ARRÊT DU TRIBUNAL (troisième chambre)
28 mai 2013 (*)
« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation en Tunisie – Gel des fonds – Défaut de base juridique »
Dans l’affaire T‑188/11,
Mohamed Slim Ben Mohamed Hassen Ben Salah Chiboub, demeurant à Abou Dhabi (Émirats arabes unis), représenté initialement par Mes G. Perrot et F. Gaudillière, puis par Me M.‑M. Le Roux, avocats,
partie requérante,
contre
Conseil de l’Union européenne, représenté initialement par MM. A. Vitro, G. Étienne et Mme S. Cook, puis par MM. Vitro et Étienne, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenu par
Commission européenne, représentée par MM. A. Bordes et M. Konstantinidis, en qualité d’agents,
et par
République tunisienne, représentée par Me W. Bourdon, avocat,
parties intervenantes,
ayant pour objet une demande d’annulation, en premier lieu, de la décision 2011/72/PESC du Conseil, du 31 janvier 2011, concernant des mesures restrictives à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation en Tunisie (JO L 28, p. 62), en deuxième lieu, de la décision d’exécution 2011/79/PESC du Conseil, du 4 février 2011, mettant en oeuvre la décision 2011/72 (JO L 31, p. 40), et, en troisième lieu, du règlement (UE) n° 101/2011 du Conseil, du 4 février 2011, concernant des mesures restrictives à l’encontre de certaines personnes, entités et organismes au regard de la situation en Tunisie (JO L 31, p. 1), en tant que ces actes visent le requérant,
LE TRIBUNAL (troisième chambre),
composé de M. O. Czúcz, président, Mme I. Labucka et M. D. Gratsias (rapporteur), juges,
greffier : Mme C. Kristensen, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 22 janvier 2013,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1 À la suite des événements politiques survenus en Tunisie au cours des mois de décembre 2010 et janvier 2011, le Conseil de l’Union européenne a adopté, le 31 janvier 2011, au visa notamment de l’article 29 TUE, la décision 2011/72/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation en Tunisie (JO L 28, p. 62).
2 Les considérants 1 et 2 de la décision 2011/72 énoncent :
« Le 31 janvier 2011, le Conseil a réaffirmé à la Tunisie et au peuple tunisien toute sa solidarité et son soutien en faveur des efforts déployés pour établir une démocratie stable, l’État de droit, le pluralisme démocratique et le plein respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales.
Le Conseil a décidé, en outre, d’adopter des mesures restrictives à l’encontre de personnes responsables du détournement de fonds publics tunisiens, qui privent ainsi le peuple tunisien des avantages du développement durable de son économie et de sa société et compromettent l’évolution démocratique du pays. »
3 Aux termes de l’article 1er de la décision 2011/72 :
« 1. Sont gelés tous les capitaux et ressources économiques qui appartiennent à des personnes responsables du détournement de fonds publics tunisiens et aux personnes physiques ou morales, entités ou organismes qui leur sont associés, de même que tous les capitaux et ressources économiques qui sont en leur possession, ou qui sont détenus ou contrôlés par ces personnes, entités ou organismes, dont la liste figure à l’annexe.
2. Nuls capitaux ou ressources économiques ne peuvent être mis, directement ou indirectement, à la disposition de personnes physiques ou morales, d’entités ou d’organismes dont la liste figure à l’annexe ou utilisés à leur profit.
3. L’autorité compétente d’un État membre peut autoriser le déblocage de certains fonds ou ressources économiques gelés ou la mise à disposition de certains capitaux ou ressources économiques, dans les conditions qu’elle juge appropriées, après avoir établi que les fonds ou les ressources économiques concernés sont :
a) nécessaires pour répondre aux besoins fondamentaux des personnes dont la liste figure à l’annexe et des membres de leur famille qui sont à leur charge […] ;
b) destinés exclusivement au paiement d’honoraires professionnels raisonnables et au remboursement de dépenses correspondant à la prestation de services juridiques ;
c) destinés exclusivement au paiement de charges ou frais correspondant à la garde ou à la gestion courantes de fonds ou de ressources économiques gelés ; ou
d) nécessaires pour des dépenses extraordinaires […] »
4 Aux termes de l’article 2, paragraphe 1, de la décision 2011/72, « [l]e Conseil, statuant sur proposition d’un État membre ou du haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, établit la liste qui figure à l’annexe et la modifie ».
5 Aux termes de l’article 3, paragraphe 1, de la décision 2011/72, « [l]’annexe indique les motifs de l’inscription sur la liste des personnes et entités ».
6 Aux termes de l’article 5 de la décision 2011/72 :
« La présente décision s’applique pendant une période de douze mois. Elle fait l’objet d’un suivi constant. Elle est prorogée ou modifiée, le cas échéant, si le Conseil estime que ses objectifs n’ont pas été atteints. »
7 Dans la liste annexée à la décision 2011/72, figurait uniquement le nom de deux personnes physiques, à savoir M. Zine el‑Abidine Ben Hamda Ben Ali, ancien président de la République tunisienne, et Mme Leïla Bent Mohammed Trabelsi, son épouse.
8 Au visa de « la décision [2011/72], et notamment [de] son article 2, paragraphe 1, en liaison avec l’article 31, paragraphe 2, [TUE] », le Conseil a adopté, le 4 février 2011, la décision d’exécution 2011/79/PESC, mettant en œuvre la décision 2011/72 (JO L 31, p. 40).
9 L’article 1er de la décision d’exécution 2011/79 énonçait que la liste annexée à la décision 2011/72 était remplacée par une nouvelle liste de 48 personnes physiques. À la vingt-cinquième ligne de cette liste, figurait, dans la colonne intitulée « Nom », la mention « Mohamed Slim Ben Mohamed Hassen Ben Salah CHIBOUB ». Dans la colonne intitulée « Informations d’identification », il était précisé : « Tunisien, né le 13 janvier 1959, fils de Leïla CHAIBI, marié à Dorsaf BEN ALI, PDG de société, demeurant rue du jardin - Sidi Bousaid - Tunis, titulaire de la CNI n° 00400688 ». Enfin, dans la colonne intitulée « Motifs », était indiqué « Personne faisant l’objet d’une enquête judiciaire des autorités tunisiennes pour acquisition de biens immobiliers et mobiliers, ouverture de comptes bancaires et détention d’avoirs financiers dans plusieurs pays dans le cadre d’opérations de blanchiment d’argent ».
10 La décision d’exécution 2011/79 est entrée en vigueur, conformément à son article 2, le jour de son adoption.
11 Au visa de l’article 215, paragraphe 2, TFUE et de la décision 2011/72, le Conseil a adopté le 4 février 2011, soit le même jour que la décision d’exécution 2011/79, le règlement (UE) n° 101/2011 concernant des mesures restrictives à l’encontre de certaines personnes, entités et organismes au regard de la situation en Tunisie (JO L 31, p. 1). Ainsi qu’il ressort de son considérant 2, ce règlement a été adopté, car les mesures prévues par la décision 2011/72 « entr[aient] dans le champ d’application du [TFUE, de sorte qu’]une action réglementaire au niveau de l’Union [était] nécessaire pour en assurer la mise en œuvre ».
12 L’article 2, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 101/2011 reprenait, en substance, les dispositions de l’article 1er, paragraphes 1 et 2, de la décision 2011/72. Ce règlement comprenait par ailleurs une « annexe I », identique à l’annexe de ladite décision, telle que modifiée par la décision d’exécution 2011/79.
13 La décision 2012/50/PESC du Conseil, du 27 janvier 2012, modifiant la décision 2011/72 (JO L 27, p. 11), d’une part, et la décision 2013/72/PESC du Conseil, du 31 janvier 2013, modifiant la décision 2011/72 (JO L 32, p. 20), ont prorogé jusqu’au, respectivement, 31 janvier 2013 et 31 janvier 2014 l’application des mesures restrictives prévues par la décision 2011/72, telle que modifiée par la décision d’exécution 2011/79.
Procédure et conclusions des parties
14 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 1er avril 2011, le requérant, Mohamed Slim Ben Mohamed Hassen Ben Salah Chiboub, a introduit le présent recours. Il a conclu à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision 2011/72 et la décision d’exécution 2011/79 ainsi que le règlement n° 101/2011, en tant que ces actes le visent,
– condamner le Conseil aux dépens.
15 Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le même jour, le requérant a demandé qu’il soit statué selon une procédure accélérée sur son recours, conformément à l’article 76 bis du règlement de procédure du Tribunal.
16 Dans ses observations sur cette demande, déposées au greffe du Tribunal, le 4 mai 2011, le Conseil a indiqué qu’il doutait qu’une telle procédure soit appropriée et a demandé que, en tout état de cause, les États membres qui le souhaiteraient puissent présenter une demande d’intervention.
17 Par décision du 19 mai 2011, le Tribunal (troisième chambre) a rejeté la demande tendant à ce qu’il soit statué selon une procédure accélérée.
18 Le 26 mai 2011, le Conseil a déposé au greffe du Tribunal un mémoire en défense, par lequel il a conclu à ce qu’il plaise au Tribunal rejeter le recours et condamner le requérant aux dépens.
19 Par ordonnances du 18 octobre 2011, le président de la troisième chambre du Tribunal a admis l’intervention, d’une part, de la République tunisienne et, d’autre part, de la Commission européenne, au soutien des conclusions du Conseil.
20 La République tunisienne a déposé au greffe du Tribunal un mémoire en intervention le 1er décembre 2011, au sujet duquel ni le requérant ni le Conseil n’ont formulé d’observations. Quant à la Commission, elle a indiqué, par acte enregistré au greffe du Tribunal le 2 décembre 2011, qu’elle n’entendait pas déposer de mémoire en intervention.
21 Le requérant n’a pas déposé de mémoire en réplique dans le délai qui lui était imparti en application de l’article 47, paragraphe 2, du règlement de procédure.
22 Sur proposition du juge rapporteur, le Tribunal (troisième chambre) a décidé d’ouvrir la procédure orale. Par la voie d’une mesure d’organisation de la procédure, il a invité les parties à répondre à des questions et a demandé au Conseil de produire des documents.
23 Par actes enregistrés au greffe du Tribunal respectivement les 6 et 7 novembre 2012, la Commission et le Conseil ont déféré à cette demande. Quant à lui, le requérant s’est abstenu de répondre à ladite demande.
24 Les 22 et 23 novembre 2012, le Conseil a déposé de nouvelles offres de preuve.
25 Alors même qu’il n’en avait pas averti le Tribunal, le requérant ne s’est pas présenté à l’audience du 27 novembre 2012.
26 Dans ces conditions, le Tribunal a convoqué une nouvelle audience. Par lettre du 16 janvier 2013, le requérant a fait savoir au Tribunal qu’il n’y participerait pas. Lors de cette audience, le 22 janvier 2013, le Conseil, seul présent, a de nouveau été entendu en sa plaidoirie et en ses réponses aux questions posées par le Tribunal.
En droit
27 Dans la requête, le requérant indique qu’il demande l’annulation de la décision 2011/72, de la décision d’exécution 2011/79 et du règlement n° 101/2011, en tant que ces actes le visent.
1. Sur la portée des conclusions dirigées contre la décision 2011/72 et la décision d’exécution 2011/79
28 Les dispositions des articles 1er à 3 et 5 de la décision 2011/72 définissent le régime du gel d’avoirs applicable à toutes les personnes, entités ou organismes répondant aux critères objectifs définis à l’article 1er, paragraphe 1, de ladite décision. Il s’agit des personnes « responsables du détournement de fonds publics tunisiens » et de leurs associés. Ainsi, ces dispositions déploient des effets juridiques à l’égard d’une catégorie de personnes, d’entités et d’organismes définie de manière objective, générale et abstraite.
29 Pour sa part, l’annexe de la décision 2011/72 correspond à une « liste des personnes et entités visées à l’article 1er ». Or, dans sa rédaction originelle, cette liste vise à appliquer à deux personnes physiques mentionnées nominativement le gel d’avoirs dont le régime a été défini aux articles 1er à 3 et 5 de ladite décision (voir point 7 ci-dessus).
30 Ainsi qu’il ressort de son article 1er, la décision d’exécution 2011/79 a, quant à elle, pour seul objet de modifier la liste annexée originellement à la décision 2011/72, afin d’y inclure le nom de 46 personnes supplémentaires, dont celui du requérant.
31 Il résulte de ce qui précède que les conclusions dirigées contre la décision 2011/72 et la décision d’exécution 2011/79 ont le même objet, à savoir l’annulation de l’annexe de la décision 2011/72, telle que modifiée par la décision d’exécution 2011/79 (ci-après l’« annexe modifiée à la décision 2011/72 »), en tant que cette annexe vise le requérant.
32 En substance, le requérant n’a donc présenté que deux chefs de conclusions distincts : l’un dirigé contre l’annexe modifiée à la décision 2011/72 et l’autre contre le règlement n° 101/2011.
33 Au soutien de l’ensemble de ces chefs de conclusions, il a soulevé des moyens tirés, en premier lieu, de la méconnaissance de l’obligation de motivation, en deuxième lieu, d’une erreur de fait et, en troisième lieu, de la violation des droits de la défense, du droit à un recours effectif et de la présomption d’innocence.
2. Sur les conclusions à fin d’annulation dirigées contre l’annexe modifiée à la décision 2011/72
En ce qui concerne le premier moyen, tiré de la violation de l’obligation de motivation
Arguments du requérant
34 Par le premier moyen, le requérant fait valoir que le Conseil a violé l’obligation de motivation.
35 À l’appui de ce moyen, le requérant prétend que ne sont mentionnés ni les « informations précises » ni les « éléments de dossier » sur le fondement desquels a été établie la liste figurant à l’annexe modifiée à la décision 2011/72.
Appréciation du Tribunal
36 Aux termes de l’article 296, deuxième alinéa, TFUE, « [l]es actes juridiques [adoptés par les institutions de l’Union] sont motivés ».
37 En vertu de l’article 41, paragraphe 2, sous c), de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (JO 2010, C 83, p. 389), le droit à une bonne administration comprend notamment « l’obligation pour l’administration de motiver ses décisions ».
38 Selon une jurisprudence constante, la motivation exigée par l’article 296 TFUE et l’article 41 de la charte des droits fondamentaux doit être adaptée à la nature de l’acte attaqué et au contexte dans lequel celui-ci a été adopté. Elle doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre à l’intéressé de connaître les justifications de la mesure prise, et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle. L’exigence de motivation doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce (voir arrêt de la Cour du 15 novembre 2012, Conseil/Bamba, C‑417/11 P, non encore publié au Recueil, points 50 et 53, et la jurisprudence citée).
39 Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences de l’article 296 TFUE et de l’article 41 de la charte des droits fondamentaux doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée. Ainsi, d’une part, un acte faisant grief est suffisamment motivé dès lors qu’il est intervenu dans un contexte connu de l’intéressé, qui lui permet de comprendre la portée de la mesure prise à son égard (voir arrêt Conseil/Bamba, point 38 supra, points 53 et 54, et la jurisprudence citée). D’autre part, le degré de précision de la motivation d’un acte doit être proportionné aux possibilités matérielles et aux conditions techniques ou de délai dans lesquelles celui-ci doit intervenir (voir arrêt du Tribunal du 12 décembre 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Conseil, T‑228/02, Rec. p. II‑4465, point 141, et la jurisprudence citée).
40 En particulier, la motivation d’une mesure de gel d’avoirs ne saurait, en principe, consister seulement en une formulation générale et stéréotypée (voir, en ce sens, arrêt Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Conseil, point 39 supra, point 143). Sous les réserves énoncées au point précédent, une telle mesure doit, au contraire, indiquer les raisons spécifiques et concrètes pour lesquelles le Conseil considère que la réglementation pertinente est applicable à l’intéressé (voir arrêt Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Conseil, point 39 supra, point 143, et la jurisprudence citée ; voir également, en ce sens, arrêt Conseil/Bamba, point 38 supra, point 52).
41 En l’espèce, la décision d’exécution 2011/79 indique, de manière univoque, les considérations de droit sur lesquelles elle repose. En effet, d’une part, les visas de ladite décision font référence à « la décision [2011/72], et notamment [à] son article 2, paragraphe 1, [lu en combinaison] avec l’article 31, paragraphe 2, [TUE] ». D’autre part, l’annexe de cette décision, qui contient les modifications devant être apportées à l’annexe originelle à la décision 2011/72 renvoie à l’article 1er de cette dernière décision.
42 En outre, il ressort de l’annexe modifiée à la décision 2011/72, lue en combinaison avec le titre même de cette décision, que le requérant a été soumis à des mesures restrictives « au regard de la situation en Tunisie », au motif qu’il faisait « l’objet d’une enquête judiciaire des autorités tunisiennes pour acquisition de biens immobiliers et mobiliers, ouverture de comptes bancaires et détention d’avoirs financiers dans plusieurs pays dans le cadre d’opérations de blanchiment d’argent ». Les considérations de fait sur le fondement desquelles le requérant a été soumis à un gel d’avoirs sont ainsi mentionnées avec clarté et précision.
43 Ces considérations ne présentent d’ailleurs pas un caractère stéréotypé. En effet, elles ne calquent pas la rédaction d’une disposition de portée générale. En outre, elles sont, certes, les mêmes que celles sur le fondement desquelles les autres personnes physiques dont le nom figurait dans l’annexe modifiée à la décision 2011/72 ont été soumises à un gel d’avoirs. Toutefois, elles ont trait à la situation concrète du requérant, qui, d’après le Conseil, a, au même titre que d’autres, fait l’objet d’une enquête judiciaire menée par les autorités tunisiennes pour des faits de blanchiment d’argent.
44 Il suit de là que la décision d’exécution 2011/79, qui a modifié l’annexe originelle à la décision 2011/72, comporte l’énoncé des éléments de droit et de fait qui en constituent, d’après son auteur, le fondement. Autrement dit, son libellé fait apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement suivi par le Conseil. Dès lors, la décision attaquée respecte pleinement les exigences posées par l’article 296 TFUE et l’article 41 de la charte des droits fondamentaux.
45 Dans ces conditions, le premier moyen doit être écarté.
En ce qui concerne le deuxième moyen, tiré d’une erreur de fait
46 Par le deuxième moyen, le requérant soutient que le Conseil n’aurait pas dû mentionner son nom sur l’annexe modifiée à la décision 2011/72, puisqu’il ne peut en rien être accusé « de détourner des fonds aux fins de blanchiment d’argent ». À l’appui de ce moyen, il expose que ses avoirs ne proviennent pas d’opérations de blanchiment d’argent, mais correspondent à des rémunérations versées à son profit de 2004 à 2009 par la Fédération internationale de football association (FIFA).
Quant à la portée de l’examen mené par le Tribunal
47 Bien que ce moyen soit tiré d’une erreur de fait, le Tribunal ne peut se contenter, pour en apprécier le bien-fondé, de s’assurer de l’exactitude matérielle des constatations de fait sur le fondement desquelles le Conseil a décidé d’inscrire le requérant sur la liste figurant à l’annexe modifiée à la décision 2011/72. Dans les circonstances particulières de l’espèce, dans lesquelles le requérant avance que la provenance des fonds dont il disposait ne justifiait pas que son nom soit porté sur l’annexe modifiée à la décision 2011/72, le Tribunal est tenu de vérifier également que lesdites constatations de fait sont celles que l’article 1er de la décision 2011/72, sur la base duquel a été adoptée la liste figurant à l’annexe modifiée à la décision 2011/72, imposait au Conseil d’effectuer, et ce même s’il n’y a pas été expressément invité par les parties.
48 En effet, si le Tribunal omettait de procéder à une telle vérification, il risquerait de se fonder sur des considérations juridiques erronées. Or, selon une jurisprudence constante, tout en ne devant statuer que sur la demande des parties, auxquelles il appartient de délimiter le cadre du litige, le juge de l’Union ne saurait être tenu par les seuls arguments invoqués par celles-ci au soutien de leurs prétentions, sauf à se voir contraint, le cas échéant, de fonder sa décision sur des considérations juridiques erronées (ordonnance de la Cour du 13 juin 2006, Mancini/Commission, C‑172/05 P, non publiée au Recueil, point 41, et arrêt de la Cour du 21 septembre 2010, Suède e.a./API et Commission, C‑514/07 P, C‑528/07 P et C‑532/07 P, Rec. p. I‑8533, point 65 ; arrêts du Tribunal du 20 juin 2007, Tirrenia di Navigazione e.a./Commission, T‑246/99, non publié au Recueil, point 102, et du 8 juillet 2010, Commission/Putterie-De-Beukelaer, T‑160/08 P, Rec. p. II‑3751, point 65).
49 Pour que le Tribunal puisse réaliser la vérification décrite au point 47 ci-dessus en respectant pleinement le caractère contradictoire de la procédure, il est nécessaire que les parties aient pu présenter leurs observations quant au point de savoir si les constatations de fait sur le fondement desquelles le Conseil a décidé de soumettre le requérant à un gel d’avoirs étaient celles que l’article 1er de la décision 2011/72 lui imposait d’effectuer. Ainsi, le Tribunal se doit d’avoir invité les parties à indiquer si, selon elles, les critères énoncés à l’article 1er de ladite décision 2011/72 avaient été satisfaits en l’espèce.
50 Telle est la raison pour laquelle le Tribunal a, d’une part, posé une question en ce sens aux parties, par la voie d’une mesure d’organisation de la procédure (voir point 22 ci-dessus) et, d’autre part, indiqué, lors de l’audience, les considérations ayant présidé à une telle mesure d’organisation de la procédure.
Quant au respect des critères énoncés à l’article 1er, paragraphe 1, de la décision 2011/72
51 Conformément à ce qui vient d’être précisé au point 47 ci-dessus, il convient, en particulier, d’examiner si l’annexe modifiée à la décision 2011/72, en tant qu’elle vise le requérant, respecte effectivement les prévisions de l’article 1er, paragraphe 1, de cette même décision. Cela impose de déterminer, au préalable, le sens et la portée dudit article, d’une part, et du motif pour lequel le nom du requérant a été inscrit sur la liste figurant à ladite annexe, d’autre part.
– Sens et portée de l’article 1er, paragraphe 1, de la décision 2011/72
52 Ainsi qu’il a été exposé au point 3 ci-dessus et rappelé au point 28 ci-dessus, l’article 1er, paragraphe 1, de la décision 2011/72 impose de geler l’ensemble des avoirs détenus par les personnes responsables du « détournement de fonds publics tunisiens » ou par les associés à ces personnes. En d’autres termes, cette disposition, dont le libellé est clair et précis, mentionne une catégorie spécifique de faits de nature à recevoir une qualification pénale en droit tunisien. Il ne s’agit pas de tout acte relevant de la délinquance ou de la criminalité économiques, mais uniquement des agissements qualifiables de « détournement de fonds publics tunisiens ».
53 En cela, le libellé de ladite disposition est d’ailleurs en parfaite cohérence avec les objectifs poursuivis par le Conseil. En effet, il ressort des considérants de la décision 2011/72 que celle-ci tend à soutenir les efforts déployés par le peuple tunisien pour établir une « démocratie stable », tout en l’aidant à bénéficier des « avantages du développement durable de son économie et de sa société ». Or, de tels objectifs, qui sont au nombre de ceux mentionnés à l’article 21, paragraphe 2, sous b) et d), TUE, ont vocation à être atteints par un gel d’avoirs dont le champ d’application est, comme en l’espèce, restreint aux « responsables » de détournements de « fonds publics tunisiens » et à leurs associés, c’est-à-dire à des personnes dont les agissements sont susceptibles d’avoir obéré le bon fonctionnement des institutions publiques tunisiennes et des organismes leur étant liés.
– Sens et portée de l’annexe modifiée à la décision 2011/72, en tant qu’elle concerne le requérant
54 Ainsi qu’il ressort du point 9 ci-dessus, en vertu de l’annexe modifiée à la décision 2011/72, le nom du requérant a été inclus au nombre des personnes visées par le gel d’avoirs prévu par l’article 1er de cette même décision, au motif qu’il faisait « l’objet d’une enquête judiciaire des autorités tunisiennes » pour des actes accomplis « dans le cadre d’opérations de blanchiment d’argent ».
55 Or, ce motif renvoie à une notion, celle de « blanchiment d’argent », qui n’est pas utilisée à l’article 1er, paragraphe 1, de la décision 2011/72. Dès lors, afin que ledit motif puisse être regardé comme étant au nombre de ceux prévus par ledit article, il faut, à tout le moins, qu’il soit établi que, au regard du droit national applicable, à savoir le droit tunisien, la notion de « détournement de fonds publics », telle qu’employée à cet article, recouvre ou, à tout le moins, implique nécessairement celle de « blanchiment d’argent ». Toutefois, au cas particulier, le Conseil n’établit ni même d’ailleurs ne soutient que, en dépit de la divergence existant prima facie entre les notions de « blanchiment d’argent » et de « détournement de fonds publics », un individu puisse être qualifié, au regard du droit pénal tunisien, de « responsable du détournement de fonds publics » ou d’associé à un tel responsable pour la seule raison qu’il fait l’objet d’une « enquête judiciaire » pour des faits de « blanchiment d’argent ».
56 À titre superfétatoire, il peut être noté que, dans le cadre du droit de l’Union, le « blanchiment d’argent » recouvre notamment la conversion et le transfert intentionnels de biens provenant d’une activité criminelle, quelle qu’elle soit, dans le but de dissimuler ou de déguiser l’origine illicite desdits biens ou d’aider toute personne qui est impliquée dans cette activité à échapper aux conséquences juridiques de ses actes. Cela résulte, en particulier, de la définition donnée à l’article 1er, paragraphe 2, de la directive 2005/60/CE du Parlement européen et du Conseil, du 26 octobre 2005, relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme (JO L 309, p. 15), dont le libellé reprend, en substance, celui de l’article 9 de la convention du Conseil de l’Europe relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime et au financement du terrorisme, ouverte à la signature le 16 mai 2005, signée par l’Union le 2 avril 2009, mais non encore approuvée par elle. Or, force est de constater que, ainsi défini, le « blanchiment d’argent » ne correspond pas aux seuls agissements permettant de dissimuler l’origine illicite d’avoirs issus de détournements de fonds publics.
57 Il suit de là que l’annexe modifiée à la décision 2011/72 a inclus le requérant au nombre des personnes dont les avoirs devaient être gelés en vertu de l’article 1er, paragraphe 1, de la décision 2011/72 en faisant application d’un critère autre que celui prévu par cette dernière disposition. Ainsi, les constatations de fait sur le fondement desquelles le Conseil a inscrit le nom du requérant sur la liste figurant à l’annexe modifiée à la décision 2011/72 ne sont pas celles que l’article 1er de cette décision lui imposait d’effectuer.
Arguments de la défense
58 Pour tenter de remettre en cause la conclusion énoncée au point précédent, le Conseil, soutenu par la Commission, a fait valoir, en substance, qu’une interprétation littérale de la décision d’exécution 2011/79 était exclue, celle-ci devant, au contraire, être lue à la lumière du contexte factuel dans lequel elle s’inscrivait.
59 Au soutien d’une telle thèse, le Conseil a avancé trois arguments.
60 Par un premier argument, sur lequel il a été insisté lors de l’audience du 22 janvier 2013, le Conseil a allégué que les éléments de preuve sur le fondement desquels il avait été décidé d’inclure le requérant au nombre des personnes dont les avoirs devaient être gelés en vertu de la décision 2011/72 témoignaient de ce que celui-ci était considéré, par les autorités tunisiennes, comme « responsable du détournement de fonds publics tunisien » ou susceptible d’avoir été associé à une personne responsable de tels faits. Cela ressortirait, en particulier, d’indications fournies par les autorités tunisiennes au Conseil, en réponse à une demande de la délégation de l’Union européenne en Tunisie, ces indications devant être comprises à la lumière de ladite demande.
61 Cet argument doit, en tout état de cause, être écarté.
62 En effet, il ressort des pièces du dossier, et notamment de la réponse du Conseil à la question écrite posée par le Tribunal aux parties par voie de mesure d’organisation de la procédure, que la décision d’exécution 2011/79 a été adoptée après prise en considération de deux documents.
63 Le premier document correspond à une note de la direction générale de la sûreté publique de la République tunisienne du 20 janvier 2011 destinée au doyen des juges d’instruction près le Tribunal de première instance de Tunis. Il ressort des termes mêmes de cette note qu’elle correspond à une liste des « parents et alliés » de l’ancien chef de l’État tunisien. Sur cette liste figure le nom du requérant.
64 Le second document est une note verbale adressée, le 29 janvier 2011, par le ministère des Affaires étrangères de la République tunisienne à la délégation de l’Union en Tunisie. Cette note indique que les personnes listées dans le premier document sont visées, en Tunisie, par une instruction judiciaire pour « blanchiment d’argent par suite d’utilisation abusive des fonctions et des activités professionnelles et sociales ».
65 Lors de l’audience du 22 janvier 2013, le Conseil a en outre allégué qu’il avait pris en considération un document supplémentaire lors de l’adoption de la décision 2011/79/PESC. Ce document, déposé par le Conseil le 22 novembre 2012, est une note verbale de la délégation de l’Union en Tunisie datée du 25 janvier 2011. Il en ressort que « en vue […] de préparer une décision [de] gel des avoirs des personnes [re]connues ou soupçonnées d’avoir agi contre les intérêts de l’État tunisien et/ou contre son peuple », ladite délégation de l’Union a demandé aux autorités tunisiennes de lui fournir une « liste des personnes physiques et/ou morales visées par le gouvernement tunisien ».
66 Or, le premier document, visé au point 63 ci-dessus, expose, certes, clairement les liens familiaux unissant le requérant à l’ancien chef de l’État tunisien. Mais, en tout état de cause, il n’en ressort aucunement que des membres de la famille de ce dernier étaient poursuivis en Tunisie, à la date d’adoption de la décision d’exécution 2011/79, pour des faits de « détournements de fonds publics ». Ainsi qu’il vient d’être dit, ce document est une liste détaillant uniquement les « identités complètes » des « parents et alliés » de l’ancien chef de l’État tunisien.
67 Quant à elle, la note verbale décrite au point 64 ci-dessus ne mentionne pas la situation particulière du requérant. En outre, elle fait référence à une instruction judiciaire portant sur deux catégories de faits : des opérations de blanchiment consécutives à une « utilisation abusive [de] fonctions », d’une part, et des opérations de blanchiment consécutives à une utilisation abusive des « activités professionnelles et sociales », d’autre part.
68 Or, si ladite note verbale fait mention d’une instruction judiciaire portant sur des opérations de blanchiment d’argent consécutives à une « utilisation abusive [de] fonctions », elle ne précise pas si les fonctions en cause ont un caractère privé ou public. Ainsi, il ne saurait, certes, être exclu que, s’agissant de certaines des personnes figurant sur la liste comprise dans le premier document, l’instruction judiciaire mentionnée dans ladite note verbale vise effectivement des actes susceptibles de recevoir la qualification de « blanchiment d’argent par suite d’utilisation abusive [de] fonctions » publiques, actes dont les auteurs pourraient raisonnablement être qualifiés de responsables ou d’« associés » à des responsables de détournements de fonds publics. Toutefois, le Tribunal n’est pas à même de conclure, au vu des seuls documents décrits aux points 63 et 64 ci-dessus, que de tels actes étaient reprochés spécifiquement au requérant. Cette conclusion s’impose avec d’autant plus de force que le Conseil n’a ni soutenu ni même suggéré que le requérant avait exercé des fonctions publiques.
69 Par ailleurs, dans l’hypothèse où le requérant aurait été mis en cause du chef d’actes de blanchiment d’argent par suite de l’utilisation abusive des « activités professionnelles et sociales », aucun des documents susdécrits n’indique que les activités visées par une telle mise en cause étaient liées à l’exercice de prérogatives de puissance publique ou relevaient d’un service public tunisien.
70 Enfin, le document supplémentaire invoqué par le Conseil ne fait pas référence, de manière spécifique, aux responsables de « détournements de fonds publics » ou à leurs associés, mais renvoie à une autre catégorie, celle des « personnes reconnues ou soupçonnées d’avoir agi contre les intérêts de l’État tunisien et/ou contre son peuple ».
71 Quoi qu’il en soit, quand bien même ces deux notions se confondraient, les premier et second documents susévoqués ne sauraient être considérés comme visant des personnes « responsables du détournement de fonds publics tunisiens » ou des personnes associées à de tels responsables au seul motif qu’ils comportent une réponse à une question posée dans le document supplémentaire. En effet, il est certes exact que ces deux premiers documents visent à répondre à une question formulée dans le document supplémentaire. Toutefois, une telle circonstance n’implique pas que la réponse qu’ils apportent est appropriée. Il revenait au Conseil de vérifier que les documents qui lui avaient été adressés par les autorités tunisiennes répondaient utilement à la question qui avait été formulée par la délégation de l’Union en Tunisie. Or, en l’espèce, force est de constater, ainsi qu’il a été précisé aux points précédents, qu’il ressort de la lecture combinée des deux premiers documents susdécrits que les autorités tunisiennes ont transmis une liste de personnes visées par une instruction judiciaire pour « blanchiment d’argent par suite d’utilisation abusive des fonctions et des activités professionnelles et sociales », sans indiquer si ces personnes étaient, à ce titre, des personnes responsables de « détournements de fonds publics » ou des associés à de telles personnes, et sans même préciser si ces personnes devaient être considérées comme ayant « agi contre les intérêts de l’État tunisien et/ou contre son peuple ».
72 Au surplus, il convient de noter que le document supplémentaire ne mentionne pas spécifiquement le requérant. A fortiori, il ne contient aucune indication quant à l’objet de l’enquête menée à l’encontre de ce dernier en Tunisie.
73 Par suite, sur la base des trois documents décrits aux points 63 à 65 ci-dessus, il est impossible de conclure, avec certitude, que, à la date à laquelle le nom du requérant a été inscrit sur la liste figurant à l’annexe modifiée à la décision 2011/72, celui-ci faisait l’objet d’une enquête judiciaire pour des faits de blanchiment d’argent consécutifs à des détournements de fonds publics et pouvait être considéré, à ce titre, comme étant une personne « responsable du détournement de fonds publics tunisiens » ou un associé à une telle personne.
74 Par un deuxième argument, le Conseil, soutenu par la Commission, a fait valoir que les opérations de blanchiment d’argent reprochées au requérant, et dont il est fait état dans l’annexe modifiée à la décision 2011/72, étaient nécessairement liées à des détournements de fonds publics dès lors que l’intéressé était le gendre de l’ancien chef de l’État tunisien.
75 Toutefois, eu égard à ce qui a été dit au point 55 ci-dessus, quand bien même le Conseil aurait démontré que l’ancien chef de l’État tunisien ou certains membres de son entourage familial autres que le requérant pouvaient être qualifiés, à la date d’adoption de la décision d’exécution 2011/79, de « responsables de détournements de fonds publics tunisiens », le Tribunal ne pourrait en déduire, en l’absence d’éléments de preuve ou d’indices concordants en ce sens, que les « opérations de blanchiment d’argent » reprochées au requérant étaient liées, directement ou indirectement, aux « détournements de fonds publics tunisiens » susceptibles d’avoir été commis par ces personnes. Affirmer le contraire imposerait de postuler que tout acte de blanchiment d’argent éventuellement commis par des membres de la famille de l’ancien chef de l’État tunisien est nécessairement en relation avec des détournements de fonds publics.
76 Certes, à l’appui de son deuxième argument, le Conseil a produit, le 22 novembre 2012, trois documents.
77 Le premier de ces documents est un extrait du site Internet de la « Présidence du gouvernement » tunisien daté du 26 janvier 2011, dont il ressort que l’ancien chef de l’État tunisien, son épouse ainsi que « plusieurs membres de leurs familles » faisaient l’objet de divers chefs d’accusation, dont celui d’« acquisition de biens corporels mobiliers et immobiliers […] illicites à l’étranger ».
78 Le deuxième document produit par le Conseil le 22 novembre 2012 est un article de presse daté du 19 janvier 2011. Celui-ci rapporte, en premier lieu, que, ce jour, a été ouverte, en Tunisie, une « enquête judiciaire pour ‘acquisition illégale de biens mobiliers et immobiliers’, ‘placements financiers illicites à l’étranger’ et ‘exportation illicite de devises’ », visant « nommément l’ancien chef [de l’État], sa femme, […], ‘les frères et gendres de [sa femme], les fils et les filles de ses frères’ ». En deuxième lieu, il indique que les autorités françaises ont décidé de surveiller les mouvements de fonds des proches de l’ancien chef de l’État tunisien. En troisième lieu, il relève qu’un consensus s’est dégagé parmi les États membres de l’Union en faveur d’un gel des avoirs de l’« ancien chef [de l’État tunisien], de sa famille et de son entourage ». En quatrième lieu, il précise que les autorités suisses ont décidé de geler d’« éventuels fonds illégaux » détenus par l’ancien chef de l’État tunisien et son entourage. En cinquième lieu, il mentionne la décision des autorités saoudiennes de restreindre la liberté d’action de l’ancien chef de l’État tunisien.
79 Le troisième document produit par le Conseil est un communiqué de presse conjoint de trois organismes daté du 17 janvier 2011. Il y est indiqué que ces organismes ont « déposé ce jour une plainte auprès du procureur de la République de Paris à l’encontre de différents membres [de la famille de l’ancien chef de l’État tunisien] dans le but d’obtenir l’ouverture d’une information judiciaire relativement aux avoirs qu’ils possèdent en France, dont il est vraisemblable qu’ils sont le produit de détournements de fonds publics ».
80 Toutefois, à supposer que ces offres de preuves soient recevables, aucune d’entre elles ne permet d’établir que les « opérations de blanchiment d’argent » reprochées au requérant étaient liées à des « détournements de fonds publics tunisiens ».
81 En effet, si les deux premiers documents susmentionnés indiquent que, au début de l’année 2011, des personnes appartenant à la famille de l’ancien chef de l’État tunisien faisaient l’objet d’une enquête judiciaire en Tunisie, il n’en ressort aucunement que ces mêmes personnes pouvaient être qualifiées de responsables de « détournement de fonds publics » ou d’associés à de tels responsables. En effet, les faits qui, d’après ces documents, sont reprochés à ces derniers ne sont pas nécessairement liés à des actes de « détournement de fonds publics ».
82 En outre, le troisième document fait, certes, état d’allégations de détournements de fonds publics commis par des membres de la famille de l’ancien chef de l’État tunisien. Mais, il ne vise, en tout état de cause, pas nommément le requérant.
83 Enfin, il convient d’observer, à titre superfétatoire, que les indications données par le deuxième document, autres que celles relatives à l’enquête menée à l’encontre des membres de la famille de l’ancien chef de l’État tunisien, sont dépourvues d’incidence sur le présent litige et que, contrairement à ce qui est suggéré par ce document, l’article 1er de la décision 2011/72 n’a pas prévu de gel d’avoirs à l’égard de l’« ancien chef [de l’État tunisien], de sa famille et de son entourage » mais de l’ensemble des personnes « responsables du détournement de fonds publics tunisiens ».
84 Par un troisième argument, soulevé lors de l’audience, le Conseil a fait valoir qu’il ressortait d’une attestation du « greffier du doyen des juges d’instruction au Tribunal de première instance de Tunis », produite le 23 novembre 2012, que, à la date d’adoption des actes attaqués, le requérant était inculpé notamment de « complicité dans le détournement par un fonctionnaire public ou assimilé de deniers publics ». Cette indication permettrait, selon le Conseil, de conclure que l’enquête à laquelle il est fait référence dans l’annexe modifiée à la décision 2011/72 a nécessairement trait, ne serait-ce qu’indirectement, à des faits de « détournement de fonds publics tunisiens ».
85 Toutefois, l’attestation dont il s’agit est datée du 22 novembre 2012. Elle est ainsi postérieure aux actes attaqués. Or, la légalité d’une décision de gel d’avoirs doit être appréciée en fonction des éléments d’information dont le Conseil pouvait disposer au moment où il l’a arrêtée (voir, par analogie, arrêt de la Cour du 24 septembre 2002, Falck et Acciaierie di Bolzano/Commission, C‑74/00 P et C‑75/00 P, Rec. p. I‑7869, point 168). Dès lors, et en tout état de cause, le libellé de l’attestation dont il s’agit ne saurait infléchir l’interprétation de ces actes.
86 En outre, il convient de relever, à titre superfétatoire, que, contrairement à ce que prétend le Conseil, cette attestation ne précise pas si, à la date d’adoption des actes attaqués, le requérant était déjà poursuivi pour des faits liés à des « détournements de fonds publics tunisiens ». Elle se borne à lister les chefs d’inculpation visant le premier requérant, le 22 novembre 2012, dans « l’affaire d’instruction référencée sous le N° 19592/1 ».
87 Il résulte de tout ce qui précède que l’examen du deuxième moyen a révélé que le nom du requérant avait été inscrit sur la liste figurant à l’annexe modifiée à la décision 2011/72 pour des motifs autres que ceux prévus à l’article 1er de cette décision. Dans ces conditions, il convient d’annuler cette annexe en tant qu’elle vise le requérant, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur le point de savoir si les constatations factuelles y figurant, et qui sont contestées au point 46 ci-dessus, sont matériellement exactes.
3. Sur les conclusions à fin d’annulation dirigées contre le règlement n° 101/2011
88 Aux termes de l’article 215, paragraphe 2, TFUE, « [l]orsqu’une décision, adoptée conformément au chapitre 2 du titre V du traité [UE], le prévoit, le Conseil peut adopter […] des mesures restrictives à l’encontre de personnes physiques ou morales, de groupes ou d’entités non étatiques ».
89 En l’espèce, conformément à ce qui a été dit au point 57 ci-dessus, il convient de considérer que l’annexe modifiée à la décision 2011/72 doit être réputée n’avoir jamais existé en tant qu’elle vise le requérant. Ainsi, aucune décision adoptée conformément au chapitre 2 du titre V du traité UE ne peut être regardée comme ayant prévu, à la date à laquelle le règlement n° 101/2011 a été adopté, l’imposition de mesures restrictives au requérant. Dès lors, le Conseil n’était, à cette même date, pas habilité à imposer, sur le fondement de l’article 215, paragraphe 2, TFUE, un gel d’avoirs à l’encontre du requérant par la voie dudit règlement.
90 Il suit de là que le règlement n° 101/2011 doit être annulé en tant qu’il vise le requérant, par voie de conséquence de l’annulation de l’annexe modifiée à la décision 2011/72.
91 Dès lors qu’il a été fait droit, dans leur intégralité, aux conclusions à fin d’annulation présentées par le requérant, il n’est pas nécessaire de statuer sur les autres moyens du recours.
4. Sur l’effet dans le temps de l’annulation partielle des actes en litige
92 L’article 60 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne indique que les effets d’un règlement annulé sont maintenus jusqu’à l’expiration du délai de pourvoi ou, si un pourvoi a été introduit dans ce délai, jusqu’au rejet de celui‑ci. En toute hypothèse, l’annulation du règlement n° 101/2011 ne saurait donc avoir un effet immédiat.
93 En revanche, l’annulation partielle de l’annexe modifiée à la décision 2011/72 présente en principe un effet immédiat, en ce sens que l’acte annulé est éliminé rétroactivement de l’ordre juridique et censé n’avoir jamais existé (voir, en ce sens, arrêt Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Conseil, point 39 supra, point 35).
94 Toutefois, le Tribunal peut, sur le fondement de l’article 264 TFUE, maintenir provisoirement les effets de cette décision (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 3 septembre 2008, Kadi et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission, C‑402/05 P et C‑415/05 P, Rec. p. I‑6351, points 373 à 376, et arrêt du Tribunal du 16 septembre 2011, Kadio Morokro/Conseil, T‑316/11, non publié au Recueil, point 39).
95 En l’espèce, une différence entre la date d’effet de l’annulation du règlement n° 101/2011 et celle de l’annexe modifiée à la décision 2011/72 serait susceptible d’entraîner une atteinte sérieuse à la sécurité juridique (voir, en ce sens, arrêt Kadio Morokro/Conseil, point 94 supra, point 39).
96 Il convient donc de maintenir les effets de l’annexe modifiée à la décision 2011/72 en tant qu’elle vise le requérant jusqu’à la prise d’effet de l’annulation du règlement n° 101/2011 en tant qu’il vise le requérant.
Sur les dépens
97 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, « [t]oute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens ».
98 Aux termes de l’article 87, paragraphe 4, du règlement de procédure :
« Les États membres et les institutions qui sont intervenus au litige supportent leurs dépens.
Les États parties à l’accord EEE, autres que les États membres, ainsi que l’Autorité de surveillance de l’AELE supportent de même leurs propres dépens lorsqu’ils sont intervenus au litige.
Le Tribunal peut ordonner qu’une partie intervenante autre que celles mentionnées à l’alinéa précédent supportera ses propres dépens. »
99 En l’espèce, dès lors que le Conseil a succombé, il convient de le condamner aux dépens. Par ailleurs, en tant qu’institution intervenante, la Commission supportera ses propres dépens. Enfin, il en ira de même s’agissant de la République tunisienne.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (troisième chambre)
déclare et arrête :
1) L’annexe à la décision 2011/72/PESC du Conseil, du 31 janvier 2011, concernant des mesures restrictives à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation en Tunisie, telle que modifiée par la décision d’exécution 2011/79/PESC du Conseil, du 4 février 2011, mettant en oeuvre la décision 2011/72, est annulée en tant qu’elle vise M. Mohamed Slim Ben Mohamed Hassen Ben Salah Chiboub.
2) Le règlement (UE) n° 101/2011 du Conseil, du 4 février 2011, concernant des mesures restrictives à l’encontre de certaines personnes, entités et organismes au regard de la situation en Tunisie, est annulé en tant qu’il vise M. Chiboub.
3) Les effets de l’annexe à la décision 2011/72, telle que modifiée par la décision d’exécution 2011/79, à l’égard de M. Chiboub sont maintenus jusqu’à la prise d’effet de l’annulation du règlement n° 101/2011 en tant qu’il vise M. Chiboub.
4) Le Conseil de l’Union européenne est condamné à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par M. Chiboub.
5) La Commission européenne et la République tunisienne supporteront leurs propres dépens.
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 28 mai 2013.
Signatures
Table des matières
Antécédents du litige
Procédure et conclusions des parties
En droit
1. Sur la portée des conclusions dirigées contre la décision 2011/72 et la décision d’exécution 2011/79
2. Sur les conclusions à fin d’annulation dirigées contre l’annexe modifiée à la décision 2011/72
En ce qui concerne le premier moyen, tiré de la violation de l’obligation de motivation
Arguments du requérant
Appréciation du Tribunal
En ce qui concerne le deuxième moyen, tiré d’une erreur de fait
Quant à la portée de l’examen mené par le Tribunal
Quant au respect des critères énoncés à l’article 1er, paragraphe 1, de la décision 2011/72
– Sens et portée de l’article 1er, paragraphe 1, de la décision 2011/72
– Sens et portée de l’annexe modifiée à la décision 2011/72, en tant qu’elle concerne le requérant
Arguments de la défense
3. Sur les conclusions à fin d’annulation dirigées contre le règlement n° 101/2011
4. Sur l’effet dans le temps de l’annulation partielle des actes en litige
Sur les dépens