SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala)
de 14 de julio de 2022 (*)
«Recurso de anulación — Derecho institucional — Reglamento (UE) 2018/1718 — Fijación de la sede de la Agencia Europea de Medicamentos (EMA) en Ámsterdam (Países Bajos) — Artículo 263 TFUE — Admisibilidad — Interés en ejercitar la acción — Legitimación — Afectación directa e individual — Decisión adoptada por los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros en paralelo a una reunión del Consejo para fijar la ubicación de la sede de una agencia de la Unión — Inexistencia de efectos vinculantes en el ordenamiento jurídico de la Unión — Prerrogativas del Parlamento»
En los asuntos acumulados C‑106/19 y C‑232/19,
que tienen por objeto dos recursos de anulación interpuestos, con arreglo al artículo 263 TFUE, el 11 de febrero de 2019 y el 14 de marzo de 2019,
República Italiana, representada por la Sra. G. Palmieri, en calidad de agente, asistida por la Sra. C. Colelli, el Sr. S. Fiorentino y la Sra. G. Galluzzo, avvocati dello Stato (C‑106/19),
Comune di Milano, representado por los Sres. J. Alberti, M. Condinanzi, A. Neri y F. Sciaudone, avvocati (C‑232/19),
partes demandantes,
contra
Consejo de la Unión Europea, representado por los Sres. M. Bauer, J. Bauerschmidt, F. Florindo Gijón y E. Rebasti, en calidad de agentes,
Parlamento Europeo, representado por la Sra. I. Anagnostopoulou y los Sres. A. Tamás y L. Visaggio, en calidad de agentes,
partes demandadas,
apoyados por
Reino de los Países Bajos, representado por la Sra. M. K. Bulterman y el Sr. J. Langer, en calidad de agentes,
Comisión Europea, representada por la Sra. K. Herrmann y los Sres. D. Nardi y P. J. O. Van Nuffel, en calidad de agentes,
partes coadyuvantes,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala),
integrado por el Sr. K. Lenaerts, Presidente, el Sr. A. Arabadjiev, la Sra. K. Jürimäe y los Sres. C. Lycourgos, E. Regan, S. Rodin, I. Jarukaitis, N. Jääskinen y J. Passer, Presidentes de Sala, y los Sres. J.‑C. Bonichot, M. Safjan, F. Biltgen, P. G. Xuereb, A. Kumin y N. Wahl (Ponente), Jueces;
Abogado General: Sr. M. Bobek;
Secretaria: Sra. R. Șereș, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 8 de junio de 2021;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 6 de octubre de 2021;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante sus respectivos recursos, la República Italiana (C‑106/19) y el Comune di Milano (Ayuntamiento de Milán, Italia) (C‑232/19) solicitan la anulación del Reglamento (UE) 2018/1718 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de noviembre de 2018 que modifica el Reglamento (CE) n.o 726/2004 en lo que respecta a la ubicación de la sede de la Agencia Europea de Medicamentos (DO 2018, L 291, p. 3; en lo sucesivo, «Reglamento impugnado»).
Marco jurídico
2 El 12 de diciembre de 1992, los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros adoptaron de común acuerdo, sobre la base del artículo 216 del Tratado CEE, del artículo 77 del Tratado CECA y del artículo 189 del Tratado CEEA, la Decisión relativa a la fijación de las sedes de las instituciones y de determinados organismos y servicios de las Comunidades (DO 1992, C 341, p. 1; en lo sucesivo, «Decisión de Edimburgo»).
3 El artículo 1 de la Decisión de Edimburgo estableció las respectivas sedes del Parlamento Europeo, del Consejo de la Unión Europea, de la Comisión Europea, del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, del Comité Económico y Social Europeo, del Tribunal de Cuentas Europeo y del Banco Europeo de Inversiones.
4 Según el artículo 2 de esa Decisión:
«La sede de otros organismos y servicios creados o por crear se decidirá de común acuerdo por los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros en un próximo Consejo Europeo, teniendo en cuenta las ventajas que las anteriores disposiciones reportan a los Estados miembros interesados, y dando la adecuada preferencia a los Estados miembros que en la actualidad no albergan sedes de instituciones comunitarias.»
5 El artículo 341 TFUE establece que «la sede de las instituciones de la Unión será fijada de común acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros».
6 A tenor del Protocolo n.o 6 sobre la fijación de las sedes de las instituciones y de determinados órganos, organismos y servicios de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Protocolo n.o 6»), anexo a los Tratados UE, FUE y CEEA:
«Los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros,
Vistos el artículo 341 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y el artículo 189 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica,
Recordando y confirmando la Decisión de 8 de abril de 1965, y sin perjuicio de las decisiones relativas a la sede de futuras instituciones, órganos, organismos y servicios,
Han convenido en las siguientes disposiciones […]:
Artículo único
a) El Parlamento Europeo tendrá su sede en Estrasburgo […]
b) El Consejo tendrá su sede en Bruselas. […]
c) La Comisión tendrá su sede en Bruselas. […]
d) El Tribunal de Justicia de la Unión Europea tendrá su sede en Luxemburgo.
e) El Tribunal de Cuentas tendrá su sede en Luxemburgo.
f) El Comité Económico y Social tendrá su sede en Bruselas.
g) El Comité de las Regiones tendrá su sede en Bruselas.
h) El Banco Europeo de Inversiones tendrá su sede en Luxemburgo.
i) El Banco Central Europeo tendrá su sede en Frankfurt.
j) La Oficina Europea de Policía (Europol) tendrá su sede en La Haya.»
Antecedentes del litigio
7 La Agencia Europea para la Evaluación de Medicamentos se creó mediante el Reglamento (CEE) n.o 2309/93 del Consejo, de 22 de julio de 1993, por el que se establecen procedimientos comunitarios para la autorización y supervisión de medicamentos de uso humano y veterinario y por el que se crea la Agencia Europea para la Evaluación de Medicamentos (DO 1993, L 214, p. 1). Este Reglamento no contenía ninguna disposición relativa a la fijación de la sede de esa agencia.
8 En virtud del artículo 1, letra e), de la Decisión 93/C 323/01, de 29 de octubre de 1993, adoptada de común acuerdo por los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos a nivel de jefes de Estado o de Gobierno, relativa a la fijación de las sedes de determinados organismos y servicios de las Comunidades Europeas y de Europol (DO 1993, C 323, p. 1), la sede de dicha Agencia se fijó en Londres (Reino Unido).
9 Posteriormente, el Reglamento n.o 2309/93 fue derogado y sustituido por el Reglamento (CE) n.o 726/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, por el que se establecen procedimientos comunitarios para la autorización y el control de los medicamentos de uso humano y veterinario y por el que se crea la Agencia Europea de Medicamentos (DO 2004, L 136, p. 1). Mediante este último Reglamento, la Agencia Europea para la Evaluación de Medicamentos pasó a llamarse «Agencia Europea de Medicamentos». Dicho Reglamento no contenía ninguna disposición relativa a la fijación de la sede de la Agencia.
10 El 29 de marzo de 2017, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte notificó al Consejo Europeo, de conformidad con el artículo 50 TUE, apartado 2, su intención de retirarse de la Unión.
11 El 22 de junio de 2017, en paralelo a una reunión del Consejo Europeo relativa al procedimiento contemplado en el artículo 50 TUE, los jefes de Estado o de Gobierno de los otros veintisiete Estados miembros aprobaron, a propuesta del presidente del Consejo Europeo y del presidente de la Comisión, un procedimiento para adoptar una decisión sobre la reubicación de las sedes de la EMA y de la Autoridad Bancaria Europea en el marco de la retirada del Reino Unido de la Unión (en lo sucesivo, «normas de selección»).
12 Las normas de selección establecían, en particular, que la decisión se tomaría con arreglo a un procedimiento equitativo y transparente, mediante la organización de una licitación basada en criterios objetivos precisos.
13 En este contexto, en el apartado 3 de las normas de selección se enunciaban seis criterios, a saber: i) garantías de que la agencia pudiera crearse en el lugar elegido y asumir sus funciones en la fecha en que el Reino Unido se retirase de la Unión; ii) accesibilidad del lugar; iii) existencia de centros educativos adecuados para los hijos del personal de la agencia; iv) acceso apropiado al mercado laboral, a la seguridad social y a la asistencia sanitaria para hijos y cónyuges; v) continuidad de la actividad, y vi) diseminación geográfica.
14 Según las normas de selección, estos criterios se basaban, por analogía, en los criterios establecidos en el Planteamiento común que figuraba en el anexo de la Declaración común del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, de 19 de julio de 2012, sobre las agencias descentralizadas (en lo sucesivo, «Declaración común de 2012»), y se había tenido especialmente en cuenta que la EMA y la Autoridad Bancaria Europea ya existían y que la continuidad de sus actividades era vital.
15 El apartado 2 de las normas de selección también disponía que la decisión se tomaría mediante un proceso de votación cuyo resultado los Estados miembros se comprometían de antemano a respetar. En particular, se indicaba que, en caso de empate entre las ofertas que hubiesen llegado a la tercera ronda de votaciones, se realizaría un sorteo entre las ofertas empatadas.
16 El 30 de septiembre de 2017, la Comisión publicó su evaluación de las veintisiete ofertas presentadas por los Estados miembros.
17 El 31 de octubre de 2017, el Consejo publicó una nota destinada a completar las normas de selección con cuestiones prácticas relativas a la votación.
18 El 20 de noviembre de 2017, la oferta de la República Italiana y la del Reino de los Países Bajos obtuvieron ex aequo el mayor número de votos en la tercera ronda de votaciones. Tras proceder a un sorteo, organizado en virtud del apartado 2 de las normas de selección, resultó elegida la oferta del Reino de los Países Bajos.
19 En consecuencia, ese mismo día, los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, en paralelo a una reunión del Consejo, designaron a la ciudad de Ámsterdam como nueva sede de la EMA (en lo sucesivo, «decisión de 20 de noviembre de 2017»). El acta y el comunicado de prensa de dicha reunión indicaban lo siguiente:
«La Comisión elaborará propuestas legislativas que reflejen la votación de hoy para su adopción con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, en la que participará el Parlamento Europeo. El Consejo y la Comisión se comprometen a garantizar que estas propuestas legislativas se tramiten lo antes posible, dada la urgencia de este asunto.»
20 El 29 de noviembre de 2017, la Comisión aprobó la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo que modifica el Reglamento (CE) n.o 726/2004 en lo que respecta a la ubicación de la sede de la Agencia Europea de Medicamentos [COM(2017) 735 final]. En la exposición de motivos de esta propuesta se precisaba que, «en el contexto de la notificación realizada por el Reino Unido el 29 de marzo de 2017 de su intención de abandonar la Unión, con arreglo al artículo 50 del Tratado de la Unión Europea, los otros veintisiete Estados miembros, reunidos con ocasión del Consejo de Asuntos Generales (“artículo 50”), eligieron Ámsterdam, Países Bajos, como nueva sede de la [EMA]». El artículo 1 de dicha propuesta preveía añadir en el Reglamento n.o 726/2004 un artículo 71 bis redactado en los siguientes términos: «La [EMA] tendrá su sede en Ámsterdam, Países Bajos».
21 El 14 de noviembre de 2018, se adoptó el Reglamento impugnado sobre la base de los artículos 114 TFUE y 168 TFUE, apartado 4, letra c).
22 Conforme a los considerandos 1, 2 y 3 de dicho Reglamento:
«(1) En el contexto de la notificación realizada por el Reino Unido el 29 de marzo de 2017 de su intención de retirarse de la Unión con arreglo al artículo 50 del Tratado de la Unión Europea (“TUE”), los otros veintisiete Estados miembros, reunidos el 20 de noviembre de 2017 en paralelo a la sesión del Consejo, eligieron Ámsterdam, Países Bajos, como nueva sede de la [EMA].
(2) Habida cuenta del artículo 50, apartado 3, del TUE, la [EMA] debe ocupar su nueva sede a partir del 30 de marzo de 2019.
(3) Para garantizar el buen funcionamiento de la [EMA] en su nueva ubicación, debe formalizarse un acuerdo de sede entre la [EMA] y los Países Bajos antes de que la [EMA] ocupe su nueva sede.»
23 El artículo 1 del Reglamento impugnado introdujo en el Reglamento n.o 726/2004 un artículo 71 bis redactado en los siguientes términos:
«La [EMA] tendrá su sede en Ámsterdam, Países Bajos.
Las autoridades competentes de los Países Bajos adoptarán todas las medidas necesarias para garantizar que la [EMA] pueda trasladarse a su ubicación temporal a más tardar el 1 de enero de 2019, y que pueda trasladarse a su sede permanente a más tardar el 16 de noviembre de 2019.
Las autoridades competentes de los Países Bajos presentarán un informe por escrito al Parlamento Europeo y al Consejo sobre los avances realizados en el acondicionamiento de los locales temporales y en la construcción del edificio permanente a más tardar el 17 de febrero de 2019 y, posteriormente, cada tres meses, hasta que la [EMA] se haya trasladado a su ubicación permanente.»
24 En virtud de su artículo 2, párrafos primero y segundo, el Reglamento impugnado entró en vigor el día de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea y se aplicó a partir del 30 de marzo de 2019.
Pretensiones de las partes
Asunto C‑106/19
25 La República Italiana solicita al Tribunal de Justicia que:
– Anule el Reglamento impugnado.
– Condene en costas al Consejo y al Parlamento.
26 El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que:
– Desestime el recurso por infundado.
– Condene en costas a la República Italiana.
27 El Parlamento solicita al Tribunal de Justicia que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas a la República Italiana.
Asunto C‑232/19
28 El Ayuntamiento de Milán solicita al Tribunal de Justicia que:
– Anule el Reglamento impugnado.
– Deje sin efecto la decisión de 20 de noviembre de 2017.
– Condene en costas al Consejo y al Parlamento.
29 El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que:
– Declare la inadmisibilidad del recurso.
– Desestime el recurso por infundado.
– Condene en costas al Ayuntamiento de Milán.
30 El Parlamento solicita al Tribunal de Justicia que:
– Declare la inadmisibilidad del recurso o, en cualquier caso, lo desestime por infundado.
– Condene en costas al Ayuntamiento de Milán.
31 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 29 de abril de 2019, el Parlamento propuso una excepción de inadmisibilidad del recurso, con arreglo al artículo 151, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia.
32 En sus observaciones presentadas en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 1 de julio de 2019, el Ayuntamiento de Milán solicitó, con carácter principal, que se desestimara esa excepción de inadmisibilidad y, con carácter subsidiario, que se uniera dicha excepción al examen del fondo.
Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
33 Mediante sendas decisiones del Presidente del Tribunal de Justicia de 20 de mayo de 2019 y de 14 de junio de 2019 en los asuntos C‑106/19 y C‑232/19, respectivamente, se admitió la intervención del Reino de los Países Bajos y de la Comisión en apoyo de las pretensiones del Consejo y del Parlamento.
34 Mediante resolución de 26 de noviembre de 2019, se unió al examen del fondo del asunto la excepción de inadmisibilidad propuesta por el Parlamento en el asunto C‑232/19.
35 Mediante decisión del Presidente del Tribunal de Justicia de 19 de diciembre de 2019, se resolvió acumular los asuntos C‑106/19 y C‑232/19 a efectos del procedimiento y de la sentencia.
36 El 19 de noviembre de 2020, el Parlamento solicitó, con arreglo al artículo 16, párrafo tercero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que el Tribunal de Justicia actuara en Gran Sala en los presentes asuntos.
Sobre la solicitud de procedimiento acelerado
37 Mediante escrito separado de 11 de febrero de 2019, la República Italiana solicitó que el asunto C‑106/19 fuera tramitado mediante el procedimiento acelerado previsto en el artículo 133 del Reglamento de Procedimiento [del Tribunal de Justicia]. En apoyo de esta solicitud alegó que el traslado provisional de la sede de la EMA a Ámsterdam estaba en marcha en el momento de presentar su demanda y que el traslado definitivo de dicha sede estaba previsto para noviembre de 2019, de modo que la tramitación de este asunto se imponía con especial urgencia.
38 El artículo 133, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento establece que, a instancia de la parte demandante o de la parte demandada, el Presidente del Tribunal de Justicia puede, tras oír a la otra parte, al Juez Ponente y al Abogado General, decidir tramitar un asunto mediante un procedimiento acelerado cuando la naturaleza del asunto exija resolverlo en breve plazo.
39 En el presente asunto, el 15 de febrero de 2021, el Presidente del Tribunal de Justicia decidió, tras oír a las demás partes, al Juez Ponente y al Abogado General, no acceder a dicha solicitud.
40 En efecto, dar a esta petición una respuesta favorable no habría permitido a la República Italiana obtener la suspensión de la aplicación en curso del Reglamento impugnado y, en particular, del proceso de traslado de la sede de la EMA de Londres a Ámsterdam. Por otro lado, el carácter sensible y complejo de los problemas jurídicos planteados por el asunto C‑106/19 y los asuntos conexos a los que la República Italiana se refiere en su demanda no se prestaba bien a la aplicación de este procedimiento, en particular porque no resultaba adecuado acortar la fase escrita del procedimiento ante el Tribunal de Justicia (véase, por analogía, la sentencia de 18 de mayo de 2021, Asociaţia Forumul Judecătorilor din România y otros, C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 y C‑397/19, EU:C:2021:393, apartado 103 y jurisprudencia citada).
Sobre los recursos
Sobre la admisibilidad del recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Milán en el asunto C‑232/19
Alegaciones de las partes
41 El Consejo sostiene que el recurso en el asunto C‑232/19 es manifiestamente inadmisible, ya que el Ayuntamiento de Milán carece tanto de legitimación activa como de interés en ejercitar la acción contra el Reglamento impugnado.
42 Por lo que respecta, en primer lugar, a la legitimación activa, el Consejo alega que el Reglamento impugnado, que constituye un acto legislativo en el sentido del artículo 289 TFUE, apartado 3, adoptado con arreglo al procedimiento legislativo ordinario previsto en el artículo 294 TFUE, no afecta directa e individualmente al Ayuntamiento de Milán.
43 En efecto, por una parte, por lo que se refiere a la cuestión de si el Reglamento impugnado afecta directamente al Ayuntamiento de Milán, el Consejo considera que el Ayuntamiento de Milán no demuestra qué efectos perjudiciales ha sufrido a nivel material como consecuencia de la adopción de dicho Reglamento. Indica que el hecho de que el Ayuntamiento de Milán fuera seleccionado por la República Italiana en el contexto de su candidatura para albergar la sede de la EMA no lo convierte en un sujeto directamente afectado por el citado Reglamento.
44 Por otra parte, en cuanto atañe a la cuestión de si el Reglamento impugnado afecta individualmente al Ayuntamiento de Milán, el Consejo alega que el Ayuntamiento de Milán no ha demostrado de qué manera considera que la adopción del referido Reglamento menoscabó el ejercicio concreto de sus competencias, tal y como se recogen en el ordenamiento jurídico italiano. Además, dado que el Ayuntamiento de Milán no participó en el procedimiento de adopción del Reglamento, el hecho de que interviniera en la preparación de la oferta italiana y en el procedimiento de selección no permite demostrar que ese mismo Reglamento le afecta individualmente.
45 A este respecto, el Consejo señala que el Derecho de la Unión no confiere, ni en las normas de procedimiento ni en los actos destinados a la selección de la sede de la EMA, ningún derecho específico de participación a sujetos distintos de los Estados miembros. Carece de pertinencia la jurisprudencia citada por el Ayuntamiento de Milán que reconoce la legitimación activa de los particulares cuando se les menciona expresamente en los documentos preparatorios de los actos impugnados y estos últimos derivan de la toma en consideración concreta de aspectos relativos a dichos particulares. Añade que el Ayuntamiento de Milán tampoco ha demostrado qué circunstancias específicas caracterizan su situación jurídica para que se le considere destinatario del Reglamento impugnado. Además, el Consejo pone de relieve que la referencia a los principios establecidos en materia de contratos públicos es irrelevante. Por último, los supuestos gastos en que incurrió el Ayuntamiento de Milán, los cuales este asumió por iniciativa propia, no demuestran que el Reglamento le afecte individualmente.
46 En segundo lugar, por lo que se refiere al interés en ejercitar la acción, el Consejo opina que el Ayuntamiento de Milán no prueba que tenga un interés personal, preexistente y real en el recurso interpuesto. Para empezar, la única consecuencia que se derivaría del eventual resultado favorable del recurso sería la anulación del acto que incorpora la decisión adoptada por los Estados miembros de fijar en Ámsterdam la sede de la EMA, y no la designación como tal de la ciudad de Milán como nueva sede de dicha Agencia. A continuación, ese posible resultado no basta para garantizar que se cumplan los requisitos relativos a la obtención de indemnizaciones. Por último, las potenciales repercusiones económicas o sociales de la adopción de un acto de la Unión no permiten, como tales, determinar que ese acto afecta individualmente a una entidad territorial. El interés en ejercitar la acción de una entidad territorial solo existe cuando la decisión impugnada puede tener efectos beneficiosos en su situación jurídica, esto es, cuando esa decisión repercute en el ejercicio de las competencias que confiere a dicha entidad el Derecho nacional.
47 El Parlamento también alega que el Ayuntamiento de Milán carece tanto de legitimación activa como de interés en ejercitar la acción contra el Reglamento impugnado. Señala, en particular, que, dado que dicho Reglamento es un acto legislativo de la Unión en el sentido del artículo 289 TFUE, apartado 3, corresponde al Ayuntamiento de Milán demostrar que ese acto le afecta directa e individualmente. Pues bien, aduce que es evidente que tal demostración falta en el presente asunto.
48 En primer lugar, por lo que respecta a la legitimación activa, el Parlamento alega, por una parte, que las circunstancias invocadas por el Ayuntamiento de Milán no demuestran que el Reglamento impugnado, que se limita a fijar la nueva sede de la EMA en Ámsterdam, le afecte directamente. El Reglamento se limita, en esencia, a establecer la nueva sede de la EMA a raíz de la propuesta formulada por la Comisión. El legislador de la Unión no recibió en ningún momento una propuesta dirigida a fijar dicha sede en Milán. Al no existir nexo jurídico alguno entre la elección realizada en la decisión de 20 de noviembre de 2017 y la propuesta de la Comisión que dio lugar al citado Reglamento, no cabe considerar que el Ayuntamiento de Milán esté directamente afectado por sus disposiciones.
49 Por otra parte, el Parlamento aduce que el Reglamento impugnado tampoco afecta individualmente al Ayuntamiento de Milán, por cuanto los hechos que invoca esta entidad territorial no bastan para demostrar que se encuentra en una situación que la caracteriza en relación con cualesquiera otras personas en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. En particular, cualquier posible intervención del Ayuntamiento de Milán por conducto de la cooperación entablada por los Estados miembros para fijar la ubicación de la nueva sede de la EMA, en particular en virtud de las normas de selección aprobadas el 22 de junio de 2017, no puede tener el efecto de caracterizar a la ciudad de Milán de modo tal que se cumpla el requisito de afectación individual establecido en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto. Además, e independientemente del valor que deba atribuirse a dichas normas, estas no confieren a las autoridades locales un papel particular en la selección de las ofertas presentadas, ya que ese papel está reservado a los Gobiernos de los Estados miembros afectados. En este aspecto, la situación examinada en el presente asunto es distinta de las que se analizan en los ámbitos de los derechos antidumping o de la contratación pública, en los que la legislación vigente contempla expresamente la participación de determinados agentes.
50 En segundo lugar, por lo que respecta al interés en ejercitar la acción del Ayuntamiento de Milán, el Parlamento considera que las alegaciones formuladas por dicha entidad no pueden sustentar de modo suficiente en Derecho la existencia de tal interés personal y real. Para empezar, es difícilmente concebible que la eventual anulación del Reglamento impugnado pueda aportar un beneficio al Ayuntamiento de Milán, en el sentido de la jurisprudencia pertinente, a falta de toda incidencia de ese acto en la situación jurídica de dicha entidad. A continuación, el Parlamento alega que, en cualquier caso, el interés que invoca el Ayuntamiento de Milán no puede asimilarse a un interés «personal». Indica que, en efecto, es evidente que el Reglamento no interfiere en modo alguno en la autonomía legislativa o financiera del Ayuntamiento de Milán, ya que se limita a fijar en Ámsterdam la nueva sede de la EMA. A este respecto, el Parlamento argumenta que fue el Gobierno italiano y no el Ayuntamiento de Milán el que participó en el procedimiento de selección. Además, suponiendo que el Reglamento impugnado fuera anulado, la reubicación de la sede de la EMA en Milán sería puramente hipotética y, por consiguiente, no podría invocarse para acreditar el interés de ejercitar la acción del Ayuntamiento de Milán. Por último, el Parlamento afirma que la eventual anulación del referido Reglamento no puede restablecer una situación que este no ha modificado.
51 Por su parte, el Ayuntamiento de Milán sostiene que no solo justifica su legitimación para solicitar la anulación del Reglamento impugnado, sino también su interés en ejercitar la acción.
52 Por lo que se refiere más concretamente a su legitimación activa, el Ayuntamiento de Milán señala que el Reglamento impugnado, que produce efectos erga omnes y es directamente aplicable, afecta incuestionablemente a su situación jurídica en su condición de ciudad candidata y participante activa en el proceso de designación de la nueva sede de la EMA. Alega que, al igual que se ha declarado en el ámbito de los derechos antidumping o de la contratación pública, las personas que han sido identificadas o que han participado en un procedimiento que haya dado lugar a la adopción de un acto tienen una legitimación especial para interponer un recurso contra ese acto. Señala que, durante el procedimiento de selección de que se trata en el presente asunto, cuyo resultado determinó el contenido del Reglamento impugnado, la ciudad de Milán obtuvo el mayor número de votos y que, dado que su candidatura cumplía todos los requisitos necesarios, la única razón por la que no fue designada como nueva sede de la EMA radica en la ilegalidad de dicho Reglamento.
Apreciación del Tribunal de Justicia
53 Ha de recordarse, de entrada, que el recurso de una entidad regional o local no puede asimilarse al recurso de un Estado miembro, toda vez que el concepto de «Estado miembro», a efectos del artículo 263 TFUE, únicamente se refiere a las autoridades gubernativas de los Estados miembros (sentencia de 13 de enero de 2022, Alemania y otros/Comisión, C‑177/19 P a C‑179/19 P, EU:C:2022:10, apartados 69 y jurisprudencia citada).
54 Tales entidades están sujetas, al igual que toda persona física o jurídica contemplada en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, a los requisitos específicos que esta disposición establece. Por lo tanto, deben probar, por separado y acumulativamente, tanto su interés en ejercitar la acción como su legitimación para recurrir contra el acto cuya anulación solicitan (véase, en este sentido, la sentencia de 17 de septiembre de 2015, Mory y otros/Comisión, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, apartado 62 y jurisprudencia citada).
– Sobre el interés del Ayuntamiento de Milán en ejercitar la acción
55 Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, solo cabe declarar la admisibilidad de un recurso de anulación interpuesto por una persona física o jurídica en la medida en que esa persona tenga interés en obtener la anulación del acto impugnado. Tal interés presupone que la anulación de ese acto pueda tener, de por sí, consecuencias jurídicas y que el recurso pueda procurar, por su resultado, un beneficio a la parte que lo haya interpuesto. La parte demandante debe acreditar el interés en ejercitar la acción, que se aprecia el día en que el recurso se entabla y constituye el primer y fundamental requisito para promover cualquier acción judicial (sentencias de 18 de octubre de 2018, Gul Ahmed Textile Mills/Consejo, C‑100/17 P, EU:C:2018:842, apartado 37, y de 27 de marzo de 2019, Canadian Solar Emea y otros/Consejo, C‑236/17 P, EU:C:2019:258, apartado 91).
56 En el presente asunto, la posible anulación del Reglamento impugnado podría dar lugar a la adopción de un nuevo reglamento diferente del primero en cuanto al fondo. En efecto, como alega el Ayuntamiento de Milán, tal anulación implicaría la reactivación del procedimiento legislativo para fijar la sede de la EMA y, en consecuencia, la posibilidad de que la ciudad de Milán fuera propuesta y elegida para albergar dicha sede y, al término del nuevo procedimiento de selección, designada como nueva sede de dicha Agencia.
57 De ello se deduce que el Ayuntamiento de Milán tiene interés en solicitar la anulación del Reglamento impugnado.
– Sobre la legitimación del Ayuntamiento de Milán para ejercitar la acción
58 De conformidad con el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, toda persona física o jurídica podrá interponer recurso, en las condiciones previstas en los párrafos primero y segundo, contra los actos de los que sea destinataria o que la afecten directa e individualmente y contra los actos reglamentarios que la afecten directamente y que no incluyan medidas de ejecución.
59 A este respecto, una entidad regional o local, en la medida en que, como sucede con el Ayuntamiento de Milán, tiene personalidad jurídica en virtud del Derecho nacional, puede interponer un recurso de anulación con arreglo al artículo 263 TFUE, párrafo cuarto [sentencia de 22 de junio de 2021, Venezuela/Consejo (Afectación de un Estado tercero), C‑872/19 P, EU:C:2021:507, apartado 45 y jurisprudencia citada].
60 En el presente asunto, es preciso señalar que el Reglamento impugnado debe calificarse de acto legislativo, puesto que fue adoptado sobre la base del artículo 114 TFUE en relación con el artículo 168 TFUE, apartado 4, letra c), y con arreglo al procedimiento legislativo ordinario. En estas circunstancias, el recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Milán solo es admisible si puede considerarse que el referido Reglamento afecta directa e individualmente a dicha entidad.
61 En primer lugar, por lo que respecta a la cuestión de si el Reglamento impugnado afecta directamente al Ayuntamiento de Milán, procede recordar que el requisito de que la medida objeto del recurso afecte directamente a una persona física o jurídica, establecido en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, exige el cumplimiento de dos requisitos acumulativos, a saber, que dicha medida, por un lado, surta efectos directamente en la situación jurídica de esa persona y, por otro, no deje ningún margen de apreciación a los destinatarios encargados de su aplicación, por tener esta carácter meramente automático y derivarse únicamente de la normativa de la Unión, sin aplicación de otras normas intermedias [véanse, en este sentido, las sentencias de 6 de noviembre de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comisión, Comisión/Scuola Elementare Maria Montessori y Comisión/Ferracci, C‑622/16 P a C‑624/16 P, EU:C:2018:873, apartado 42, y de 22 de junio de 2021, Venezuela/Consejo (Afectación de un Estado tercero), C‑872/19 P, EU:C:2021:507, apartado 61 y jurisprudencia citada].
62 Es necesario examinar sucesivamente si el Ayuntamiento de Milán cumple cada uno de estos dos requisitos.
63 Para empezar, el Reglamento impugnado designa a la ciudad de Ámsterdam como sede de la EMA con efecto inmediato y vinculante. Dado que el citado Reglamento no deja ningún margen de discrecionalidad en cuanto a la designación de la ubicación de la sede de la EMA y que, a este respecto, surte sus efectos jurídicos sin que se requiera medida complementaria alguna, se cumple el segundo requisito, indicado en el apartado 61 de la presente sentencia.
64 Como señaló, en esencia, el Abogado General en el punto 97 de sus conclusiones, esta afirmación no queda desvirtuada por el hecho de que, en virtud del considerando 3 del Reglamento impugnado, los derechos y obligaciones específicos de la ciudad de Ámsterdam deban ser precisados en un acuerdo de sede entre la EMA y el Reino de los Países Bajos.
65 A continuación, por lo que respecta a la cuestión de si el Reglamento impugnado afecta directamente a la situación jurídica del demandante, debe señalarse que la ciudad de Milán —representada por el Ayuntamiento de Milán en su condición de entidad territorial dotada de personalidad jurídica— era una de las ciudades candidatas a albergar la nueva sede de la EMA.
66 Por otro lado, consta que la candidatura presentada por la ciudad de Milán fue examinada expresamente durante el procedimiento legislativo y que la propuesta de la Comisión a la que se refiere el apartado 20 de la presente sentencia fue objeto de varias propuestas de enmienda en el contexto del procedimiento ante el Parlamento.
67 En estas circunstancias, la adopción del Reglamento impugnado afectó directamente a la situación jurídica del Ayuntamiento de Milán en la medida en que dicho Reglamento designó, de manera jurídicamente vinculante, la ciudad de Ámsterdam como ubicación de la nueva sede de la EMA, designación esta que tuvo como efecto automático la exclusión de la candidatura de la ciudad de Milán a albergar dicha sede.
68 En segundo lugar, por lo que se refiere a la cuestión de si el Reglamento impugnado afecta individualmente al Ayuntamiento de Milán, de una jurisprudencia consolidada se desprende que, para considerar que un acto de alcance general afecta individualmente a una persona que interpone un recurso de anulación contra ese acto, dicha persona debe demostrar que el acto impugnado le concierne en razón de ciertas cualidades que le son propias o de una situación de hecho que la caracteriza en relación con cualesquiera otras personas y, por ello, la individualiza de una manera análoga a la del destinatario del acto (véanse, en este sentido, las sentencias de 15 de julio de 1963, Plaumann/Comisión, 25/62, EU:C:1963:17, p. 223, y de 20 de enero de 2022, Deutsche Lufthansa/Comisión, C‑594/19 P, EU:C:2022:40, apartado 31 y jurisprudencia citada).
69 En el presente asunto, procede señalar, en primer término, que, según el considerando 1 del Reglamento impugnado, este fue adoptado tras el procedimiento de selección que condujo a la adopción de la decisión de 20 de noviembre de 2017.
70 Pues bien, consta que, en el contexto de dicho procedimiento de selección, la ciudad de Milán fue designada por la República Italiana como candidata a albergar la nueva sede de la EMA y que, en la tercera ronda de votaciones obtuvo ex aequo junto con la ciudad de Ámsterdam, su competidora directa, el mayor número de votos. Por lo tanto, la ciudad de Milán formaba parte del círculo cerrado de ciudades candidatas a albergar dicha sede y, en consecuencia, en el momento de la adopción del Reglamento impugnado se encontraba en relación con este en una situación particular que le confería el derecho a la tutela judicial efectiva.
71 En segundo término, como señaló el propio Consejo en sus escritos, la situación de la ciudad de Milán fue expresamente mencionada en diversas ocasiones como posible sede de la EMA durante el procedimiento legislativo que condujo a la adopción del Reglamento impugnado.
72 Así pues, en las circunstancias del caso de autos, el Ayuntamiento de Milán se encuentra en una situación de hecho que lo individualiza de manera análoga a la del destinatario de un acto.
73 Esta conclusión no queda desvirtuada por el hecho de que el procedimiento de selección seguido antes de la adopción del Reglamento impugnado no atribuyera un papel a las autoridades locales, sino solo a los Estados miembros. De los autos remitidos al Tribunal de Justicia se desprende que el Ayuntamiento de Milán participó activamente en la preparación de la oferta presentada formalmente por la República Italiana y en los trámites administrativos dirigidos a promocionar la ciudad de Milán a efectos de la designación de la nueva sede de la EMA.
74 La antedicha conclusión tampoco resulta afectada por la jurisprudencia reflejada, en particular, en el apartado 73 de la sentencia de 13 de enero de 2022, Alemania y otros/Comisión (C‑177/19 P a C‑179/19 P, EU:C:2022:10), relativa a la situación específica, distinta de la controvertida en el presente asunto, en la que una entidad infraestatal alega que el acto cuya anulación solicita le impide ejercer como considera oportuno las competencias que le confiere el ordenamiento constitucional nacional.
75 Ciertamente, como han señalado el Parlamento y el Consejo, para reconocer la admisibilidad de un recurso interpuesto por una entidad territorial de un Estado miembro, no basta que esta invoque el hecho de que la aplicación o la ejecución de un acto de la Unión puede afectar, con carácter general, a las circunstancias socioeconómicas dentro de su territorio.
76 Sin embargo, el recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Milán se refiere a una situación distinta, a saber, aquella en la que la designación de una ciudad como sede de una agencia de la Unión tuvo como consecuencia la exclusión de las candidaturas procedentes de otras ciudades, como la de Milán, debido a que la decisión de designación tuvo por efecto determinar la suerte, favorable o desfavorable, de todas las candidaturas.
77 De todas las consideraciones anteriores resulta que, con independencia del derecho autónomo a recurrir en vía judicial de que dispone la República Italiana en virtud del artículo 263 TFUE, párrafo segundo, el Reglamento impugnado afecta directa e individualmente al Ayuntamiento de Milán y, por consiguiente, esta entidad goza de legitimación para solicitar su anulación.
78 De ello se deduce que el recurso interpuesto en el asunto C‑232/19 es admisible.
Sobre el fondo
79 En apoyo de su recurso en el asunto C‑106/19, la República Italiana invoca dos motivos. El primer motivo se basa en la infracción de los artículos 10 TUE, 13 TUE y 14 TUE y de los artículos 114 TFUE, 168 TFUE, apartado 4, letra c), 289 TFUE y 294 TFUE, en la medida en que el Parlamento no ejerció plenamente sus prerrogativas en materia legislativa. El segundo motivo se basa en la ilegalidad de la decisión de 20 de noviembre de 2017 como base del Reglamento impugnado.
80 Por su parte, el Ayuntamiento de Milán invoca cuatro motivos en apoyo de su recurso en el asunto C‑232/19. El primer motivo, que se dirige directamente contra el Reglamento impugnado, se basa en la violación de los principios de democracia representativa (artículo 10 TUE), de equilibrio institucional y de cooperación leal (artículo 13 TUE) y en la infracción de disposiciones esenciales de procedimiento (artículo 14 TUE y artículos 289 TFUE y 294 TFUE). Los motivos segundo, tercero y cuarto, mediante los cuales se impugna por vía de excepción la legalidad de la decisión de 20 de noviembre de 2017 en la que se basa el citado Reglamento, se basan, respectivamente, en una desviación de poder y en la violación de los principios de transparencia, de buena administración y de equidad (segundo motivo de recurso); en la violación de los principios de buena administración, de transparencia y de cooperación (tercer motivo de recurso), y en la infracción de la Decisión 2009/937/UE del Consejo, de 1 de diciembre de 2009, por la que se aprueba su Reglamento interno (DO 2009, L 325, p. 35), y de las normas contenidas en la nota del Consejo de 31 de octubre de 2017.
Primer motivo en el asunto C‑106/19 y primer motivo en el asunto C‑232/19
– Alegaciones de las partes
81 Mediante su primer motivo en el asunto C‑106/19, la República Italiana alega que el Reglamento impugnado fue adoptado infringiendo los artículos 10 TUE y 13 TUE, 14 TUE, apartado 1, y los artículos 114 TFUE, 168 TFUE, apartado 4, letra c), 289 TFUE y 294 TFUE, en la medida en que se soslayó el papel del Parlamento como colegislador.
82 Con carácter preliminar, la República Italiana señala que, habida cuenta de la evolución del Derecho de la Unión y de la práctica institucional, la competencia para decidir la sede de las agencias de la Unión no corresponde a los Estados miembros, como ocurre con la fijación de la sede de las instituciones de la Unión en virtud del artículo 341 TFUE, sino a la Unión.
83 Pues bien, según la República Italiana, el Parlamento solo desempeñó una función puramente formal en el proceso de toma de decisiones que condujo a la selección de la nueva sede de la EMA y a la adopción del Reglamento impugnado. Señala que así lo demuestran las circunstancias que rodearon la adopción de dicho Reglamento, en particular las declaraciones del Parlamento incorporadas como anexo de su Posición aprobada en primera lectura el 15 de marzo de 2018 y de su Resolución legislativa de 25 de octubre de 2018, en las que manifestó claramente su pesar por haber quedado al margen de ese proceso decisorio. El Parlamento no pudo pronunciarse sobre la referida selección ni, por ende, ejercer sus prerrogativas de colegislador ya sea durante la fase que condujo a la adopción de la decisión de 20 de noviembre de 2017 o a lo largo del procedimiento de adopción del Reglamento impugnado, puesto que la propuesta de la Comisión y la posición adoptada por el Consejo con ocasión de dicho procedimiento no le dejaron ningún margen efectivo de intervención.
84 Mediante su primer motivo de recurso en el asunto C‑232/19, el Ayuntamiento de Milán sostiene que el Reglamento impugnado se adoptó pasando por alto las prerrogativas del Parlamento. Aduce que, en efecto, es incuestionable que la sede de la EMA fue elegida al término del proceso que condujo a la decisión de 20 de noviembre de 2017, la cual determinó el contenido de dicho Reglamento y, por consiguiente, la fijación de la sede de la EMA en Ámsterdam, al margen del procedimiento legislativo ordinario. El Parlamento no participó en ningún momento en ese proceso, aun cuando, con arreglo al artículo 294 TFUE, el procedimiento legislativo ordinario implica su participación plena y efectiva. El Consejo y la Comisión eligieron la ciudad de Ámsterdam como nueva sede de la EMA poniendo así al Parlamento ante un hecho consumado sin concederle ningún margen para cuestionar tal decisión.
85 Considera que ello resultó en un quebrantamiento del equilibrio institucional de la Unión y de los principios de democracia representativa y cooperación leal (sentencia de 21 de junio de 2018, Polonia/Parlamento y Consejo, C‑5/16, EU:C:2018:483, apartado 90) y en la existencia de un vicio sustancial de forma (sentencia de 6 de septiembre de 2017, Eslovaquia y Hungría/Consejo, C‑643/15 y C‑647/15, EU:C:2017:631, apartado 160).
86 El menoscabo de las prerrogativas del Parlamento durante el proceso legislativo que condujo a la designación de la ciudad de Ámsterdam como nueva sede de la EMA se desprende claramente de las declaraciones efectuadas por dicha institución y de las enmiendas que esta propuso en primera lectura.
87 El Consejo, apoyado por el Reino de los Países Bajos, solicita que se desestimen tanto el primer motivo en el asunto C‑106/19 como el primer motivo en el asunto C‑232/19.
88 En primer lugar, alega que el examen del proceso legislativo seguido en el presente asunto pone claramente de manifiesto, como lo demuestra en particular el número de enmiendas presentadas al proyecto de resolución legislativa, que el Parlamento debatió en profundidad la propuesta presentada por la Comisión y analizó las distintas opciones posibles antes de acordar que la sede de la EMA se fijara en Ámsterdam. Aduce que el Parlamento también logró que se introdujeran varias enmiendas pertinentes en el texto legislativo final. Estos hechos demuestran que, en el plano fáctico, y sin atender a cualesquiera declaraciones de carácter político, se respetaron las prerrogativas del Parlamento.
89 En cuanto a la alegación basada en las declaraciones efectuadas por el Parlamento, el Consejo precisa que la voluntad de una institución se refleja en los actos que le corresponde adoptar de acuerdo con los procedimientos formales aplicables. Sostiene que, en estas circunstancias, si bien las declaraciones explicativas que a veces acompañan a este proceso formal pueden aportar elementos de contexto político o exponer las razones políticas subyacentes a una decisión determinada, carecen como tales de pertinencia para evaluar el ejercicio efectivo de una competencia.
90 En segundo lugar, el Consejo estima que la competencia para elegir la sede de una agencia de la Unión corresponde a los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros actuando de común acuerdo. Así pues, la designación de la sede de la EMA en el Reglamento impugnado es meramente declaratoria y, si bien el colegislador no podía apartarse de esa elección, podía abstenerse de legislar sobre este extremo.
91 A este respecto, el Consejo alega, en primer término, que la competencia relativa a la fijación de la sede de una agencia de la Unión no forma parte de la competencia de que dispone la Unión para regular un ámbito determinado en cuanto al fondo y, por tanto, en ese caso, del procedimiento legislativo ordinario. Según esa institución, la decisión relativa a la fijación de la sede de una agencia tiene una naturaleza fundamentalmente diferente de las que rigen la definición de las facultades, las normas de funcionamiento e incluso la organización de dicha agencia. El Consejo considera que tal decisión se caracteriza por una dimensión política y simbólica fuerte, que no se limita al ámbito material específico de la agencia de que se trate y que va más allá de meras consideraciones económicas o de eficacia. Se refiere, a este respecto, a las distintas declaraciones intergubernamentales sobre este tema, en particular a la Decisión de Edimburgo, pero también al litigio relativo a la sede del Parlamento.
92 En segundo término, el Consejo opina que la competencia de los Estados miembros para fijar de común acuerdo la sede de una agencia de la Unión se basa en el artículo 341 TFUE. Del análisis de la evolución histórica de la citada disposición y del contexto en el que se inscribe se desprende, en efecto, que la referencia a las «instituciones» no debe interpretarse de forma restrictiva en el sentido de que engloba únicamente las instituciones enumeradas en el artículo 13 TUE, apartado 1. Esta interpretación corresponde, además, a la práctica generalizada en la materia, la cual, como demuestran el artículo 2 de la Decisión de Edimburgo y la Declaración conjunta de 2012, ha sido reconocida a nivel interinstitucional. Esta práctica pone claramente de manifiesto, entre otras cosas, que, lejos de tener un carácter puramente político, la decisión adoptada de común acuerdo por los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros es jurídicamente vinculante, hasta el punto de constituir, en determinados casos, un requisito para la entrada en vigor del acto de base.
93 Según el Consejo, no debe confundirse la naturaleza de la competencia de la Unión en una materia determinada con los procedimientos para el ejercicio de esa competencia conforme a los Tratados. En este sentido, al tiempo que una competencia puede ser exclusiva por referirse a una materia que requiere necesariamente de una acción a nivel de la Unión, puede establecerse que esa competencia se ejerza por decisión de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros y no de las instituciones de la Unión. Así sucede, por ejemplo, con el nombramiento de los jueces y abogados generales del Tribunal de Justicia en virtud del artículo 253 TFUE y con el nombramiento de los miembros del Tribunal General con arreglo al artículo 254 TFUE.
94 Por último, el Consejo precisa que el hecho de que los colegisladores estén obligados a seguir la elección realizada por los Estados miembros no significa que la indicación en el acto legislativo de base de la ubicación de la sede de la agencia de la Unión de que se trate carezca de valor añadido. En efecto, además de que esa indicación es un factor importante de seguridad jurídica, el texto legislativo puede, como sucede aquí con la inserción del artículo 71 bis en el Reglamento n.o 726/2004 por el Reglamento n.o 2018/1718, asociar a dicha indicación una serie de otros elementos normativos, tanto materiales como procedimentales, con el fin de completar la fijación puramente geográfica de la sede. Es lo que sucede en el presente asunto, ya que el artículo 71 bis no solo indica que la sede de la EMA está ubicada en Ámsterdam, sino que también exige a las autoridades neerlandesas competentes, por una parte, que adopten todas las medidas necesarias para garantizar que el traslado de la EMA a su sede temporal y, a continuación, a su sede permanente se produzca antes de unas fechas determinadas y, por otra parte, que presenten periódicamente informes por escrito al Parlamento y al Consejo hasta que la EMA se haya instalado en su ubicación permanente. Estos efectos vinculantes adicionales se derivan, por tanto, directa y exclusivamente del Reglamento impugnado, el cual fue adoptado por el Parlamento ejerciendo plenamente sus prerrogativas de colegislador, y no de la elección de la sede acordada por los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros.
95 El Parlamento también solicita que se desestimen el primer motivo en el asunto C‑106/19 y el primer motivo en el asunto C‑232/19, si bien por razones distintas a las formuladas por el Consejo.
96 Con carácter preliminar, el Parlamento indica que comparte plenamente la conclusión de las partes demandantes según la cual un acto como la decisión de 20 de noviembre de 2017 no puede en modo alguno restringir legítimamente el ejercicio de las facultades que los Tratados confieren al legislador de la Unión. Sin embargo, a diferencia de lo que sostienen dichas partes, el Parlamento considera que los vicios susceptibles de afectar a la referida decisión no pueden acarrear, ya sea directa o indirectamente, la ilegalidad del Reglamento impugnado.
97 El Parlamento alega, en esencia, que, en la medida en que los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros carecen de competencia para fijar la sede de los órganos de la Unión, no puede atribuirse a la decisión de 20 de noviembre de 2017 efecto vinculante alguno susceptible de limitar el ámbito de intervención del legislador de la Unión. Admitir lo contrario equivaldría a legitimar la existencia de un proceso decisorio ajeno a la arquitectura institucional diseñada por los Tratados, que no confiere a los Estados miembros la competencia para fijar la sede de los órganos u organismos de la Unión, en particular de las agencias de la Unión. Tal reserva de competencia tampoco puede deducirse del artículo 341 TFUE, que menciona exclusivamente las «instituciones de la Unión» enumeradas en el artículo 13 TUE, apartado 1. Además, habida cuenta de que las instituciones de la Unión no pueden renunciar voluntariamente al ejercicio de las competencias que les confieren los Tratados, la Comisión, por su parte, no podía hacer constar sin más en su propuesta de Reglamento la elección realizada por los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros en la decisión de 20 de noviembre de 2017 sin llevar a cabo una evaluación discrecional, del mismo modo que los colegisladores no podían comprometerse jurídicamente a aprobar tal propuesta. De ello se desprende que los sucesivos acuerdos entre los Estados miembros relativos, primeramente, a las normas de selección aprobadas el 22 de junio de 2017 y, a continuación, a la elección de la ciudad de Ámsterdam como nueva sede de la EMA en virtud de la decisión de 20 de noviembre de 2017, son actos de cooperación de carácter puramente político que no pueden limitar las competencias de las instituciones de la Unión.
98 El Parlamento precisa que no renunció en modo alguno a las prerrogativas legislativas que le confieren los Tratados. Recuerda que las posibles repercusiones políticas de la posición de los Estados miembros en un procedimiento decisorio previsto por los Tratados y, en particular, en la capacidad de iniciativa legislativa de la Comisión y en el poder legislativo del Parlamento y del Consejo, no pueden constituir un motivo de anulación del acto adoptado con arreglo a dicho procedimiento.
99 En el caso de autos, el Parlamento veló por preservar su posición institucional por todos los medios a su alcance, dado que su principal preocupación a lo largo de todo el procedimiento legislativo fue garantizar la continuidad de las actividades de la EMA con miras a evitar que el correcto desempeño de la importante misión de esta agencia de la Unión en el ámbito de la protección de la salud pública se viera comprometido por el traslado de su sede. A tal efecto, a iniciativa del Parlamento, se establecieron, respectivamente, un calendario de traslado y un mecanismo de control en los párrafos segundo y tercero del artículo 71 bis del Reglamento n.o 726/2004, insertado por el Reglamento impugnado. Esta misma preocupación se refleja en los considerandos 3 a 5 de este último Reglamento, los cuales también fueron introducidos durante el procedimiento legislativo.
100 Por último, el Parlamento indica que, si bien es cierto que la elección de la sede de un órgano o de un organismo de la Unión tiene un valor político particular para los Estados miembros, esta circunstancia no justifica que se atribuya a los Estados miembros una competencia que no les confieren los Tratados, como la de efectuar dicha elección [véase, en este sentido, el dictamen 2/00 (Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología), de 6 de diciembre de 2001, EU:C:2001:664, punto 22 y jurisprudencia citada].
101 Así pues, la iniciativa llevada a cabo en el contexto de la cooperación intergubernamental con vistas a determinar la nueva sede de la EMA no debe considerarse sino una cooperación de carácter estrictamente político que condujo a la decisión de 20 de noviembre de 2017, la cual también es de naturaleza política y carente de toda fuerza jurídicamente vinculante. La citada decisión se entiende sin perjuicio de las competencias atribuidas a las instituciones de la Unión en el marco del procedimiento legislativo ordinario, que es el único aplicable en el presente asunto. Además, y lo que es más importante, la preconización de los Estados miembros contenida en la decisión de 20 de noviembre de 2017 y el proceso de selección que la precedió no pueden considerarse la fase preparatoria del procedimiento legislativo que condujo a la adopción del Reglamento impugnado. Con carácter más general, no procede deslindar el valor jurídico de la decisión de 20 de noviembre de 2017 de sus efectos políticos.
102 El Parlamento precisa que, si bien en el presente asunto decidió finalmente aprobar la elección de la ciudad de Ámsterdam como nueva sede de la EMA, adoptó su decisión ejerciendo la facultad de apreciación que le confiere su función de colegislador y no porque se viera obligado a ello por la posición de los Estados miembros. Por otro lado, la declaración del Parlamento, incorporada como anexo de la Resolución legislativa de 25 de octubre de 2018, no reconoce en ningún momento el carácter jurídicamente vinculante de la decisión de 20 de noviembre de 2017.
103 La Comisión, que interviene en apoyo de las pretensiones del Consejo y del Parlamento, solicita que se desestimen el primer motivo en el asunto C‑106/19 y el primer motivo en el asunto C‑232/19.
104 Al igual que el Parlamento, la Comisión considera que la elección realizada por los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros no podía menoscabar ni su poder de iniciativa ni las prerrogativas de las dos instituciones demandadas en su condición de colegisladoras. Explica que, en efecto, si bien es innegable que el artículo 341 TFUE ha orientado la práctica seguida hasta ahora en la creación de los distintos órganos y organismos de la Unión, y aunque la Comisión ha hecho uso de manera amplia de su poder de iniciativa reconociendo la pertinencia de consideraciones políticas generales relacionadas principalmente con la necesidad de garantizar un equilibrio geográfico en la fijación de las distintas sedes y absteniéndose de consignar la ubicación de las sedes de las agencias de la Unión en las propuestas de actos constitutivos de esas agencias, dicha institución es libre de apartarse de tal práctica, como ha hecho en diversas ocasiones, en particular indicando en sus propuestas legislativas la ubicación de determinadas sedes de agencias de la Unión. Por lo tanto, la Comisión no está legalmente obligada a plasmar la elección realizada por los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros o de determinados Estados miembros. Del mismo modo, el Parlamento no estaba jurídicamente vinculado por la decisión de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros aprobada conforme a esta práctica.
105 La Comisión señala que es preciso distinguir entre las repercusiones políticas de una posición adoptada por los Estados miembros y su valor jurídicamente vinculante, inexistente en el presente asunto. Esta distinción se ve confirmada, según la Comisión, por la jurisprudencia según la cual, por una parte, corresponde exclusivamente al Parlamento y al Consejo determinar el contenido de un acto legislativo y, por otra parte, la existencia de una repercusión de naturaleza política no puede constituir un motivo de anulación de un acto adoptado de resultas del procedimiento legislativo (sentencia de 21 de junio de 2018, Polonia/Parlamento y Consejo, C‑5/16, EU:C:2018:483, apartados 84 y 86 y jurisprudencia citada).
106 La Comisión añade que no hay motivos para pensar que el colegislador, al que el Tribunal de Justicia ya ha reconocido su capacidad para decidir la creación de un organismo como una agencia de la Unión (sentencia de 2 de mayo de 2006, Reino Unido/Parlamento y Consejo, C‑217/04, EU:C:2006:279, apartados 44 y 45), no pueda, como ha sucedido en el presente asunto, pronunciarse con total independencia sobre la ubicación de la sede de la agencia. Señala que, durante el debate en el Parlamento sobre su propuesta que dio lugar al Reglamento impugnado, se descartó la designación de la ciudad de Milán como sede de la EMA tras haber sido objeto de una deliberación específica. Aduce que esta circunstancia demuestra que la posibilidad de apartarse de la decisión política de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros no es meramente teórica y que, en el presente asunto, no se puso al Parlamento ante un «hecho consumado».
– Apreciación del Tribunal de Justicia
107 Mediante el primer motivo en el asunto C‑106/19 y el primer motivo en el asunto C‑232/19, que procede examinar conjuntamente, la República Italiana y el Ayuntamiento de Milán sostienen, en esencia, que no se respetaron las prerrogativas del Parlamento en el proceso que condujo a la designación de la ciudad de Ámsterdam como nueva sede de la EMA, infringiéndose determinadas disposiciones de los Tratados, en particular los artículos 10 TUE, 13 TUE y 14 TUE, el artículo 114 TFUE, el artículo 168 TFUE, apartado 4, letra c), y los artículos 289 TFUE y 294 TFUE.
108 El examen de estos motivos exige pronunciarse, con carácter preliminar, sobre la cuestión de si la competencia para fijar la sede de un órgano o de un organismo de la Unión recae sobre los Estados miembros o bien sobre el legislador de la Unión, lo que implica, en particular, determinar si el artículo 341 TFUE, según el cual la sede de «las instituciones» de la Unión será fijada «de común acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros», se aplica asimismo a los órganos y organismos de la Unión.
109 En efecto, en el supuesto de que se concluya, como defiende el Consejo, que dicha competencia está reservada a los Estados miembros de común acuerdo, el legislador de la Unión no estaría legitimado para apartarse de la decisión adoptada al respecto por los Estados miembros, aun cuando siga siendo libre de no legislar sobre este extremo y el acto que deba adoptar solo tenga valor declarativo o confirmatorio.
110 En cambio, en caso de que se concluya que la referida competencia corresponde al legislador de la Unión en virtud de las facultades que le confieren los Tratados, sería preciso dilucidar si la decisión de 20 de noviembre de 2017 limitó, como sostienen la República Italiana y el Ayuntamiento de Milán, las prerrogativas del legislador de la Unión y, más ampliamente, comprometió el equilibrio institucional en el procedimiento seguido para la adopción del Reglamento impugnado.
1) Sobre la competencia para fijar la sede de los órganos y organismos de la Unión
111 Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, al interpretar una disposición del Derecho de la Unión, deben tomarse en consideración no solamente su redacción y los objetivos que persigue, sino también su contexto. La génesis de una disposición del Derecho de la Unión también puede ofrecer elementos pertinentes para su interpretación (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de diciembre de 2018, Wightman y otros, C‑621/18, EU:C:2018:999, apartado 47 y jurisprudencia citada).
112 Así pues, procede examinar, basándose en esos métodos de interpretación, si el artículo 341 TFUE se aplica a las decisiones relativas a la fijación de la sede de los órganos y organismos de la Unión.
113 En primer lugar, por lo que respecta a la redacción del artículo 341 TFUE, esta se refiere únicamente a las «instituciones de la Unión». Pues bien, con arreglo al artículo 13 TUE, apartado 1, el concepto de «instituciones» remite a una lista precisa de entidades en la que no se incluyen los órganos y organismos de la Unión, en particular, las agencias de esta.
114 En segundo lugar, por lo que respecta al contexto en el que se inscribe el artículo 341 TFUE, procede comenzar subrayando, como hizo el Abogado General Bobek en el punto 94 de sus conclusiones presentadas en los asuntos Italia/Consejo (Sede de la Agencia Europea de Medicamentos) y Parlamento/Consejo (Sede de la Autoridad Laboral Europea) (C‑59/18, C‑182/18 y C‑743/19, EU:C:2021:812), que determinadas disposiciones de los Tratados fueron modificadas por el Tratado de Lisboa con el fin de incluir en ellas una referencia expresa a los «órganos y organismos de la Unión», lo que tuvo por efecto establecer una distinción explícita entre las instituciones de la Unión enumeradas en el artículo 13 TUE, apartado 1, por un lado, y los órganos y organismos de la Unión, por otro lado. Así, mientras que algunas disposiciones del Tratado FUE se refieren únicamente a las instituciones de la Unión, otras de sus disposiciones, como los artículos 15, 16, 123, 124, 127, 130, 228, 263, 265, 267, 282, 298 y 325, hacen referencia, más ampliamente, a las instituciones, los órganos y los organismos de la Unión. Así sucede, en particular, por lo que respecta a la competencia del Tribunal de Justicia, en los artículos 263 TFUE, 265 TFUE y 267 TFUE.
115 Pues bien, es preciso señalar que el tenor del artículo 341 TFUE, que solo menciona las «instituciones», corresponde al de las disposiciones que precedieron a ese artículo, a saber, el artículo 216 del Tratado CEE (que se convirtió en el artículo 216 del Tratado CE, que, a su vez, pasó a ser el artículo 289 CE).
116 Por lo tanto, la circunstancia destacada por el Consejo de que las disposiciones de la séptima parte del Tratado FUE, titulada «Disposiciones generales y finales», en la que se incluye el artículo 341 TFUE, mencionan las «instituciones» no puede interpretarse, precisamente cuando, como resulta del apartado 114 de la presente sentencia, el Tratado UE distingue claramente entre las instituciones de la Unión, por un lado, y los órganos y organismos de esta, por otro, como una manifestación de la intención de los autores de los Tratados de que el concepto de «instituciones» se entienda de forma extensiva de modo que incluya no solo las entidades enumeradas en el artículo 13 TUE, apartado 1, sino también los órganos y organismos de la Unión que hayan sido constituidos por los Tratados o en virtud de estos y que tengan como misión contribuir a la realización de los objetivos de la Unión. Ello es tanto más cierto cuanto que el Tratado UE y el Tratado FUE constituyen una base constitucional unitaria para la Unión en virtud del artículo 1 TUE, párrafo tercero, y del artículo 1 TFUE, apartado 2, de modo que la definición del concepto de «instituciones» que figura en el artículo 13 TUE, apartado 1, y la distinción entre esas instituciones, por un lado, y los órganos y organismos de la Unión, por otro, deben ser válidas de manera transversal y uniforme en ambos Tratados.
117 Tampoco puede ser determinante la interpretación amplia dada por el Tribunal de Justicia al concepto de «instituciones» en el sentido del artículo 340 TFUE, párrafo segundo, que establece que, «en materia de responsabilidad extracontractual, la Unión deberá reparar los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros».
118 En efecto, si bien el Tribunal de Justicia ha declarado que el concepto de «instituciones» en el sentido de esta última disposición no solo engloba a las instituciones de la Unión enumeradas en el artículo 13 TUE, apartado 1, sino también a todos los órganos y organismos de la Unión que hayan sido constituidos por los Tratados o en virtud de estos y que tengan como misión contribuir a la realización de los objetivos de la Unión (sentencia de 16 de diciembre de 2020, Consejo y otros/K. Chrysostomides & Co. y otros, C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P y C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, apartado 80 y jurisprudencia citada), para elaborar esa jurisprudencia, el Tribunal de Justicia se basó explícitamente en el hecho de que, por un lado, los órganos y organismos de la Unión instituidos por los Tratados o en virtud de estos tienen la misión de contribuir a la realización de los objetivos de la Unión y, por otro lado, sería contrario a la intención de los autores de los Tratados que la Unión, cuando actúe a través de un órgano u organismo, pudiera eludir las consecuencias derivadas de lo dispuesto en los Tratados en materia de responsabilidad extracontractual de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 2 de diciembre de 1992, SGEEM y Etroy/BEI, C‑370/89, EU:C:1992:482, apartados 13 a 16).
119 De este modo, la interpretación amplia dada por el Tribunal de Justicia al concepto de «instituciones» a efectos de la aplicación del artículo 340 TFUE, párrafo segundo, responde a la necesidad, justificada por los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros a los que se refiere expresamente esa disposición, de evitar que la Unión pueda sustraerse a la aplicación del régimen de responsabilidad extracontractual contemplado en el artículo 268 TFUE, en relación con el artículo 340 TFUE, párrafo segundo, y al control jurisdiccional del Tribunal de Justicia cuando aquella actúe a través de un órgano u organismo de la Unión distinto de las instituciones enumeradas en el artículo 13 TUE, apartado 1 (véase, por analogía, la sentencia de 2 de diciembre de 1992, SGEEM y Etroy/BEI, C‑370/89, EU:C:1992:482, apartados 14 y 16). Ello es tanto más cierto cuanto que, como indicó el Abogado General en el punto 100 de sus conclusiones, el concepto de «agentes» contemplado en el artículo 340 TFUE, párrafo segundo, engloba, desde un punto de vista funcional, a todo el personal que trabaja para la Unión, ya sea en las instituciones o en los órganos y organismos de esta.
120 En consecuencia, la interpretación dada al concepto de «instituciones» en el sentido del artículo 340 TFUE, párrafo segundo, que regula el alcance de la responsabilidad extracontractual de la Unión, no puede invocarse válidamente para definir por analogía el ámbito de aplicación del artículo 341 TFUE, relativo al alcance de las competencias reservadas a los Estados miembros en virtud de los Tratados.
121 El Consejo tampoco puede invocar válidamente el concepto de «instituciones» que figura en el artículo 342 TFUE, a tenor del cual «el régimen lingüístico de las instituciones de la Unión será fijado por el Consejo mediante reglamentos, por unanimidad, sin perjuicio de las disposiciones previstas en el Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea». En efecto, como indicó el Abogado General en el punto 98 de sus conclusiones presentadas en los asuntos Italia/Consejo (Sede de la Agencia Europea de Medicamentos), Ayuntamiento de Milán/Consejo (Sede de la Agencia Europea de Medicamentos) y Parlamento/Consejo (Sede de la Autoridad Laboral Europea) (C‑59/18, C‑182/18 y C‑743/19, EU:C:2021:812), el concepto de «instituciones» que figura en este último artículo no debe interpretarse necesariamente en el sentido de que incluye a los órganos y organismos de la Unión, ya que el régimen lingüístico de un órgano o un organismo de la Unión puede ser diferente del que rige en las instituciones de esta.
122 En cuanto al Protocolo n.o 6, aunque, como alega el Consejo, ese Protocolo fija no solo la sede de las instituciones de la Unión, sino también la de determinados órganos y organismos de la Unión, entre ellos Europol, y hace referencia al artículo 341 TFUE, no establece que las sedes de los órganos y organismos de la Unión deban ser determinadas colectivamente por los Estados miembros en virtud del principio enunciado en ese artículo. A este respecto, es preciso señalar que los órganos y organismos de la Unión tienen la característica común de haber sido creados por los Estados miembros, mientras que no sucede así en el caso de una agencia de la Unión como la EMA, que ha sido creada, sobre la base de los Tratados constitutivos, por el legislador de la Unión. Así pues, no cabe deducir de dicho Protocolo la voluntad de los Estados miembros de aplicar, directamente o por analogía, el principio enunciado en el referido artículo a la fijación de la sede de todos los órganos y organismos de la Unión.
123 Por el contrario, como señaló el Abogado General Bobek en el punto 112 de sus conclusiones presentadas en los asuntos Italia/Consejo (Sede de la Agencia Europea de Medicamentos), Ayuntamiento de Milán/Consejo (Sede de la Agencia Europea de Medicamentos) y Parlamento/Consejo (Sede de la Autoridad Laboral Europea) (C‑59/18, C‑182/18 y C‑743/19, EU:C:2021:812), la adopción de un protocolo concreto pone de manifiesto que los Estados miembros consideraron que su decisión colectiva acerca de la fijación de la sede de determinados órganos y organismos de la Unión exhaustivamente enumerados debía ser consagrada en el Derecho primario para producir efectos jurídicos en el Derecho de la Unión.
124 En cuanto a la remisión expresa que el Protocolo n.o 6 hace al artículo 341 TFUE, dicha remisión se explica por el hecho de que ese Protocolo se refiere, principalmente, a las instituciones mencionadas en el artículo 13 TUE, apartado 1.
125 Además, es cierto que, como se desprende del artículo 2 de la Decisión de Edimburgo, los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros expresaron su deseo de reservarse las decisiones relativas a las sedes de los órganos y organismos de la Unión del mismo modo que están expresa y claramente facultados por el artículo 341 TFUE para establecer la sede de las instituciones de la Unión. Por otra parte, con ocasión de la conferencia intergubernamental que condujo a la adopción del Tratado de Ámsterdam, el texto de la Decisión de Edimburgo se retomó como protocolo anexo a los Tratados UE, CE, CECA y CEEA, actualmente Protocolo n.o 6, incorporado como anexo a los Tratados UE, FUE y CEEA.
126 No obstante, por un lado, el artículo único de este último Protocolo solo fija, en términos comparables a los del artículo 1 de la Decisión de Edimburgo, la sede de instituciones, órganos u organismos de la Unión creados por los Estados miembros. Por otro lado, aunque el Tribunal de Justicia haya reconocido un valor jurídico vinculante a esa Decisión en la sentencia de 1 de octubre de 1997, Francia/Parlamento (C‑345/95, EU:C:1997:450), a la que remitió en sentencias posteriores [véanse, en este sentido, las sentencias de 13 de diciembre de 2012, Francia/Parlamento, C‑237/11 y C‑238/11, EU:C:2012:796, apartados 36 a 42, y de 2 de octubre de 2018, Francia/Parlamento (Ejercicio de la facultad presupuestaria), C‑73/17, EU:C:2018:787, apartado 33], el artículo 2 de dicha Decisión no puede conducir a que se interprete el artículo 341 TFUE de una forma contraria a su claro tenor.
127 El Consejo invoca asimismo, como elemento del contexto, la práctica institucional anterior relativa a la fijación de la sede de los órganos y organismos de la Unión y sostiene que esa práctica goza de un «reconocimiento institucional» en la Declaración común de 2012 y el Planteamiento común adjunto a esta.
128 No obstante, de la información que se ha puesto en conocimiento del Tribunal de Justicia en el marco de los presentes asuntos se desprende que la práctica alegada dista mucho de ser generalizada. En efecto, los procedimientos seguidos para designar la sede de los órganos y organismos de la Unión, bien han sido elaborados únicamente por los Estados miembros, o bien han implicado, en grados variables y sobre fundamentos diversos, a las instituciones de la Unión en su condición o no de actores del procedimiento legislativo.
129 Sin embargo, aun suponiendo que fuera posible, como sostiene el Consejo, identificar una práctica anterior establecida y coherente en virtud de la cual las sedes de los órganos y organismos de la Unión se fijaban sistemáticamente mediante una decisión política tomada únicamente por los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, la interpretación del artículo 341 TFUE que el Consejo preconiza sobre la base de esa práctica no puede gozar de ningún «reconocimiento institucional» en la Declaración común de 2012 y el Planteamiento común adjunto a esta. En efecto, esta Declaración no tiene carácter jurídicamente vinculante, como se subraya en su párrafo quinto, y no contiene, por lo demás, ningún reconocimiento de reserva de competencia para los Estados miembros en lo que respecta a la determinación de la sede de los órganos y organismos de la Unión.
130 En cualquier caso, tal práctica, que sería contraria a las normas del Tratado FUE y, en particular, al artículo 341 TFUE, al ampliar, a pesar del claro tenor literal de este, el ámbito de aplicación de dicho artículo a la fijación de la sede de los órganos y organismos de la Unión, no puede crear un precedente que vincule a las instituciones (véase, en este sentido, la sentencia de 6 de mayo de 2008, Parlamento/Consejo, C‑133/06, EU:C:2008:257, apartado 60 y jurisprudencia citada).
131 En tercer y último lugar, por lo que respecta al objetivo del artículo 341 TFUE, dicho objetivo consiste en preservar las facultades decisorias de los Estados miembros para determinar la sede de las instituciones de la Unión únicamente. Contrariamente a la posición defendida por el Consejo en la vista, interpretar este artículo en el sentido de que no se aplica a los órganos y organismos de la Unión no tiene por efecto privarlo de todo efecto útil, como señaló el Abogado General Bobek en el punto 138 de sus conclusiones presentadas en los asuntos Italia/Consejo (Sede de la Agencia Europea de Medicamentos), Ayuntamiento de Milán/Consejo (Sede de la Agencia Europea de Medicamentos) y Parlamento/Consejo (Sede de la Autoridad Laboral Europea) (C‑59/18, C‑182/18 y C‑743/19, EU:C:2021:812). Si bien es cierto que la sede de las instituciones de la Unión ya ha sido fijada por el Derecho primario, en concreto por el Protocolo n.o 6, el artículo 341 TFUE sigue siendo pertinente para cualquier decisión futura que, eventualmente, cambie la sede de una institución existente o determine la sede de una nueva institución.
132 En este contexto, procede recordar que, a diferencia de las instituciones de la Unión, cuya creación y funciones están establecidas, por su importancia constitucional, en los propios Tratados, los órganos y organismos de la Unión, como la EMA, dedicados a la realización de los objetivos de una política determinada de la Unión, no son, por regla general, creados por los Tratados. En estas circunstancias, su creación, al no provenir del Derecho primario, debe resultar de un acto de Derecho derivado adoptado sobre la base de las disposiciones materiales que aplican la política de la Unión en la que interviene el órgano o el organismo de que se trate y de conformidad con los procedimientos establecidos en dichas disposiciones.
133 A falta de otras precisiones a este respecto en los Tratados, corresponde asimismo al legislador de la Unión, de conformidad con los procedimientos previstos por las disposiciones de los Tratados materialmente pertinentes, fijar la sede de un órgano u organismo de la Unión que él mismo haya constituido mediante un acto de Derecho derivado adoptado sobre la base de esas disposiciones, del mismo modo que es competente, en virtud de tales disposiciones, para definir las facultades, la organización y el modo de funcionamiento de dicho órgano u organismo.
134 Así pues, contrariamente a lo que afirma el Consejo, la decisión relativa a la fijación de la sede de un órgano u organismo de la Unión, como una agencia de la Unión, es consustancial a la decisión relativa a su creación. Una decisión relativa a la reubicación de la sede de tal agencia tiene la misma naturaleza.
135 Es cierto que la fijación de la ubicación de la sede de un órgano u organismo de la Unión puede guiarse por consideraciones de orden político, como la necesidad, en la implantación de los órganos u organismos de la Unión, de garantizar un cierto equilibrio geográfico o de favorecer a los Estados miembros que aún no alberguen la sede de un órgano u organismo de la Unión.
136 No obstante, el carácter político de la decisión por la que se fije la ubicación de la sede de tal órgano u organismo de la Unión no puede justificar por sí solo que dicha decisión quede fuera de la competencia del legislador de la Unión, el cual, en efecto, se ve obligado regularmente a tomar decisiones políticas en el ejercicio de las competencias de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de septiembre de 2016, Alemania/Parlamento y Consejo, C‑113/14, EU:C:2016:635, apartado 55).
137 Por otra parte, tal decisión debe permitir, principalmente, garantizar el cumplimiento de las misiones confiadas al órgano u organismo de la Unión de que se trate para la realización de los objetivos de una política determinada.
138 Tampoco puede prosperar la tesis de que el hecho de vincular la fijación de la sede de un órgano u organismo de la Unión a la base material en la que se funda la creación de este puede conducir, según la base jurídica pertinente, a someter dicha fijación a una votación por mayoría cualificada en el seno del Consejo, y no a una decisión adoptada de común acuerdo por los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, al mismo tiempo que dicha fijación se convierte en un elemento de compromiso en el marco del debate legislativo.
139 En efecto, como se ha recordado en el apartado 136 de la presente sentencia, el hecho de que la decisión de fijación de la ubicación de la sede de un órgano u organismo de la Unión pueda tener una dimensión política importante, por cuanto debe responder, en particular, a consideraciones relativas al equilibrio geográfico, no impide que el legislador de la Unión pueda adoptar esa decisión con arreglo a los procedimientos establecidos por las disposiciones de los Tratados materialmente pertinentes, ya que esa dimensión política puede constituir, a este respecto, un elemento que el legislador de la Unión puede tener en cuenta al ejercer su facultad de apreciación. Por otra parte, es preciso subrayar que, como el proceso legislativo de la Unión se guía, en virtud de los artículos 1 TUE, párrafo segundo, y 10 TUE, apartado 3, por el principio de transparencia frente a los ciudadanos, seguir este proceso puede reforzar la base democrática de una decisión relativa a la designación de la ubicación de la sede de un órgano u organismo de la Unión, como la EMA.
140 Además, y más fundamentalmente, la circunstancia de que una decisión, como la relativa a la fijación de la ubicación de la sede de un órgano u organismo de la Unión, sea políticamente sensible no puede conducir a modificar las competencias conferidas por los Tratados a las instituciones de la Unión ni a sustraer el ejercicio de estas competencias a los procedimientos legislativos previstos en los Tratados. La determinación del alcance de una disposición de los Tratados que regula una competencia material de la Unión no puede depender de consideraciones relacionadas con el carácter políticamente sensible de la materia de que se trate o con el afán de garantizar la eficacia de una acción.
141 De todas estas consideraciones, y en particular del tenor del artículo 341 TFUE, se desprende que no puede interpretarse que esta disposición rija la designación de la ubicación de la sede de un órgano u organismo de la Unión como la EMA.
142 En estas circunstancias, la competencia para decidir la ubicación de la sede de esta agencia pertenece no a los Estados miembros, sino al legislador de la Unión, al que incumbe actuar a tal fin con arreglo a los procedimientos establecidos por las disposiciones de los Tratados materialmente pertinentes, en este caso por los artículos 114 TFUE y 168 TFUE, apartado 4, que prevén que se siga el procedimiento legislativo ordinario.
143 A la luz de esta conclusión procede apreciar, en un segundo momento, el alcance de la decisión de 20 de noviembre de 2017 y examinar si se han respetado las prerrogativas del Parlamento.
2) Sobre el alcance de la decisión de 20 de noviembre de 2017 y el respeto de las prerrogativas del Parlamento
144 La República Italiana y el Ayuntamiento de Milán alegan, en esencia, que la adopción de la decisión de 20 de noviembre de 2017, en cuanto tal, menoscabó las prerrogativas del Parlamento. Sostienen que, como poco, el Parlamento consideró estar vinculado por esta decisión.
145 Por lo que respecta, en primer lugar, a la imputación de que la decisión de 20 de noviembre de 2017 vulneró, en cuanto tal, las prerrogativas del Parlamento, de los motivos que figuran en los apartados 111 a 142 de la presente sentencia se desprende que la competencia para fijar la sede de los órganos y organismos de la Unión corresponde al legislador de la Unión y no a los Estados miembros.
146 Pues bien, la facultad legislativa reservada al Parlamento y al Consejo por los artículos 14 TUE, apartado 1, y 16 TUE, apartado 1, inscrita en el principio de atribución de facultades consagrado en el artículo 13 TUE, apartado 2, y, de forma más amplia, en el principio de equilibrio institucional, característico de la estructura institucional de la Unión, implica que corresponde exclusivamente a estas instituciones determinar el contenido de un acto legislativo (sentencia de 21 de junio de 2018, Polonia/Parlamento y Consejo, C‑5/16, EU:C:2018:483, apartado 84 y jurisprudencia citada).
147 Además, salvo que se soslayen la arquitectura institucional y el reparto de competencias que deriva de los Tratados, no puede atribuirse a una decisión como la de 20 de noviembre de 2017, adoptada por los Estados miembros sobre la base de normas sustantivas y procedimentales específicas acordadas por los Estados miembros al margen de un marco establecido con arreglo al Derecho de la Unión, valor vinculante alguno susceptible de limitar la facultad de apreciación del legislador de la Unión, aun cuando la Comisión haya participado en el proceso de selección que condujo a la adopción de esa decisión. Por consiguiente, tal decisión tiene el valor de un acto de cooperación política que no puede en ningún caso invadir las competencias atribuidas a las instituciones de la Unión en el marco del procedimiento legislativo ordinario.
148 A este respecto, el mero hecho de que el Parlamento no estuviera implicado en el proceso que condujo a la adopción de la decisión de 20 de noviembre de 2017 no puede considerarse una vulneración o una elusión de las prerrogativas del Parlamento en su condición de colegislador. En efecto, amén de que ese proceso se desarrolló fuera del marco establecido por el Derecho de la Unión y de que dicha decisión carece de efectos vinculantes con arreglo a este Derecho, en el momento en que se adoptó la referida decisión aún no se había iniciado el procedimiento legislativo para la selección de la nueva ubicación de la sede de la EMA.
149 De ello se deduce que debe rechazarse la imputación de que la adopción de la decisión de 20 de noviembre de 2017 vulneró, como tal, las prerrogativas del Parlamento.
150 Por lo que se refiere, en segundo lugar, a la imputación de que el Parlamento consideró estar vinculado por la decisión de 20 de noviembre de 2017 y, por ende, renunció al ejercicio efectivo de sus competencias legislativas quedando su papel reducido a meras formalidades, de los autos remitidos al Tribunal de Justicia se desprende, para empezar, que la propuesta que derivó en la adopción del Reglamento impugnado, a la que se refiere el apartado 20 de la presente sentencia, que planteaba elegir la ciudad de Ámsterdam como nueva sede de la EMA, fue examinada por varias comisiones parlamentarias. Algunas de ellas, como la Comisión de Control Presupuestario y la Comisión de Asuntos Constitucionales, se pronunciaron sobre esta propuesta el 11 de enero de 2018 y el 26 de febrero de 2018 respectivamente.
151 A continuación, los debates en el Parlamento dieron lugar a la presentación de una serie de enmiendas en las que, por una parte, se proponía que se escogiera como sede de la EMA una ciudad distinta de Ámsterdam, en particular Milán y, por otra parte, se sugería que se establecieran nuevos criterios de selección y nuevas modalidades de procedimiento para la elección de dicha sede. Sin embargo, tras la votación en comisión parlamentaria y posteriormente en Pleno, estas enmiendas fueron rechazadas en su totalidad por el Parlamento, que optó por la sede indicada en la propuesta de la Comisión. Por lo tanto, el desarrollo del proceso legislativo y su resultado revelan que la posibilidad de designar la ciudad de Milán como nueva sede de la EMA fue abordada en el curso de los trabajos parlamentarios para ser finalmente rechazada.
152 En cambio, a raíz de las negociaciones informales llevadas a cabo entre el Consejo y el Parlamento se aprobaron otras enmiendas, relativas a la indicación de una fecha concreta para el traslado de la sede de la EMA y al establecimiento de un mecanismo de seguimiento de los progresos realizados en la operación de traslado. Estas adiciones fueron posteriormente insertadas en el texto del Reglamento impugnado, como se desprende de los considerandos 2 y 3 de dicho acto.
153 Por último, el Parlamento votó el proyecto de acto legislativo el 25 de octubre de 2018, teniendo en cuenta diversos intercambios de pareceres que se habían producido entre el Consejo, el Parlamento y la Comisión con el fin de alcanzar un acuerdo sobre la cuestión de la nueva sede de la EMA en primera lectura y evitar la necesidad de una segunda lectura o incluso de una conciliación.
154 Por consiguiente, no se puede alegar válidamente que la intervención del Parlamento quedó reducida al cumplimiento de meras formalidades.
155 Ciertamente, en la declaración que se incorporó como anexo de la Resolución legislativa de 25 de octubre de 2018, el Parlamento indicó que lamentaba que «su papel como colegislador no se [hubiera] tenido debidamente en cuenta, puesto que no [había participado] en el procedimiento que condujo a la selección de la nueva sede de la [EMA]» (párrafo primero) y que deseaba «recordar sus prerrogativas como colegislador»; insistió en que «debe respetarse plenamente el procedimiento legislativo ordinario en lo relativo a la ubicación de los organismos y las agencias» (párrafo segundo), y condenó «el procedimiento utilizado para la selección de la nueva ubicación de la sede que, de facto, privó al Parlamento de sus prerrogativas, ya que no participó de manera efectiva en el proceso, si bien ahora se espera que meramente confirme la selección realizada para la nueva ubicación de la sede mediante el procedimiento legislativo ordinario» (párrafo cuarto).
156 Sin embargo, de esta declaración no puede deducirse que el Parlamento considerara jurídicamente vinculante la decisión de 20 de noviembre de 2017. Es cierto que esta decisión y el proceso de selección que la precedió pudieron tener un impacto político importante, teniendo en cuenta en particular el hecho, invocado por el Parlamento, de que era imperativo garantizar la continuidad de la actividad de la EMA y, por ende, la designación sin demora de una nueva sede para esta agencia. Ahora bien, la repercusión política de la referida decisión en la facultad legislativa del Parlamento y del Consejo no puede constituir un motivo de anulación del Reglamento impugnado por el Tribunal de Justicia (véanse, por analogía, las sentencias de 6 de septiembre de 2017, Eslovaquia y Hungría/Consejo, C‑643/15 y C‑647/15, EU:C:2017:631, apartados 145 a 149, y de 21 de junio de 2018, Polonia/Parlamento y Consejo, C‑5/16, EU:C:2018:483, apartados 85 y 86).
157 Para terminar, la referencia en el considerando 1 del Reglamento impugnado a la decisión de 20 de noviembre de 2017 no permite, como tal, determinar que el Parlamento no haya apreciado correctamente el alcance de sus prerrogativas o que estas no hayan sido respetadas.
158 De ello se desprende que también debe rechazarse la imputación según la cual el Parlamento consideró estar vinculado por la decisión de 20 de noviembre de 2017.
159 En estas circunstancias, procede desestimar el primer motivo en el asunto C‑106/19 y el primer motivo en el asunto C‑232/19.
Segundo motivo en el asunto C‑106/19 y motivos segundo, tercero y cuarto en el asunto C‑232/19
– Alegaciones de las partes
160 Mediante su segundo motivo en el asunto C‑106/19, la República Italiana alega que, aun cuando no se hayan vulnerado las prerrogativas del Parlamento y, en particular, el Reglamento impugnado se haya limitado a «incorporar» la decisión de 20 de noviembre de 2017, debe considerarse que el Reglamento adolece, con carácter derivado, de los mismos vicios de que adolece esa decisión, examinados en el asunto C‑59/18, República Italiana/Consejo. Remitiéndose a las alegaciones formuladas en este último asunto, la República Italiana señala que la referida decisión está viciada de una desviación de poder.
161 Mediante sus motivos segundo, tercero y cuarto en el asunto C‑232/19, que se solapan con el segundo motivo invocado por la República Italiana en el asunto C‑106/19, el Ayuntamiento de Milán alega asimismo que, dado que el Reglamento impugnado se basa en la decisión de 20 de noviembre de 2017, los vicios de que adolecen dicha decisión y el proceso de selección que la precedió afectan a la legalidad del referido Reglamento.
162 En el contexto del segundo motivo en el asunto C‑232/19, el Ayuntamiento de Milán cuestiona, en primer lugar, la legalidad del procedimiento de selección aprobado el 22 de junio de 2017, en la medida en que establecía el método de sorteo para decidir definitivamente sobre la ubicación de la sede de la EMA. Según el Ayuntamiento de Milán, la elección de un método de designación tan aleatorio constituye una desviación de poder por cuanto se aparta del objetivo perseguido por el procedimiento de selección, a saber, velar por que se elija la mejor propuesta para albergar la nueva sede de la EMA, teniendo en cuenta una serie de criterios previamente establecidos.
163 En segundo lugar, el Ayuntamiento de Milán sostiene que el procedimiento de selección también es ilícito porque la Comisión no adoptó las medidas previstas en materia de información a efectos de dicho procedimiento, lo que acarreó una desnaturalización sustancial de la propuesta del Reino de los Países Bajos por parte de los Estados miembros que participaron en la votación.
164 Mediante su tercer motivo, el Ayuntamiento de Milán alega que el procedimiento de selección aprobado el 22 de junio de 2017 violó los principios de buena administración y de cooperación leal, en la medida en que preveía la adopción de una decisión final por sorteo, que constituye un método de selección impropio de los procesos decisorios de las instituciones de la Unión. Además, aduce que este procedimiento violó el principio de transparencia de la actividad administrativa, en la medida en que no se levantó acta alguna de las votaciones y, con carácter más general, no hubo ningún tipo de publicidad o de control del procedimiento.
165 Para finalizar, mediante su cuarto y último motivo, el Ayuntamiento de Milán invoca, en esencia, la infracción de una serie de disposiciones del Reglamento interno del Consejo relativas al levantamiento de actas, la adopción de decisiones, la forma de los actos y la obligación de motivación. Además, el Ayuntamiento de Milán afirma que el procedimiento de selección, en particular la fase de sorteo, se desarrolló infringiendo las normas establecidas en la nota de 31 de octubre de 2017, a la que se refiere el apartado 17 de la presente sentencia, especialmente en la medida en que dicha nota preveía la realización de una pausa de treinta minutos entre las distintas rondas de votaciones.
166 El Consejo solicita que se desestimen los motivos invocados alegando, en particular, que la República Italiana y el Ayuntamiento de Milán no están legitimados para impugnar la legalidad de la decisión de 20 de noviembre de 2017.
167 Por su parte, el Parlamento observa que, desde un punto de vista formal, el recurso de la República Italiana no cumple los requisitos establecidos en el artículo 21 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y en el artículo 120, letra c), del Reglamento de Procedimiento en lo que respecta a la presentación de alegaciones. En cuanto al fondo, considera que los motivos invocados son inoperantes puesto que no existe nexo jurídico alguno entre la decisión de 20 de noviembre de 2017 y el Reglamento impugnado.
168 La Comisión también solicita que se desestimen los motivos invocados basándose en que la decisión de 20 de noviembre de 2017 carece de efectos jurídicamente vinculantes.
– Apreciación del Tribunal de Justicia
169 El segundo motivo en el asunto C‑106/19 y los motivos segundo, tercero y cuarto en el asunto C‑232/19, mediante los cuales la República Italiana y el Ayuntamiento de Milán sostienen, en esencia, que los vicios de que adolece la decisión de 20 de noviembre de 2017 acarrean la ilegalidad del Reglamento impugnado, se basan en la premisa de que existe un nexo jurídico entre esta decisión y el citado Reglamento.
170 Pues bien, como se desprende de las consideraciones formuladas en los apartados 111 a 142 de la presente sentencia, la competencia para decidir la ubicación de la sede de esta agencia pertenece no a los Estados miembros, sino al legislador de la Unión, el cual ejerce esa competencia con arreglo a los procedimientos establecidos por las disposiciones de los Tratados materialmente pertinentes, en este caso por los artículos 114 TFUE y 168 TFUE, apartado 4, que prevén que se siga el procedimiento legislativo ordinario. Por lo demás, como se ha señalado en el apartado 147 anterior, la decisión de 20 de noviembre de 2017 carece de efectos jurídicos vinculantes con arreglo al Derecho de la Unión, de modo que no puede constituir la base jurídica del Reglamento impugnado y, por otro lado, carece de nexo jurídico con este.
171 Así pues, aun suponiendo que, como afirman las partes demandantes, la decisión de 20 de noviembre de 2017 se adoptara siguiendo un procedimiento viciado y conforme a modalidades ilícitas, esta circunstancia no afecta, como tal, a la legalidad del Reglamento impugnado.
172 En este contexto, deben desestimarse por inoperantes el segundo motivo en el asunto C‑106/19 y los motivos segundo, tercero y cuarto en el asunto C‑232/19.
173 Al no haberse estimado ninguno de los motivos invocados en apoyo de los presentes recursos, estos deben ser desestimados en su totalidad.
Costas
174 En virtud del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
175 Con arreglo al artículo 138, apartado 3, de ese Reglamento, cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte, cada parte cargará con sus propias costas. Sin embargo, si se estimase que las circunstancias del caso lo justifican, el Tribunal de Justicia podrá decidir que una de las partes cargue, además de con sus propias costas, con una porción de las costas de la otra parte.
176 En el presente asunto, en los que las circunstancias que rodearon la adopción del Reglamento impugnado se caracterizan por una práctica e interpretaciones divergentes sobre la cuestión de la competencia decisoria en materia de fijación de la sede de los órganos y organismos de la Unión, resulta justificado decidir que cada una de las partes principales, a saber, la República Italiana, el Ayuntamiento de Milán, el Consejo y el Parlamento, cargue con sus propias costas.
177 De conformidad con el artículo 140, apartado 1, de dicho Reglamento, el Reino de los Países Bajos y la Comisión, partes coadyuvantes, cargarán con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) decide:
1) Desestimar los recursos.
2) La República Italiana, el Consejo de la Unión Europea y el Parlamento Europeo cargarán con sus propias costas en el asunto C‑106/19.
3) El Ayuntamiento de Milán, el Consejo de la Unión Europea y el Parlamento Europeo cargarán con sus propias costas en el asunto C‑232/19.
4) El Reino de los Países Bajos y la Comisión Europea cargarán con sus propias costas.
Firmas