Συνεκδικασθείσες υποθέσεις T-268/08 και T-281/08
Land Burgenland (Αυστρία) και
Δημοκρατία της Αυστρίας
κατά
Ευρωπαϊκής Επιτροπής
«Κρατικές ενισχύσεις — Ενίσχυση χορηγηθείσα από τις αυστριακές αρχές στον όμιλο Grazer Wechselseitige (GRAWE) στο πλαίσιο της ιδιωτικοποιήσεως της Bank Burgenland — Απόφαση κηρύσσουσα την ενίσχυση ασύμβατη προς την κοινή αγορά και διατάσσουσα την ανάκτησή της — Κριτήριο του ιδιώτη επενδυτή υπό συνθήκες οικονομίας της αγοράς — Εφαρμογή στην περίπτωση που το Δημόσιο ενεργεί ως πωλητής — Καθορισμός της αγοραίας τιμής»
Περίληψη της αποφάσεως
1. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη — Έννοια — Πώληση αγαθού από δημόσιο φορέα σε ιδιώτη υπό προνομιακούς όρους — Εμπίπτει — Εκτίμηση με βάση το κριτήριο του ιδιώτη επενδυτή
(Άρθρο 87 § 1 ΕΚ)
2. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη — Έννοια — Εκτίμηση με βάση το κριτήριο του ιδιώτη επενδυτή — Μεταβίβαση επιχειρήσεως — Καθορισμός της τιμής — Πρέπει να προτιμάται το αποτέλεσμα μιας διαφανούς και άνευ αιρέσεων διαδικασίας ανοικτού διαγωνισμού σε σύγκριση με μια έκθεση πραγματογνώμονα
(Άρθρο 87 § 1 ΕΚ)
3. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη — Έννοια — Εκτίμηση με βάση το κριτήριο του ιδιώτη επενδυτή — Μεταβίβαση επιχειρήσεως — Αβέβαιη έκβαση και μακρά διάρκεια της διαδικασίας εγκρίσεως, η οποία δεν συνεπάγεται κατ’ αρχήν τον αποκλεισμό ενός αγοραστή από έναν ιδιώτη επενδυτή
(Άρθρο 87 § 1 ΕΚ)
4. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη — Έννοια — Εκτίμηση με βάση το κριτήριο του ιδιώτη επενδυτή — Μεταβίβαση επιχειρήσεως — Ανάγκη να μην εφαρμόζονται οι κανόνες που επιβάλλονται σε μια δημόσια αρχή η οποία ασκεί προνομίες δημόσιας εξουσίας στην επιλογή στην οποία πρέπει να προβεί η ίδια αυτή αρχή κατά την άσκηση οικονομικής δραστηριότητας
(Άρθρο 87 § 1 ΕΚ)
5. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη — Έννοια — Εκτίμηση με βάση το κριτήριο του ιδιώτη επενδυτή — Συνεκτίμηση του κινδύνου για τον καθορισμό της τιμής μεταβιβάσεως μιας επιχειρήσεως τον οποίο αντιπροσωπεύει η ύπαρξη ενός συστήματος εκ του νόμου εγγυήσεως υπέρ της επιχειρήσεως που πρέπει να μεταβιβασθεί — Δεν εμπίπτει
(Άρθρο 87 § 1 ΕΚ)
1. Η παράδοση αγαθών ή η παροχή υπηρεσιών υπό προνομιακούς όρους μπορεί να συνιστά κρατική ενίσχυση, υπό την έννοια του άρθρου 87, παράγραφος 1, ΕΚ. Η εν λόγω αρχή, εφαρμοζομένη σε πώληση αγαθού από δημόσιο φορέα προς ιδιώτη, έχει ως συνέπεια ότι πρέπει να εξετασθεί, ιδίως, εάν η τιμή πωλήσεως του αγαθού αυτού αντιστοιχεί στην τιμή της αγοράς, δηλαδή στην τιμή που μπορούσε να επιτευχθεί από τον αγοραστή υπό τις συνήθεις συνθήκες της αγοράς. Υπό το πρίσμα αυτό, είναι αναγκαία η εκ μέρους της Επιτροπής εφαρμογή του κριτηρίου του ιδιώτη επιχειρηματία υπό συνθήκες οικονομίας της αγοράς, προκειμένου να εξετασθεί αν το τίμημα που κατέβαλε ο φερόμενος ως αποδέκτης της ενισχύσεως αντιστοιχεί σε αυτό που θα είχε καθορίσει ιδιώτης επιχειρηματίας ενεργών υπό τις συνήθεις συνθήκες ανταγωνισμού. Η συγκεκριμένη εφαρμογή του κριτηρίου αυτού προϋποθέτει, κατ’ αρχήν, σύνθετη οικονομική εκτίμηση.
(βλ. σκέψεις 47-48)
2. Η αγοραία τιμή μιας επιχειρήσεως, η οποία αποτελεί κατά κανόνα συνάρτηση της προσφοράς και της ζητήσεως, αντιστοιχεί στην υψηλότερη τιμή την οποία θα ήταν διατεθειμένος να καταβάλει για την επιχείρηση αυτή ένας ιδιώτης επενδυτής που ενεργεί υπό συνήθεις συνθήκες ανταγωνισμού. Συνεπώς, όταν μια δημόσια αρχή σκοπεύει να πωλήσει επιχείρηση η οποία της ανήκει και εφαρμόζει, προς τούτο, διαφανή και άνευ αιρέσεων διαδικασία ανοικτού διαγωνισμού, μπορεί να τεκμαίρεται ότι η αγοραία τιμή αντιστοιχεί στην υψηλότερη προσφορά, εννοείται όμως ότι πρέπει να αποδειχθεί, πρώτον, ότι η προσφορά αυτή είναι δεσμευτική και αξιόπιστη και, δεύτερον, ότι η συνεκτίμηση οικονομικών παραγόντων διαφορετικών από την τιμή, όπως είναι οι εκτός ισολογισμού κίνδυνοι που υφίστανται μεταξύ των προσφορών, δεν δικαιολογείται. Επομένως, η Επιτροπή δεν υποπίπτει σε πρόδηλη πλάνη εκτιμήσεως, καταλήγοντας ότι το στοιχείο ενισχύσεως μπορεί να εκτιμάται με αφετηρία την αγοραία τιμή η οποία αποτελεί, κατ’ αρχήν, συνάρτηση των προσφορών που υποβλήθηκαν συγκεκριμένα στο πλαίσιο διαγωνισμού. Υπό τις συνθήκες αυτές, δεν μπορεί να προσαφθεί στην Επιτροπή ότι δεν έλαβε υπόψη εκθέσεις ανεξαρτήτων πραγματογνωμόνων.
Πράγματι, η χρήση τέτοιων εκθέσεων για τον καθορισμό της αγοραίας τιμής μιας επιχειρήσεως θα είχε νόημα μόνο σε περίπτωση που δεν είχε εφαρμοσθεί διαδικασία διαγωνισμού για την πώληση της επιχειρήσεως αυτής ή, ενδεχομένως, σε περίπτωση που είχε συναχθεί το συμπέρασμα ότι η εφαρμοσθείσα διαδικασία διαγωνισμού δεν ήταν ανοικτή, διαφανής και άνευ αιρέσεων. Συναφώς, είναι αναμφισβήτητο ότι οι πράγματι και εγκύρως υποβληθείσες προσφορές στο πλαίσιο της διαδικασίας διαγωνισμού που κινήθηκε για την ιδιωτικοποίηση συγκεκριμένης επιχειρήσεως συνιστούν, κατ’ αρχήν, καλύτερη κατά προσέγγιση αγοραία τιμή της εν λόγω επιχειρήσεως απ’ ό,τι οι εκθέσεις ανεξαρτήτων πραγματογνωμόνων. Συγκεκριμένα, τέτοιες εκθέσεις πραγματογνωμόνων, ανεξαρτήτως της μεθόδου και των παραμέτρων που επιλέγονται για την κατάρτισή τους, στηρίζονται σε ανάλυση συνιστάμενη σε προβολή στο μέλλον και, ως εκ τούτου, καταλήγουν σε εκτίμηση χαμηλότερης αγοραίας τιμής της επίμαχης επιχειρήσεως από αυτήν που προκύπτει από συγκεκριμένες και εγκύρως υποβληθείσες προσφορές στο πλαίσιο νομοτύπως διεξαχθείσας διαδικασίας διαγωνισμού. Για τους ίδιους λόγους, δεν μπορεί να προσαφθεί στην Επιτροπή ότι δεν έκρινε αναγκαία την κατάρτιση ex post μελέτης από ανεξάρτητο πραγματογνώμονα ούτε ότι παρέβη εξ αυτού του λόγου το καθήκον που υπέχει επιμελούς και αμερόληπτης εξετάσεως των μέτρων επί των οποίων όφειλε να αποφανθεί.
Εξάλλου, υπό το πρίσμα του κριτηρίου του ιδιώτη πωλητή υπό συνθήκες οικονομίας της αγοράς, οι υποκειμενικοί λόγοι ή οι λόγοι στρατηγικής για τους οποίους ένας συγκεκριμένος διαγωνιζόμενος υποβάλλει προσφορά συγκεκριμένου ποσού δεν είναι καθοριστικοί. Ο ιδιώτης πωλητής υπό συνθήκες οικονομίας της αγοράς θα επιλέξει, κατ’ αρχήν, την υψηλότερη τιμή εξαγοράς, τούτο δε ανεξαρτήτως των λόγων για τους οποίους οι εν δυνάμει αγοραστές υπέβαλαν προσφορές συγκεκριμένου ποσού.
(βλ. σκέψεις 69-73, 89)
3. Όσον αφορά το κριτήριο του ιδιώτη επενδυτή, προκειμένου να καθορισθεί αν η μεταβίβαση μιας επιχειρήσεως από δημόσιο φορέα σε ιδιώτη έχει τον χαρακτήρα κρατικής ενισχύσεως, πρέπει να θεωρηθεί ότι ένας πωλητής ο οποίος δραστηριοποιείται σύμφωνα με τις αρχές της οικονομίας της αγοράς μπορεί να επιλέξει τη χαμηλότερη προσφορά, εφόσον είναι σαφές ότι η μεταβίβαση στον πλειοδοτήσαντα δεν μπορεί να πραγματοποιηθεί. Συναφώς, ένας πωλητής υπό συνθήκες οικονομίας της αγοράς δεν θα επέλεγε αγοραστή ο οποίος, κατά πάσα πιθανότητα δεν θα λάβει από τις αρμόδιες αρχές τις απαιτούμενες εγκρίσεις.
Εντούτοις, ούτε η αβέβαιη έκβαση ούτε η προβλεπόμενη μακρά διάρκεια της διαδικασίας εγκρίσεως δικαιολογεί τον αποκλεισμό ενός υποψηφίου αγοραστή. Όσον αφορά τη μεταβίβαση μιας επιχειρήσεως στο πλαίσιο ιδιωτικοποιήσεως, τούτο ισχύει ιδίως εφόσον δεν συντρέχει ιδιαιτέρως επείγουσα ανάγκη δικαιολογούσα τη μεταβίβαση της επιχειρήσεως σε άλλον αγοραστή και εφόσον δεν αποδεικνύεται ότι η μακρά διάρκεια της διαδικασίας εγκρίσεως θα διακύβευε σοβαρά τις πιθανότητες ιδιωτικοποιήσεως.
(βλ. σκέψεις 107, 132-133)
4. Στο πλαίσιο του καθορισμού της υπάρξεως πλεονεκτήματος, υπό την έννοια του άρθρου 87, παράγραφος 1, ΕΚ, πρέπει να γίνεται διάκριση μεταξύ των υποχρεώσεων τις οποίες οφείλει να αναλαμβάνει το Δημόσιο ως επιχείρηση ασκούσα οικονομική δραστηριότητα και των υποχρεώσεων που υπέχει ενδεχομένως ως φορέας δημόσιας εξουσίας. Μολονότι το Δημόσιο ενεργεί ως ιδιώτης επιχειρηματίας υπό συνθήκες οικονομίας της αγοράς στο πλαίσιο μιας αποφάσεως περί πωλήσεως, ενεργεί στο πλαίσιο των προνομιών του ως φορέας δημόσιας εξουσίας όταν ενεργεί ως αρχή επιφορτισμένη με την προληπτική αξιολόγηση της αποκτήσεως ή της αυξήσεως μεριδίου του εταιρικού κεφαλαίου χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων.
Σε μια τέτοια περίπτωση, κακώς η Επιτροπή προβάλλει, προς στήριξη της αρνήσεώς της να θεωρήσει ότι η πιθανώς μακρότερη διάρκεια της διαδικασίας εγκρίσεως ενώπιον της αρμόδιας αρχής σε περίπτωση πωλήσεως της επιχειρήσεως σε ορισμένο διαγωνιζόμενο θα μπορούσε να εμποδίσει την πώληση αυτή, την ύπαρξη κινδύνου παραβιάσεως της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως μεταξύ διαγωνιζομένων. Πράγματι, υπάρχει αντίφαση μεταξύ, αφενός, της εξετάσεως της στάσεως του Δημοσίου υπό το πρίσμα του κριτηρίου του ιδιώτη επιχειρηματία υπό συνθήκες οικονομίας της αγοράς και, αφετέρου, της επισείσεως του κίνδυνου παραβιάσεως της αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων, λόγω της διαφορετικής διάρκειας της διαδικασίας εγκρίσεως σε περίπτωση μεταβιβάσεως της επιχειρήσεως σε ένα διαγωνιζόμενο και αυτής σε περίπτωση μεταβιβάσεως σε άλλο διαγωνιζόμενο.
(βλ. σκέψεις 128-130)
5. Ένα σύστημα εκ του νόμου εγγυήσεως, το οποίο συνεπάγεται την υποχρέωση των κρατικών, ιδίως δε των περιφερειακών, αρχών να επέμβουν σε περίπτωση αφερεγγυότητας ή θέσεως του οικείου χρηματοπιστωτικού ιδρύματος υπό εκκαθάριση και σύμφωνα με το οποίο οι πιστωτές των χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων μπορούν να ασκούν ευθέως δικαίωμα έναντι της εγγυήτριας δημόσιας αρχής, σε περίπτωση που το χρηματοπιστωτικό ίδρυμα τεθεί υπό εκκαθάριση ή βρεθεί σε κατάσταση αφερεγγυότητας και το ενεργητικό του εν λόγω ιδρύματος δεν επαρκεί για την ικανοποίησή τους, δεν μπορεί να ληφθεί υπόψη για την εξέταση συγκεκριμένης πράξεως υπό το πρίσμα της αρχής του ιδιώτη επιχειρηματία υπό συνθήκες οικονομίας της αγοράς.
Συγκεκριμένα, αυτό το οποίο είναι καθοριστικό στο πλαίσιο της εφαρμογής του κριτηρίου του ιδιώτη επιχειρηματία είναι το αν τα επίμαχα μέτρα περιλαμβάνονται μεταξύ αυτών τα οποία θα μπορούσε να λάβει ένας ιδιώτης επιχειρηματίας υπό συνθήκες οικονομίας της αγοράς, ο οποίος έχει προσδοκία πραγματοποιήσεως κερδών, κατά το μάλλον ή ήττον μακροπρόθεσμα. Ως εκ τούτου, ανεξάρτητα από τον χαρακτηρισμό που θα μπορούσε να δοθεί στις επίδικες δεσμεύσεις, το θεμελιώδες ζήτημα το οποίο τίθεται είναι το αν οι εν λόγω δεσμεύσεις περιλαμβάνονται μεταξύ αυτών τις οποίες θα μπορούσε να αναλάβει ένας ιδιώτης επιχειρηματίας υπό συνθήκες οικονομίας της αγοράς. Ως εκ τούτου, ένα σύστημα εκ του νόμου εγγυήσεως με τα ανωτέρω περιγραφέντα χαρακτηριστικά δεν δημιουργήθηκε υπό τις συνήθεις συνθήκες της αγοράς και, συνεπώς, δεν μπορεί να ληφθεί υπόψη κατά την εκτίμηση της συμπεριφοράς των εθνικών αρχών υπό το πρίσμα του κριτηρίου του ιδιώτη επενδυτή υπό συνθήκες οικονομίας της αγοράς.
(βλ. σκέψεις 149, 157-158)