РЕШЕНИЕ НА СЪДА (голям състав)

14 юли 2022 година(*)

„Жалба за отмяна — Институционално право — Регламент (ЕС) 2018/1718 — Определяне на Амстердам (Нидерландия) за седалище на Европейската агенция по лекарствата (ЕМА) — Член 263 ДФЕС — Допустимост — Правен интерес — Процесуална легитимация — Пряко и лично засягане —Решение за определяне на мястото на установяване на седалището на агенция на Европейския съюз, прието от представителите на правителствата на държавите членки в рамките на заседание на Съвета — Липса на задължително действие в правния ред на Съюза — Правомощия на Европейския парламент“

По съединени дела C‑106/19 и C‑232/19

с предмет две жалби за отмяна на основание член 263 ДФЕС, подадени на 11 февруари 2019 г. и на 14 март 2019 г.,

Италианска република, представлявана от G. Palmieri, в качеството на представител, подпомагана от C. Colelli, S. Fiorentino и G. Galluzzo, avvocati dello Stato (C‑106/19),

Comune di Milano, представлявана от J. Alberti, M. Condinanzi, A. Neri и F. Sciaudone, avvocati (C‑232/19),

жалбоподатели,

срещу

Съвет на Европейския съюз, представляван от M. Bauer, J. Bauerschmidt, F. Florindo Gijón и E. Rebasti,

Европейски парламент, представляван от I. Anagnostopoulou, A. Tamás и L. Visaggio,

ответници,

подпомагани от:

Кралство Нидерландия, представлявано от M. K. Bulterman и J. Langer,

Европейска комисия, представлявана от K. Herrmann, D. Nardi и P. J. O. Van Nuffel,

встъпили страни,

СЪДЪТ (голям състав),

състоящ се от K. Lenaerts, председател, Aл. Арабаджиев, K. Jürimäe, C. Lycourgos, E. Regan, S. Rodin, I. Jarukaitis, N. Jääskinen и J. Passer, председатели на състави, J.‑C. Bonichot, M. Safjan, F. Biltgen, P. G. Xuereb, A. Kumin и N. Wahl (докладчик), съдии,

генерален адвокат: M. Bobek,

секретар: R. Şereş, администратор,

предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 8 юни 2021 г.,

след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 6 октомври 2021 г.,

постанови настоящото

Решение

1        С жалбите си Италианската република (C‑106/19) и Comune di Milano (Община Милано, Италия) (C‑232/19) искат отмяна на Регламент (ЕС) 2018/1718 на Европейския парламент и на Съвета от 14 ноември 2018 година за изменение на Регламент (ЕО) № 726/2004 по отношение на местонахождението на седалището на Европейската агенция по лекарствата (ОВ L 291, 2018 г., стр. 3, наричан по-нататък „обжалваният регламент“).

 Правна уредба

2        На 12 декември 1992 г. представителите на правителствата на държавите членки приемат по общо съгласие на основание член 216 от Договора за ЕИО, член 77 от Договора за ЕОВС и член 189 от Договора за ЕОАЕ решение относно местоположението на седалищата на институциите и някои органи, служби и агенции на Европейските общности (ОВ C 341, 1992 г., стр. 1, наричано по-нататък „решението от Единбург“).

3        Член 1 от решението от Единбург определя съответните седалища на Европейския парламент, Съвета на Европейския съюз, Европейската комисия, Съда на Европейския съюз, Европейския икономически и социален комитет, Европейската сметна палата и Европейската инвестиционна банка.

4        Съгласно член 2 от това решение:

„Седалището на други органи, служби и агенции, които са създадени или предстои да бъдат създадени, се решава по общо съгласие между представителите на правителствата на държавите членки на предстоящ Европейски съвет, като се имат предвид предимствата от горепосочените разпоредби за съответните държави членки и като се отдаде необходимият приоритет на държави членки, в които понастоящем не са разположени институции на Общността“ [неофициален превод].

5        Член 341 ДФЕС предвижда, че „[с]едалището на институциите на Съюза се определя по общо съгласие между правителствата на държавите членки“.

6        Съгласно Протокол № 6 за местоположението на седалищата на институциите и някои органи, служби и агенции на Европейския съюз, приложен към ДЕС, ДФЕС и ЕОАЕ (наричан по-нататък „Протокол № 6“):

„Представителите на правителствата на държавите членки,

Като вземат предвид член 341 от Договора за функционирането на Европейския съюз и член 189 от Договора за създаване на Европейската общност за атомна енергия,

Като припомнят и потвърждават Решението от 8 април 1965 г. и без да накърняват решенията, отнасящи се до седалищата на бъдещи институции, органи, служби и агенции,

Се споразумяха по следните разпоредби […]:

Член единствен

a)      Седалището на Европейския парламент е в Страсбург […].

б)      Седалището на Съвета е в Брюксел. […]

в)      Седалището на Комисията е в Брюксел. […]

г)      Седалището на Съда на Европейския съюз е в Люксембург.

д)      Седалището на Сметната палата е в Люксембург.

е)      Седалището на Икономическия и социален комитет е в Брюксел.

ж)      Седалището на Комитета на регионите е в Брюксел.

з)      Седалището на Европейската инвестиционна банка е в Люксембург.

и)      Седалището на Европейската централна банка е във Франкфурт.

й)      Седалището на Европейската полицейска служба (Европол) е в Хага“.

 Обстоятелства, предхождащи спора

7        Европейската агенция за оценка на лекарствените продукти е създадена с Регламент (ЕИО) № 2309/93 на Съвета от 22 юли 1993 година за установяване на процедури на Общността за разрешаване и контрол на лекарствени продукти за хуманна и ветеринарна употреба и за създаване на Европейска агенция за оценка на лекарствените продукти (ОВ L 214, 1993 г., стр. 1). В този регламент няма никаква разпоредба относно определянето на седалището на тази агенция.

8        По силата на член 1, буква д) от Решение 93/C 323/01 от 29 октомври 1993 година, взето с общо съгласие между представителите на правителствата на държавите членки, заседаващи на ниво държавни и правителствени ръководители, относно местонахождението на седалищата на определени органи и отдели на Европейските общности и на Европол (ОВ C 323, 1993 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 1, стр. 100), за седалище на посочената агенция е определен Лондон (Обединеното кралство).

9        Регламент № 2309/93 е отменен и заменен от Регламент (ЕО) № 726/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година за установяване на процедури на Общността за разрешаване и контрол на лекарствени продукти за хуманна и ветеринарна употреба и за създаване на Европейска агенция по лекарствата (ОВ L 136, 2004 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 44, стр. 83). С този регламент Европейската агенция за оценка на лекарствените продукти се преименува на Европейска агенция по лекарствата. Посоченият регламент не съдържа разпоредба относно местоположението на седалището на тази агенция.

10      На 29 март 2017 г. в съответствие с член 50, параграф 2 ДЕС Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия уведомява Европейския съвет за намерението си да се оттегли от Съюза.

11      На 22 юни 2017 г. успоредно със заседание на Европейския съвет относно процедурата по член 50 ДЕС по предложение на председателя на Европейския съвет и на председателя на Комисията държавните или правителствените ръководители на останалите 27 държави членки одобряват процедура за приемане на решение за преместване на друго място на седалищата на ЕМА и на Европейския банков орган в контекста на оттеглянето на Обединеното кралство от Съюза (наричани по-нататък „правилата за избор“).

12      Правилата за избор предвиждат по-специално, че това решение ще бъде взето въз основа на справедлива и прозрачна процедура за вземане на решения посредством организирането на покана за отправяне на предложения, основана на конкретни обективни критерии.

13      В този контекст в точка 3 от правилата за избор са посочени шест критерия, а именно: i) гарантиране на възможността агенцията да се установи на предложеното място и да поеме функциите си към датата на оттеглянето на Обединеното кралство от Съюза; ii) достъпност на предложеното място; iii) наличие на подходяща учебна инфраструктура за децата на служителите на агенциите; iv) подходящ достъп до пазара на труда, социална сигурност и медицински грижи за децата и съпрузите; v) непрекъснатост на дейността и vi) географски баланс.

14      Съгласно правилата за избор тези критерии са установени по аналогия с критериите, посочени в Общия подход, който се съдържа в приложението към Съвместното изявление на Европейския парламент, Съвета и Комисията относно децентрализираните агенции от 19 юли 2012 г. (наричано по-нататък „Съвместното изявление от 2012 г.“), като се обръща специално внимание на факта, че EMA и Европейският банков орган вече съществуват и че непрекъснатостта на дейността им е от първостепенно значение.

15      В точка 2 от правилата за избор се предвижда също, че решението ще бъде взето чрез процес на гласуване, резултатите от който държавите членки предварително се ангажират да зачитат. Предвижда се по-специално, че при равен брой гласове за предложенията, достигнали третия тур на гласуване, ще се пристъпи към теглене на жребий измежду предложенията с равен брой гласове.

16      На 30 септември 2017 г. Комисията публикува оценката си на 27‑те предложения, представени от държавите членки.

17      На 31 октомври 2017 г. Съветът публикува бележка, допълваща правилата за избор по практическите въпроси, свързани с гласуването.

18      На 20 ноември 2017 г. предложението на Италианската република и това на Кралство Нидерландия получават равен най-висок брой гласове в третия тур на гласуване. След теглене на жребий, организиран съгласно точка 2 от правилата за избор, е избрано предложението на Кралство Нидерландия.

19      В резултат на това на същата дата успоредно със заседанието на Съвета представителите на правителствата на държавите членки избират град Амстердам за ново седалище на EMA (наричано по-нататък „решението от 20 ноември 2017 г.“). В протокола и в прессъобщението за заседанието се посочва следното:

„Сега Комисията ще изготви законодателни предложения, отразяващи днешния вот, които ще бъдат приети по обикновената законодателна процедура съвместно с Европейския парламент. Съветът и Комисията са решени да направят необходимото тези законодателни предложения да бъдат разгледани възможно най-бързо с оглед на спешността на въпроса“.

20      На 29 ноември 2017 г. Комисията приема предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Регламент (ЕО) № 726/2004 по отношение на местоположението на седалището на Европейската агенция по лекарствата (COM/2017/735final). В мотивите към това предложение се уточнява, че „[с]лед нотификацията на Обединеното кралство от 29 март 2017 г. за намерението му да напусне Съюза съгласно член 50 от Договора за Европейския съюз, останалите 27 държави членки, заседаващи в рамките на Съвета по общи въпроси (член 50), избраха Амстердам, Нидерландия, за ново седалище на [ЕМА]“. Член 1 от посоченото предложение предвижда в Регламент № 726/2004 да се добави член 71а със следния текст: „Седалището на [EMA] е в Амстердам, Нидерландия“.

21      На 14 ноември 2018 г. на основание член 114 ДФЕС и член 168, параграф 4, буква в) ДФЕС е приет обжалваният регламент.

22      Съгласно съображения 1, 2 и 3 от същия регламент:

(1)      В контекста на нотификацията на Обединеното кралство от 29 март 2017 г. за намерението му да се оттегли от Съюза съгласно член 50 от Договора за Европейския съюз (ДЕС), останалите 27 държави членки, на срещата си от 20 ноември 2017 г., проведена успоредно със заседанието на Съвета, избраха Амстердам, Нидерландия, за ново седалище на [EMA].

(2)      Като се вземе предвид член 50, параграф 3 ДЕС, [EMA] следва да заеме своето ново седалище от 30 март 2019 г.

(3)      За да се гарантира правилното функциониране на [EMA] на новото ѝ местонахождение, следва да бъде сключено споразумение между [EMA] и Нидерландия относно седалището, преди [EMA] да заеме новото седалище“.

23      С член 1 от обжалвания регламент в Регламент № 726/2004 се вмъква член 71а, който гласи:

„Седалището на [EMA] е в Амстердам, Нидерландия.

Компетентните органи на Нидерландия вземат всички необходими мерки, за да гарантират, че [EMA] може да се премести на своето временно местонахождение не по-късно от 1 януари 2019 г. и че тя може да се премести на своето постоянно местонахождение не по-късно от 16 ноември 2019 г.

Компетентните органи на Нидерландия представят писмен доклад на Европейския парламент и на Съвета относно напредъка по отношение на приспособяването към временните помещения, както и относно изграждането на постоянната сграда в срок до 17 февруари 2019 г. и на всеки три месеца след това, докато [EMA] се премести на своето постоянно местонахождение“.

24      По силата на член 2, първа и втора алинея обжалваният регламент влиза в сила в деня на публикуването му в Официален вестник на Европейския съюз и се прилага от 30 март 2019 г.

 Искания на страните

 Дело C‑106/19

25      Италианската република иска от Съда:

–        да отмени обжалвания регламент и

–        да осъди Съвета и Парламента да заплатят съдебните разноски.

26      Съветът иска от Съда:

–        да отхвърли жалбата като неоснователна и

–        да осъди Италианската република да заплати съдебните разноски.

27      Парламентът иска от Съда:

–        да отхвърли жалбата и

–        да осъди Италианската република да заплати съдебните разноски.

 Дело C‑232/19

28      Comune di Milano иска от Съда:

–        да отмени обжалвания регламент,

–        да постанови, че решението от 20 ноември 2017 г. не поражда действие, и

–        да осъди Съвета и Парламента да заплатят съдебните разноски.

29      Съветът иска от Съда:

–        да отхвърли жалбата като недопустима,

–        да отхвърли жалбата като неоснователна и

–        да осъди Comune di Milano да заплати съдебните разноски.

30      Парламентът иска от Съда:

–        да отхвърли жалбата като недопустима и при всяко положение като неоснователна, и

–        да осъди Comune di Milano да заплати съдебните разноски.

31      С молба, подадена в секретариата на Съда на 29 април 2019 г., Парламентът повдига възражение за недопустимост в съответствие с член 151, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда.

32      В становището си, подадено в секретариата на Съда на 1 юли 2019 г., Comune di Milano иска главно отхвърляне на това възражение за недопустимост, а при условията на евентуалност — разглеждане на възражението с решението по същество.

 Производството пред Съда

33      С решения на председателя на Съда от 20 май 2019 г. и от 14 юни 2019 г. по дела C‑106/19 и C‑232/19 съответно Кралство Нидерландия и Комисията са допуснати да встъпят в подкрепа на исканията на Съвета и на Парламента.

34      С решение от 26 ноември 2019 г. възражението за недопустимост, повдигнато от Парламента по дело C‑232/19, е прието за разглеждане по същество.

35      С решение на председателя на Съда от 19 декември 2019 г. дела C‑106/19 и C‑232/19 са съединени за целите на по-нататъшния ход на производството и на съдебното решение.

36      На 19 ноември 2020 г. Парламентът отправя молба съгласно член 16, трета алинея от Статута на Съда на Европейския съюз Съдът да разгледа настоящите дела в голям състав.

 По искането за бързо производство

37      С отделна молба от 11 февруари 2019 г. Италианската република иска дело C‑106/19 да бъде разгледано по реда на бързото производство, предвидено в член 133 от Процедурния правилник. В подкрепа на искането си тя изтъква, че към момента на подаване на нейната жалба временното преместване на седалището на EMA в Амстердам е започнало и че постоянното преместване на това седалище е предвидено за ноември 2019 г., което налагало спешното разглеждане на това дело.

38      Член 133, параграф 1 от Процедурния правилник предвижда, че по искане на ищеца или жалбоподателя или на ответника председателят на Съда може да реши, след изслушване на другата страна, съдията докладчик и генералния адвокат, определено дело да бъде разгледано по реда на бързо производство, когато естеството на делото налага то да бъде разгледано в кратки срокове.

39      В случая на 15 февруари 2021 г., след като изслушва другите страни, съдията докладчик и генералния адвокат, председателят на Съда решава да не уважи това искане.

40      Всъщност уважаването на посоченото искане не би позволило на Италианската република да постигне спиране на започналото изпълнение на обжалвания регламент и по-конкретно на процеса на преместване на седалището на EMA от Лондон в Амстердам. Освен това поради чувствителния и сложен характер на правните въпроси, които се поставят по дело C‑106/19 и по свързаните с него дела, на които се позовава Италианската република в искането си, разглеждането на тези въпроси по реда на бързото производство би било трудно изпълнимо, като се има предвид по-специално, че не е подходящо да се съкрати писмената фаза на производството пред Съда (вж. по аналогия решение от 18 май 2021 г., Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ и др., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 и C‑397/19, EU:C:2021:393, т. 103 и цитираната съдебна практика).

 По жалбите

 По допустимостта на жалбата, подадена от Comune di Milano по дело C‑232/19

 Доводи на страните

41      Съветът поддържа, че жалбата по дело C‑232/19 е явно недопустима, тъй като Comune di Milano няма нито процесуална легитимация, нито правен интерес да оспорва обжалвания регламент.

42      Що се отнася, на първо място, до процесуалната легитимация, Съветът твърди, че Comune di Milano не е пряко и лично засегната от обжалвания регламент, който представлява законодателен акт по смисъла на член 289, параграф 3 ДФЕС, приет съгласно обикновената законодателна процедура, предвидена в член 294 ДФЕС.

43      Всъщност, от една страна, що се отнася до това дали Comune di Milano е пряко засегната от обжалвания регламент, Съветът счита, че Comune di Milano не доказва какви вредоносни последици от имуществен характер е претърпяла вследствие на приемането на този регламент. Фактът, че във връзка с кандидатурата си да стане седалище на EMA, Италианската република е избрала Comune di Milano, не прави последната субект, пряко засегнат от посочения регламент.

44      От друга страна, що се отнася до това дали Comune di Milano е лично засегната от обжалвания регламент, Съветът твърди, че Comune di Milano не доказва по какъв начин приемането на този регламент е засегнало конкретното упражняване на нейните правомощия, както са определени в италианския правен ред. Освен това, при положение че Comune di Milano не е включена в процедурата за приемане на посочения регламент, обстоятелството, че е участвала в изготвянето на италианското предложение и в процедурата за избор, не позволявало да се установи, че тя е лично засегната от същия регламент.

45      Във връзка с това Съветът посочва, че правото на Съюза не предоставя конкретно право на участие на субекти, различни от държавите членки, нито в процедурните правила, нито в актовете, уреждащи провеждането на избора на седалището на EMA. Не била относима посочената от Comune di Milano съдебна практика, която признава процесуална легитимация на частноправните субекти, когато са изрично посочени в подготвителните документи за обжалваните актове и тези актове произтичат от конкретното съобразяване на отнасящи се до тези частноправни субекти обстоятелства. Също така Comune di Milano не била доказала конкретните обстоятелства, характеризиращи нейното правно положение по такъв начин, че да се счита за адресат на обжалвания регламент. Освен това Съветът подчертава, че позоваването на принципите, изведени в областта на обществените поръчки, е неотносимо. На последно място, разходите, които се твърди, че е понесла Comune di Milano, и които са направени по нейна собствена инициатива, не доказвали, че е лично засегната от този регламент.

46      Що се отнася, на второ място, до правния интерес Съветът счита, че Comune di Milano не доказва, че има личен интерес, възникнал и все още съществуващ, от подадената жалба. Най-напред, евентуалното уважаване на тази жалба би довело единствено до отмяната на акта, в който се съдържа взетото от държавите членки решение седалището на EMA да бъде в Амстердам, а не до самото определяне на Милано за ново седалище на тази агенция. По-нататък, този евентуален успех не би бил достатъчен, за да се гарантира изпълнението на условията за получаване на обезщетение. Накрая, евентуалните икономически или социални последици, произтичащи от приемането на акт на Съюза, сами по себе си не позволявали да се докаже, че орган на местна власт е лично засегнат от този акт. Правният интерес на орган на местна власт би съществувал само когато спорното решение може да породи благоприятни последици за правното му положение, тоест само когато това решение има последици за упражняването на поверените му по силата на националното право правомощия.

47      Парламентът също изтъква, че Comune di Milano няма нито процесуална легитимация, нито дори правен интерес да иска отмяната на обжалвания регламент. Той подчертава по-специално, че тъй като този регламент е законодателен акт на Съюза по смисъла на член 289, параграф 3 ДФЕС, Comune di Milano следва да докаже, че е пряко и лично засегната от него. В случая обаче било ясно, че това не е направено.

48      На първо място, що се отнася до процесуалната легитимация, Парламентът изтъква, от една страна, че от сочените от Comune di Milano обстоятелства не се установява обжалваният регламент, с който само се определя Амстердам за новото седалище на EMA, да я засяга пряко. С този регламент по същество само се определяло новото седалище на EMA вследствие на направеното от Комисията предложение. Законодателят на Съюза в нито един момент не е бил сезиран с предложение посоченото седалище да бъде в Милано. При липсата на каквато и да е правна връзка между избора, направен с решението от 20 ноември 2017 г., и предложението на Комисията, въз основа на което е приет посоченият регламент, не можело да се счита, че Comune di Milano е пряко засегната от разпоредбите на същия регламент.

49      От друга страна, Парламентът посочва, че Comune di Milano не е и лично засегната от обжалвания регламент, тъй като обстоятелствата, на които се позовава този орган на местна власт, не са достатъчни, за да се установи, че тя е в положение, което я разграничава от всички останали лица по смисъла на практиката на Съда. По-специално всякаква евентуална намеса на Comune di Milano в рамките на сътрудничеството между държавите членки за определяне на местонахождението на новото седалище на EMA, по-конкретно по силата на одобрените на 22 юни 2017 г. правила за избор, не можела да доведе до разграничаване на град Милано по такъв начин, че да бъде изпълнено условието за лично засягане, посочено в член 263, четвърта алинея ДФЕС. Освен това, и независимо от силата, която следва да се придаде на тези правила, те не предоставяли никаква особена роля на органите на местна власт при избора между направените предложения, тъй като тази роля била запазена за правителствата на съответните държави членки. В това отношение разглежданото в случая положение се различавало от тези в областта на антидъмпинговите мита или на обществените поръчки, където участието на някои субекти е изрично предвидено от действащото законодателство.

50      На второ място, що се отнася до правния интерес на Comune di Milano, Парламентът счита, че изложените от нея доводи не могат да подкрепят надлежно съществуването на такъв личен и действителен интерес. Най-напред, трудно било да се приеме, че евентуалната отмяна на обжалвания регламент може да ѝ донесе полза, по смисъла на относимата съдебна практика, при липсата на каквото и да е пряко отражение на този регламент върху правното положение на Comune di Milano. По-нататък, Парламентът изтъква, че при всяко положение интересът, на който се позовава Comune di Milano, не може да се приравни на „личен“ интерес. Всъщност било очевидно, че посоченият регламент изобщо не пречи на законодателната или финансовата автономия на Comune di Milano, доколкото с него се определя само, че новото седалище на EMA е в Амстердам. Във връзка с това Парламентът посочва, че италианското правителство, а не Comune di Milano, е участвало в процедурата за избор. Освен това, ако се предположи, че обжалваният регламент бъде отменен, преместването на седалището на EMA в Милано било чисто хипотетично и поради това не можело да се изтъква, за да се обоснове правният интерес на Comune di Milano. Накрая, Парламентът посочва, че евентуална отмяна на този регламент не може да възстанови положение, което той не е променял.

51      Comune di Milano твърди от своя страна, че обосновава не само, че е процесуално легитимирана да поиска отмяната на обжалвания регламент, но и че има правен интерес.

52      Що се отнася по-конкретно до нейната процесуална легитимация, Comune di Milano подчертава, че обжалваният регламент, който поражда последици erga omnes и е пряко приложим, безспорно засяга правното ѝ положение в качеството ѝ на град кандидат и на активен участник в процеса на определяне на новото седалище на EMA. Тя изтъква, че подобно на постановеното в областта на антидъмпинговите мита или на обществените поръчки, лицата, които са идентифицирани или са участвали в процедура, довела до приемането на даден акт, имат особена процесуална легитимация по отношение на акта, чиято отмяна искат. Тя подчертава, че в хода на разглежданата в случая процедура за избор, изходът от която определя съдържанието на обжалвания регламент, град Милано е получил най-голям брой гласове и че след като неговата кандидатура е отговаряла на всички необходими изисквания, единствената причина, поради която той не е определен за новото седалище на EMA се дължи на незаконосъобразността на този регламент.

 Съображения на Съда

53      В самото начало следва да се припомни, че жалбата на регионално или местно образувание не може да бъде приравнена на жалба на държава членка, тъй като понятието за държава членка по смисъла на член 263 ДФЕС се отнася единствено до държавните органи на държавите членки (решение от 13 януари 2022 г., Германия и др./Комисия, C‑177/19 P—C‑179/19 P, EU:C:2022:10, т. 69 и цитираната съдебна практика).

54      Подобно на всяко физическо или юридическо лице, посочено в член 263, четвърта алинея ДФЕС, такива образувания са подчинени на предвидените в тази разпоредба специфични условия. В този смисъл те трябва да докажат отделно и кумулативно, че имат както правен интерес, така и процесуална легитимация по отношение на акта, чиято отмяна искат (вж. в този смисъл решение от 17 септември 2015 г. Mory и др./Комисия, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, т. 62 и цитираната съдебна практика).

–       По правния интерес на Comune di Milano

55      Съгласно постоянната практика на Съда жалба за отмяна, подадена от физическо или юридическо лице, е допустима само ако това лице има интерес от отмяната на обжалвания акт. Такъв интерес предполага, че отмяната на този акт може сама по себе си да породи правни последици и че жалбата може по този начин чрез резултата си да донесе полза на страната, която я е подала. Доказването на такъв интерес, който се преценява към деня на подаване на жалбата и който представлява основно и първостепенно изискване за всяка жалба, подадена по съдебен ред, трябва да се извърши от жалбоподателя (решения от 18 октомври 2018 г., Gul Ahmed Textile Mills/Съвет, C‑100/17 P, EU:C:2018:842, т. 37, и от 27 март 2019 г., Canadian Solar Emea и др./Съвет, C‑236/17 P, EU:C:2019:258, т. 91).

56      В случая евентуалната отмяна на обжалвания регламент би могла да доведе до приемането на нов регламент, различен по същество от обжалвания регламент. Всъщност, както посочва Comune di Milano, тази отмяна щяла да предизвика възобновяването на законодателната процедура за определяне на местонахождението на седалището на EMA, като възможна последица щяла да бъде предлагането и избирането на Милано за седалище, и в резултат от новата процедура за избор този град да бъде посочен като новото местонахождение на тази агенция.

57      От това следва, че Comune di Milano е доказала, че има правен интерес да поиска отмяната на обжалвания регламент.

–       По процесуалната легитимация на Comune di Milano

58      Съгласно член 263, четвърта алинея ДФЕС всяко физическо или юридическо лице може да заведе иск съгласно условията, предвидени в първа и втора алинея, срещу решенията, които са адресирани до него или които го засягат пряко и лично, както и срещу подзаконови актове, които го засягат пряко и които не включват мерки за изпълнение.

59      Във връзка с това регионално или местно образувание, като Comune di Milano, доколкото има правосубектност по силата на националното право, може да подаде жалба за отмяна на основание член 263, четвърта алинея ДФЕС (решение от 22 юни 2021 г., Венецуела/Съвет (Засягане на трета държава), C‑872/19 P, EU:C:2021:507, т. 45 и цитираната съдебна практика).

60      В случая е важно да се посочи, че обжалваният регламент трябва да се квалифицира като законодателен акт, тъй като е приет на основание член 114 ДФЕС във връзка с член 168, параграф 4, буква в) ДФЕС и съгласно обикновената законодателна процедура. При тези условия жалбата на Comune di Milano ще е допустима само ако може да се приеме, че тя е пряко и лично засегната от този регламент.

61      На първо място, що се отнася до това дали Comune di Milano е пряко засегната от обжалвания регламент, следва да се припомни, че предвиденото в член 263, четвърта алинея ДФЕС изискване дадено физическо или юридическо лице да е пряко засегнато от мярката — предмет на обжалване, изисква кумулативно изпълнение на две условия, а именно тази мярка, от една страна, пряко да поражда последици за правното положение на това лице, и от друга страна, да не оставя никакво право на преценка на своите адресати, на които е възложено изпълнението ѝ, тъй като това изпълнение е напълно автоматично и произтича единствено от правната уредба на Съюза, без да се прилагат други правила с опосредяващ характер (вж. в този смисъл решения от 6 ноември 2018 г., Scuola Elementare Maria Montessori/Комисия, Комисия/Scuola Elementare Maria Montessori и Комисия/Ferracci, C‑622/16 P—C‑624/16 P, EU:C:2018:873, т. 42, и от 22 юни 2021 г., Венецуела/Съвет (Засягане на трета държава), C‑872/19 P, EU:C:2021:507, т. 61 и цитираната съдебна практика).

62      Следва да се провери последователно дали Comune di Milano отговаря на всяко от тези две изисквания.

63      Първо, обжалваният регламент определя град Амстердам за седалище на EMA с незабавно и задължително действие. Като се има предвид, че този регламент не оставя никакво право на преценка във връзка с определянето на седалището на EMA и че поражда правните си последици в това отношение, без да е необходима никаква допълнителна мярка, второто изискване, посочено в точка 61 от настоящото съдебно решение, е изпълнено.

64      Както по същество посочва генералният адвокат в точка 97 от заключението си, тази констатация не се поставя под въпрос, поради факта че съгласно съображение 3 от обжалвания регламент конкретните права и задължения на Амстердам следва да бъдат уточнени в споразумение за седалище, което да се сключи между EMA и Кралство Нидерландия.

65      Второ, що се отнася до това дали обжалваният регламент поражда пряко последици за правното положение на жалбоподателя, следва да се подчертае, че град Милано, представляван от Comune di Milano, като териториално образувание, имащо правосубектност, е един от градовете — кандидати за новото седалище на EMA.

66      Впрочем не се спори, че кандидатурата на Милано е разглеждана изрично в хода на законодателната процедура и че в рамките на процедурата пред Парламента са направени няколко предложения за изменение на предложението на Комисията, посочено в точка 20 от настоящото решение.

67      При тези обстоятелства правното положение на Comune di Milano е пряко засегнато от приемането на обжалвания регламент, тъй като с него Амстердам се определя с правнообвързващо действие за седалище на EMA и това автоматично води до изключването на Милано — град кандидат, като местонахождение на това ново седалище.

68      На второ място, що се отнася до това дали Comune di Milano е лично засегната от обжалвания регламент, от постоянната съдебна практика следва, че за да бъде лично засегнато от акт с общо приложение, лицето, което подава жалба за отмяна, трябва да докаже, че обжалваният акт се отнася до него поради някои присъщи за него качества или поради фактическо положение, което го разграничава от всички останали лица и така го индивидуализира по същия начин, както адресата на акта (вж. в този смисъл решения от 15 юли 1963 г., Plaumann/Комисия, 25/62, EU:C:1963:17, т. 223 и от 20 януари 2022 г., Deutsche Lufthansa/Комисия, C‑594/19 P, EU:C:2022:40, т. 31 и цитираната съдебна практика).

69      В случая, първо, следва да се посочи, че съгласно съображение 1 от обжалвания регламент той е приет в резултат на процедурата за избор, довела до приемането на решението от 20 ноември 2017 г.

70      Безспорно е, че в рамките на процедурата за избор град Милано е посочен от Италианската република като град кандидат, който да приеме новото седалище на EMA, и че в третия тур на гласуване, той получава с Амстердам, прекият му конкурент, равен най-голям брой гласове. Следователно град Милано е част от затворената група от градове кандидати за приемането на това седалище и поради това към момента на приемането на обжалвания регламент се намира в особено положение спрямо него, което може да му предостави правото на ефективна съдебна защита.

71      Второ, както сам посочва Съветът в изложението си, в хода на законодателната процедура, довела до приемането на обжалвания регламент, град Милано многократно изрично се споменава като възможно седалище на EMA.

72      Поради това при обстоятелствата в конкретния случай Comune di Milano се намира във фактическо положение, което я индивидуализира по същия начин както адресата на акт.

73      Този извод не се поставя под въпрос от обстоятелството, че проведената преди приемането на обжалвания регламент процедура за избор предоставя роля само на държавите членки, а не на органите на местна власт. Всъщност от представената на Съда преписка се установява, че Comune di Milano е участвала активно в изготвянето на представеното от Италианската република официално предложение и в административните прояви за популяризирането на град Милано с оглед на определянето на новото седалище на EMA.

74      Този извод не се разколебава и от съдебната практика, посочена по-специално в точка 73 от решение от 13 януари 2022 г., Германия и др./Комисия (C‑177/19 P—C‑179/19 P, EU:C:2022:10), която се отнася за особената конфигурация, различна от тази по настоящото делото, при която субдържавно образувание твърди, че актът, чиято отмяна иска, го възпрепятства да упражнява по свое усмотрение собствените си правомощия, които са му предоставени от националния конституционен ред.

75      Наистина, както подчертават Парламентът и Съветът, за да се признае допустимостта на жалба, подадена от орган на местна власт на държава членка, не е достатъчно той да се позовава на факта, че прилагането или изпълнението на акт на Съюза може да засегне по принцип социално-икономическите условия на неговата територия.

76      Подадената от Comune di Milano жалба обаче се отнася за различно положение, а именно положение, при което град е определен за седалище на агенция на Съюза, в резултат на което кандидатурите на други градове, един от които е Милано, са отхвърлени, поради което решението за определяне на седалището предопределя благоприятния или неблагоприятния резултат за всички кандидатури.

77      От изложеното по-горе следва, че независимо от самостоятелното право на жалба на Италианската република по силата на член 263, втора алинея ДФЕС, Comune di Milano е пряко и лично засегната от обжалвания регламент и поради това е процесуално легитимирана да поиска отмяната му.

78      От това следва, че подадената по дело C‑232/19 жалба е допустима.

 По същество

79      В подкрепа на жалбата си по дело C‑106/19 Италианската република повдига две основания. Първото основание по същество е нарушение на членове 10, 13 и 14 ДЕС, както и на член 114, член 168, параграф 4, буква в) и членове 289 и 294 ДФЕС, тъй като Парламентът не е упражнил в пълна степен своите законодателни правомощия. Второто основание е незаконосъобразността на решението от 20 ноември 2017 г. като основание за обжалвания регламент.

80      От своя страна Comune di Milano излага четири основания в подкрепа на жалбата си по дело C‑232/19. Първото основание, пряко насочено срещу обжалвания регламент, е нарушение на принципите на представителна демокрация (член 10 ДЕС), на институционален баланс и на лоялно сътрудничество (член 13 ДЕС), както и на съществените процесуални изисквания (член 14 ДЕС и членове 289 и 294 ДФЕС). Второто, третото и четвъртото основание, с които посредством възражение се оспорва законосъобразността на решението от 20 ноември 2017 г., на което се основава този регламент, съответно са злоупотреба с власт и нарушение на принципите на прозрачност, на добра администрация и на справедливост (второ основание), нарушение на принципите на добра администрация, на прозрачност и на сътрудничество (трето основание) и нарушение на Решение 2009/937/ЕС на Съвета от 1 декември 2009 година за приемане на неговия Процедурен правилник (ОВ L 325, 2009 г., стр. 35) и на правилата, съдържащи се в бележката на Съвета от 31 октомври 2017 г.

 По първото основание по дело C‑106/19 и по първото основание по дело C‑232/19

–       Доводи на страните

81      С първото си основание по дело C‑106/19 Италианската република изтъква, че обжалваният регламент е приет в нарушение на членове 10 и 13 ДЕС, на член 14, параграф 1 ДЕС, на член 114 ДФЕС, на член 168, параграф 4, буква в) ДФЕС и на членове 289 и 294 ДФЕС, тъй като ролята на Парламента на съзаконодател е била пренебрегната.

82      Най-напред Италианската република подчертава, че като се имат предвид развитието на правото на Съюза и институционалната практика, определянето на седалището на агенциите на Съюза е не от компетентността на държавите членки, какъвто е случаят при определянето на седалището на институциите на Съюза по силата на член 341 ДФЕС, а от компетентността на Съюза.

83      Според Италианската република обаче Парламентът имал чисто формална роля в процеса на вземане на решение, довел до избора на новото седалище на EMA и до приемането на обжалвания регламент. За това свидетелствали обстоятелствата във връзка с приемането на този регламент, по-специално изявленията на Парламента, приложени към становището му, прието на първо четене на 15 март 2018 г., и към законодателната му резолюция от 25 октомври 2018 г., изявления, с които той ясно изразява съжалението си, че е бил пренебрегнат в този процес на вземане на решение. Парламентът не бил в състояние нито да изложи становището си по този избор, нито поради това да упражни правомощията си на съзаконодател, независимо дали във фазата, довела до приемането на решението от 20 ноември 2017 г., или в хода на процедурата за приемане на обжалвания регламент, тъй като предложението на Комисията и становището, прието от Съвета в хода на тази процедура, не му оставили никаква реална възможност за намеса.

84      С първото си основание по дело C‑232/19 Comune di Milano изтъква, че обжалваният регламент е приет в нарушение на правомощията на Парламента. Всъщност нямало никакво съмнение, че седалището на EMA е избрано в резултат на процеса, довел до приемането на решението от 20 ноември 2017 г., което е предопределило съдържанието на този регламент, а оттам и определянето на Амстердам за седалище на EMA, извън обикновената законодателна процедура. Парламентът в нито един момент не бил включен в този процес, въпреки че съгласно член 294 ДФЕС обикновената законодателна процедура предполага пълноправното му и ефективно участие. Съветът и Комисията решили да изберат Амстердам за ново седалище на EMA и по този начин поставили Парламента пред свършен факт, без да му оставят никаква възможност за намеса, за да оспори това решение.

85      От това следвало, че са нарушени институционалното равновесие на Съюза и принципите на представителна демокрация и на лоялно сътрудничество (решение от 21 юни 2018 г., Полша/Парламент и Съвет, C‑5/16, EU:C:2018:483, т. 90) и е нарушено съществено процесуално изискване (решение от 6 септември 2017 г., Словакия и Унгария/Съвет, C‑643/15 и C‑647/15, EU:C:2017:631, т. 160).

86      Засягането на правомощията на Парламента в хода на законодателния процес, довел до определянето на Амстердам за ново седалище на EMA, ясно се установявало от изявленията на тази институция, както и от предложените от нея изменения на първо четене.

87      Съветът, подкрепян от Кралство Нидерландия, иска да бъде отхвърлено първото основание по дело C‑106/19 и първото основание по дело C‑232/19.

88      На първо място, той изтъква, че извършената в случая проверка на осъществения законодателен процес ясно показва, както по-специално свидетелства броят на предложените изменения на проекта за законодателна резолюция, че Парламентът подробно е обсъдил представеното от Комисията предложение и е разгледал различните възможни варианти, преди да приеме за седалище на EMA да бъде определен Амстердам. Парламентът постигнал и включването на няколко релевантни изменения в окончателния законодателен текст. Тези обстоятелства доказвали, че от фактическа гледна точка и независимо от каквито и да било политически изявления, правомощията на Парламента са зачетени.

89      Що се отнася до довода, изведен от изявленията на Парламента, Съветът уточнява, че волята на дадена институция се проявява чрез актовете, които тя е компетентна да приема при спазване на приложимите официални процедури. При тези условия, макар в съпътстващите понякога този формален процес обяснителни изявления да се съдържа информация за политическия контекст или да се излагат политическите мотиви в основата на дадено решение, сами по себе си те са без значение за оценката на ефективното упражняване на компетентност.

90      На второ място, Съветът счита, че компетентността за избор на седалището на агенция на Съюза принадлежи на представителите на правителствата на държавите членки, действащи по общо съгласие. Поради това определянето на седалището на EMA в обжалвания регламент имало чисто декларативна стойност и съзаконодателят не можел да се отклони от него, като същевременно оставал свободен да не упражнява законодателните си правомощия по този въпрос.

91      Във връзка с това Съветът счита, първо, че компетентността за определяне на седалището на агенция на Съюза не попада в обхвата на компетентността на Съюза да регулира дадена област по същество и следователно, в този случай, тя не попада в обхвата на обикновената законодателна процедура. Според тази институция решението за определяне на седалището на агенция има коренно различно естество от решенията за определяне на правомощията, правилата за функциониране и дори организацията на тази агенция. Едно такова решение се характеризирало със силно политическо и символично измерение, което не се ограничавало до конкретната материална сфера на въпросната агенция и надхвърляло обикновените икономически съображения или съображения за ефективност. В това отношение Съветът се позовава на различните междуправителствени изявления в тази област, по-специално на решението от Единбург, но също и на споровете относно седалището на Парламента.

92      Второ, Съветът счита, че компетентността на държавите членки да определят седалището на агенция на Съюза по общо съгласие се основава на член 341 ДФЕС. Всъщност от анализ на историческото развитие на тази разпоредба и на контекста, от който тя е част, следвало, че посочването на „институциите“ не трябва да се тълкува ограничително като препращане само към институциите, посочени в член 13, параграф 1 ДЕС. Това тълкуване съответствало освен това и на установената в тази област практика, която, както свидетелстват член 2 от решението от Единбург и Съвместното изявление от 2012 г., била междуинституционално призната. Тази практика ясно показвала по-конкретно, че решението, взето по взаимно съгласие от представителите на правителствата на държавите членки, не само не било чисто политическо, а имало правнозадължителна сила, така че в някои случаи можело да стане условие за влизането в сила на основния акт.

93      Според Съвета естеството на компетентността на Съюза в определена област не трябва да се смесва с реда и условията, при които тя трябва да се упражнява в съответствие с Договорите. В този смисъл дадена компетентност можела да бъде изключителна, тъй като е свързана с област, която изисква задължително действие на равнището на Съюза, но същевременно можело да се предвиди, че ще се упражнява по-скоро чрез решение на представителите на правителствата на държавите членки, а не на институциите на Съюза. Такъв например бил случаят при назначаването на съдиите и генералните адвокати на Съда по силата на член 253 ДФЕС и при назначаването на членовете на Общия съд съгласно член 254 ДФЕС.

94      Съветът уточнява, на последно място, че фактът, че съзаконодателите са длъжни да се съобразят с направения от държавите членки избор, все пак не означава, че посочването в основния законодателен акт на местоположението на съответната агенция на Съюза е лишено от каквато и да е допълнителна стойност. Всъщност освен обстоятелството, че това посочване било важен фактор за правната сигурност, законодателният текст можел, както в случая с добавянето в Регламент № 726/2004 на член 71а с Регламент 2018/1718, да съчетае посочването на седалището с редица други нормативни елементи, както материални, така и процесуални, за да допълни чисто географското местоположение на седалището. Такъв бил настоящият случай, тъй като същият член 71а не само посочва, че седалището на EMA е в Амстердам, но и задължава компетентните нидерландски органи, от една страна, да вземат всички мерки, необходими за да се гарантира, че преместването на EMA в нейното временно, а след това в окончателното ѝ местонахождение ще бъде извършено преди точно определените дати, и от друга страна, да представят редовно на Парламента и на Съвета писмени доклади до установяването на EMA в нейното ново постоянно местонахождение. В този смисъл тези задължителни допълнителни последици произтичали пряко и изключително от обжалвания регламент, при приемането на който Парламентът е упражнил пълноправно правомощията си на съзаконодател, а не от направения от представителите на правителствата на държавите членки избор на седалище.

95      Парламентът също иска първото основание по дело C‑106/19 и първото основание по дело C‑232/19 да бъдат отхвърлени, но поради съображения, различни от тези на Съвета.

96      Най-напред Парламентът посочва, че е съгласен изцяло с извода на жалбоподателите, че акт като решението от 20 ноември 2017 г. по никакъв начин не може законно да ограничи упражняването на правомощията, предоставени на законодателя на Съюза от Договорите. За разлика от застъпеното от жалбоподателите становище обаче, Парламентът счита, че пороците, които биха могли да засегнат това решение, не могат да опорочат пряко или непряко обжалвания регламент, което да доведе до неговата незаконосъобразност.

97      Парламентът изтъква по същество, че доколкото представителите на правителствата на държавите членки нямат никаква компетентност за определяне на седалището на органите на Съюза, на решението от 20 ноември 2017 г. не може да се придаде каквато и да било задължителна сила, която да може да ограничи полето на действие на законодателя на Съюза. Всъщност да се признае обратното би означавало да се оправдае съществуването на процес за вземане на решения, чужд на проектираната с Договорите институционална архитектура, който не предоставя на държавите членки компетентност в областта на определянето на седалището на органите или на службите на Съюза, и по-конкретно на неговите агенции. Такава резерва относно компетентността не можела да се изведе и от член 341 ДФЕС, в който се посочват само „институциите на Съюза“, предвидени в член 13, параграф 1 ДЕС. Освен това, като се има предвид, че институциите на Съюза не могат доброволно да се откажат да упражняват предоставените им с Договорите правомощия, Комисията от своя страна не е могла да потвърди безрезервно в предложението си за регламент избора, направен от представителите на правителствата на държавите членки в решението от 20 ноември 2017 г., без сама да извърши дискреционна преценка, по същия начин, както съзаконодателите не са могли да се ангажират юридически да приемат такова предложение. От това следвало, че постигнатите впоследствие споразумения между държавите членки — на първо място, относно приетите на 22 юни 2017 г. правила за избор и на следващо място, относно избора на Амстердам за ново седалище на EMA по силата на решението от 20 ноември 2017 г. — имат стойност на чисто политически актове за сътрудничество, които не могат да ограничат правомощията на институциите на Съюза.

98      Парламентът уточнява, че изобщо не се е отказал да упражнява предоставените му от Договорите законодателни правомощия. Той припомня, че евентуалното политическо отражение на становището на държавите членки върху процедура за вземане на решения, предвидена в Договорите, и по-специално върху правото на законодателна инициатива на Комисията и върху законодателните правомощия на Съвета, не може да бъде основание за отмяна на приетия съобразно тази процедура акт.

99      В случая Парламентът се е старал с всички налични средства да защити институционалното си положение, като основната му загриженост в хода на цялата законодателна процедура е била да гарантира непрекъснатостта на дейността на EMA, за да се избегне възможността да се попречи за доброто изпълнение на важната задача на тази агенция на Съюза в областта на закрилата на общественото здраве поради преместването на нейното седалище. Именно за тази цел по инициатива на Парламента са предвидени график за преместването и механизъм за проследяване съответно във член 71а, втора и трета алинея от Регламент № 726/2004, който е добавен с обжалвания регламент. Израз на същата загриженост били и съображения 3, 4 и 5 от този регламент, които също са били въведени в хода на законодателната процедура.

100    Накрая, Парламентът посочва, че макар да е вярно, че изборът на седалището на орган, служба или агенция на Съюза има особена политическа стойност за държавите членки, това не е основание за предоставянето на държавите членки на компетентност, която не им е предоставена от Договорите, като тази да правят такъв избор (вж. в този смисъл становище 2/00 (Протокол от Картахена по биологична безопасност) от 6 декември 2001 г., EU:C:2001:664, т. 22 и цитираната съдебна практика).

101    Поради това на инициативата, предприета в рамките на междуправителственото сътрудничество с цел определяне на новото седалище на EMA, следвало да се отдава само значението на сътрудничество със строго политически характер, довело до приемането на решението от 20 ноември 2017 г., което също е от политическо естество и не е правнозадължително. Това решение не засягало предоставените на институциите на Съюза правомощия в рамките на обикновената законодателна процедура, която била единствено приложима в случая. Освен това и особено препоръката на държавите членки, включена в решението от 20 ноември 2017 г., и предшествалият го процес на избор, не можели да се разглеждат като подготвителна фаза на законодателната процедура, довела до приемането на обжалвания регламент. Изобщо, не следвало да се прави разграничение между правната сила и политическите последици на решението от 20 ноември 2017 г.

102    Парламентът уточнява, че ако в случая в крайна сметка е решил да одобри избора на Амстердам за ново седалище на EMA, той е направил това, като е упражнил правото си на преценка, което му е признато във връзка с ролята му на съзаконодател, а не защото е бил обвързан от позицията на държавите членки. Впрочем в изявлението на Парламента, приложено към законодателната резолюция от 25 октомври 2018 г., в нито един момент не се признавало правнообвързващото действие на решението от 20 ноември 2017 г.

103    Комисията, встъпила в подкрепа на исканията на Съвета и на Парламента, иска първото основание по дело C‑106/19 и първото основание по дело C‑232/19 да бъдат отхвърлени.

104    Както Парламента, Комисията счита, че изборът, направен от представителите на правителствата на държавите членки, не може да попречи нито на нейното право на инициатива, нито на правомощията на двете институции ответници в качеството им на съзаконодатели. Всъщност тя обяснява, че макар член 341 ДФЕС несъмнено да е вдъхновил възприетата до момента практика за създаването на различни органи, служби и агенции на Съюза и макар Комисията като цяло да използва правото си на инициатива, като признава относимостта на общите политически съображения, свързани главно с необходимостта от осигуряване на географски баланс при определянето на различните седалища, и се въздържа да посочва седалищата на агенциите на Съюза в предложенията за актове за създаването им, тя можела свободно да се отклони от тази практика, както е правила при различни обстоятелства, по-специално посочвайки в законодателните си предложения седалището на някои агенции на Съюза. В този смисъл Комисията не била правно задължена да транспонира избора, направен от представителите на правителствата на държавите членки или на някои държави членки. По същия начин Парламентът изобщо не бил правнообвързан от приетото в съответствие с тази практика решение на представителите на държавите членки.

105    Комисията подчертава, че следва да се прави разлика между политическото отражение на позиция, приета от държавите членки, и задължителната правна сила на тази позиция, която в случая липсва. Според Комисията тази разлика е потвърдена в съдебната практика, съгласно която, от една страна, само Парламентът и Съветът трябва да определят съдържанието на съответния законодателен акт, и от друга страна, съществуването на отражение от политическо естество не може да бъде причина за отмяна на акт, приет в резултат на законодателната процедура (решение от 21 юни 2018 г., Полша/Парламент и Съвет, C‑5/16, EU:C:2018:483, т. 84 и 86 и цитираната съдебна практика).

106    Комисията добавя, че няма никаква причина да се счита, че съзаконодателят, за когото Съдът вече е признал, че може да взема решения за създаването на орган като агенция на Съюза (решение от 2 май 2006 г., Обединено кралство/Парламент и Съвет, C‑217/04, EU:C:2006:279, т. 44 и 45), не може, както в случая, да се произнесе напълно независимо относно определянето на седалището на посочената агенция. Комисията посочва, че при обсъждането в Парламента на нейното предложение, което е в основата на обжалвания регламент, определянето на Милано за седалище на EMA е отхвърлено, след като е било предмет на конкретно обсъждане. Това обстоятелство доказвало, че възможността за отклоняване от политическото решение на представителите на правителствата на държавите членки не е чисто теоретична и че в случая Парламентът не е бил поставен пред „свършен факт“.

–       Съображения на Съда

107    С първото основание по дело C‑106/19 и с първото основание по дело C‑232/19, които следва да се разгледат заедно, Италианската република и Comune di Milano твърдят по същество, че правомощията на Парламента не са били зачетени в процеса, довел до определянето на Амстердам за ново седалище на EMA, и то в нарушение на разпоредбите на Договорите, по-специално на членове 10, 13 и 14 ДЕС, на член 114 ДФЕС, на член 168, параграф 4, буква в) ДФЕС и на членове 289 и 294 ДФЕС.

108    Разглеждането на тези основания изисква най-напред да се отговори на въпроса кой е компетентен да определя седалището на орган, служба или агенция на Съюза — държавите членки или законодателят на Съюза, което предполага по-специално да се определи дали член 341 ДФЕС, съгласно който седалището на „институциите“ на Съюза се определя „по общо съгласие между правителствата на държавите членки“, се прилага и по отношение на органите, службите или агенциите на Съюза.

109    Всъщност, ако, както поддържа Съветът, трябва да се приеме, че тази компетентност е запазена за държавите членки, действащи по общо съгласие, законодателят на Съюза не би могъл легитимно да се отклони от решението, прието в тази област от държавите членки, дори ако е свободен да не упражнява законодателните си правомощия по този въпрос и ако актът, който ще трябва да приеме, има само декларативен или потвърдителен характер.

110    Ако трябва да се приеме обаче, че посочената компетентност принадлежи на законодателя на Съюза по силата на предоставените му от Договорите правомощия, ще трябва да се прецени дали, както изтъкват Италианската република и Comune di Milano, с решението от 20 ноември 2017 г. правомощията на законодателя на Съюза са били ограничени, и по-общо дали е нарушено институционалното равновесие в проведената с цел приемането на обжалвания регламент процедура.

1)      По компетентността за определяне на седалището на органите, службите и агенциите на Съюза

111    Съгласно постоянната практика на Съда при тълкуването на разпоредба от правото на Съюза трябва да се вземат предвид не само нейният текст и целите ѝ, но също и нейният контекст. Генезисът на разпоредбата от правото на Съюза също може да разкрие обстоятелства, които са релевантни за тълкуването ѝ (вж. в този смисъл решение от 10 декември 2018 г., Wightman и др., C‑621/18, EU:C:2018:999, т. 47 и цитираната съдебна практика).

112    Така въз основа на тези методи на тълкуване следва да се провери дали член 341 ДФЕС се прилага към решенията за определяне на седалищата на органите, службите и агенциите на Съюза.

113    На първо място, що се отнася до текста на член 341 ДФЕС, в него са посочени единствено „институциите на Съюза“. Съгласно член 13, параграф 1 ДЕС обаче понятието „институции“ препраща към конкретен списък от субекти, който не включва органите и службите на Съюза, и по-специално неговите агенции.

114    На второ място, що се отнася до контекста на член 341 ДФЕС, най-напред, следва да се подчертае, както отбелязва генералният адвокат Bobek в точка 94 от заключението си по дела Италия/Съвет (Седалище на Европейската агенция по лекарствата) и Парламент/Съвет (Седалище на Европейския орган по труда) (C‑59/18, C‑182/18 и C‑743/19, EU:C:2021:812), че Договорът от Лисабон изменя редица разпоредби от Договорите, за да включи в тях изрично „органите, службите и агенциите на Съюза“, с което се прокарва експлицитно разграничение между изрично посочените в член 13, параграф 1 ДЕС институции на Съюза, от една страна, и органите, службите и агенциите на Съюза, от друга. Така, докато някои разпоредби на Договора за функционирането на ЕС се отнасят само до институциите на Съюза, в други негови разпоредби, като членове 15, 16, 123, 124, 127, 130, 228, 263, 265, 267, 282, 298 и 325, става въпрос по-общо за институциите, органите, службите и агенциите на Съюза. Такъв е по-специално случаят с членове 263, 265 и 267 ДФЕС във връзка с компетентността на Съда.

115    Трябва да се констатира обаче, че текстът на член 341 ДФЕС, който се отнася само до „институциите“, съответства на текста на предшествалите този член разпоредби, а именно на член 216 от Договора за ЕИО (впоследствие член 216 от Договора за ЕО, който по-късно става член 289 ЕО).

116    Следователно изтъкнатото от Съвета обстоятелство, че в разпоредбите на част седма от Договора за функционирането на ЕС, озаглавена „Общи и заключителни разпоредби“, в която е включен член 341 ДФЕС, се посочват „институциите“, не може да се тълкува — макар, както следва от точка 114 от настоящото решение, Договорът за ЕС да прокарва ясно разграничение между институциите на Съюза, от една страна, и неговите органи, служби и агенции, от друга — като проява на намерението на авторите на Договорите да придадат на понятието „институции“ широко разбиране, в смисъл, че обхваща не само субектите, изброени в член 13, параграф 1 ДЕС, но и органите, службите и агенциите на Съюза, създадени с Договорите или по силата на Договорите, за да допринасят за постигането на целите на Съюза. Това важи в още по-голяма степен, тъй като Договорът за ЕС и Договорът за функционирането на ЕС представляват единна конституционна основа за Съюза по силата на член 1, трета алинея ДЕС и на член 1, параграф 2 ДФЕС, в резултат на което определението на понятието „институции“ в член 13, параграф 1 ДЕС и разграничението между тези институции, от една страна, и органите, службите и агенциите на Съюза, от друга, трябва да се прилагат повсеместно и еднакво в двата договора.

117    Не може да бъде определящо и широкото тълкуване, дадено от Съда на понятието „институции“ по смисъла на член 340, втора алинея ДФЕС, съгласно който „[в] случай на извъндоговорна отговорност, Съюзът в съответствие с основните принципи на правото, които са общи за държавите членки, е длъжен да поправи вредите, причинени от неговите институции или служители, при изпълнението на техните задължения“.

118    Всъщност, макар да е приел, че понятието „институции“ по смисъла на тази разпоредба включва не само изброените в член 13, параграф 1 ДЕС институции на Съюза, но и всички органи, служби и агенции на Съюза, създадени с Договорите или по силата на Договорите, за да допринасят за постигането на целите на Съюза (решение от 16 декември 2020 г., Съвет и др./K. Chrysostomides & Co. и др., C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P и C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, т. 80 и цитираната съдебна практика), за да установи тази съдебна практика, Съдът изрично се основава на обстоятелството, от една страна, че органите, службите и агенциите на Съюза, създадени с Договорите или по силата на Договорите, следва да допринасят за постигането на целите на Съюза, и от друга страна, че би било в противоречие с намерението на авторите на Договорите, когато действа чрез орган, служба или агенция Съюзът да може да избегне последиците от разпоредбите на Договорите, уреждащи неговата извъндоговорна отговорност (вж. в този смисъл решение от 2 декември 1992 г., SGEEM и Etroy/ЕИБ, C‑370/89, EU:C:1992:482, т. 13—16).

119    Така широкото тълкуване от Съда на понятието „институции“ за целите на прилагането на член 340, втора алинея ДФЕС отговаря на необходимостта, обоснована от посочените изрично в тази разпоредба основни принципи на правото, които са общи за държавите членки, да се осуети възможността Съюзът да избегне прилагането на режима на извъндоговорна отговорност по член 268 ДФЕС във връзка с член 340, втора алинея ДФЕС и произтичащия от това съдебен контрол от страна на Съда, когато Съюзът действа чрез орган, служба или агенция, различен/а от институциите, изброени в член 13, параграф 1 ДЕС (вж. по аналогия решение от 2 декември 1992 г., SGEEM и Etroy/ЕИБ, C‑370/89, EU:C:1992:482, т. 14 и 16). Това трябва да важи в още по-голяма степен, като се има предвид, че както посочва генералният адвокат в точка 100 от заключението си, понятието „служители“ по член 340, втора алинея ДФЕС обхваща, от функционална гледна точка, всички работещи за Съюза служители, независимо дали в институциите или в неговите органи, служби и агенции.

120    Следователно тълкуването, дадено на понятието „институции“ по смисъла на член 340, втора алинея ДФЕС, който урежда обхвата на извъндоговорната отговорност на Съюза, не може да се използва надлежно, за да се определи по аналогия приложното поле на член 341 ДФЕС, който се отнася до обхвата на правомощията, запазени за държавите членки по силата на Договорите.

121    Съветът не може да се позове надлежно и на понятието „институции“ в член 342 ДФЕС, съгласно който „[п]равилата относно езиковия режим на институциите на Съюза се определят от Съвета с единодушие чрез регламенти, без да се засягат разпоредбите на статута на Съда на Европейския съюз“. Всъщност, както посочва генералният адвокат в точка 98 от заключението си по дела Италия/Съвет (Седалище на Европейската агенция по лекарствата), Comune di Milano/Съвет (Седалище на Европейската агенция по лекарствата) и Парламент/Съвет (Седалище на Европейския орган по труда) (C‑59/18, C‑182/18 и C‑743/19, EU:C:2021:812), понятието „институции“ по смисъла на последния член не трябва непременно да се тълкува в смисъл, че включва органите, службите и агенциите на Съюза, тъй като езиковият режим на даден орган, служба или агенция на Съюза може да бъде различен от действащия в институциите на Съюза.

122    Що се отнася до Протокол № 6, макар, както изтъква Съветът, той да определя не само седалищата на институциите на Съюза, но и тези на някои органи, служби и агенции на Съюза, включително Европол, и се позовава на член 341 ДФЕС, той все пак не предвижда, че седалищата на органите, службите и агенциите на Съюза трябва да се определят колективно от държавите членки съгласно принципа, прогласен в този член. В това отношение е важно да се посочи, че общата характеристика на тези органи, служби и агенции на Съюза е, че са създадени от държавите членки, докато не такъв е случаят с агенция на Съюза като EMA, която е създадена въз основа на Учредителните договори от законодателя на Съюза. Така от този протокол не може да се заключи, че волята на държавите членки е да прилагат пряко или по аналогия заложения в този член принцип при определяне на седалищата на всички органи, служби и агенции на Съюза.

123    Както отбелязва генералният адвокат Bobek в точка 112 от заключението си по дела Италия/Съвет (Седалище на Европейската агенция по лекарствата), Comune di Milano/Съвет (Седалище на Европейската агенция по лекарствата) и Парламент/Съвет (Седалище на Европейския орган по труда) (C‑59/18, C‑182/18 и C‑743/19, EU:C:2021:812), приемането на специален протокол, напротив, свидетелства за това, че държавите членки са приели, че тяхното колективно решение за определяне на седалищата на някои изчерпателно изброени органи, служби и агенции на Съюза трябва да бъде изрично закрепено в първичното право, за да породи правно действие съгласно правото на Съюза.

124    Що се отнася до изричното позоваване в Протокол № 6 на член 341 ДФЕС, то се обяснява с факта, че този протокол се отнася преди всичко до институциите, посочени в член 13, параграф 1 ДЕС.

125    Освен това е вярно, както следва от член 2 от решението от Единбург, че представителите на правителствата на държавите членки са изразили желание да запазят за себе си решенията относно седалищата на органите, службите и агенциите на Съюза по същия начин, по който изрично и ясно са оправомощени от член 341 ДФЕС да установят седалищата на институциите на Съюза. По-нататък по повод на междуправителствената конференция, довела до приемането на Договора от Амстердам, текстът на решението от Единбург е възпроизведен като протокол, приложен към Договорите за ЕС, ЕО, ЕОВС и ЕОАЕ, понастоящем Протокол № 6, приложен към Договора за ЕС, Договора за функционирането на ЕС и Договора за ЕОАЕ.

126    Въпреки това, от една страна, единственият член от последния протокол определя, по начин, сходен с този на член 1 от решението от Единбург, седалищата само на институции, органи, служби или агенции на Съюза, създадени от държавите членки. От друга страна, макар Съдът да е признал задължителната правна сила на това решение в съдебно решение от 1 октомври 1997 г., Франция/Парламент (C‑345/95, EU:C:1997:450), на което се позовава в други последващи решения (вж. в този смисъл решения от 13 декември 2012 г., Франция/Парламент, C‑237/11 и C‑238/11, EU:C:2012:796, т. 36—42, и от 2 октомври 2018 г., Франция/Парламент (Упражняване на бюджетното правомощие), C‑73/17, EU:C:2018:787, т. 33), член 2 от решението от Единбург не може да доведе до тълкуване на член 341 ДФЕС, което да противоречи на ясния му текст.

127    Като част от контекста Съветът се позовава и на предходната институционална практика относно определянето на седалищата на органите, службите и агенциите на Съюза и поддържа, че е налице „институционално признаване“ на тази практика, което е изразено в Съвместното изявление от 2012 г. и приложения към него общ подход.

128    От информацията, предоставена на Съда в рамките на настоящите дела, обаче е видно, че посочената практика далеч не е общоприета. Всъщност процедурите за определяне на седалищата на органите, службите и агенциите на Съюза или се провеждат само от държавите членки, или включват, в различна степен и на различни основания, институциите на Съюза, независимо дали в качеството им на участници в законодателната процедура или не.

129    Дори обаче да се предположи, както поддържа Съветът, че е възможно да се установи трайна и последователна предходна практика, по силата на която седалищата на органите, службите и агенциите на Съюза системно са били определяни въз основа на политически избор, направен единствено от представителите на правителствата на държавите членки, тълкуването на член 341 ДФЕС, което Съветът застъпва въз основа на тази практика, не може да получи каквото и да било „институционално признаване“ със Съвместното изявление от 2012 г. и приложения към него общ подход. Всъщност, както се подчертава в петата алинея от това изявление, то не е правнообвързващо и освен това не признава каквато и да било запазена за държавите членки компетентност да определят седалищата на органите, службите и агенциите на Съюза.

130    При всички положения подобна практика, която би била в противоречие с правилата на Договора за функционирането на ЕС, и по-специално с член 341 ДФЕС, тъй като въпреки ясния текст на този член тя разширява приложното му поле, така че да обхване определянето на седалищата на органите, службите и агенциите на Съюза, не може да създаде прецедент, обвързващ институциите (вж. в този смисъл решение от 6 май 2008 г., Парламент/Съвет, C‑133/06, EU:C:2008:257, т. 60 и цитираната съдебна практика).

131    На трето и последно място, що се отнася до целта на член 341 ДФЕС, тя е да се запазят правомощията на държавите членки да вземат решения за определяне на седалищата само на институциите на Съюза. Противно на позицията, застъпвана от Съвета в съдебното заседание, тълкуването на този член в смисъл, че той не се прилага за органите, службите и агенциите на Съюза, не може да има за последица да го лиши от всякакво полезно действие, както отбелязва генералният адвокат Bobek в точка 138 от заключението си по дела Италия/Съвет (Седалище на Европейската агенция по лекарствата), Comune di Milano/Съвет (Седалище на Европейската агенция по лекарствата) и Парламент/Съвет (Седалище на Европейския орган по труда) (C‑59/18, C‑182/18 и C‑743/19, EU:C:2021:812). Макар да е вярно, че седалищата на институциите на Съюза вече са определени в първичното право, в случая с Протокол № 6, член 341 ДФЕС все пак остава релевантен при всяко евентуално бъдещо решение за промяна на седалището на съществуваща институция или за определяне на седалището на нова институция.

132    В този контекст следва да се припомни, че за разлика от институциите на Съюза, чието създаване и функции поради конституционното им значение са предвидени в самите Договори, органите, службите и агенциите на Съюза като EMA, чиято задача е постигането на целите на дадена политика на Съюза, по принцип не са създадени с Договорите. При тези обстоятелства, ако не произтича от първичното право, тяхното създаване трябва да е резултат от акт на вторичното право, приет на основание на материалноправните разпоредби за прилагане на политиката на Съюза, в която участват съответният орган, служба или агенция, и в съответствие с процедурите, предвидени в тези разпоредби.

133    При липсата в Договорите на други уточнения в това отношение, законодателят на Съюза следва, в съответствие с процедурите, предвидени в материалнорелевантните разпоредби на Договорите, да определи седалището на орган, служба или агенция на Съюза, който или която сам той е учредил с акт на вторичното право, приет на основание на тези разпоредби, по същия начин, по който съгласно посочените разпоредби има компетентност да определя правомощията, организацията и начина на функциониране на този орган, служба или агенция.

134    По този начин, противно на твърдението на Съвета, за определяне на седалището на орган или служба на Съюза, като например агенция на Съюза, е неразделна част от решението за създаването на този орган или на тази служба или агенция. От същото естество е и решението за преместване на седалището на такава агенция.

135    Несъмнено при определянето на седалището на орган, служба или агенция на Съюза могат да се вземат предвид политически съображения като необходимостта да се осигури известен географски баланс при установяването на органите, службите или агенциите на Съюза или да се даде предимство на държавите членки, в които все още няма седалище на орган, служба или агенция на Съюза.

136    Политическият характер на решението за определяне на седалището на такъв орган, служба или агенция на Съюза обаче сам по себе си не може да обоснове изключване на това решение от компетентността на законодателя на Съюза, на който всъщност редовно се налага да прави политически избор при упражняване на правомощията на Съюза (вж. в този смисъл решение от 7 септември 2016 г., Германия/Парламент и Съвет, C‑113/14, EU:C:2016:635, т. 55).

137    Освен това едно такова решение по принцип трябва да позволи да се гарантира изпълнението на задачите, възложени на съответния орган, служба или агенция на Съюза с оглед на осъществяването на целите на дадена политика.

138    Не може да се приеме и тезата, че определяне на седалището на орган, служба или агенция на Съюза, което е обвързано с материалноправното основание за създаването на този орган, служба или агенция, може да доведе, в зависимост от съответното правно основание, до това седалището да се определи с квалифицирано мнозинство в рамките на Съвета, а не с решение, взето по общо съгласие на представителите на правителствата на държавите членки, превръщайки определянето на това седалище в обект на компромис в рамките на законодателния дебат.

139    Всъщност, както беше припомнено в точка 136 от настоящото решение, фактът, че решението за определяне на седалището на орган, служба или агенция на Съюза може да има значително политическо измерение, доколкото трябва да отговаря по-специално на съображения, свързани с географския баланс, не е пречка това решение да бъде взето от законодателя на Съюза в съответствие с процедурите, предвидени от материалнорелевантните разпоредби на Договорите, като това политическо измерение може да представлява фактор, който законодателят на Съюза да вземе предвид при упражняването на правото си на преценка. Важно е, от друга страна, да се подчертае, че тъй като по силата на член 1, втора алинея във връзка с член 10, параграф 3 ДЕС законодателният процес на Съюза се ръководи от принципа на прозрачност по отношение на гражданите, прилагането на този процес може да укрепи демократичната основа на решение за определяне на седалището на орган, служба или агенция на Съюза като EMA.

140    Освен това поначало обстоятелството, че решение като това за определяне на седалището на орган, служба или агенция на Съюза е политически чувствително, не може да доведе до промяна в предоставените от Договорите правомощия на институциите на Съюза, и да изключи упражняването на тези правомощия по отношение на предвидените в Договорите законодателни процедури. Така установяването на обхвата на разпоредба от Договорите, която урежда материалната компетентност на Съюза, не може да зависи от съображения, свързани с политическа чувствителност на съответната област или със стремежа да се гарантира ефективността на дадено действие.

141    От всички тези съображения, и по-специално от текста на член 341 ДФЕС, следва че тази разпоредба не може да се тълкува в смисъл, че урежда определянето на седалищата на орган, служба или агенция на Съюза като EMA.

142    При тези обстоятелства компетентността за определяне на седалището на тази агенция не принадлежи на държавите членки, а на законодателя на Съюза, който за тази цел трябва да действа в съответствие с процедурите, предвидени в материалнорелевантните разпоредби на Договорите, които в случая са член 114 ДФЕС и член 168, параграф 4 ДФЕС и предвиждат да се приложи обикновената законодателна процедура.

143    Именно в светлината на този извод следва да се прецени, на следващо място, обхватът на решението от 20 ноември 2017 г. и да се провери дали са били зачетени правомощията на Парламента.

2)      По обхвата на решението от 20 ноември 2017 г. и зачитането на правомощията на Парламента

144    Италианската република и Comune di Milano твърдят по същество, че приемането на решението от 20 ноември 2017 г. само по себе си е засегнало правомощията на Парламента. Най-малкото те изтъкват, че Парламентът е приел, че е обвързан от това решение.

145    Що се отнася, на първо място, до оплакването, че само по себе си решението от 20 ноември 2017 г. е засегнало правомощията на Парламента, от мотивите в точки 111—142 от настоящото решение следва, че компетентността за определяне на седалището на органите, службите и агенциите на Съюза принадлежи на законодателя на Съюза, а не на държавите членки.

146    Законодателните правомощия, предоставени на Парламента и на Съвета с член 14, параграф 1 ДЕС и член 16, параграф 1 ДЕС — които се вписват в принципа на възлагане на правомощия, залегнал в член 13, параграф 2 ДЕС, и по-общо в принципа на институционално равновесие, характеризиращо институционалната структура на Съюза — означават обаче, че само тези институции трябва да определят съдържанието на съответния законодателен акт (решение от 21 юни 2018 г., Полша/Парламент и Съвет, C‑5/16, EU:C:2018:483, т. 84 и цитираната съдебна практика).

147    Също така, освен ако не се наруши институционалната архитектура и разпределението на произтичащите от Договорите правомощия, на решение като решението от 20 ноември 2017 г., което е прието от държавите членки въз основа на конкретни материални и процесуални правила, договорени от държавите членки извън определената по силата на правото на Съюза уредба, не може да се придаде каквато и да е задължителна сила, която може да ограничи правото на преценка на законодателя на Съюза, макар Комисията да е била включена в процеса за избор, довел до приемането на това решение. Следователно такова решение има силата на акт на политическо сътрудничество, който изобщо не може да накърни правомощията, предоставени на институциите на Съюза в рамките на обикновената законодателна процедура.

148    Във връзка с това фактът, че Парламентът не е участвал в процеса, довел до приемането на решението от 20 ноември 2017 г., не може сам по себе си да се разглежда като нарушение или заобикаляне на правомощията на Парламента като съзаконодател. Всъщност, освен че този процес е протекъл извън създадената от правото на Съюза уредба и че това решение няма никаква задължителна сила съгласно това право, при приемането му законодателната процедура за определянето на новото седалище на EMA все още не е започнала.

149    От това следва, че оплакването, че приемането на самото решение от 20 ноември 2017 г. е засегнало правомощията на Парламента, трябва да се отхвърли.

150    Що се отнася, на второ място, до оплакването, че Парламентът е приел, че е обвързан от решението от 20 ноември 2017 г. и поради това се е отказал да упражни ефективно законодателните си правомощия, като е ограничил ролята си до чисто формални аспекти, от предоставената на Съда преписка се установява, най-напред, че предложението, на което се основава обжалваният регламент, споменато в точка 20 от настоящото решение, което предвижда избирането на Амстердам за ново седалище на EMA, е разгледано от няколко парламентарни комисии. Някои от тях, като Комисията за бюджетен контрол и Комисията по конституционни въпроси, са изложили становищата си по това предложение съответно на 11 януари 2018 г. и на 26 февруари 2018 г.

151    По-нататък, дебатите в Парламента са довели до внасянето на изменения, с едни от които се предлага за седалище на EMA да се избере град, различен от Амстердам, по-специално Милано, а с други се предлага приемането на нови критерии за избор и на нови процедурни условия за избор на това седалище. След гласуването в парламентарните комисии, а след това и в пленарното заседание,  обаче тези изменения са отхвърлени изцяло от Парламента, който решава в полза на седалището, посочено в предложението на Комисията. В този смисъл протичането на законодателния процес и резултатът от него показват, че евентуалното определяне на Милано за ново седалище на EMA е било разгледано в хода на парламентарните обсъждания преди в крайна сметка да бъде отхвърлено.

152    За сметка на това след проведените между Съвета и Парламента неформални преговори са приети други изменения относно определянето на конкретна дата за преместването на седалището на EMA и за въвеждането на механизъм за проследяване на напредъка на преместването. Впоследствие, както се установява от съображения 2 и 3 от посочения регламент, тези допълнения са включени в текста на обжалвания регламент.

153    Накрая, Парламентът подлага на гласуване проекта на законодателен акт на 25 октомври 2018 г., като взема предвид редица неформално разменени становища между Съвета, Парламента и Комисията с намерението за постигане на съгласие по въпроса за новото седалище на EMA на първо четене и за да се избегне необходимостта от второ четене или от провеждане на помирителна процедура.

154    Поради това не може основателно да се твърди, че участието на Парламента е било чисто формално.

155    Наистина в изявлението, приложено към законодателната резолюция от 25 октомври 2018 г., Парламентът изразява съжаление, че „ролята му на съзаконодател не е била надлежно взета под внимание, тъй като той не [е бил] включен в процедурата, водеща до избора на новото седалище на [EMA]“ (първа алинея), желае „да припомни прерогативите си на съзаконодател“, настоява за „пълно спазване на обикновената законодателна процедура по отношение на местоположението на органите и агенциите“ (втора алинея) и осъжда „процедурата, следвана при избора на новото местоположение на седалището, която на практика [е] лиши[ла] Европейския парламент от неговите прерогативи, тъй като той не [е бил] включен ефективно в този процес, а сега от него се [e очаквало] просто да потвърди избора на новото местоположение на седалището посредством обикновената законодателна процедура“ (четвърта алинея).

156    От това изявление обаче не може да се заключи, че според Парламента решението от 20 ноември 2017 г. има правнообвързващ характер. Наистина това решение и предшествалият го процес за избор са можели да имат значително политическо значение, като се има предвид по-специално посоченото от Парламента обстоятелство, че е абсолютно необходимо да се гарантира непрекъснатост на дейността на EMA и следователно да се определи ново седалище на тази агенция в най-кратък срок. При все това политическото отражение на посоченото решение върху законодателните правомощия на Парламента и на Съвета не може да бъде основание за отмяна на обжалвания регламент от Съда (вж. по аналогия решения от 6 септември 2017 г., Словакия и Унгария/Съвет, C‑643/15 и C‑647/15, EU:C:2017:631, т. 145—149, и от 21 юни 2018 г., Полша/Парламент и Съвет, C‑5/16, EU:C:2018:483, т. 85 и 86).

157    На последно място, от самото позоваване на решението от 20 ноември 2017 г. в съображение 1 от обжалвания регламент също не може да се установи, че Парламентът не е преценил правилно обхвата на правомощията си или че те са били нарушени.

158    От това следва, че оплакването, изведено от факта, че Парламентът е приел, че е обвързан от решението от 20 ноември 2017 г., също трябва да се отхвърли.

159    При тези обстоятелства първото основание по дело C‑106/19 и първото основание по дело C‑232/19 следва да се отхвърлят.

 По второто основание по дело C‑106/19 и по второто, третото и четвъртото основание по дело C‑232/19

–       Доводи на страните

160    С второто си основание по дело C‑106/19 Италианската република изтъква, че дори правомощията на Парламента да не са били нарушени, и по-конкретно обжалваният регламент само да е „гарантирал приемането“ на решението от 20 ноември 2017 г., засягащата това решение незаконосъобразност, предмет на разглеждане по дело C‑59/18, Италианска република/Съвет, е довела до вторично опорочаване на този регламент поради незаконосъобразност. Като препраща към доводите, изложени по последното дело, Италианската република подчертава, че посоченото решение е опорочено поради злоупотреба с власт.

161    С второто, третото и четвъртото основание по дело C‑232/19, които съвпадат с второто основание, повдигнато от Италианската република по дело C‑106/19, Comune di Milano изтъква също, че тъй като обжалваният регламент се основава на решението от 20 ноември 2017 г., опорочаващата това решение незаконосъобразност и предшествалият го процес за избор засягат законосъобразността на този регламент.

162    В рамките на второто основание по дело C‑232/19 Comune di Milano оспорва, на първо място, законосъобразността на приетата на 22 юни 2017 г. процедура за избор в частта, в която се предвижда теглене на жребий за окончателно определяне на седалището на EMA. Според Comune di Milano изборът на толкова произволен метод за определяне представлява злоупотреба с власт, тъй като се отдалечава от преследваната с процедурата за избор цел, а именно да се гарантира избиране на най-доброто предложение за ново седалище на EMA, с оглед на предварително определените критерии.

163    На второ място, Comune di Milano твърди, че процедурата за избор е незаконосъобразна и поради факта че Комисията не е взела предвидените за целите на тази процедура мерки за информиране, което е довело до значително изопачаване на предложението на Кралство Нидерландия от участвалите в гласуването държави членки.

164    С третото си основание Comune di Milano изтъква, че с приетата на 22 юни 2017 г. процедура за избор са нарушени принципите на добра администрация и на лоялно сътрудничество, доколкото в нея се предвижда окончателно теглене на жребий, което е начин на избор, недостоен за процес на вземане на решения от институциите на Съюза. Освен това тя твърди, че с тази процедура е нарушен принципът на прозрачност на административната дейност, тъй като за проведените гласувания не е изготвен никакъв протокол и като цяло е липсвала всякаква форма на публичност или на контрол върху процедурата.

165    Накрая, с четвъртото си и последно основание Comune di Milano посочва по същество нарушаването на редица разпоредби от Процедурния правилник на Съвета относно изготвянето на протоколи, приемането на решения, формата на актовете и задължението за мотивиране. Освен това Comune di Milano твърди, че процедурата за избор, и по-специално фазата на теглене на жребий, е протекла в нарушение на правилата, определени в бележката от 31 октомври 2017 г., посочена в точка 17 от настоящото решение, по-конкретно доколкото в нея се предвижда пауза от тридесет минути между туровете на гласуване.

166    Съветът иска повдигнатите основания да бъдат отхвърлени, като изтъква по-специално, че Италианската република и Comune di Milano не са лигитимирани да оспорват законосъобразността на решението от 20 ноември 2017 г.

167    От своя страна Парламентът отбелязва, че от формална гледна точка жалбата на Италианската република не отговаря на условията, посочени в член 21 от Статута на Съда на Европейския съюз и в член 120, буква в) от Процедурния правилник относно излагането на доводите. По същество той смята, че при липсата на правна връзка между решението от 20 ноември 2017 г. и обжалвания регламент, повдигнатите основания са неотносими.

168    Що се отнася до Комисията, тя също иска повдигнатите основания да бъдат отхвърлени поради липсата на каквато и да било правнозадължителна сила на решението от 20 ноември 2017 г.

–       Съображения на Съда

169    Второто основание по дело C‑106/19, както и второто, третото и четвъртото основание по дело C‑232/19, с които Италианската република и Comune di Milano твърдят по същество, че незаконосъобразността, опорочаваща решението от 20 ноември 2017 г., която води до незаконосъобразност на обжалвания регламент, се основава на предпоставката за съществуването на правна връзка между това решение и този регламент.

170    Както обаче се установи от съображенията, изложени в точки 111—142 от настоящото решение, компетентността за вземане на решение за определяне на седалищата на органите, службите и агенциите на Съюза принадлежи не на държавите членки, а на законодателя на Съюза, който я упражнява в съответствие с процедурите, предвидени от съответните материалноправни разпоредби на Договорите, в случая член 114 ДФЕС и член 168, параграф 4 ДФЕС, които предвиждат прилагането на обикновената законодателна процедура. Впрочем, както беше установено в точка 147 от настоящото решение, решението от 20 ноември 2017 г. е лишено от правнозадължителна сила съгласно правото на Съюза, поради което не може да бъде правна основа на обжалвания регламент, и от друга страна, няма правна връзка с него.

171    Поради това, дори да се предположи, както твърдят жалбоподателите, че решението от 20 ноември 2017 г. е прието в резултат на опорочена процедура и съгласно нередовни условия, само по себе си това обстоятелство не се отразява на законосъобразността на обжалвания регламент.

172    При тези обстоятелства второто основание по дело C‑106/19 и второто, третото и четвъртото основание по дело C‑232/19 трябва да се отхвърлят като неотносими.

173    Тъй като нито едно от основанията, изложени в подкрепа на жалбите, предмет на разглеждане, не е уважено, посочените жалби следва да се отхвърлят изцяло.

 По съдебните разноски

174    Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.

175    Съгласно член 138, параграф 3 от Процедурния правилник, ако всяка от страните е загубила по едно или няколко от предявените основания, всяка страна понася направените от нея съдебни разноски. Съдът обаче може да реши една от страните да понесе, наред с направените от нея съдебни разноски, и част от съдебните разноски на другата страна, ако обстоятелствата по делото оправдават това.

176    В настоящия случай, за който е характерно това, че обстоятелствата около приемането на обжалвания регламент се отличават с различна практика и различно тълкуване по въпроса кой е компетентен да взема решения за определяне на седалищата на органите, службите и агенциите на Съюза, изглежда обосновано да се постанови всяка от главните страни, а именно Италианската република, Comune di Milano, Съветът и Парламентът, да понесе направените от нея съдебни разноски.

177    Съгласно член 140, параграф 1 от Процедурния правилник встъпилите страни, Кралство Нидерландия и Комисията, понасят направените от тях съдебни разноски.

По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:

1)      Отхвърля жалбите.

2)      Италианската република, Съветът на Европейския съюз и Европейският парламент понасят направените от тях съдебни разноски по дело C‑106/19.

3)      Comune di Milano, Съветът на Европейския съюз и Европейският парламент понасят направените от тях съдебни разноски по дело C‑232/19.

4)      Кралство Нидерландия и Европейската комисия понасят направените от тях съдебни разноски.

Подписи

*      Език на производството: италиански.