska arbetsmyndigheten. Parlamentet hävdade att beslutet skulle anses egentligen ha antagits av rådet och att det var möjligt att väcka talan om ogiltigförklaring av beslutet vid domstolen, eftersom det rörde sig om en rättsligt bindande unionsrättsakt.
Genom tre domar som meddelas av stora avdelningen utvecklar domstolen sin praxis avseende den rättsliga ramen för fastställande av sätena för unionens organ och byråer. Domstolen slår bland annat fast att besluten om fastställande av Europeiska läkemedelsmyndighetens nya säte och Europeiska arbetsmyndighetens säte är akter av politisk art, vilka antagits av enbart medlemsstaterna, i egenskap av medlemsstater och inte i egenskap av ledamöter av rådet, vilket innebär att dessa akter inte omfattas av den lagenlighetsprövning som föreskrivs i artikel 263 FEUF. Dessa beslut kan inte likställas med beslut som fattas med stöd av artikel 341 FEUF,(4) som endast avser fastställande av säte för unionens institutioner.(5) Denna bestämmelse kan därför inte utgöra rättslig grund för de nämnda besluten.
Domstolens bedömning
– Huruvida talan som väcks av en regional eller lokal enhet mot förordningen om fastställande av sätet för ett unionsorgan eller en unionsbyrå kan tas upp till prövning (förenade målen C‑106/19 och C‑232/19)
Domstolen erinrar inledningsvis om att en talan som väcks av en regional enhet inte kan likställas med en talan som väcks av en medlemsstat i den mening som avses i artikel 263 FEUF och att en sådan enhet följaktligen måste visa både att den har ett berättigat intresse av att få saken prövad och att den har talerätt i sig. Domstolen konstaterar att Milano kommun har visat att den har ett berättigat intresse av att få saken prövad, eftersom en eventuell ogiltigförklaring av den angripna förordningen skulle medföra att lagstiftningsförfarandet för att fastställa Europeiska läkemedelsmyndighetens säte, i vilket kommunen var kandidatstad, skulle återupptas. Domstolen slår därefter fast att denna enhet är direkt och personligen berörd av denna förordning och att den följaktligen har rätt att väcka talan om ogiltigförklaring av densamma. Domstolen konstaterar i detta avseende dels att denna regleringsakt inte lämnar något utrymme för skönsmässig bedömning åt dem som beslutet riktar sig till, dels att Milano kommun konkret har deltagit i förfarandet för att välja Europeiska läkemedelsmyndighetens säte, vilket försätter kommunen i en situation som individualiserar den på motsvarande sätt som en person som akten är riktad till.
– Huruvida domstolen är behörig att pröva medlemsstaternas beslut om fastställande av sätet för ett unionsorgan eller en unionsbyrå (förenade målen C‑59/18 och C‑182/18 samt mål C‑743/19)
Domstolen erinrar inledningsvis om att unionsdomstolen, inom ramen för en talan om ogiltigförklaring, endast är behörig att pröva lagenligheten av de akter som kan tillskrivas unionens institutioner, organ och byråer. De akter som antas av företrädarna för medlemsstaternas regeringar, när dessa agerar i denna egenskap och således kollektivt utövar befogenheter som tillkommer medlemsstaterna, omfattas således inte av unionsdomstolens lagenlighetsprövning, utom när akten i fråga, med hänsyn till dess innehåll och de omständigheter under vilka den antagits, i själva verket utgör ett beslut av rådet. Domstolen preciserar följaktligen att besluten om fastställande av Europeiska läkemedelsmyndighetens nya säte och Europeiska arbetsmyndighetens säte endast kan bedömas mot bakgrund av den rättsliga ram som är tillämplig på fastställandet av sätena för unionens organ och byråer.
Den prövar härvid huruvida artikel 341 FEUF, mot bakgrund av en analys av dess ordalydelse, det sammanhang i vilket den ingår och dess syfte, med giltig verkan kan åberopas som grund för dessa beslut.(6)
För det första framhåller domstolen att artikel 341 FEUF enligt sin lydelse formellt endast avser ”unionens institutioner”.
Vad för det andra gäller det sammanhang som denna bestämmelse ingår i, anser domstolen bland annat att den vida tolkning som den har gjort av detta begrepp på området för utomobligatoriskt skadeståndsansvar(7) inte med framgång kan åberopas för att analogivis bestämma tillämpningsområdet för denna bestämmelse. Domstolen påpekar dessutom att den tidigare institutionella praxis som rådet har åberopat, enligt vilken säten för unionens organ och byråer har fastställts på grundval av ett politiskt val som enbart gjorts av företrädarna för medlemsstaternas regeringar, är långt ifrån allmänt förekommande, att den inte omfattas av ett institutionellt erkännande och att den under alla omständigheter inte kan ge upphov till ett prejudikat som är bindande för institutionerna.
För det tredje preciserar domstolen att syftet med artikel 341 FEUF är att bevara medlemsstaternas beslutsbefogenheter endast i fråga om fastställandet av unionsinstitutionernas säten. Domstolen påpekar vidare att inrättandet av unionens organ och byråer ska ske genom en sekundärrättsakt som antagits med stöd av materiella bestämmelser som genomför unionens politik inom det område i vilket organet eller byrån ska verka. Beslutet om fastställande av deras säte är emellertid av samma art som beslutet om deras inrättande. Unionslagstiftaren har således i princip exklusiv befogenhet att fastställa sätet för ett unionsorgan eller en unionsbyrå, på samma sätt som den har exklusiv befogenhet att bestämma organets eller byråns befogenheter och organisation. Domstolen framhåller slutligen att den omständigheten att ett beslut om fastställande av platsen för sätet för ett unionsorgan eller en unionsbyrå kan ha en viktig politisk dimension inte hindrar att unionslagstiftaren kan fatta detta beslut i enlighet med de förfaranden som föreskrivs i materiellt relevanta fördragsbestämmelser.
Mot bakgrund av det ovan anförda drar domstolen för det första slutsatsen att artikel 341 FEUF inte kan tolkas så, att den är tillämplig på utseendet av en plats som säte för ett av unionens organ eller en av dess byråer, såsom Europeiska läkemedelsmyndigheten eller Europeiska arbetsmyndigheten, och för det andra slutsatsen att befogenheten att fastställa platsen för dessa byråers säten inte tillkommer medlemsstaterna utan unionslagstiftaren, i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet.
Domstolen undersöker därefter sin behörighet att pröva giltigheten av besluten om fastställande av Europeiska läkemedelsmyndighetens nya säte och Europeiska arbetsmyndighetens säte enligt artikel 263 FEUF. Domstolen erinrar härvid om att det relevanta kriteriet för att utesluta att unionsdomstolarna är behöriga att pröva en talan riktad mot akter som antagits av företrädarna för medlemsstaternas regeringar är vem som har antagit akten, oberoende av aktens bindande rättsverkningar. Att utvidga begreppet akt mot vilken talan kan väckas enligt artikel 263 FEUF till att omfatta akter som, till och med i samförstånd, antas av medlemsstaterna skulle innebära att unionsdomstolen tilläts att direkt pröva medlemsstaternas akter och att de talemöjligheter som specifikt föreskrivs för det fall medlemsstaterna underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt fördragen kringgicks.
Domstolen konstaterar slutligen att det ankommer på unionslagstiftaren att, av såväl rättssäkerhetsskäl som av skäl avseende ett effektivt domstolsskydd, anta en unionsrättsakt som bekräftar eller tvärtom avviker från det politiska beslut som antagits av medlemsstaterna. Eftersom nämnda akt med nödvändighet antas före varje åtgärd för att konkret genomföra lokaliseringen av den berörda byråns säte, är det endast denna av unionslagstiftaren antagna akt som kan ha bindande rättsverkningar i unionsrätten.
Domstolen drar slutsatsen att besluten av företrädarna för medlemsstaternas regeringar om fastställande av Europeiska läkemedelsmyndighetens nya säte och Europeiska arbetsmyndighetens säte (förenade målen C‑59/18 och C‑182/18 samt mål C‑743/19) inte utgör av rådet antagna akter utan akter av politisk karaktär som saknar bindande rättsverkningar och som kollektivt antagits av medlemsstaterna, varför dessa beslut inte kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF. Domstolen avvisar följaktligen respektive talan, eftersom talan riktas mot akter vars lagenlighet den inte är behörig att pröva.
– Huruvida den lagstiftningsakt som fastställer sätet för ett unionsorgan eller en unionsbyrå är giltig (förenade målen C‑106/19 och C‑232/19)
Vad gäller den angripna förordningen, genom vilken rådet och parlamentet genom det ordinarie lagstiftningsförfarandet bekräftade det beslut som företrädarna för medlemsstaternas regeringar hade fattat om fastställande av Europeiska läkemedelsmyndighetens nya säte, erinrar domstolen om att det mot bakgrund av principen om tilldelade befogenheter och principen om institutionell jämvikt, vilka stadgas i EU-fördraget,(8) uteslutande ankommer på dessa institutioner att bestämma förordningens innehåll. Domstolen framhåller i detta sammanhang att detta beslut inte kan anses ha någon bindande verkan som kan begränsa unionslagstiftarens utrymme för skönsmässig bedömning. Nämnda beslut motsvarar således en akt avseende politiskt samarbete som inte under några omständigheter inkräktar på de befogenheter som unionsinstitutionerna tilldelats med avseende på det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Den omständigheten att parlamentet inte var involverat i det förfarande som ledde fram till nämnda beslut utgör således inte under några omständigheter ett åsidosättande eller ett kringgående av parlamentets befogenheter i egenskap av medlagstiftare, och den politiska inverkan som beslutet har på parlamentets och rådets utövande av sina lagstiftningsbefogenheter kan inte utgöra skäl för domstolen att ogiltigförklara den angripna förordningen. Eftersom beslutet av den 20 november 2017 helt saknar bindande rättsverkningar i unionsrätten, finner domstolen att detta beslut inte kan utgöra den rättsliga grunden för den angripna förordningen, vilket innebär att förordningens lagenlighet inte kan påverkas av eventuella felaktigheter vid antagandet av nämnda beslut.