SODBA SODIŠČA (veliki senat)
z dne 14. julija 2022(*)
„Ničnostna tožba – Pravo institucij – Uredba (EU) 2018/1718 – Določitev sedeža Evropske agencije za zdravila (EMA) v Amsterdamu (Nizozemska) – Člen 263 PDEU – Dopustnost – Pravni interes – Procesno upravičenje – Neposredno in posamično nanašanje – Sklep, ki so ga sprejeli predstavniki vlad držav članic ob robu seje Sveta za določitev lokacije sedeža agencije Evropske unije – Neobstoj zavezujočih učinkov v pravnem redu Unije – Pristojnosti Evropskega parlamenta“
V združenih zadevah C‑106/19 in C‑232/19,
zaradi dveh ničnostnih tožb na podlagi člena 263 PDEU, vloženih 11. februarja 2019 in 14. marca 2019,
Italijanska republika, ki jo zastopa G. Palmieri, agentka, skupaj s C. Colelli, S. Fiorentinom in G. Galluzzo, avvocati dello Stato (C‑106/19),
Comune di Milano, ki jo zastopajo J. Alberti, M. Condinanzi, A. Neri in F. Sciaudone, avvocati (C‑232/19),
tožeči stranki,
proti
Svetu Evropske unije, ki ga zastopajo M. Bauer, J. Bauerschmidt, F. Florindo Gijón in E. Rebasti, agenti,
Evropskemu parlamentu, ki ga zastopajo I. Anagnostopoulou, A. Tamás in L. Visaggio, agenti,
toženi stranki,
ob intervenciji
Kraljevine Nizozemske, ki jo zastopata M. K. Bulterman in J. Langer, agenta,
Evropske komisije, ki jo zastopajo K. Herrmann, D. Nardi in P. J. O. Van Nuffel, agenti,
intervenientki,
SODIŠČE (veliki senat),
v sestavi K. Lenaerts, predsednik, A. Arabadjiev, predsednik senata, K. Jürimäe, predsednica senata, C. Lycourgos, E. Regan, S. Rodin, I. Jarukaitis, N. Jääskinen in J. Passer, predsedniki senatov, J.-C. Bonichot, M. Safjan, F. Biltgen, P. G. Xuereb, A. Kumin in N. Wahl (poročevalec), sodniki,
generalni pravobranilec: M. Bobek,
sodna tajnica: R. Şereş, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 8. junija 2021,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 6. oktobra 2021
izreka naslednjo
Sodbo
1 Italijanska republika (C‑106/19) in Comune di Milano (občina Milano, Italija) (C‑232/19) s tožbama predlagata razglasitev ničnosti Uredbe (EU) 2018/1718 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. novembra 2018 o spremembi Uredbe (ES) št. 726/2004, kar zadeva lokacijo sedeža Evropske agencije za zdravila (UL 2018, L 291, str. 3, v nadaljevanju: izpodbijana uredba).
Pravni okvir
2 Predstavniki vlad držav članic so 12. decembra 1992 na podlagi člena 216 Pogodbe EGS, člena 77 Pogodbe ESPJ in člena 189 Pogodbe ESAE v medsebojnem soglasju sprejeli sklep o določitvi sedežev institucij ter nekaterih organov in oddelkov Evropskih skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 1, str. 223; v nadaljevanju: sklep iz Edinburga).
3 V členu 1 sklepa iz Edinburga so bili določeni sedeži Evropskega parlamenta, Sveta Evropske unije, Evropske komisije, Sodišča Evropske unije, Evropskega ekonomsko-socialnega odbora, Evropskega računskega sodišča in Evropske investicijske banke.
4 Člen 2 tega sklepa določa:
„Sedež drugih organov in oddelkov, ki bodisi že obstajajo ali pa jih je še treba ustanoviti, v medsebojnem soglasju določijo predstavniki vlad držav članic na enem izmed naslednjih zasedanj Evropskega sveta, pri čemer upoštevajo koristi, ki jih imajo zgornje določbe za zadevne države članice, in namenijo ustrezno prednost državam članicam, v katerih institucije Skupnosti trenutno nimajo svojih sedežev.“
5 Člen 341 PDEU določa, da se „[s]edež institucij Unije […] določi v medsebojnem soglasju vlad držav članic“.
6 Protokol št. 6 o določitvi sedežev institucij ter nekaterih organov, uradov, agencij in služb Evropske unije (v nadaljevanju: Protokol št. 6), ki je priložen k pogodbam EU, DEU in ESAE, določa:
„Predstavniki vlad držav članic so se
ob upoštevanju člena 341 Pogodbe o delovanju Evropske unije in člena 189 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti za atomsko energijo,
ob sklicevanju in potrditvi sklepa z dne 8. aprila 1965, vendar brez poseganja v sklepe glede sedeža bodočih institucij, organov, uradov, agencij in služb,
dogovorili o naslednjih določbah […]:
Edini člen
(a) Evropski parlament ima sedež v Strasbourgu […].
(b) Svet ima sedež v Bruslju. […]
(c) Komisija ima sedež v Bruslju. […]
(d) Sodišče Evropske unije ima sedež v Luxembourgu.
(e) Računsko sodišče ima sedež v Luxembourgu.
(f) Ekonomsko-socialni odbor ima sedež v Bruslju.
(g) Odbor regij ima sedež v Bruslju.
(h) Evropska investicijska banka ima sedež v Luxembourgu.
(i) Evropska centralna banka ima sedež v Frankfurtu.
(j) Evropski policijski urad (Europol) ima sedež v Haagu.“
Dejansko stanje
7 Evropska agencija za vrednotenje zdravil je bila ustanovljena z Uredbo Sveta (EGS) št. 2309/93 z dne 22. julija 1993, ki določa postopke Skupnosti za pridobitev dovoljenja za promet in nadzor zdravil za uporabo v humani medicini in za uporabo v veterini ter ustanavlja Evropsko agencijo za vrednotenje zdravil (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 12, str. 151). Ta uredba ni vsebovala nobene določbe o določitvi sedeža te agencije.
8 V medsebojnem soglasju sprejet sklep predstavnikov vlad držav članic, ki so se sestali na ravni predsednikov držav in vlad, o določitvi sedežev nekaterih organov in oddelkov Evropskih skupnosti in Europola (93/C 323/01) z dne 29. oktobra 1993 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 1, str. 229) je v členu 1(e) določil, da ima navedena agencija sedež v Londonu (Združeno kraljestvo).
9 Uredba št. 2309/93 je bila razveljavljena in nadomeščena z Uredbo (ES) št. 726/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o postopkih Skupnosti za pridobitev dovoljenja za promet in nadzor zdravil za humano in veterinarsko uporabo ter o ustanovitvi Evropske agencije za zdravila (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 34, str. 229). S to uredbo je bila Evropska agencija za vrednotenje zdravil preimenovana v „Evropsko agencijo za zdravila“. Navedena uredba ni vsebovala nobene določbe o določitvi sedeža zadnjenavedene agencije.
10 Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska je 29. marca 2017 v skladu s členom 50(2) PEU Evropski svet uradno obvestilo o svoji nameri za izstop iz Unije.
11 Ob robu seje Evropskega sveta v zvezi s postopkom iz člena 50 PEU so predsedniki držav ali vlad 27 držav članic na predlog predsednika Evropskega sveta in predsednika Komisije 22. junija 2017 odobrili postopek za sprejetje odločitve o preselitvi sedežev agencije EMA in Evropskega bančnega organa na drugo lokacijo v okviru izstopa Združenega kraljestva iz Unije (v nadaljevanju: pravila za izbor).
12 V pravilih za izbor je bilo med drugim določeno, da bi bilo treba to odločitev sprejeti na podlagi poštenega in preglednega procesa odločanja v okviru organiziranega razpisa za ponudbe ter na podlagi objektivnih meril.
13 V tem okviru je bilo v točki 3 pravil za izbor navedenih šest meril, in sicer (i) zagotovitev, da se agencija lahko preseli na določeno lokacijo in začne delovati z dnem, ko bo Združeno kraljestvo zapustilo Unijo; (ii) dostopnost lokacije; (iii) obstoj ustreznih šol za otroke uslužbencev agencij; (iv) ustrezen dostop do trga dela, socialne varnosti in zdravstvene oskrbe za otroke in zakonce uslužbencev osebja agencij; (v) neprekinjeno poslovanje in (vi) enakomerna geografska porazdelitev.
14 V skladu s pravili za izbor so bila ta merila določena po analogiji s tistimi, ki so bila določena v skupnem pristopu, priloženem k Skupni izjavi Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije z dne 19. julija 2012 o decentraliziranih agencijah (v nadaljevanju: Skupna izjava iz leta 2012), pri čemer je bila posebna pozornost namenjena temu, da sta bila agencija EMA in Evropski bančni organ že ustanovljena in da je bilo njuno neprekinjeno poslovanje bistvenega pomena.
15 V točki 2 pravil za izbor je bilo poleg tega določeno, da bo odločitev sprejeta z glasovanjem, države članice pa se bodo vnaprej dogovorile, da bodo spoštovale rezultat. Natančneje, določeno je bilo, da se pri neodločenem izidu med preostalimi ponudbami v tretjem krogu glasovanja med izenačenimi ponudbami z izidom opravi žreb.
16 Komisija je 30. septembra 2017 objavila svojo oceno 27 ponudb, ki so jih predložile države članice.
17 Svet je 31. oktobra 2017 objavil obvestilo, s katerim je dopolnil pravila za izbor glede praktičnih vprašanj v zvezi z glasovanjem.
18 Ponudba Italijanske republike in ponudba Kraljevine Nizozemske sta 20. novembra 2017 v tretjem krogu glasovanja prejeli najvišje in enako število glasov. Po žrebu, organiziranem v skladu s točko 2 pravil za izbor, je bila izbrana ponudba Kraljevine Nizozemske.
19 Zato so predstavniki vlad držav članic istega dne ob robu seje Sveta določili mesto Amsterdam za novi sedež agencije EMA (v nadaljevanju: sklep z dne 20. novembra 2017). V zapisniku in sporočilu za javnost s te seje je bilo navedeno:
„Komisija bo zdaj v skladu z današnjim glasovanjem pripravila zakonodajna predloga, ki naj bi bila sprejeta po rednem zakonodajnem postopku, v katerega je vključen tudi Evropski parlament. Svet in Komisija si bosta zaradi nujnosti te zadeve prizadevala zagotoviti, da bi bila ta zakonodajna predloga obravnavana čim hitreje.“
20 Komisija je 29. novembra 2017 sprejela Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Uredbe (ES) št. 726/2004, kar zadeva lokacijo sedeža Evropske agencije za zdravila (COM(2017) 735 final). V obrazložitvi tega predloga je bilo pojasnjeno, da je „[p]o uradnem obvestilu Združenega kraljestva z dne 29. marca 2017, da namerava zapustiti Unijo, v skladu s členom 50 Pogodbe o Evropski uniji, […] ostalih 27 držav članic ob robu zasedanja Sveta za splošne zadeve (v nadaljnjem besedilu: člen 50) izbralo Amsterdam na Nizozemskem za novi sedež [agencije EMA]“. Člen 1 navedenega predloga je določal, da se v Uredbo št. 726/2004 vstavi naslednji člen 71a: „Agencija [EMA] ima sedež v Amsterdamu na Nizozemskem.“
21 Izpodbijana uredba je bila 14. novembra 2018 sprejeta na podlagi člena 114 in člena 168(4)(c) PDEU.
22 V uvodnih izjavah 1, 2 in 3 te uredbe je navedeno:
„(1) Po uradnem obvestilu Združenega kraljestva 29. marca 2017, da namerava izstopiti iz Unije na podlagi člena 50 Pogodbe o Evropski uniji (PEU), je ostalih 27 držav članic ob robu zasedanja Sveta 20. novembra 2017 izbralo Amsterdam na Nizozemskem za novi sedež [agencije EMA].
(2) Ob upoštevanju člena 50(3) PEU bi morala [agencija EMA] zasesti novi sedež 30. marca 2019.
(3) Za zagotovitev pravilnega delovanja [agencije EMA] na novi lokaciji bi bilo treba pred preselitvijo [agencije EMA] na novi sedež skleniti sporazum o sedežu med [agencijo EMA] in Nizozemsko.“
23 S členom 1 izpodbijane uredbe je bil v Uredbo št. 726/2004 vstavljen člen 71a, ki določa:
„Sedež [agencije EMA] je v Amsterdamu na Nizozemskem.
Pristojni nizozemski organi sprejmejo vse potrebne ukrepe za zagotovitev, da se lahko [agencija EMA] na začasno lokacijo preseli najpozneje 1. januarja 2019 in na stalno lokacijo najpozneje 16. novembra 2019.
Pristojni nizozemski organi Evropskemu parlamentu in Svetu do 17. februarja 2019, nato pa vsake tri mesece, dokler se [agencije EMA] ne preseli na stalno lokacijo, predložijo pisno poročilo o prilagajanju začasnih prostorov in izgradnji stalne stavbe.“
24 Izpodbijana uredba je v skladu s svojim členom 2, prvi in drugi odstavek, začela veljati na dan objave v Uradnem listu Evropske unije, uporablja pa se od 30. marca 2019.
Predlogi strank
Zadeva C‑106/19
25 Italijanska republika Sodišču predlaga, naj:
– izpodbijano uredbo razglasi za nično ter
– Svetu in Parlamentu naloži plačilo stroškov.
26 Svet Sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrne kot neutemeljeno in
– Italijanski republiki naloži plačilo stroškov.
27 Parlament Sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrne in
– Italijanski republiki naloži plačilo stroškov.
Zadeva C‑232/19
28 Comune di Milano Sodišču predlaga, naj:
– izpodbijano uredbo razglasi za nično;
– ugotovi, da sklep z dne 20. novembra 2017 nima učinkov, ter
– Svetu in Parlamentu naloži plačilo stroškov.
29 Svet Sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrže kot nedopustno;
– tožbo zavrne kot neutemeljeno;
– Comune di Milano naloži plačilo stroškov.
30 Parlament Sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrže kot nedopustno oziroma jo vsekakor zavrne kot neutemeljeno in
– Comune di Milano naloži plačilo stroškov.
31 Parlament je 29. aprila 2019 v sodnem tajništvu Sodišča vložil ugovor nedopustnosti v skladu s členom 151(1) Poslovnika Sodišča.
32 Comune di Milano je v stališču, ki ga je v sodnem tajništvu Sodišča vložila 1. julija 2019, primarno predlagala, naj se ta ugovor nedopustnosti zavrne in, podredno, naj se odločanje o navedenem ugovoru pridrži za končno odločbo.
Postopek pred Sodiščem
33 S sklepoma predsednika Sodišča z dne 20. maja 2019 in 14. junija 2019 v zadevah C‑106/19 in C‑232/19 je bila Kraljevini Nizozemski oziroma Komisiji dovoljena intervencija v podporo predlogom Sveta in Parlamenta.
34 S sklepom z dne 26. novembra 2019 je bilo odločanje o ugovoru nedopustnosti, ki ga je vložil Parlament v zadevi C‑232/19, pridržano za končno odločbo.
35 S sklepom predsednika Sodišča z dne 9. januarja 2012 sta bili zadevi C‑106/19 in C‑232/19 združeni za ustni postopek in izdajo sodbe.
36 Parlament je 19. novembra 2020 na podlagi člena 16, tretji odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije zahteval, naj Sodišče v teh zadevah zaseda v velikem senatu.
Predlog za obravnavanje po hitrem postopku
37 Italijanska republika je z ločeno vlogo z dne 11. februarja 2019 predlagala, naj se zadeva C‑106/19 obravnava po hitrem postopku iz člena 133 Poslovnika Sodišča. V utemeljitev tega predloga je Italijanska republika navedla, da je ob vložitvi njene tožbe potekal začasni prenos sedeža agencije EMA v Amsterdam in da je bil dokončni prenos tega sedeža predviden za november 2019, zaradi česar je obravnava te zadeve še posebej nujna.
38 Člen 133(1) Poslovnika določa, da lahko predsednik Sodišča na predlog tožeče ali tožene stranke po opredelitvi nasprotne stranke, sodnika poročevalca in generalnega pravobranilca odloči, da se zadeva obravnava po hitrem postopku, če je treba zadevo zaradi njene narave obravnavati v kar najkrajšem času.
39 V obravnavani zadevi je predsednik Sodišča 15. februarja 2021 po opredelitvi nasprotnih strank, sodnika poročevalca in generalnega pravobranilca odločil, da temu predlogu ne ugodi.
40 Italijanska republika namreč z ugoditvijo navedenemu predlogu ne bi mogla doseči začasne prekinitve izvajanja izpodbijane uredbe, ki je bila v teku, in zlasti postopka prenosa sedeža agencije EMA iz Londona v Amsterdam. Poleg tega je občutljivost in kompleksnost pravnih problemov, ki se pojavljajo v zadevi C‑106/19 in z njo povezanih zadevah, na katere se je Italijanska republika sklicevala v svojem predlogu, težko uskladiti z uporabo takega postopka, zlasti ker očitno ni primerno, da se pisni del postopka pred Sodiščem skrajša (glej po analogiji sodbo z dne 18. maja 2021, Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ in drugi, C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 in C‑397/19, EU:C:2021:393, točka 103 in navedena sodna praksa).
Tožbi
Dopustnost tožbe, ki jo je vložila Comune di Milano v zadevi C‑232/19
Trditve strank
41 Svet trdi, da je tožba v zadevi C‑232/19 očitno nedopustna, ker Comune di Milano nima niti procesnega upravičenja niti pravnega interesa za izpodbijanje izpodbijane uredbe.
42 Na prvem mestu, glede procesnega upravičenja Svet trdi, da se izpodbijana uredba, ki je zakonodajni akt v smislu člena 289(3) PDEU in je sprejeta po rednem zakonodajnem postopku iz člena 294 PDEU, ne nanaša neposredno in posamično na Comune di Milano.
43 Po eni strani, glede vprašanja, ali se izpodbijana uredba neposredno nanaša na Comune di Milano, Svet namreč meni, da Comune di Milano ni dokazala, kakšne materialne škodljive posledice naj bi zanjo nastale zaradi sprejetja te uredbe. Dejstvo, da je Italijanska republika izbrala Comune di Milano v okviru svoje kandidature za gostitev sedeža agencije EMA, naj ne bi pomenilo, da se navedena uredba neposredno nanaša na Comune di Milano.
44 Po drugi strani, glede vprašanja, ali se izpodbijana uredba posamično nanaša na Comune di Milano, Svet trdi, da Comune di Milano ni dokazala, kako je sprejetje te uredbe vplivalo na dejansko izvajanje njenih pristojnosti, kot so opredeljene v italijanskem pravnem redu. Poleg tega, ker Comune di Milano ni bila vključena v postopek sprejetja navedene uredbe, naj na podlagi okoliščine, da je sodelovala pri pripravi italijanske ponudbe in izbirnem postopku, ne bi bilo mogoče ugotoviti, da se ta uredba nanjo posamično nanaša.
45 Svet v zvezi s tem navaja, da pravo Unije niti v postopkovnih pravilih niti v aktih za določitev sedeža agencije EMA drugim subjektom, ki niso države članice, ne podeljuje nobene posebne pravice do sodelovanja. Sodna praksa, ki jo je navedla Comune di Milano, ki posameznikom priznava procesno upravičenje, kadar so ti izrecno navedeni v pripravljalnih dokumentih izpodbijanih aktov in kadar ti izhajajo iz konkretnega upoštevanja elementov, ki se nanašajo na te posameznike, naj ne bi bila upoštevna. Comune di Milano naj prav tako ne bi dokazala, katere posebne okoliščine naj bi bile značilne za njen pravni položaj, da bi se štela za naslovnico izpodbijane uredbe. Poleg tega Svet poudarja, da sklicevanje na načela, določena na področju javnih naročil, ni upoštevno. Nazadnje, domnevni stroški Comune di Milano, ki jih je ta imela na lastno pobudo, naj ne bi dokazovali, da se ta uredba nanjo posamično nanaša.
46 Na drugem mestu, glede pravnega interesa Svet meni, da Comune di Milano ni dokazala, da ima obstoječ in dejanski osebni interes za vloženo tožbo. Najprej, edina posledica morebitnega uspeha te tožbe naj bi bila razglasitev ničnosti akta, ki vključuje odločitev držav članic, da se sedež agencije EMA določi v Amsterdamu, ne pa določitev mesta Milano kot takega za novi sedež te agencije. Dalje, ta morebitni uspeh naj ne bi zadostoval za zagotovitev, da so pogoji za pridobitev odškodnine izpolnjeni. Nazadnje, morebitne gospodarske ali socialne posledice, ki izhajajo iz sprejetja akta Unije, naj same po sebi ne bi omogočale ugotovitve, da se ta akt posamično nanaša na lokalno skupnost. Pravni interes lokalne skupnosti naj bi obstajal le, kadar bi se lahko z izpodbijano odločitvijo ugodno vplivalo na njen pravni položaj, to je takrat, kadar ta odločitev vpliva na izvajanje pristojnosti, ki so ji podeljene na podlagi nacionalnega prava.
47 Parlament tudi trdi, da Comune di Milano nima niti procesnega upravičenja niti pravnega interesa za izpodbijanje izpodbijane uredbe. Parlament med drugim poudarja, da je ta uredba zakonodajni akt Unije v smislu člena 289(3) PDEU, zato mora Comune di Milano dokazati, da se ta uredba nanjo neposredno in posamično nanaša. V obravnavani zadevi pa naj to očitno ne bi bilo dokazano.
48 Na prvem mestu, Parlament v zvezi s procesnim upravičenjem trdi, po eni strani, da okoliščine, na katere se sklicuje Comune di Milano, ne dokazujejo, da se izpodbijana uredba, ki določa le, da je novi sedež agencije EMA v Amsterdamu, neposredno nanaša na Comune di Milano. S to uredbo naj bi bil v bistvu zgolj določen novi sedež agencije EMA v skladu s predlogom Komisije. Zakonodajalec Unije naj nikoli ne bi prejel predloga, naj se navedeni sedež določi v Milanu. Ker ni nobene pravne povezave med odločitvijo iz sklepa z dne 20. novembra 2017 in predlogom Komisije, na podlagi katerega je bila sprejeta navedena uredba, naj ne bi bilo mogoče šteti, da se določbe te uredbe neposredno nanašajo na Comune di Milano.
49 Po drugi strani Parlament navaja, da se izpodbijana uredba na Comune di Milano ne nanaša niti posamično, ker okoliščine, na katere se sklicuje ta lokalna skupnost, ne zadostujejo za ugotovitev, da je ta lokalna skupnost v položaju, zaradi katerega se razlikuje od vseh drugih oseb v smislu sodne prakse Sodišča. Natančneje, posledica morebitnega posredovanja Comune di Milano na podlagi sodelovanja držav članic pri določitvi novega sedeža agencije EMA, zlasti na podlagi pravil za izbor, odobrenih 22. junija 2017, naj ne bi mogla biti, da bi bilo mesto Milano opredeljeno tako, kot da izpolnjuje pogoj posamičnega nanašanja iz člena 263, četrti odstavek, PDEU. Poleg tega in neodvisno od vrednosti, ki jo je treba pripisati tem pravilom, naj s temi pravili lokalnim oblastem pri izbiri predlaganih ponudb ne bi bila dana nobena posebna vloga, saj naj bi bila ta vloga pridržana vladam zadevnih držav članic. V zvezi s tem naj bi se položaj, obravnavan v tej zadevi, razlikoval od položaja, ki se obravnava na področju protidampinških dajatev ali javnih naročil, v katerem je udeležba nekaterih udeležencev izrecno določena z veljavno zakonodajo.
50 Na drugem mestu, glede pravnega interesa Comune di Milano Parlament meni, da trditve Comune di Milano ne morejo pravno zadostno utemeljiti obstoja takega dejanskega osebnega interesa. Najprej, težko naj bi si bilo predstavljati, da bi morebitna razglasitev ničnosti izpodbijane uredbe Comune di Milano lahko koristila v smislu upoštevne sodne prakse, ker naj ta uredba ne bi imela nobenega neposrednega vpliva na pravni položaj Comune di Milano. Dalje, Parlament trdi, da interesa, na katerega se sklicuje Comune di Milano, nikakor ni mogoče enačiti z „osebnim“ interesom. Očitno naj bi bilo namreč, da navedena uredba nikakor ne posega v zakonodajno ali finančno avtonomijo Comune di Milano, saj določa le, da je novi sedež agencije EMA v Amsterdamu. V zvezi s tem Parlament navaja, da je v izbirnem postopku sodelovala italijanska vlada, in ne Comune di Milano. Poleg tega, tudi če bi bilo treba izpodbijano uredbo razglasiti za nično, naj bi bil prenos sedeža agencije EMA v Milano povsem hipotetičen in naj se zato na ta prenos ne bi bilo mogoče sklicevati za utemeljitev pravnega interesa Comune di Milano. Nazadnje, Parlament trdi, da na podlagi morebitne razglasitve ničnosti te uredbe ni mogoče ponovno vzpostaviti položaja, ki s to uredbo ni bil spremenjen.
51 Comune di Milano pa trdi, da ima ne samo procesno upravičenje za vložitev predloga za razglasitev ničnosti izpodbijane uredbe, ampak tudi pravni interes.
52 Natančneje, Comune di Milano v zvezi s svojim procesnim upravičenjem poudarja, da izpodbijana uredba, ki učinkuje erga omnes in se neposredno uporablja, nedvomno vpliva na njen pravni položaj kot mesta, ki kandidira, in aktivne udeleženke v postopku določitve novega sedeža agencije EMA. Comune di Milano trdi, da imajo – po vzoru tega, kar je bilo razsojeno na področju protidampinških dajatev ali na področju javnih naročil – osebe, ki so bile identificirane ali so sodelovale v postopku, v katerem je bil sprejet akt, posebno procesno upravičenje za izpodbijanje tega akta. Comune di Milano poudarja, da je mesto Milano med izbirnim postopkom, ki se obravnava v tej zadevi in katerega izid je določil vsebino izpodbijane uredbe, dobilo največje število glasov in da je glede na to, da je njegova kandidatura izpolnjevala vse zahtevane zahteve, edini razlog, iz katerega mesto Milano ni bilo določeno za novi sedež agencije EMA, nezakonitost te uredbe.
Presoja Sodišča
53 Najprej je treba opozoriti, da tožbe regionalne ali lokalne skupnosti ni mogoče izenačiti s tožbo države članice, ker se pojem „države članice“ v smislu člena 263 PDEU nanaša samo na vladne organe držav članic (sodba z dne 13. januarja 2022, Nemčija in drugi/Komisija, od C‑177/19 P do C‑179/19 P, EU:C:2022:10, točka 69 in navedena sodna praksa).
54 Za take skupnosti tako kot za vse fizične ali pravne osebe iz člena 263, četrti odstavek, PDEU veljajo posebni pogoji iz te določbe. Tako morajo imeti te skupnosti ločeno in kumulativno tako pravni interes kot procesno upravičenje za izpodbijanje akta, katerega razglasitev ničnosti zahtevajo (glej v tem smislu sodbo z dne 17. septembra 2015, Mory in drugi/Komisija, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, točka 62 in navedena sodna praksa).
– Pravni interes Comune di Milano
55 V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je ničnostna tožba fizične ali pravne osebe dopustna le takrat, kadar ima ta oseba interes za razglasitev ničnosti izpodbijanega akta. Pogoj za tak interes je, da ima lahko sama razglasitev ničnosti tega akta pravne posledice in da lahko tako rezultat pravnega sredstva stranki, ki ga je vložila, prinese korist. Dokaz takega interesa, ki se presoja na dan vložitve tožbe ter je bistven in prvi pogoj za vsa pravna sredstva pred sodišči, mora predložiti tožeča stranka (sodbi z dne 18. oktobra 2018, Gul Ahmed Textile Mills/Svet, C‑100/17 P, EU:C:2018:842, točka 37, in z dne 27. marca 2019, Canadian Solar Emea in drugi/Svet, C‑236/17 P, EU:C:2019:258, točka 91).
56 V obravnavani zadevi bi morebitna razglasitev ničnosti izpodbijane uredbe lahko privedla do sprejetja nove uredbe, ki bi bila vsebinsko drugačna od izpodbijane uredbe. Kot namreč trdi Comune di Milano, bi taka razglasitev ničnosti povzročila nadaljevanje zakonodajnega postopka za določitev kraja sedeža agencije EMA, kar bi pomenilo možnost, da se mesto Milano predlaga in izbere za gostitev tega sedeža ter da se po koncu novega izbirnega postopka to mesto določi kot kraj nove lokacije te agencije.
57 Iz tega sledi, da ima Comune di Milano interes, da predlaga razglasitev ničnosti izpodbijane uredbe.
– Procesno upravičenje Comune di Milano
58 V skladu s členom 263, četrti odstavek, PDEU lahko fizične ali pravne osebe pod pogoji iz prvega in drugega odstavka vložijo tožbe zoper nanje naslovljene akte ali zoper akte, ki se nanje neposredno in posamično nanašajo, in zoper predpise, ki se nanje neposredno nanašajo, vendar ne potrebujejo izvedbenih ukrepov.
59 V zvezi s tem lahko regionalna ali lokalna skupnost, če ima – tako kot Comune di Milano – pravno osebnost na podlagi nacionalnega prava, vloži ničnostno tožbo v skladu s členom 263, četrti odstavek, PDEU (sodba z dne 22. junija 2021, Venezuela/Svet (Nanašanje na tretjo državo), C‑872/19 P, EU:C:2021:507, točka 45 in navedena sodna praksa).
60 V obravnavani zadevi je treba ugotoviti, da je treba izpodbijano uredbo opredeliti kot zakonodajni akt, saj je bila sprejeta na povezani podlagi člena 114 PDEU in člena 168(4)(c) PDEU ter po rednem zakonodajnem postopku. V teh okoliščinah je tožba Comune di Milano dopustna le, če je mogoče šteti, da se ta uredba nanjo neposredno in posamično nanaša.
61 Na prvem mestu, glede vprašanja, ali se izpodbijana uredba neposredno nanaša na Comune di Milano, je treba opozoriti, da se z zahtevo iz člena 263, četrti odstavek, PDEU, v skladu s katero se mora ukrep, ki je predmet tožbe, neposredno nanašati na fizično ali pravno osebo, zahteva, da sta kumulativno izpolnjena dva pogoja, in sicer, prvič, da ima ta ukrep neposredne učinke na pravni položaj te osebe in, drugič, da naslovnikom tega ukrepa, ki jim je naložena njegova izvedba, ne dopušča nobene diskrecijske pravice, saj je ta izvedba povsem samodejna in temelji izključno na ureditvi Unije brez uporabe drugih vmesnih pravil (glej v tem smislu sodbi z dne 6. novembra 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija, Komisija/Scuola Elementare Maria Montessori in Komisija/Ferracci, od C‑622/16 P do C‑624/16 P, EU:C:2018:873, točka 42, in z dne 22. junija 2021, Venezuela/Svet (Nanašanje na tretjo državo), C‑872/19 P, EU:C:2021:507, točka 61 in navedena sodna praksa).
62 Zaporedoma je treba preučiti, ali Comune du Milano izpolnjuje vsako od teh dveh zahtev.
63 Prvič, v izpodbijani uredbi je za sedež agencije EMA določeno mesto Amsterdam, s takojšnjim in zavezujočim učinkom. Ker ta uredba ne dopušča nobenega polja proste presoje glede določitve kraja sedeža agencije EMA in ima v zvezi s tem pravne učinke, ne da bi bil potreben kakršen koli dopolnilni ukrep, je druga zahteva, navedena v točki 61 te sodbe, izpolnjena.
64 Kot je generalni pravobranilec v bistvu navedel v točki 97 sklepnih predlogov, te ugotovitve ne ovrže dejstvo, da naj bi se v skladu z uvodno izjavo 3 izpodbijane uredbe specifične pravice in obveznosti mesta Amsterdam natančno določile v sporazumu o sedežu, ki ga skleneta agencija EMA in Kraljevina Nizozemska.
65 Drugič, glede vprašanja, ali ima izpodbijana uredba neposredne učinke na pravni položaj tožeče stranke, je treba poudariti, da je bilo mesto Milano, ki ga zastopa Comune di Milano kot lokalna skupnost s pravno osebnostjo, eno od mest, ki so kandidirala za gostitev novega sedeža agencije EMA.
66 Poleg tega ni sporno, da je bila kandidatura mesta Milano izrecno preučena med zakonodajnim postopkom in da je bil predlog Komisije, naveden v točki 20 te sodbe, predmet več predlogov sprememb v okviru postopka pred Parlamentom.
67 V teh okoliščinah je sprejetje izpodbijane uredbe neposredno vplivalo na pravni položaj Comune di Milano, saj je bilo s to uredbo kot kraj novega sedeža agencije EMA pravno zavezujoče določeno mesto Amsterdam, s čimer je bilo mesto Milano, ki je kandidiralo, kot kraj tega novega sedeža samodejno izključeno.
68 Na drugem mestu, glede vprašanja, ali se izpodbijana uredba posamično nanaša na Comune di Milano, iz ustaljene sodne prakse izhaja, da mora oseba, ki vloži ničnostno tožbo, za to, da bi se splošni akt posamično nanašal nanjo, dokazati, da se izpodbijani akt nanjo nanaša zaradi nekaterih njenih posebnih značilnosti ali zaradi dejanskega položaja, zaradi katerega se razlikuje od vseh drugih oseb, in jo torej individualizira podobno kot naslovnika akta (glej v tem smislu sodbi z dne 15. julija 1963, Plaumann/Komisija, 25/62, EU:C:1963:17, str. 223, in z dne 20. januarja 2022, Deutsche Lufthansa/Komisija, C‑594/19 P, EU:C:2022:40, točka 31 in navedena sodna praksa).
69 V obravnavani zadevi je treba navesti, prvič, da je v skladu z uvodno izjavo 1 izpodbijane uredbe sprejetje te uredbe sledilo izbirnemu postopku, na podlagi katerega je bil sprejet sklep z dne 20. novembra 2017.
70 Ni pa sporno, da je Italijanska republika v okviru navedenega izbirnega postopka mesto Milano imenovala za mesto, ki kandidira, da bi gostilo novi sedež agencije EMA, in da je po tretjem krogu glasovanja mesto Milano prejelo enako število glasov kot mesto Amsterdam, njegov neposredni konkurent, in najvišje število glasov. Mesto Milano je bilo zato del zaprtega kroga mest, ki sta bila kandidata, za gostitev tega sedeža in je bilo zato ob sprejetju izpodbijane uredbe v posebnem položaju glede te uredbe, tako da mu je bila podeljena pravica do učinkovitega sodnega varstva.
71 Drugič, kot je Svet sam navedel v vlogah, je bil mesto Milano med zakonodajnim postopkom, ki se je končal s sprejetjem izpodbijane uredbe, večkrat izrecno omenjeno kot možni sedež agencije EMA.
72 Comune di Milano je tako v okoliščinah obravnavane zadeve v dejanskem položaju, ki jo individualizira podobno kot naslovnika akta.
73 Te ugotovitve ne ovrže okoliščina, da so lahko v izbirnem postopku, ki je potekal pred sprejetjem izpodbijane uredbe, sodelovale le države članice, in ne lokalne oblasti. Iz spisa, predloženega Sodišču, je namreč razvidno, da je Comune di Milano tesno sodelovala pri pripravi ponudbe, ki jo je uradno predložila Italijanska republika, in pri upravnih postopkih za promocijo mesta Milano za določitev novega sedeža agencije EMA.
74 Na navedeno ugotovitev ne vpliva niti sodna praksa, ki je med drugim razvidna iz točke 73 sodbe z dne 13. januarja 2022, Nemčija in drugi/Komisija (od C‑177/19 P do C‑179/19 P, EU:C:2022:10), ki se nanaša na poseben položaj, ki se razlikuje od tistega iz obravnavane zadeve, in v kateri poddržavni subjekt trdi, da mu akt, katerega razglasitev ničnosti predlaga, preprečuje, da pristojnosti, ki jih ima na podlagi nacionalnega ustavnega reda, izvaja, kot želi.
75 Za priznanje dopustnosti tožbe, ki jo vloži lokalna skupnost države članice – kot sta poudarila Parlament in Svet – sicer ne zadostuje, da se ta lokalna skupnost sklicuje na dejstvo, da lahko uporaba ali izvajanje akta Unije na splošno vpliva na socialno-ekonomske razmere na njenem ozemlju.
76 Vendar se tožba, ki jo je vložila Comune di Milano, nanaša na drugačen položaj, in sicer na položaj, v katerem je bilo eno od mest določeno za sedež agencije Unije, zaradi česar so bile kandidature drugih mest, med katerimi je bil Milano, zavrnjene, pri čemer je odločitev o določitvi vplivala – ugodno ali neugodno – na usodo vseh kandidatur.
77 Iz vsega navedenega izhaja, da se izpodbijana uredba na Comune di Milano nanaša neposredno in posamično, ne glede na pravico do samostojne tožbe, ki jo ima Italijanska republika na podlagi člena 263, drugi odstavek, PDEU, in Comune di Milano je zato upravičena, da predlaga razglasitev ničnosti te uredbe.
78 Iz tega izhaja, da je tožba v zadevi C‑232/19 dopustna.
Utemeljenost
79 Italijanska republika v utemeljitev tožbe v zadevi C‑106/19 navaja dva tožbena razloga. Prvi tožbeni razlog se v bistvu nanaša na kršitev členov 10, 13 in 14 PEU ter člena 114, člena 168(4)(c) in členov 289 in 294 PDEU, ker Parlament ni v celoti izvajal svojih pristojnosti na zakonodajnem področju. Drugi tožbeni razlog se nanaša na nezakonitost sklepa z dne 20. novembra 2017 kot podlago za izpodbijano uredbo.
80 Comune di Milano pa v utemeljitev tožbe v zadevi C‑232/19 navaja štiri tožbene razloge. Prvi tožbeni razlog, ki se neposredno nanaša na izpodbijano uredbo, se nanaša na kršitev načel predstavniške demokracije (člen 10 PEU), institucionalnega ravnotežja in lojalnega sodelovanja (člen 13 PEU) ter bistvenih postopkovnih pravil (člen 14 PEU ter člena 289 in 294 PDEU). Drugi, tretji in četrti tožbeni razlog, s katerimi se z ugovorom izpodbija zakonitost sklepa z dne 20. novembra 2017, na katerem naj bi temeljila ta uredba, se nanašajo na zlorabo pooblastil in na kršitev načel preglednosti, dobrega upravljanja in pravičnosti (drugi tožbeni razlog), na kršitev načel dobrega upravljanja, preglednosti in sodelovanja (tretji tožbeni razlog) oziroma na kršitev Sklepa Sveta 2009/937/EU z dne 1. decembra 2009 o sprejetju Poslovnika Sveta (UL 2009, L 325, str. 35, ter popravka v UL 2010, L 55, str. 83, in v UL 2010, L 175, str. 38) in pravil v obvestilu Sveta z dne 31. oktobra 2017.
Prvi tožbeni razlog v zadevi C‑106/19 in prvi tožbeni razlog v zadevi C‑232/19
– Trditve strank
81 Italijanska republika s prvim tožbenim razlogom v zadevi C‑106/19 trdi, da je bila izpodbijana uredba sprejeta v nasprotju s členoma 10 in 13 PEU, členom 14(1) PEU, členom 114 PDEU, členom 168(4)(c) PDEU ter členoma 289 in 294 PDEU, ker je bila vloga sozakonodajalca, ki jo ima Parlament, prezrta.
82 Italijanska republika najprej poudarja, da ob upoštevanju razvoja prava Unije in institucionalne prakse določitev sedeža agencij Unije ni v pristojnosti držav članic, kot je to pri določitvi sedeža institucij Unije na podlagi člena 341 PDEU, temveč v pristojnosti Unije.
83 Vendar Italijanska republika meni, da je imel Parlament v postopku odločanja, ki je pripeljal do določitve novega sedeža agencije EMA in sprejetja izpodbijane uredbe, le povsem formalno vlogo. To naj bi dokazovale okoliščine sprejetja te uredbe, zlasti izjave Parlamenta, priložene njegovemu stališču, sprejetem na prvi obravnavi z dne 15. marca 2018, in njegovi zakonodajni resoluciji z dne 25. oktobra 2018, to so izjave, s katerimi je Parlament jasno izrazil obžalovanje, da v ta postopek odločanja ni bil vključen. Parlament naj se ne bi mogel niti izreči o tej odločitvi niti posledično izvajati svojih pristojnosti kot sozakonodajalec, bodisi v fazi, v kateri je bil sprejet sklep z dne 20. novembra 2017, bodisi med postopkom sprejemanja izpodbijane uredbe, saj mu predlog Komisije in stališče Sveta v tem postopku nista dopuščala nobenega dejanskega manevrskega prostora.
84 Comune di Milano s prvim tožbenim razlogom v zadevi C‑232/19 trdi, da so bile z izpodbijano uredbo kršene pristojnosti Parlamenta. Nobenega dvoma naj namreč ne bi bilo, da je bil sedež agencije EMA določen po koncu postopka, v katerem je bil sprejet sklep z dne 20. novembra 2017, s katerim je bila določena vsebina te uredbe in torej sedež agencije EMA v Amsterdamu, in sicer zunaj rednega zakonodajnega postopka. Parlament naj ne bi bil nikoli vključen v ta postopek, čeprav je na podlagi člena 294 PDEU v rednem zakonodajnem postopku njegovo polnopravno in dejansko sodelovanje predvideno. Svet in Komisija naj bi se odločila, da se mesto Amsterdam določi za novi sedež agencije EMA, in naj bi tako Parlament postavila pred izvršeno dejstvo, ne da bi mu pustila manevrski prostor za ponovno preučitev te odločitve.
85 Iz tega naj bi izhajali kršitev institucionalnega ravnotežja Unije in načel predstavniške demokracije in lojalnega sodelovanja (sodba z dne 21. junija 2018, Poljska/Parlament in Svet, C‑5/16, EU:C:2018:483, točka 90) ter bistvena kršitev postopka (sodba z dne 6. septembra 2017, Slovaška in Madžarska/Svet, C‑643/15 in C‑647/15, EU:C:2017:631, točka 160).
86 Poseg v pristojnosti Parlamenta v zakonodajnem postopku, ki je privedel do določitve mesta Amsterdam za novi sedež agencije EMA, naj bi jasno izhajal iz izjav te institucije in sprememb, ki jih je Parlament predlagal v prvi obravnavi.
87 Svet ob podpori Kraljevine Nizozemske predlaga, naj se prvi tožbeni razlog v zadevi C‑106/19 in prvi tožbeni razlog v zadevi C‑232/19 zavrneta.
88 Na prvem mestu, Svet trdi, da je iz preučitve zakonodajnega postopka, ki je bil uporabljen v obravnavani zadevi, jasno razvidno, kot izhaja zlasti iz številnih predlaganih sprememb k osnutku zakonodajne resolucije, da je Parlament obširno razpravljal o predlogu, ki ga je predložila Komisija, in preučil različne možnosti, preden je sprejel, da se za sedež agencije EMA določi Amsterdam. Parlament naj bi tudi dosegel, da je v končno zakonodajno besedilo vključenih več upoštevnih sprememb. Te okoliščine naj bi dokazovale, da so bile pristojnosti Parlamenta dejansko spoštovane, ne glede na kakršne koli politične izjave.
89 Svet v zvezi s trditvijo, ki se nanaša na izjave Parlamenta, pojasnjuje, da se volja institucije kaže v aktih, ki jih mora ta sprejeti ob spoštovanju formalnih postopkov, ki se uporabljajo. V teh okoliščinah – čeprav lahko obrazložitve, ki včasih spremljajo ta formalni postopek, vsebujejo elemente političnega okvira ali so v njih navedeni politični razlogi, na katerih temelji določena odločitev – pa naj te obrazložitve kot take ne bi bile upoštevne za presojo dejanskega izvajanja pristojnosti.
90 Na drugem mestu, Svet meni, da so za določitev sedeža agencije Unije pristojni predstavniki vlad držav članic, ki odločajo v medsebojnem soglasju. Zato naj bi imela določitev sedeža agencije EMA v izpodbijani uredbi zgolj deklarativno vrednost in naj se sozakonodajalec od te določitve ne bi mogel oddaljiti, pri čemer je imel možnost, da glede tega zakonodaje ne sprejme.
91 Svet v zvezi s tem trdi, prvič, da pristojnost v zvezi z določitvijo sedeža agencije Unije ne spada v pristojnost Unije, da ureja določeno vsebinsko področje, in torej v obravnavanih zadevah ne spada v redni zakonodajni postopek. Po mnenju te institucije je odločitev o določitvi sedeža agencije bistveno drugačna od tistih odločitev, ki urejajo opredelitev pristojnosti, pravil delovanja ali organizacije te agencije. Za tako odločitev naj bi bila značilna izrazita politična in simbolična razsežnost, ki naj ne bi bila omejena na specifično stvarno področje zadevne agencije ter ki naj bi presegala zgolj ekonomska vprašanja in vidike učinkovitosti. Svet se v zvezi s tem sklicuje na različne medvladne izjave na tem področju, zlasti na sklep iz Edinburga, pa tudi na spor o sedežu Parlamenta.
92 Drugič, Svet meni, da je člen 341 PDEU podlaga za pristojnost držav članic za določitev sedeža agencije Unije v medsebojnem soglasju. Iz analize zgodovinskega razvoja te določbe in okvira, v katerega je ta določba umeščena, naj bi namreč izhajalo, da se sklicevanje na „institucije“ ne sme razlagati ozko, kot da se nanaša le na institucije, navedene v členu 13(1) PEU. Ta razlaga naj bi poleg tega ustrezala ustaljeni praksi na tem področju, ki naj bi bila, kot naj bi izhajalo iz člena 2 sklepa iz Edinburga in Skupne izjave iz leta 2012, medinstitucionalno priznana. Ta praksa naj bi zlasti jasno kazala, da sklep, ki so ga sprejeli predstavniki vlad držav članic v medsebojnem soglasju, nikakor ni izključno političen, temveč je pravno zavezujoč, tako da bi v nekaterih primerih postal pogoj za začetek veljavnosti temeljnega akta.
93 Po mnenju Sveta se narava pristojnosti Unije na določenem področju ne sme zamenjevati s podrobnimi pravili, na podlagi katerih je treba to pristojnost izvajati v skladu s Pogodbama. Pristojnost bi tako lahko bila izključna, ker je povezana z zadevo, ki nujno zahteva ukrepanje na ravni Unije, vendar bi se lahko hkrati določilo, da se ta pristojnost izvaja s sklepom predstavnikov vlad držav članic, in ne institucij Unije. To naj bi na primer veljalo za imenovanje sodnikov in generalnih pravobranilcev Sodišča na podlagi člena 253 PDEU in za imenovanje članov Splošnega sodišča na podlagi člena 254 PDEU.
94 Svet pojasnjuje, nazadnje, da dejstvo, da morata sozakonodajalca slediti odločitvi držav članic, ne pomeni, da vključitev navedbe sedeža zadevne agencije Unije v temeljni zakonodajni akt nima nobene dodane vrednosti. Poleg tega, da naj bi bila namreč ta navedba pomemben dejavnik pravne varnosti, naj bi lahko zakonodajni akt – kot v obravnavani zadevi z vstavitvijo člena 71a v Uredbo št. 726/2004 z Uredbo 2018/1718 – z navedeno navedbo povezal vrsto drugih normativnih elementov, tako materialnih kot postopkovnih, da bi se dopolnila izključno geografska določitev sedeža. Tako naj bi bilo v obravnavanih zadevah, saj ta člen 71a ne določa le, da je sedež agencije EMA v Amsterdamu, ampak tudi pristojnim nizozemskim organom nalaga, da po eni strani sprejmejo vse potrebne ukrepe za zagotovitev, da se prenos agencije EMA na njeno začasno lokacijo in nato na stalno lokacijo opravi pred točno določenimi datumi, in po drugi strani, da morajo Parlamentu in Svetu redno predlagati pisna poročila, dokler se agencija EMA ne preseli na stalno lokacijo. Taki dodatni zavezujoči učinki naj bi tako izhajali neposredno in izključno iz izpodbijane uredbe, za sprejetje katere je Parlament v celoti izvajal svoje pristojnosti kot sozakonodajalec, in ne iz odločitve predstavnikov vlad držav članic glede sedeža.
95 Parlament prav tako predlaga zavrnitev prvega tožbenega razloga v zadevi C‑106/19 in prvega tožbenega razloga v zadevi C‑232/19, vendar iz razlogov, ki so drugačni od tistih, ki jih je navedel Svet.
96 Parlament uvodoma navaja, da se popolnoma strinja z ugotovitvijo tožečih strank, da akt, kot je sklep z dne 20. novembra 2017, nikakor ne more legitimno omejiti izvajanja pooblastil, ki so zakonodajalcu Unije podeljene s Pogodbama. Vendar Parlament v nasprotju s trditvami teh strank meni, da zaradi napak, ki bi lahko vplivale na ta sklep, izpodbijana uredba ne more biti neposredno ali posredno nezakonita.
97 Parlament v bistvu trdi, da predstavniki vlad držav članic nimajo nobene pristojnosti za določitev sedeža organov Unije, zato sklepu z dne 20. novembra 2017 ni mogoče pripisati kakršnega koli zavezujočega učinka, ki bi lahko omejil področje delovanja zakonodajalca Unije. Sprejeti nasprotno bi namreč pomenilo, da se upraviči obstoj postopka odločanja, ki ni povezan z institucionalno strukturo, zasnovano s Pogodbama, in ki državam članicam ne daje pristojnosti na področju določitve sedeža organov, uradov ali agencij Unije. Takega pridržka pristojnosti naj ne bi bilo mogoče izpeljati niti iz člena 341 PDEU, v katerem so izključno navedene „institucije Unije“ iz člena 13(1) PEU. Poleg tega ob upoštevanju dejstva, da se institucije Unije ne morejo prostovoljno odpovedati izvajanju pristojnosti, ki so jim podeljene s Pogodbama, Komisija v svojem predlogu uredbe ni mogla brez pridržka sprejeti odločitve, ki so jo sprejeli predstavniki vlad držav članic v sklepu z dne 20. novembra 2017, ne da bi sama opravila diskrecijsko presojo, prav tako kot se sozakonodajalca nista mogla pravno zavezati, da bosta tak predlog sprejela. Iz tega naj bi sledilo, da so sporazumi, sklenjeni zaporedno med državami članicami, ki se nanašajo najprej na pravila za izbor, sprejeta 22. junija 2017, in nato na določitev mesta Amsterdam za novi sedež agencije EMA na podlagi sklepa z dne 20. novembra 2017, akti o izključno političnem sodelovanju, ki ne morejo omejiti pristojnosti institucij Unije.
98 Parlament pojasnjuje, da se nikakor ni odpovedal izvajanju zakonodajnih pristojnosti, ki so mu podeljene s Pogodbama. Parlament opozarja, da morebiten politični vpliv stališča držav članic na postopek odločanja, določen s Pogodbama, in zlasti na pristojnost Komisije za zakonodajno pobudo ter na zakonodajno oblast Parlamenta in Sveta ne more biti razlog za razglasitev ničnosti akta, sprejetega na podlagi navedenega postopka.
99 V obravnavanih zadevah naj bi si Parlament prizadeval ohraniti svoj institucionalni položaj z vsemi sredstvi, ki jih je imel na voljo, pri čemer je bila ves čas zakonodajnega postopka njegova glavna skrb zagotoviti neprekinjenost dejavnosti agencije EMA, da bi se preprečilo, da bi bilo s prenosom njenega sedeža ogroženo pravilno izpolnjevanje pomembne naloge te agencije Unije na področju varovanja javnega zdravja. Za to naj bi bila na pobudo Parlamenta določena časovnica prenosa in mehanizem spremljanja v drugem oziroma tretjem odstavku člena 71a Uredbe št. 726/2004, kakor je bil vstavljen z izpodbijano uredbo. Enaka skrb naj bi bila razvidna tudi iz uvodnih izjav od 3 do 5 te uredbe, ki so bile prav tako vključene med zakonodajnim postopkom.
100 Parlament nazadnje navaja, da čeprav je res, da ima določitev sedeža organa, urada ali agencije Unije za države članice posebno politično vrednost, ta okoliščina ne upravičuje, da se državam članicam podeli pristojnost, ki jim ni podeljena s Pogodbama, kakršna je prisojnost za tako odločitev (glej v tem smislu mnenje 2/00 (Kartagenski protokol o biološki varnosti) z dne 6. decembra 2001, EU:C:2001:664, točka 22 in navedena sodna praksa).
101 Tako naj bi bilo treba pobudi v okviru medvladnega sodelovanja za določitev novega sedeža agencije EMA priznati le vrednost izključno političnega sodelovanja, ki je privedlo do sklepa z dne 20. novembra 2017, ki je prav tako političen in brez kakršne koli pravno zavezujoče narave. Ta sklep naj ne bi posegal v pristojnosti, ki so bile institucijam Unije dodeljene v okviru rednega zakonodajnega postopka, ki je edini, ki se uporablja v obravnavanih zadevah. Poleg tega, kar je najpomembneje, naj priporočila držav članic iz sklepa z dne 20. novembra 2017 in predhodnega izbirnega postopka ne bi bilo mogoče šteti za pripravljalno fazo zakonodajnega postopka, na podlagi katerega je bila sprejeta izpodbijana uredba. Splošneje, ne bi naj se smelo razlikovati med pravno veljavo in političnimi učinki sklepa z dne 20. novembra 2017.
102 Parlament pojasnjuje, da je v obravnavanih zadevah, čeprav se je nazadnje odločil potrditi odločitev, da se mesto Amsterdam določi za novi sedež agencije EMA, to storil na podlagi diskrecijske pravice, ki mu je priznana v okviru vloge sozakonodajalca, in ne zato, ker bi bil vezan na stališče držav članic. Poleg tega naj v izjavi Parlamenta, priloženi k zakonodajni resoluciji z dne 25. oktobra 2018, nikjer ne bi bila priznana pravno zavezujoča narava sklepa z dne 20. novembra 2017.
103 Komisija, ki intervenira v podporo predlogom Sveta in Parlamenta, predlaga zavrnitev prvih tožbenih razlogov v zadevah C‑106/19 in C‑232/19.
104 Komisija tako kot Parlament meni, da odločitev predstavnikov vlad držav članic ni mogla ovirati niti njene pristojnosti za dajanje pobud niti pristojnosti obeh toženih institucij kot sozakonodajalcev. Komisija namreč pojasnjuje, da je člen 341 PDEU sicer nedvomno navdihnil prakso, ki se je doslej uporabljala pri ustanavljanju različnih organov, uradov in agencij Unije, in da je Komisija na splošno uporabila svojo pristojnost za dajanje pobud s tem, da je priznala upoštevnost splošnih političnih vidikov, povezanih predvsem s potrebo po zagotovitvi enakomerne geografske porazdelitve pri določanju različnih sedežev, in s tem, da v predlogih aktov, s katerimi so bile agencije Unije ustanovljene, ni predlagala njihovega sedeža, vendar naj bi lahko Komisija od te prakse odstopila, kot naj bi to storila v različnih okoliščinah, zlasti tako, da naj bi v svojih zakonodajnih predlogih navedla lokacijo sedeža nekaterih agencij Unije. Tako naj Komisija ne bi bila pravno zavezana uporabiti odločitve predstavnikov vlad držav članic ali nekaterih držav članic. Prav tako naj Parlament nikakor ne bi bil pravno zavezan s sklepom predstavnikov vlad držav članic, sprejetim v skladu s to prakso.
105 Komisija poudarja, da je treba razlikovati med političnim vplivom stališča, ki so ga sprejele države članice, in njegovo pravno zavezujočo veljavo, ki je v obravnavanih zadevah ni. To razlikovanje po mnenju Komisije potrjuje sodna praksa, v skladu s katero sta po eni strani izključno Parlament in Svet pristojna za določitev vsebine zakonodajnega akta in po drugi strani obstoj političnega vpliva ne more biti razlog za razglasitev ničnosti akta, sprejetega ob koncu zakonodajnega postopka (sodba z dne 21. junija 2018, Poljska/Parlament in Svet, C‑5/16, EU:C:2018:483, točki 84 in 86 ter navedena sodna praksa).
106 Komisija dodaja, da ni nobenega razloga za sklepanje, da sozakonodajalec, za katerega je Sodišče že priznalo, da lahko odloča o ustanovitvi organa, kot je agencija Unije (sodba z dne 2. maja 2006, Združeno kraljestvo/Parlament in Svet, C‑217/04, EU:C:2006:279, točki 44 in 45), ne more, kot je to bilo v obravnavanih zadevah, povsem neodvisno odločati o določitvi sedeža navedene agencije. Komisija navaja, da je bila med razpravo Parlamenta o predlogu, ki je bil podlaga za izpodbijano uredbo, določitev mesta Milano za sedež agencije EMA po tem, ko je bilo to mesto predmet posebne razprave, zavrnjena. Ta okoliščina naj bi dokazovala, da možnost odstopanja od politične odločitve predstavnikov vlad držav članic ni zgolj teoretična in da v obravnavanih zadevah Parlament ni bil postavljen pred „izvršeno dejstvo“.
– Presoja Sodišča
107 Italijanska republika in Comune di Milano s prvim tožbenim razlogom v zadevi C‑106/19 in prvim tožbenim razlogom v zadevi C‑232/19, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu trdita, da pristojnosti Parlamenta v postopku, ki je privedel do določitve mesta Amsterdam za novi sedež agencije EMA, niso bile spoštovane, s čimer so bile kršene določbe Pogodb, zlasti členov 10, 13 in 14 PEU, člena 114, člena 168(4)(c) ter členov 289 in 294 PDEU.
108 Za preučitev teh tožbenih razlogov je treba najprej odločiti o vprašanju, kdo, in sicer države članice ali zakonodajalec Unije, je pristojen za določitev sedeža organa, urada ali agencije Unije, kar zlasti pomeni, da je treba ugotoviti, ali se člen 341 PDEU, v skladu s katerim se sedež „institucij“ Unije določi „v medsebojnem soglasju vlad držav članic“, uporablja tudi za organe, urade ali agencije Unije.
109 Če bi se namreč ugotovilo, kot trdi Svet, da je ta pristojnost pridržana državam članicam, ki delujejo v medsebojnem soglasju, zakonodajalec Unije ne bi mogel zakonito odstopiti od odločitve, ki so jo sprejele države članice na tem področju, tudi če bi imel možnost, da glede tega ne sprejme zakonodaje, in tudi če bi imel akt, ki bi ga moral sprejeti, le deklarativno ali potrditveno vrednost.
110 Če pa bi se ugotovilo, da ima navedeno pristojnost zakonodajalec Unije na podlagi prisojnosti, ki so mu podeljene s Pogodbama, bi bilo treba presoditi, ali so bile s sklepom z dne 20. novembra 2017, kot trdita Italijanska republika in Comune di Milano, omejene pristojnosti zakonodajalca Unije in, širše, ogroženo institucionalno ravnotežje v postopku za sprejetje izpodbijane uredbe.
1) Pristojnost na področju določitve kraja sedeža organov, uradov in agencij Unije
111 V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je treba pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le njeno besedilo in cilje, ki se z njo uresničujejo, ampak tudi njeno sobesedilo. Tudi zgodovina nastanka določbe prava Unije lahko vsebuje elemente, ki so upoštevni za njeno razlago (glej v tem smislu sodbo z dne 10. decembra 2018, Wightman in drugi, C‑621/18, EU:C:2018:999, točka 47 in navedena sodna praksa).
112 Tako je treba na podlagi teh metod razlage preučiti, ali se člen 341 PDEU uporablja za sklepe o določitvi sedeža organov, uradov in agencij Unije.
113 Na prvem mestu, v zvezi z besedilom člena 341 PDEU je treba navesti, da se ta člen nanaša samo na „institucije Unije“. V skladu s členom 13(1) PEU pa pojem „institucije“ napotuje na natančen seznam subjektov, ki med drugim ne vključuje organov, uradov in agencij Unije.
114 Na drugem mestu, glede sobesedila, v katerega spada člen 341 PDEU, je treba najprej poudariti, kot je generalni pravobranilec M. Bobek navedel v točki 94 sklepnih predlogov v zadevah Italija/Svet (Sedež Evropske agencije za zdravila) in Parlament/Svet (Sedež Evropskega organa za delo) (C‑59/18, C‑182/18 in C‑743/19, EU:C:2021:812), da so bile z Lizbonsko pogodbo spremenjene številne določbe Pogodb, da bi se vanje vključilo izrecno sklicevanje na „organe, urade in agencije Unije“, kar je povzročilo izrecno razlikovanje na eni strani med institucijami Unije, ki so izrecno navedene v členu 13(1) PEU, in na drugi strani organi, uradi in agencijami Unije. Medtem ko se nekatere določbe Pogodbe DEU nanašajo le na institucije Unije, se druge njene določbe, kot so členi 15, 16, 123, 124, 127, 130, 228, 263, 265, 267, 282, 298 in 325, nanašajo širše na institucije, organe, urade in agencije Unije. V zvezi s pristojnostjo Sodišča to zlasti velja za člene 263, 265 in 267 PDEU.
115 Ugotoviti pa je treba, da besedilo člena 341 PDEU, ki se nanaša le na „institucije“, ustreza besedilu določb, ki so veljale pred tem členom, in sicer člen 216 Pogodbe EGS (postal člen 216 Pogodbe ES, ki pa je postal člen 289 ES).
116 Okoliščine, ki jo navaja Svet, da so v določbah sedmega dela Pogodbe DEU, naslovljenega „Splošne in končne določbe“, v katerega spada člen 341 PDEU, navedene „institucije“, torej ni mogoče razlagati – ob tem, da Pogodba EU, kot izhaja iz točke 114 te sodbe, jasno razlikuje med institucijami Unije na eni strani ter organi, uradi in agencijami Unije na drugi strani – kot izraz namena avtorjev Pogodb, da se pojem „institucije“ razume široko, tako da ta pojem ne zajema le subjektov iz člena 13(1) PEU, temveč tudi organe, urade in agencije Unije, ustanovljene s Pogodbama ali na njuni podlagi, katerih namen je prispevati k uresničevanju ciljev Unije. To velja še toliko bolj, ker sta Pogodba EU in Pogodba DEU na podlagi člena 1, tretji odstavek, PEU in člena 1(2) PDEU enotna ustavna podlaga Unije, tako da se morata opredelitev pojma „institucije“ iz člena 13(1) PEU in razlikovanje med temi institucijami na eni strani ter organi, uradi in agencije Unije na drugi strani, v obeh pogodbah uporabljati horizontalno in enotno.
117 Prav tako ne more biti odločilna široka razlaga Sodišča glede pojma „institucije“ v smislu člena 340, drugi odstavek, PDEU, ki določa, da „[v] primeru nepogodbene odgovornosti pa Unija v skladu s splošnimi načeli, ki so skupna pravnim ureditvam držav članic, nadomesti kakršno koli škodo, ki so jo povzročile njene institucije ali njeni uslužbenci pri opravljanju svojih dolžnosti“.
118 Čeprav je namreč Sodišče razsodilo, da pojem „institucije“ v smislu zadnjenavedene določbe ne zajema le institucij Unije, naštetih v členu 13(1) PEU, ampak tudi vse organe, urade in agencije Unije, ki so ustanovljeni s Pogodbama ali na njuni podlagi, in naj bi prispevali k uresničevanju ciljev Unije(sodba z dne 16. decembra 2020, Svet in drugi/K. Chrysostomides & Co. in drugi, C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P in C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, točka 80 in navedena sodna praksa), se je Sodišče pri oblikovanju te sodne prakse izrecno oprlo na dejstvo, da na eni strani organi, uradi in agencije Unije, ustanovljeni s Pogodbama ali na njuni podlagi, prispevajo k uresničevanju ciljev Unije in na drugi strani, da bi bilo v nasprotju z namenom avtorjev Pogodb, če bi se lahko Unija, kadar deluje prek organa, urada ali agencije, izognila posledicam določb Pogodb, ki urejajo nepogodbeno odgovornost Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 2. decembra 1992, SGEEM in Etroy/EIB, C‑370/89, EU:C:1992:482, točke od 13 do 16).
119 Tako široka razlaga pojma „institucije“, ki jo je Sodišče podalo za namene uporabe člena 340, drugi odstavek, PDEU, ustreza potrebi, utemeljeni s splošnimi načeli, ki so skupna pravnim ureditvam držav članic, ki so izrecno navedena v tej določbi, da se prepreči, da bi se Unija izognila uporabi ureditve nepogodbene odgovornosti iz člena 268 PDEU v povezavi s členom 340, drugi odstavek, PDEU in sodnemu nadzoru Sodišča, ki iz tega izhaja, kadar deluje prek organa, urada ali agencije Unije, ki niso institucije iz člena 13(1) PEU (glej po analogiji sodbo z dne 2. decembra 1992, SGEEM in Etroy/EIB, C‑370/89, EU:C:1992:482, točki 14 in 16). To mora veljati še toliko bolj, ker – kot je generalni pravobranilec navedel v točki 100 sklepnih predlogov – pojem „uslužbenci“ iz člena 340, drugi odstavek, PDEU s funkcionalnega vidika zajema vse osebje, ki dela za Unijo, bodisi v institucijah bodisi v organih, uradih in agencijah Unije.
120 Zato se ni mogoče uspešno sklicevati na razlago pojma „institucije“ v smislu člena 340, drugi odstavek, PDEU, ki ureja obseg nepogodbene odgovornosti Unije, da bi se po analogiji opredelilo področje uporabe člena 341 PDEU, ki se nanaša na obseg pristojnosti, ki so državam članicam pridržane na podlagi Pogodb.
121 Svet se prav tako ne more uspešno sklicevati na pojem „institucije“ iz člena 342 PDEU, v skladu s katerim „[u]reditev glede jezikov v institucijah Unije določi Svet z uredbami, sprejetimi soglasno, ne da bi posegal v določbe, ki jih vsebuje statut Sodišča Evropske unije“. Kot je namreč generalni pravobranilec navedel v točki 98 sklepnih predlogov v zadevah Italija/Svet (Sedež Evropske agencije za zdravila), Comune di Milano/Svet (Sedež Evropske agencije za zdravila) in Parlament/Svet (Sedež Evropskega organa za delo) (C‑59/18, C‑182/18 in C‑743/19, EU:C:2021:812), se pojma „institucije“ v smislu zadnjenavedenega člena namreč ne sme nujno razlagati tako, da vključuje organe, urade in agencije Unije, saj se lahko ureditev glede jezikov organa, urada ali agencije Unije razlikuje od tiste, ki velja v institucijah Unije.
122 V zvezi s Protokolom št. 6 je treba navesti, da ta protokol, kot trdi Svet, sicer ne določa le sedeža institucij Unije, ampak tudi sedež nekaterih organov, uradov in agencij Unije, med katerimi je Europol, in se sklicuje na člen 341 PDEU, vendar ne določa, da morajo sedeže organov, uradov in agencij Unije skupno določiti države članice v skladu z načelom iz tega člena. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da je skupna značilnost teh organov, uradov in agencij Unije, da so jih ustanovile države članice, medtem ko to ne velja za agencijo Unije, kot je agencija EMA, ki jo je na podlagi ustanovnih pogodb ustanovil zakonodajalec Unije. Tako iz tega protokola ni mogoče sklepati na voljo držav članic, da načelo iz tega člena neposredno ali po analogiji uporabijo za določitev sedeža vseh organov, uradov in agencij Unije.
123 Kot je generalni pravobranilec M. Bobek navedel v točki 112 sklepnih predlogov v zadevah Italija/Svet (Sedež Evropske agencije za zdravila), Comune di Milano/Svet (Sedež Evropske agencije za zdravila) in Parlament/Svet (Sedež Evropskega organa za delo) (C‑59/18, C‑182/18 in C‑743/19, EU:C:2021:812), sprejetje posebnega protokola kaže nasprotno o dejstvu, da so države članice menile, da mora biti njihova skupna odločitev glede določitve sedeža nekaterih izčrpno naštetih organov, uradov in agencij Unije posebej zapisana v primarno pravo, da bi imela pravne učinke v pravu Unije.
124 V zvezi z izrecnim sklicevanjem na člen 341 PDEU v Protokolu št. 6 je treba navesti, da je to sklicevanje mogoče pojasniti s tem, da se ta protokol nanaša predvsem na institucije, navedene v členu 13(1) PEU.
125 Poleg tega je res, kot je razvidno iz člena 2 sklepa iz Edinburga, da so predstavniki vlad držav članic izrazili željo, da si pridržijo odločitve v zvezi s sedeži organov, uradov in agencij Unije enako, kot so izrecno in jasno pooblaščeni s členom 341 PDEU za ustanovitev sedeža institucij Unije. Ravno tako je bilo na medvladni konferenci, na kateri je bila sprejeta Amsterdamska pogodba, besedilo sklepa iz Edinburga povzeto kot protokol, ki je priložen k pogodbam EU, ES, ESPJ in ESAE in je zdaj postal Protokol št. 6, priložen k pogodbam EU, DEU in ESAE.
126 Vendar po eni strani edini člen zadnjenavedenega protokola, ki ima podobno besedilo kot člen 1 sklepa iz Edinburga, določa sedež le institucij, organov, uradov ali agencij Unije, ki so jih ustanovile države članice. Po drugi strani je Sodišče sicer temu sklepu priznalo pravno zavezujočo naravo v sodbi z dne 1. oktobra 1997, Francija/Parlament (C‑345/95, EU:C:1997:450), na katero se je sklicevalo v drugih poznejših sodbah (glej v tem smislu sodbi z dne 13. decembra 2012, Francija/Parlament, C‑237/11 in C‑238/11, EU:C:2012:796, točke od 36 do 42, in z dne 2. oktobra 2018, Francija/Parlament (Izvajanje proračunske pristojnosti), C‑73/17, EU:C:2018:787, točka 33), vendar na podlagi člena 2 navedenega sklepa ni mogoče sprejeti razlage člena 341 PDEU, ki bi bila v nasprotju z njegovim jasnim besedilom.
127 Svet se kot element okvira sklicuje tudi na predhodno institucionalno prakso v zvezi z določitvijo sedeža organov, uradov in agencij Unije in trdi, da za to prakso velja „institucionalno priznanje“ na podlagi Skupne izjave iz leta 2012 in skupnega pristopa, ki ji je priložen.
128 Vendar je iz informacij, s katerimi je Sodišče seznanjeno v okviru teh zadev, razvidno, da zatrjevana praksa še zdaleč ni posplošena. Postopke, ki se uporabljajo za določitev sedeža organov, uradov in agencij Unije, so namreč bodisi izvedle same države članice bodisi so bile v različnih obsegih in na različnih podlagah vključene institucije Unije kot subjekti zakonodajnega postopka ali brez takšnega statusa.
129 Tudi če se predpostavi, da bi bilo mogoče, kot trdi Svet, ugotoviti obstoj predhodne ustaljene in skladne prakse, v skladu s katero naj bi bili sedeži organov, uradov in agencij Unije sistematično določeni na podlagi politične odločitve samo predstavnikov vlad držav članic, razlaga člena 341 PDEU, ki jo Svet zagovarja na podlagi te prakse, ne more imeti koristi od kakršnega koli „institucionalnega priznanja“ na podlagi Skupne izjave iz leta 2012 in skupnega pristopa, ki ji je priložen. Ta izjava namreč, kot je poudarjeno v njenem petem odstavku, nikakor ni pravno zavezujoča in poleg tega ne vsebuje nobenega priznanja kakršnega koli pridržka pristojnosti držav članic v zvezi z določitvijo sedeža organov, uradov in agencij Unije.
130 Vsekakor takšna praksa, ki bi bila v nasprotju s pravili Pogodbe DEU in zlasti s členom 341 PDEU, ker bi bilo področje uporabe tega člena kljub njegovemu jasnemu besedilu razširjeno na določitev sedeža organov, uradov in agencij Unije, ne more ustvariti precedenčnega primera, ki bi zavezoval institucije (glej v tem smislu sodbo z dne 6. maja 2008, Parlament/Svet, C‑133/06, EU:C:2008:257, točka 60 in navedena sodna praksa).
131 Na tretjem in zadnjem mestu je treba v zvezi s ciljem člena 341 PDEU navesti, da je cilj tega člena ohraniti pristojnosti držav članic za odločanje samo pri določanju sedeža institucij Unije. V nasprotju s stališčem Sveta na obravnavi razlaga tega člena, in sicer da se ne uporablja za organe, urade in agencije Unije, temu členu ne more odvzeti polnega učinka, kot je navedel generalni pravobranilec M. Bobek v točki 138 sklepnih predlogov v zadevah Italija/Svet (Sedež Evropske agencije za zdravila), Comune di Milano/Svet (Sedež Evropske agencije za zdravila) in Parlament/Svet (Sedež Evropskega organa za delo) (C‑59/18, C‑182/18 in C‑743/19, EU:C:2021:812). Čeprav je res, da je sedež institucij Unije že določen s primarnim pravom, v obravnavanih zadevah s Protokolom št. 6, pa člen 341 PDEU ostaja upošteven za vsako morebitno prihodnjo odločitev o spremembi sedeža obstoječe institucije ali o določitvi sedeža nove institucije.
132 V tem okviru je treba opozoriti, da drugače kot pri institucijah Unije, katerih ustanovitev in naloge so zaradi svojega ustavnega pomena določene v samih Pogodbah, organi, uradi in agencije Unije, kot je agencija EMA, katerih namen je uresničevanje ciljev določene politike Unije, praviloma niso ustanovljeni na podlagi Pogodb. V teh okoliščinah mora njihova ustanovitev, če ne izhaja iz primarnega prava, izhajati iz akta sekundarne zakonodaje, sprejetega na podlagi materialnih določb za izvajanje politike Unije, v kateri zadevni organ, urad ali agencija deluje, in v skladu s postopki, določenimi v teh določbah.
133 Ker v Pogodbah ni drugih pojasnil v zvezi s tem, mora prav tako zakonodajalec Unije v skladu s postopki, določenimi v upoštevnih materialnih določbah Pogodb, določiti sedež organa, urada ali agencije Unije, ki ga je ustanovil sam z aktom sekundarne zakonodaje, sprejetim na podlagi teh določb, kot to velja za pristojnost, ki jo ima zakonodajalec Unije na podlagi navedenih določb za določitev pristojnosti, organizacije in načina delovanja tega organa, urada ali agencije.
134 Odločitev o določitvi sedeža organa, urada ali agencije Unije je tako – v nasprotju s trditvami Sveta – neločljivo povezana z odločitvijo o njeni ustanovitvi. Enako naravo ima odločitev o prenosu sedeža take agencije.
135 Pri določitvi kraja sedeža organa, urada ali agencije Unije se lahko sicer upoštevajo politični vidiki, kot je pri lokaciji organov, uradov ali agencij Unije potreba po zagotovitvi določene enakomerne geografske porazdelitve ali dajanju prednosti državam članicam, ki še nimajo sedeža organa, urada ali agencije Unije.
136 Vendar politična narava odločitve o določitvi kraja sedeža takega organa, urada ali agencije Unije sama po sebi ne more upravičiti, da ta odločitev ne spada v pristojnost zakonodajalca Unije, ki mora pri izvajanju pristojnosti Unije dejansko redno sprejemati politične odločitve (glej v tem smislu sodbo z dne 7. septembra 2016, Nemčija/Parlament in Svet, C‑113/14, EU:C:2016:635, točka 55).
137 Poleg tega mora taka odločitev predvsem omogočati zagotavljanje izvajanja nalog, ki so zaupane zadevnemu organu, uradu ali agenciji Unije za uresničevanje ciljev določene politike.
138 Prav tako ni mogoče sprejeti trditve, da lahko vezanost določitve sedeža organa, urada ali agencije Unije na materialno podlago, na kateri temelji njegova oziroma njena ustanovitev, glede na upoštevno pravno podlago pripelje do tega, da se za to določitev zahteva kvalificirana večina v Svetu – in ne odločitev, sprejeta v medsebojnem soglasju predstavnikov vlad držav članic – pri čemer je navedena določitev v okviru zakonodajne razprave kompromisna rešitev.
139 Kot je bilo namreč opozorjeno v točki 136 te sodbe, to, da ima lahko odločitev o določitvi kraja sedeža organa, urada ali agencije Unije pomembno politično razsežnost, ker mora ta odločitev izpolnjevati zlasti vidike v zvezi z enakomerno geografsko porazdelitvijo, ne preprečuje tega, da bi zakonodajalec Unije lahko sprejel to odločitev v skladu s postopki, določenimi v upoštevnih materialnih določbah Pogodb, saj je ta politična razsežnost v zvezi s tem lahko element, ki ga zakonodajalec Unije lahko upošteva pri izvrševanju svoje diskrecijske pravice. Poleg tega je treba poudariti, da se zakonodajni postopek Unije na podlagi določb člena 1, drugi odstavek, PEU v povezavi s členom 10(3) PEU vodi v skladu z načelom preglednosti v razmerju do državljanov, zato lahko uporaba tega postopka okrepi demokratično podlago odločitve o določitvi kraja sedeža organa, urada ali agencije Unije, kot je agencija EMA.
140 Ravno tako, in bolj bistveno, okoliščina, da je odločitev, kakršna je ta, ki se nanaša na določitev kraja sedeža organa, urada ali agencije Unije, politično občutljiva, ne more povzročiti spremembe pristojnosti, ki so s Pogodbama podeljene institucijam Unije, niti tega, da se izvajanje teh pristojnosti izvzame iz zakonodajnih postopkov, določenih s Pogodbama. Določitev obsega določbe Pogodb, ki ureja materialno pristojnost Unije, tako ne more biti odvisna od vidikov, povezanih s politično občutljivostjo zadevnega področja ali s skrbjo za zagotovitev učinkovitosti ukrepa.
141 Iz vseh teh preudarkov in zlasti iz besedila člena 341 PDEU izhaja, da te določbe ni mogoče razlagati tako, da ureja določitev kraja sedeža organa, urada ali agencije Unije, kot je agencija EMA.
142 V teh okoliščinah države članice niso pristojne za odločanje o določitvi kraja sedeža te agencije, ampak zakonodajalec Unije, ki mora za to delovati v skladu s postopki, določenimi v upoštevnih materialnih določbah Pogodb, v obravnavanih zadevah člen 114 in člen 168(4) PDEU, ki določata uporabo rednega zakonodajnega postopka.
143 Ob upoštevanju te ugotovitve je treba nato presoditi obseg sklepa z dne 20. novembra 2017 in preučiti, ali so bile pristojnosti Parlamenta spoštovane.
2) Obseg sklepa z dne 20. novembra 2017 in spoštovanje pristojnosti Parlamenta
144 Italijanska republika in Comune di Milano v bistvu trdita, da so bile s samim sprejetjem sklepa z dne 20. novembra 2017 kršene pristojnosti Parlamenta. Italijanska republika in Comune di Milano trdita vsaj to, da je Parlament menil, da je na ta sklep vezan.
145 Na prvem mestu, v zvezi z očitkom, da so s sklepom z dne 20. novembra 2017 kot takim kršene pristojnosti Parlamenta, je iz razlogov, navedenih v točkah od 111 do 142 te sodbe, razvidno, da je za določitev sedeža organov, uradov in agencij Unije pristojen zakonodajalec Unije, in ne države članice.
146 Zakonodajna oblast, pridržana Parlamentu in Svetu s členom 14(1) PEU in členom 16(1) PEU, ki izhaja iz načela dodelitve pristojnosti iz člena 13(2) PEU in, splošneje, načela institucionalnega ravnotežja, ki je značilnost institucionalnega okvira Unije, pa pomeni, da so izključno te institucije pristojne za določitev vsebine zakonodajnega akta (sodba z dne 21. junija 2018, Poljska/Parlament in Svet, C‑5/16, EU:C:2018:483, točka 84 in navedena sodna praksa).
147 Poleg tega sklepu, kot je sklep z dne 20. novembra 2017, ki so ga sprejele države članice na podlagi posebnih materialnopravnih in postopkovnih pravil, o katerih so se države članice dogovorile zunaj okvira, opredeljenega v pravu Unije, ni mogoče – sicer bi se kršila institucionalna struktura in razdelitev pristojnosti, ki izhajajo iz Pogodb – pripisati kakršne koli zavezujoče narave, s katero bi se lahko omejila diskrecijska pravica zakonodajalca Unije, tudi če bi bila Komisija vključena v izbirni postopek, na podlagi katerega je bil ta sklep sprejet. Takšen sklep ima torej naravo akta političnega sodelovanja, ki nikakor ne more posegati v pristojnosti, podeljene institucijam Unije v okviru rednega zakonodajnega postopka.
148 V zvezi s tem zgolj dejstva, da Parlament ni sodeloval v postopku, ki je privedel do sprejetja sklepa z dne 20. novembra 2017, ni mogoče šteti za kršitev ali obidenje pristojnosti Parlamenta kot sozakonodajalca. Poleg tega, da je ta postopek potekal zunaj okvira, določenega s pravom Unije, in da ta sklep v tem pravu ni zavezujoč, se namreč zakonodajni postopek v zvezi z določitvijo novega sedeža agencije EMA ob sprejetju tega sklepa še ni začel.
149 Iz tega sledi, da je treba očitek, v skladu s katerim se je s sprejetjem sklepa z dne 20. novembra 2017 poseglo v pristojnosti Parlamenta, zavrniti.
150 Na drugem mestu, glede očitka, da je Parlament menil, da je na sklep z dne 20. novembra 2017 vezan, in se je tako dejansko odpovedal izvajanju svojih pristojnosti na zakonodajnem področju, tako da je svojo vlogo omejil na povsem formalne vidike, je iz spisa, predloženega Sodišču, razvidno, najprej, da je predlog za sprejetje izpodbijane uredbe, naveden v točki 20 te sodbe, v katerem je bilo predlagano, da se mesto Amsterdam ohrani kot novi sedež agencije EMA, analiziralo več parlamentarnih odborov. Nekateri parlamentarni odbori, kot sta Odbor za proračunski nadzor in Odbor za ustavne zadeve, so 11. januarja 2018 oziroma 26. februarja 2018 o tem predlogu podali svoje mnenje.
151 Dalje, razprave v Parlamentu so privedle do vložitve predlogov sprememb, pri čemer so nekateri predlagali, da se za sedež agencije EMA določi mesto, ki ni Amsterdam, natančneje Milano, drugi pa so predlagali sprejetje novih meril za izbor in novih postopkovnih pravil za določitev tega sedeža. Parlament, ki se je odločil za sedež, naveden v predlogu Komisije, pa je te spremembe po glasovanju na parlamentarnem odboru in nato na plenarnem zasedanju v celoti zavrnil. Tako potek zakonodajnega postopka in rezultat, do katerega je ta postopek privedel, kažeta, da je bila morebitna določitev mesta Milano za novi sedež agencije EMA obravnavana med parlamentarnim postopkom, preden je bila nazadnje zavrnjena.
152 Po neformalnih pogajanjih med Svetom in Parlamentom pa so bili sprejeti drugi predlogi sprememb, ki so se nanašali na navedbo točno določenega datuma za prenos sedeža EMA in vzpostavitev mehanizma za spremljanje napredka prenosa. Ti dodatki so bili nato vključeni v besedilo izpodbijane uredbe, kot je razvidno iz uvodnih izjav 2 in 3 navedene uredbe.
153 Nazadnje, Parlament je 25. oktobra 2018 glasoval o osnutku zakonodajnega akta, pri čemer je upošteval številne neformalne izmenjave med Svetom, Parlamentom in Komisijo, katerih namen je bil doseči soglasje o novem sedežu agencije EMA v prvi obravnavi in preprečiti potrebo po drugi obravnavi ali celo po spravnem postopku.
154 Zato ni mogoče utemeljeno trditi, da je bilo posredovanje Parlamenta omejeno na povsem formalno vlogo.
155 Res je, da je Parlament v izjavi, priloženi k zakonodajni resoluciji z dne 25. oktobra 2018, navedel, da obžaluje, da „njegova vloga sozakonodajalca ni bila ustrezno upoštevana, saj ni bil vključen v postopek izbire novega sedeža [agencije EMA]“ (prvi odstavek), da želi „opozoriti […] na pristojnosti, ki jih ima kot sozakonodajalec“, da vztraja, „da se mora pri lokaciji organov in agencij v celoti spoštovati redni zakonodajni postopek“ (drugi odstavek), in da obsoja „postopek, ki je bil uporabljen za izbor nove lokacije sedeža, v katerem so mu bile de facto odvzete pristojnosti, saj dejansko vanj ni bil vključen, zdaj pa se od njega pričakuje, da bo v rednem zakonodajnem postopku preprosto potrdil izbiro nove lokacije sedeža“ (četrti odstavek).
156 Vendar iz te izjave ni mogoče sklepati, da je Parlament menil, da je sklep z dne 20. novembra 2017 pravno zavezujoč. Ta sklep in predhodni izbirni postopek sta sicer lahko imela pomembno politično vrednost, zlasti ob upoštevanju okoliščine, ki jo je navedel Parlament, in sicer da je bilo nujno zagotoviti neprekinjenost dejavnosti agencije EMA in s tem čim prej določiti novi sedež te agencije. Vendar politični vpliv navedenega sklepa na zakonodajno oblast Parlamenta in Sveta ne more biti razlog za to, da Sodišče izpodbijano uredbo razglasi za nično (glej po analogiji sodbi z dne 6. septembra 2017, Slovaška in Madžarska/Svet, C‑643/15 in C‑647/15, EU:C:2017:631, točke od 145 do 149, in z dne 21. junija 2018, Poljska/Parlament in Svet, C‑5/16, EU:C:2018:483, točki 85 in 86).
157 Nazadnje, tudi sklicevanje na sklep z dne 20. novembra 2017 v uvodni izjavi 1 izpodbijane uredbe samo po sebi ne dokazuje, da Parlament ni pravilno presodil obsega svojih pristojnosti ali da so bile te pristojnosti kršene.
158 Iz tega sledi, da je treba očitek, v skladu s katerim je Parlament menil, da je na sklep z dne 20. novembra 2017 vezan, prav tako zavrniti.
159 V teh okoliščinah je treba prvi tožbeni razlog v zadevi C‑106/19 in prvi tožbeni razlog v zadevi C‑232/19 zavrniti.
Drugi tožbeni razlog v zadevi C‑106/19 ter drugi, tretji in četrti tožbeni razlog v zadevi C‑232/19
– Trditve strank
160 Italijanska republika z drugim tožbenim razlogom v zadevi C‑106/19 trdi, da tudi če ne bi prišlo do kršitve pristojnosti Parlamenta in zlasti če bi se z izpodbijano uredbo zgolj „zagotovil prejem“ sklepa z dne 20. novembra 2017, je zaradi nezakonitosti, ki vplivajo na ta sklep in so bile obravnavane v zadevi C‑59/18, Italijanska republika/Svet, ta uredba posredno nezakonita. Italijanska republika ob sklicevanju na trditve, navedene v zadnjenavedeni zadevi, poudarja, da so se z navedenim sklepom zlorabila pooblastila.
161 Z drugim, tretjim in četrtim tožbenim razlogom v zadevi C‑232/19, ki se prekrivajo z drugim tožbenim razlogom Italijanske republike v zadevi C‑106/19, Comune di Milano tudi trdi, da izpodbijana uredba temelji na sklepu z dne 20. novembra 2017, zato nezakonitosti tega sklepa in predhodnega izbirnega postopka vplivajo na zakonitost te uredbe.
162 Comune di Milano v okviru drugega tožbenega razloga v zadevi C‑232/19 izpodbija, na prvem mestu, zakonitost izbirnega postopka, sprejetega 22. junija 2017, ker je ta določal, da se za dokončno določitev kraja sedeža agencije EMA uporabi žreb. Comune di Milano meni, da izbira takšne naključne metode določitve pomeni zlorabo pooblastil, saj se oddaljuje od cilja izbirnega postopka, in sicer zagotoviti, da se ob upoštevanju vnaprej določenih meril izbere najboljša ponudba za gostitev novega sedeža agencije EMA.
163 Na drugem mestu, Comune di Milano trdi, da je izbirni postopek nezakonit tudi zato, ker Komisija ni sprejela ukrepov obveščanja, določenih za ta postopek, kar je privedlo do tega, da so države članice, ki so sodelovale pri glasovanju, znatno izkrivile ponudbo Kraljevine Nizozemske.
164 Comune di Milano s tretjim tožbenim razlogom trdi, da sta bili z izbirnim postopkom, ki je bil sprejet 22. junija 2017, kršeni načeli dobrega upravljanja in lojalnega sodelovanja, ker je bil ta postopek na koncu določen z žrebom, ki ni primeren način izbire postopka odločanja institucij Unije. Poleg tega Comune di Milano trdi, da se je s tem postopkom kršilo načelo preglednosti upravnega delovanja, ker ni bil sestavljen noben zapisnik o glasovanju in ker, splošneje, ni bilo nobene oblike objave ali nadzora postopka.
165 Nazadnje, Comune di Milano s četrtim in zadnjim tožbenim razlogom v bistvu zatrjuje kršitev več določb Poslovnika Sveta v zvezi s sestavo zapisnika, sprejemanjem odločitev, obliko aktov in obveznostjo obrazložitve. Poleg tega Comune di Milano trdi, da je izbirni postopek, zlasti faza žrebanja, potekal v nasprotju s pravili, določenimi v obvestilu z dne 31. oktobra 2017, navedenem v točki 17 te sodbe, zlasti v delu, v katerem je bil v tem obvestilu določen tridesetminutni odmor med vsakim krogom glasovanja.
166 Svet predlaga, naj se navedeni tožbeni razlogi zavrnejo, pri čemer med drugim trdi, da Italijanska republika in Comune di Milano nista upravičeni izpodbijati zakonitosti sklepa z dne 20. novembra 2017.
167 Parlament pa trdi, da s formalnega vidika tožba Italijanske republike v zvezi s predstavitvijo trditev ne izpolnjuje pogojev iz člena 21 Statuta Sodišča Evropske unije in člena 120(c) Poslovnika. Glede utemeljenosti Parlament meni, da so navedeni tožbeni razlogi brezpredmetni, ker med sklepom z dne 20. novembra 2017 in izpodbijano uredbo ni pravne povezave.
168 Tudi Komisija predlaga zavrnitev navedenih tožbenih razlogov, saj sklep z dne 20. novembra 2017 nima pravno zavezujočih učinkov.
– Presoja Sodišča
169 Drugi tožbeni razlog v zadevi C‑106/19 ter drugi, tretji in četrti tožbeni razlog v zadevi C‑232/19, s katerimi Italijanska republika in Comune di Milano v bistvu trdita, da je zaradi nezakonitosti sklepa z dne 20. novembra 2017 izpodbijana uredba nezakonita, temeljijo na predpostavki, da obstaja pravna povezava med tem sklepom in to uredbo.
170 Kot pa je razvidno iz preudarkov, navedenih v točkah od 111 do 142 te sodbe, za odločanje o določitvi sedeža organov, uradov in agencij Unije niso pristojne države članice, ampak zakonodajalec Unije, ki to pristojnost izvaja v skladu s postopki, določenimi v upoštevnih materialnih določbah Pogodb, kar sta v obravnavanih zadevah člen 114 in člen 168(4) PDEU, ki določata uporabo rednega zakonodajnega postopka. Poleg tega, kot je bilo ugotovljeno v točki 147 te sodbe, sklep z dne 20. novembra 2017 v pravu Unije nima zavezujočih pravnih učinkov, zaradi česar ta sklep ne more biti pravna podlaga izpodbijane uredbe in ravno tako z njo ni pravno povezan.
171 Tako tudi ob predpostavki – kot trdita tožeči stranki – da je bil sklep z dne 20. novembra 2017 sprejet po neveljavnem postopku in nezakonito, ta okoliščina kot taka ne bi vplivala na zakonitost izpodbijane uredbe.
172 V teh okoliščinah je treba drugi tožbeni razlog v zadevi C‑106/19 ter drugi, tretji in četrti tožbeni razlog v zadevi C‑232/19 zavrniti kot brezpredmetne.
173 Ker nobeden od tožbenih razlogov, navedenih v utemeljitev teh tožb, ni bil sprejet, je treba navedeni tožbi v celoti zavrniti.
Stroški
174 V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
175 V skladu s členom 138(3) Poslovnika vsaka stranka nosi svoje stroške, če vsaka uspe samo deloma. Vendar lahko Sodišče, če se zdi to glede na okoliščine v zadevi upravičeno, odloči, da ena stranka poleg svojih stroškov nosi tudi del stroškov druge stranke.
176 V obravnavanih zadevah, za kateri je značilno, da je bila izpodbijana uredba sprejeta v okoliščinah, ki so posebne v tem, da obstajajo različne prakse in različne razlage glede vprašanja pristojnosti odločanja na področju določitve sedeža organov, uradov in agencij Unije, je upravičeno odločiti, da vsaka od glavnih strank, in sicer Italijanska republika, Comune di Milano, Svet in Parlament, nosi svoje stroške.
177 V skladu s členom 140(1) Poslovnika Kraljevina Nizozemska in Komisija, ki sta intervenientki, nosita svoje stroške.
Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:
1. Tožbi se zavrneta.
2. Italijanska republika, Svet Evropske unije in Evropski parlament nosijo svoje stroške v zadevi C‑106/19.
3. Comune di Milano, Svet Evropske unije in Evropski parlament nosijo svoje stroške v zadevi C‑232/19.
4. Kraljevina Nizozemska in Evropska komisija nosita svoje stroške.
Podpisi