TRIBUNALENS DOM (första avdelningen)
den 8 mars 2023 (*)
”EGFJ och Ejflu – Utgifter som undantas från finansiering – Utbetalningar som gjorts av Bulgarien – Säljfrämjande åtgärder – Olafs utredningsrapport – Kontroll av överensstämmelse – Motiveringsskyldighet”
I mål T‑235/21,
Republiken Bulgarien, företrädd av T. Mitova och L. Zaharieva, båda i egenskap av ombud,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av G. Koleva, J. Aquilina och A. Sauka, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
meddelar
TRIBUNALEN (första avdelningen),
sammansatt av ordföranden H. Kanninen samt domarna N. Półtorak (referent) och M. Stancu,
justitiesekreterare: handläggare G. Mitrev,
efter det skriftliga förfarandet,
efter förhandlingen den 27 september 2022,
följande
Dom
1 Republiken Bulgarien har med stöd av artikel 263 FEUF yrkat att kommissionens genomförandebeslut (EU) 2021/261 av den 17 februari 2021 om undantagande från unionsfinansiering av vissa utgifter som betalats av medlemsstaterna inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) (EUT L 59, 2021, s. 10, nedan kallat det angripna beslutet), ska ogiltigförklaras vad avser vissa utbetalningar som denna medlemsstat har företagit.
Bakgrund till tvisten
Det administrativa förfarandet
2 Genom skrivelse Ares(2016) 6881454 av den 4 januari 2017 begärde Europeiska kommissionens generaldirektorat (GD) för jordbruk och landsbygdsutveckling att Republiken Bulgarien till kommissionen skulle översända sina kommentarer till de uppgifter som meddelats av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) inom ramen för utredning INT/2016/101/BG (nedan kallat meddelandet om konstateranden). Det framgick i huvudsak av denna utredning att bedräglig verksamhet låg bakom otillbörliga utbetalningar av Europeiska unionens medel. GD Jordbruk och landsbygdsutveckling förklarade sålunda för Republiken Bulgarien att rätten till bidrag genom Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EGFJ) för finansieringen av samtliga kostnader i samband med program som genomförts av [konfidentiellt](1) var ifrågasatta. GD Jordbruk och landsbygdsutveckling underströk därför att generaldirektoratet i enlighet med artikel 52 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 av den 17 december 2013 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 352/78, (EG) nr 165/94, (EG) nr 2799/98, (EG) nr 814/2000, (EG) nr 1290/2005 och (EG) nr 485/2008 (EUT L 347, 2013, s. 549) skulle undersöka möjligheten att undanta dessa utgifter från unionsfinansiering. GD Jordbruk och landsbygdsutveckling rådde också de bulgariska myndigheterna att inställa utbetalningarna till alla program i vilka [konfidentiellt] deltog samt uppskjuta alla transaktioner i samband härmed när de hade tillräckliga skäl för detta.
3 Genom skrivelse Ares(2017) 4323588 av den 2 maj 2017 anmodade GD Jordbruk och landsbygdsutveckling de bulgariska myndigheterna att delta i ett bilateralt möte i enlighet med artikel 34.2 första stycket i kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 908/2014 av den 6 augusti 2014 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 1306/2013 med beaktande av utbetalande organ och andra organ, ekonomisk förvaltning, räkenskapsavslutning, regler om kontroller, värdepapper och öppenhet (EUT L 255, 2014, s. 59) och informerade Republiken Bulgarien om att generaldirektoratet vidhöll sin ståndpunkt att Olafs konstateranden tydde på att det förelåg allvarliga oegentligheter i de betalningar som anges i punkt 2 ovan. GD Jordbruk och landsbygdsutveckling förklarade att generaldirektoratet skulle återkomma – efter det att Olaf avgett sin slutrapport – med en skrivelse med kompletterande uppgifter angående de olika steg som skulle följas inom ramen för den räkenskapsavslutning som den har inlett. GD Jordbruk och landsbygdsutveckling avslutade med att understryka att generaldirektoratet i avvaktan på denna rapport vidhöll sin ståndpunkt att samtliga utgifter i samband med de program som genomförts av [konfidentiellt] innebar en risk. Det första bilaterala mötet hölls den 12 juli 2017.
4 Genom skrivelse Ares(2017) 4417644 av den 11 september 2017 översände GD Jordbruk och landsbygdsutveckling till Republiken Bulgarien protokollet från det bilaterala möte som hållits den 12 juli 2017 och ställde därvid kompletterande frågor. Generaldirektoratet förklarade också för Republiken Bulgarien att man måste avvakta Olafs slutrapport för att kunna övergå till påföljande steg inom räkenskapsavslutningen, särskilt med avseende på den kvantitativa bedömningen av risken för den berörda fonden i samband med de konstaterade bristerna. Med tillämpning av artikel 34.9 i förordning nr 908/2014 beslutade GD Jordbruk och landsbygdsutveckling att med tre månader förlänga den tidsfrist på sex månader som anges i artikel 34.3 i samma förordning för att meddela Republiken Bulgarien de iakttagelser som den gjort.
5 Genom skrivelse Ares(2018) 329836 av den 19 januari 2018 översände GD Jordbruk och landsbygdsutveckling till Republiken Bulgarien Olafs slutrapport med beteckningen OF/2012/0565/B (nedan kallad Olafs första rapport). Generaldirektoratet underrättade de bulgariska myndigheterna om att det skulle utlysa ett andra bilateralt möte med dem för att diskutera rapporten.
6 Genom skrivelse Ares(2018) 2319201 av den 7 maj 2018 inbjöd GD Jordbruk och landsbygdsutveckling Republiken Bulgarien till ett andra bilateralt möte för att diskutera Olafs första rapport (nedan kallad den andra inbjudan till ett bilateralt möte). Generaldirektoratet förklarade också att det efter att ha bedömt kommissionens rapport vidhöll sin ståndpunkt att samtliga utgifter i samband med de säljfrämjande program i vilka [konfidentiellt] deltog innebar risker. Generaldirektoratet rådde sålunda de bulgariska myndigheterna att inte förlänga utbetalningarna för något av de program i vilka [konfidentiellt] deltog och att i enlighet med artikel 54 i förordning nr 1306/2013 från stödmottagarna driva in de oegentligt utförda utbetalningarna. Detta andra bilaterala möte hölls den 23 maj 2018.
7 I samband med skrivelse Ares(2018) 3168772 av den 29 juni 2018 översände GD Jordbruk och landsbygdsutveckling protokollet från det andra bilaterala mötet till Republiken Bulgarien. Generaldirektoratet erinrade däri också om att det vid detta möte hade begärt ytterligare uppgifter.
8 I samband med skrivelse Ares(2018) 451290 av den 3 september 2018 översände GD Jordbruk och landsbygdsutveckling rapport OF/2016/0390/B5 från Olaf (nedan kallad den andra rapporten från Olaf) till de bulgariska myndigheterna. Rapporten gällde oegentligheter som begåtts av [konfidentiellt] inom ramen för de säljfrämjande program som finansieras genom EGFJ.
9 Genom skrivelse Ares(2019) 1300497 av den 1 mars 2019 begärde GD Jordbruk och landsbygdsutveckling att de bulgariska myndigheterna skulle inkomma med ytterligare uppgifter i enlighet med artikel 34.5 a i förordning nr 908/2014 avseende indrivningen av de belopp som hänförde sig till de utbetalningar som EGFJ gjort inom ramen för de nio säljfrämjande program vilka konstaterats innebära risker för de berörda medlen samt avseende registreringen av motsvarande belopp i fordringsliggaren i enlighet med artikel 54 i förordning nr 1306/2013. Generaldirektoratet förklarade också att i enlighet med nämnda artikel skulle begäran om återbetalning av de belopp som hänförde sig till de program som genomförts av [konfidentiellt] läggas fram senast 18 månader räknat från den 19 januari 2018 medan begäran om återbetalning av de belopp som hänförde sig till det program som genomförts av [konfidentiellt] skulle läggas fram senast 18 månader efter den 3 september 2018, det vill säga vid de datum som den första och den andra rapporten från Olaf (nedan tillsammans kallade slutrapporterna från Olaf) hade översänts till det utbetalande bulgariska organet.
10 Genom skrivelse Ares(2019) 7043430 av den 19 november 2019 översände GD Jordbruk och landsbygdsutveckling till Republiken Bulgarien ett meddelande i enlighet med artikel 34.3 tredje stycket i förordning nr 908/2014 (nedan kallat det officiella meddelandet), i vilket den särskilt bedömde de upplysningar som lämnats av de bulgariska myndigheterna i skrivelserna nr 99–129 av den 20 juli 2018, 99-162 av den 21 september 2018 och 53-1-116 av den 24 april 2019. Det framgick därav i huvudsak att kommissionen som en följd av den bilaterala diskussion som förts den 29 maj 2018 och på grundval av de ytterligare uppgifter som därefter översändes av Republiken Bulgarien samt på grundval av slutrapporterna från Olaf ansåg att finansieringen av nio säljfrämjande program som genomförts av [konfidentiellt] och [konfidentiellt] inte var förenliga med tillämpliga regler. Kommissionen fann vidare att Republiken Bulgariens förvaltnings- och kontrollsystem inte stod i överensstämmelse med kraven inom unionsrätten, eftersom inget indrivningsförfarande och registreringsförfarande hade företagits av det utbetalande organet i denna medlemsstat och att det således förelåg en risk med avseende på de berörda medlen. Kommissionen föreslog därför att ett belopp på 7 656 848,97 euro skulle undantas från finansieringen genom EGFJ.
11 Genom skrivelse nr 99-170 av den 18 december 2019 hänsköt Republiken Bulgarien i enlighet med artikel 40.1 i förordning nr 908/2014 detta ärende till förlikningsorganet. Detta organ yttrade sig den 25 februari 2020.
12 Genom skrivelse Ares(2020) 4231484 av den 12 augusti 2020 översände GD Jordbruk och landsbygdsutveckling sitt slutliga yttrande till Republiken Bulgarien (nedan kallat det slutliga yttrandet), i vilket generaldirektoratet meddelade denna att det vidhöll den ståndpunkt som det hade framfört i skrivelse Ares(2019) 7043430 av den 19 november 2019 och föreslog därför att ett belopp på 7 656 848,97 euro skulle undantas från finansiering genom EGFJ.
Det angripna beslutet
13 Den 17 februari 2021 antog kommissionen det angripna beslutet, i vilket den på grundval av artikel 52 i förordning nr 1306/2013 tillämpade en punktvis korrigering genom att undanta vissa utbetalningar från unionsfinansiering som företagits av Republiken Bulgarien inom ramen för åtgärdsprogram som medfinansieras av EGFJ och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu). Det framgick härav i huvudsak att en del av de utgifter som redovisats av Republiken Bulgarien på grund av utebliven indrivning inte uppfyllde villkoren för finansiering genom EGFJ med beaktande av utförda kontroller, de bilaterala samtal som förts och förlikningsförfarandet.
14 Följaktligen undantogs genom det angripna beslutet en unionsfinansiering av ett belopp på 7 656 848,97 euro.
Parternas yrkanden
15 Republiken Bulgarien har yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara det angripna beslutet vad avser tillämpningen av en finansiell korrigering som hänför sig till utredning INT/2016/101/BG till ett sammanlagt belopp på 7 656 848,97 euro, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
16 Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
– ogilla talan, och
– förplikta Republiken Bulgarien att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Huruvida det bevis som lades fram den 26 september 2022 kan tas upp till prövning
17 Den 26 september 2022, det vill säga dagen före förhandlingen, inkom Republiken Bulgarien med ett nytt bevis, nämligen en skrivelse från kommissionen genom vilken denna till Republiken Bulgarien hade översänt en rapport från Olaf, vars föremål Republiken Bulgarien ansåg vara likartat de i förevarande mål berörda slutrapporterna från Olaf.
18 Vid förhandlingen gjorde Republiken Bulgarien gällande att den inte hade kunnat ge in detta bevis inom ramen för det skriftliga förfarandet, eftersom denna medlemsstat hade mottagit detta efter det att det skriftliga förfarandet hade avslutats, nämligen den 12 maj 2022, vilket inte har bestritts av kommissionen.
19 Kommissionen har hävdat att beviset inte kan tas upp till prövning, eftersom det har lagts fram för sent.
20 Tribunalen framhåller härvid att parterna i enlighet med artikel 85.3 i dess rättegångsregler undantagsvis får ge in bevis eller inkomma med bevisuppgift innan den muntliga delen av förfarandet har avslutats eller innan tribunalen har beslutat att avgöra målet utan att inleda den muntliga delen av förfarandet, under förutsättning att de anger godtagbara skäl till att detta inte har gjorts tidigare.
21 I förevarande fall utgörs det bevis som lades fram den 26 september 2022 av en skrivelse från kommissionen vilken mottogs av Republiken Bulgarien den 12 maj 2022. Emellertid ingavs repliken den 6 oktober 2021 och den skriftliga delen av förfarandet avslutades den 30 november 2021.
22 Republiken Bulgarien kunde således inte ge in nämnda bevis innan den skriftliga delen av förfarandet hade avslutats. Beviset kan således tas upp till prövning.
Prövning i sak
23 Till stöd för sin talan har Republiken Bulgarien åberopat fem grunder. Den första grunden avser ett åsidosättande av Republiken Bulgariens processuella rättigheter under det administrativa förfarande efter vilket det angripna beslutet antogs. Den andra grunden avser bristfällig motivering. Den tredje grunden avser felaktig tolkning av artikel 54.1 i förordning nr 1306/2013 vad gäller fastställelse av när den frist på 18 månader börjar löpa inom vilken den berörda medlemsstaten ska återkräva alla otillbörliga utbetalningar från stödmottagaren. Den fjärde grunden avser en oriktig bedömning från kommissionens sida när denna fann att det utbetalande organet inte hade handlat med den aktsamhet som krävs för att återkräva de omtvistade beloppen och hade gjort sig skyldig till försumlighet genom att inte inleda ett administrativt förfarande för indrivning inom de frister som anges i artikel 54.1 i förordning nr 1306/2013. Den femte grunden avser att beloppet på de utgifter som genom det angripna beslutet undantogs från unionsfinansiering inte är förenligt med artikel 54 i förordning nr 1306/2013 och heller inte med proportionalitetsprincipen.
24 Tribunalen framhåller inledningsvis att unionens jordbruksfonder endast får användas för finansiering av interventioner som genomförs i enlighet med unionsbestämmelserna inom ramen för den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 november 2014, Nederländerna/kommissionen, C‑610/13 P, ej publicerad, EU:C:2014:2349, punkt 59 och där angiven rättspraxis).
25 Vidare åligger förvaltningen av medel från unionens fonder främst de nationella förvaltningar som ska övervaka att unionsbestämmelserna noga iakttas och grundar sig på förtroendet mellan de nationella myndigheterna och unionsmyndigheterna. Endast medlemsstaten är i stånd att känna till och med precision fastställa de uppgifter som krävs för att utarbeta fondens räkenskaper, eftersom kommissionen inte har den nödvändiga närheten till de ekonomiska aktörerna för att erhålla den information som den behöver (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 oktober 2004, Spanien/kommissionen, C‑153/01, EU:C:2004:589, punkt 133 och där angiven rättspraxis, och dom av den 4 september 2009, Österrike/kommissionen, T‑368/05, ej publicerad, EU:T:2009:305, punkt 182 och där angiven rättspraxis).
26 Det är mot bakgrund av dessa överväganden som tribunalen kommer att pröva de grunder som Republiken Bulgarien har anfört till stöd för sin talan.
Den första grunden: Åsidosättande av Republiken Bulgariens processuella rättigheter under det administrativa förfarande efter vilket det angripna beslutet antogs
27 Republiken Bulgarien har hävdat att kommissionen i meddelandet om konstateranden inledde den omtvistade räkenskapsavslutningen på grundval av artikel 52.1 i förordning nr 1306/2013, vilket senare bekräftades under de olika skriftväxlingar som följde därpå. Republiken Bulgarien har härvid förklarat att om kommissionen till följd av en undersökning anser att utgifter inte har verkställts i enlighet med unionens regler ska den i enlighet med artikel 34.2 i förordning nr 908/2014 meddela den berörda medlemsstaten sina iakttagelser och specificera vilka korrigerande åtgärder som ska vidtas för att säkerställa att unionens regler följs i framtiden. Kommissionens förbehåll borde därför ha redovisats med full tydlighet. Dock förklarar Republiken Bulgarien härvid att det var vid den andra inbjudan till ett bilateralt möte som kommissionen för första gången angav att artikel 54.5 a och c i förordning nr 1306/2013 eventuellt hade åsidosatts och därvid samtidigt hänvisade till artikel 52 i denna förordning. Republiken Bulgarien har angett att den omtvistade finansiella korrigeringen slutligen, efter det administrativa förfarandet, grundades på försumlighet från det utbetalande organets sida vad avser den uteblivna indrivningen från stödmottagarna av de berörda utgifterna i enlighet med artikel 54.5 a och c i förordning nr 1306/2013 och att dessa inte hade införts i registret över fordringar inom den tidsfrist som fastställs i artikel 54.1 i denna.
28 Med avseende på det ovannämnda har Republiken Bulgarien hävdat att det utbetalande organet vilseleddes av en förändring i kommissionens ståndpunkt i fråga om den rättsliga grund på vilken den omtvistade finansiella korrigeringen vilar i så måtto att detta organ inledningsvis ansåg att räkenskapsavslutningen hade inletts i enlighet med artikel 52 i förordning nr 1306/2013 på grund av brister i förvaltnings- och kontrollsystemen vad avser lagenligheten i de transaktioner som finansierats av EGFJ. Republiken Bulgarien har understrukit att inga sådana brister hade konstaterats i de första faserna av detta förfarande samtidigt som det då inte hade anförts något problem gällande ordningen för indrivning av fordringar. Republiken Bulgarien har därför gjort gällande att kommissionens förtydliganden i det skede då det utbetalande organet mottog begäran om ytterligare uppgifter i enlighet med artikel 34.5 a i förordning nr 908/2014 lämnades för sent. Kommissionen redovisade här för första gången sin tolkning av artikel 54.1 i förordning nr 1306/2013, nämligen att tidsfristen på 18 månader för indrivning av de omtvistade fordringarna i det aktuella fallet började löpa vid den tidpunkt då det utbetalande organet hade mottagit slutrapporterna från Olaf, det vill säga från den 19 januari 2018 i fråga om den första rapporten och från den 3 september 2018 i fråga om den andra. Vidare anser Republiken Bulgarien att de uppgifter som kommissionen lämnade genom meddelandet om konstateranden borde ha lämnats i ett tidigare skede. Det följer härav att Republiken Bulgarien inte anser sig ha kommit i åtnjutande av de processrättsliga skyddsregler som föreskrivs i artikel 52.3 i förordning nr 1306/2013 och artikel 34.2 i förordning nr 908/2014.
29 Kommissionen har bestritt denna argumentation.
30 Tribunalen förklarar inledningsvis att Republiken Bulgarien genom denna grund i sak har hävdat att det förfarande för kontroll av överensstämmelse som genomfördes i det aktuella fallet är behäftat med felaktigheter som har hindrat denna medlemsstat från att åtnjuta de processrättsliga skyddsregler som följer av artikel 52.3 i förordning nr 1306/2013 och artikel 34.2 i förordning nr 908/2014. Republiken Bulgarien anser att detta åsidosättande av skyddsreglerna står i strid med rätten till försvar samt med principen om lojalt samarbete, den kontradiktoriska principen och principen om god förvaltningssed, varför detta borde medföra en ogiltigförklaring av det angripna beslutet. Denna grund utgörs härvid av två skilda delar, av vilka den första avser att kommissionen inte under det administrativa förfarandet hade rätt att ändra den rättsliga grund på vilken den slutligt hade baserat det angripna beslutet och den andra av att kommissionen härigenom vilseledde Republiken Bulgarien och lät förmoda att de konstaterade bristerna gällde dess förvaltnings- och kontrollsystem, de enda fall som tas upp genom artikel 52 i förordning nr 1306/2013, och inte gällde indrivningen av de berörda medlen, som är föremål i artikel 54 i samma förordning.
31 Tribunalen erinrar härvid om att det vad avser det påstådda åsidosättandet av rätten till försvar och rätten att yttra sig har slagits fast i rättspraxis att iakttagandet av rätten till försvar utgör en grundläggande unionsrättslig princip som ska säkerställas även i avsaknad av reglering av förfarandet i fråga. Denna princip innebär ett krav på att de som ett beslut, vilket på ett påtagligt sätt påverkar deras intressen, riktar sig till bereds tillfälle att på ett ändamålsenligt sätt tillkännage sin ståndpunkt (se dom av den 19 januari 2006, Comunità montana della Valnerina/kommissionen, C‑240/03 P, EU:C:2006:44, punkt 129 och där angiven rättspraxis). I samband med förfaranden som hänför sig till EGFJ har det slagits fast att denna princip kräver att det slutliga och slutgiltiga beslutet om räkenskapsavslutningen fattas efter ett särskilt kontradiktoriskt förfarande vid vilket de berörda medlemsstaterna måste ha samtliga nödvändiga skyddsregler till sitt förfogande för att redovisa sin åsikt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 oktober 2012, Italien/kommissionen, T‑426/08, ej publicerad, EU:T:2012:526, punkt 141 och där angiven rättspraxis).
32 Vad avser iakttagandet av rätten att yttra sig krävs det framför allt att kommissionen ska beakta alla uppgifter som lämnats av medlemsstaten under det kontradiktoriska förfarande som föregick det slutgiltiga beslutet om det belopp som ska undantas från finansiering (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 september 2003, Förenade kungariket/kommissionen, C‑346/00, EU:C:2003:474, punkt 70, och dom av den 26 november 2008, Grekland/kommissionen, T‑263/06, ej publicerad, EU:T:2008:529, punkt 136).
33 Tribunalen framhåller dessutom att kommissionen ska anta genomförandeakter för att fastställa de belopp som ska undantas från unionsfinansiering på grundval av artikel 52 i förordning nr 1306/2013 om den anser att utgifter som omfattas av artikel 4.1 i förordning nr 1306/2013, nämligen utbetalningar av medel från EGFJ, inte har skett i enlighet med unionsrätten. I denna artikel föreskrivs således det förfarande som ska följas vid korrigeringar inom ramen för kontrollen av överensstämmelse. Detta förfarande är för övrigt närmare angivet i artikel 34 i förordning nr 908/2014.
34 Artikel 54 i förordning nr 1306/2013 har det övergripande syftet att skydda unionens finansiella intressen genom att ålägga medlemsstaterna den särskilda skyldigheten att skyndsamt inleda ett förfarande för indrivning av fordringar om oegentligheter eller försummelser har inverkan på betalningar som företagits inom ramen för den berörda fonden. I artikel 54.5 i nämnda förordning föreskrivs härvid särskilt att kommissionen får undanta vissa utgifter från unionsfinansiering under förutsättning att det förfarande tillämpas som föreskrivs i artikel 52 i förordning nr 1306/2013.
35 Det är mot bakgrund av dessa överväganden som den första grunden för talan ska prövas.
36 Enligt artikel 34 i förordning nr 908/2014 ska förfarandet för kontroll av överensstämmelse i huvudsak följa sex steg. För det första ska kommissionen meddela den berörda medlemsstaten sina iakttagelser och specificera vilka korrigerande åtgärder som den anser ska vidtas samt ange den preliminära nivån på den finansiella korrigering som den finner lämplig. Medlemsstaten ska besvara meddelandet inom två månader efter mottagandet av meddelandet. För det andra ska kommissionen utlysa ett bilateralt möte för att söka nå en överenskommelse om de åtgärder som ska vidtas mot bakgrund av de konstateranden som redovisats inom meddelandet om konstateranden samt för att bedöma överträdelsens allvar och den ekonomiska förlust som den åsamkat unionen. Kommissionen ska inom 30 arbetsdagar översända protokollet från mötet till medlemsstaten, vilken själv får lämna sina synpunkter. För det tredje ska kommissionen inom sex månader efter det att protokollet skickats meddela sina konstateranden För det fjärde får den berörda medlemsstaten begära ett samrådsförfarande i enlighet med de närmare bestämmelser som anges i artikel 40 i förordning nr 908/2014. Om samrådsförfarandet inte leder fram till något resultat ska kommissionen, för det femte, meddela den berörda medlemsstaten sina slutsatser därav. Slutligen får kommissionen, för det sjätte, anta ett eller flera beslut i enlighet med artikel 52 i förordning nr 1306/2013 för att från unionsfinansiering undanta de berörda utgifterna på grund av bristande efterlevnad av de tillämpliga bestämmelserna.
37 Vad gäller det första steg som anges i punkt 36 ovan framgår av rättspraxis att kommissionen i sina konstateranden i den mening som avses i artikel 34.2 i förordning nr 908/2014 med tillräcklig precision ska ange de oegentligheter som läggs den berörda medlemsstaten till last och som sedan legat till grund för den slutliga finansiella korrigeringen. Endast genom ett sådant skriftligt meddelande kan det säkerställas att fullständig kännedom om kommissionens invändningar ges (se, analogt, dom av den 3 maj 2012, Spanien/kommissionen, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, punkt 31). Vidare ska kommissionen ange syfte med och resultat av de utredningar som den gjort samt ange de korrigerande åtgärder som i fortsättningen ska vidtas (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 26 september 2018, Portugal/kommissionen, T‑463/16, ej publicerad, EU:T:2018:606, punkt 68).
38 I förevarande fall inledde kommissionen räkenskapsavslutningen med att den 4 januari 2017 översända sina kommentarer till Republiken Bulgarien. I denna handling angavs, som det i korthet redovisats i punkt 2 ovan, att kommissionen i enlighet med artikel 52 i förordning nr 1306/2013 och till följd av de uppgifter som lämnats av Olaf undersökte möjligheten att från unionsfinansiering undanta en del av de betalningar som hänförde sig till de program och transaktioner i vilka [konfidentiellt] deltog. En skriftväxling förekom därpå före, under och efter det första bilaterala mötet för att diskutera problem som kommissionen utpekat.
39 Efter mottagandet av den första rapporten som Olaf upprättade inom utredning OF/2016/0390/B5 och som denna byrå den 19 januari 2018 översände till Republiken Bulgarien beslutade kommissionen genom skrivelse av den 7 maj 2018 att kalla nämnda medlemsstat till ett andra bilateralt möte. I denna kallelse hänvisades det nu till artikel 54 i förordning nr 1306/2013, och Republiken Bulgarien tillråddes att i enlighet med denna artikel återkräva de belopp som i den första rapporten från Olaf bedömdes vara oegentligt utbetalda. Republiken Bulgarien översände sina synpunkter på denna kallelse genom skrivelse av den 22 maj 2018. Denna medlemsstat underrättade uttryckligen kommissionen om att den för närvarande inte avsåg att återkräva de omtvistade utbetalningarna och gjorde härvid gällande att dess egna behöriga utredningsorgan inte hade fattat något beslut i det första förfarande som inletts i ärendet. Republiken Bulgarien vidhöll denna ståndpunkt under den fortsatta räkenskapsavslutningen och fram till det att denna avslutades. I skrivelse av den 3 september 2018 översände kommissionen den andra rapporten från Olaf till sökanden, vilken behandlade de oegentligheter som [konfidentiellt] gjort sig skyldig till.
40 I det slutliga yttrandet meddelade kommissionen den 12 augusti 2020 Republiken Bulgarien att den vidhöll den ståndpunkt som den redan hade framfört i det officiella meddelandet, vilket innebar att denna medlemsstat påfördes en finansiell korrigering på grundval av artikel 54.5 a och c i förordning nr 1306/2013 för försummelser från det utbetalande organets sida vad avser att från stödmottagarna begära återbetalning av de omtvistade fordringarna samt vad avser införandet av berörda belopp i fordringsliggaren inom den tidsfrist som anges i artikel 54.1 i nämnda förordning. I det angripna beslutet förklarades det först i allmänna ordalag att beslutet hade antagits bland annat med beaktande av artikel 52 i förordning nr 1306/2013. Vad närmare bestämt gäller den finansiella korrigering som påfördes Republiken Bulgarien förklarades det därpå att denna var en följd av utebliven indrivning med avseende på säljfrämjande åtgärder som vidtagits mellan åren 2010 och 2017.
41 Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar tribunalen att skälen för den omtvistade finansiella korrigeringen, så som dessa redovisades i den sammanfattande rapporten och i det angripna beslutet, endast delvis, vilket framgår av punkterna 38–40 ovan, motsvarar dem som legat till grund för inledandet av den omtvistade räkenskapsavslutningen, på sådant sätt som dessa hade formulerats av kommissionen i meddelandet om konstateranden.
42 Som det anges i punkt 39 ovan inbjöd dock kommissionen Republiken Bulgarien till ett andra bilateralt möte. I denna andra inbjudan förklarades det bland annat att vissa utbetalningar inte kunde anses berättiga till unionsfinansiering och det rekommenderades dels att de utbetalningar som ansågs medföra risker för den berörda fonden inte skulle förlängas, dels att de oegentligt utförda utbetalningarna i enlighet med artikel 54 i förordning nr 1306/2013 skulle återkrävas från respektive stödmottagare. Vidare innehöll den andra inbjudan till ett bilateralt möte för det första en hänvisning till artikel 34 i förordning nr 908/2014. För det andra denna innehöll denna andra inbjudan en exakt angivelse av vilka oegentligheter som i detta skede kunde motivera en finansiell korrigering och, för det tredje, en angivelse av vilka korrigerande åtgärder som borde vidtas. I så måtto kan denna i sak anses utgöra en anpassning av meddelandet om konstateranden till Republiken Bulgarien den 4 januari 2017.
43 Tribunalen påpekar härvid också att kommissionen först i detta skede kunde uttala sig med bestämdhet i fråga om att ett indrivningsförfarande måste inledas i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 54 i förordning nr 1306/2013, eftersom den först då hade tagit del av den första rapporten från Olaf som då nyss hade översänts till denna.
44 Av handlingarna i målet framgår dessutom att Republiken Bulgarien kunde uttala sig om alla de problemområden som tagits upp av kommissionen i den andra inbjudan till ett bilateralt möte och särskilt om vad som gällde indrivningen av de omtvistade utbetalningarna och tillämpningen av artikel 54 i förordning nr 1306/2013. Republiken Bulgarien kunde sålunda göra sina synpunkter på detta gällande första gången genom en skrivelse av den 22 maj 2018, och därmed innan det andra bilaterala mötet hölls, enligt vad som föreskrivs i artikel 34 i förordning nr 908/2014, och därpå vid det andra bilaterala mötet samt under de påföljande stegen i räkenskapsavslutningen.
45 Vidare var det först inom den skriftväxling som anges i punkt 44 ovan som Republiken Bulgarien uttryckligen meddelade kommissionen att denna medlemsstat inte avsåg att vidta någon särskild åtgärd för att i detta skede företa en sådan indrivning och framhöll därvid att landets egna behöriga utredningsorgan inte hade fattat något beslut i det första förfarande som inletts i ärendet. Det var således på grund av att kommissionen ställts inför en sådan vägran som den från och med det andra bilaterala mötet meddelade Republiken Bulgarien att den förväntade sig att denna medlemsstat skulle inleda indrivningsförfaranden och uppfordrade denna att hålla kommissionen underrättad om den korrigerande åtgärden. Republiken Bulgarien meddelade vidare kommissionen att denna inom de närmaste veckorna skulle slutföra den registrering i fordringsliggaren av de berörda beloppen som föreskrivs i artikel 54.1 i förordning nr 1306/2013.
46 Med beaktande av ovanstående konstaterar tribunalen att det var på grund av att kommissionen hade ställts inför denna vägran från Republiken Bulgariens sida att vidta en del av de förväntade korrigerande åtgärderna, nämligen att så snart som möjligt återkräva de omtvistade utbetalningarna, som kommissionen i den begäran om kompletterande upplysningar som översändes den 1 mars 2019 hade erinrat Republiken Bulgarien om de krav som framgår av artikel 54.1 i förordning nr 1306/2013. Vid detta tillfälle framhöll kommissionen bland annat att Republiken Bulgarien inom 18 månader efter delgivningen av Olafs slutrapporter från de båda utredningar som byrån företagit måste kräva att de otillbörliga utbetalningarna ska återbetalas av stödmottagarna. Dessutom lämnar hänvisningen till artikel 54 i förordning nr 1306/2013 inget utrymme för tvivel vad avser möjligheten till finansiella korrigeringar om tidsfristen inte har iakttagits.
47 Det är emellertid ostridigt mellan parterna att Republiken Bulgarien hade beretts möjlighet att uttala sig om den tolkning av artikel 54.1 i förordning nr 1306/2013 som kommissionen gjort, bland annat i fråga om när den tidsfrist började löpa som i förevarande fall måste iakttas för vidtagande av åtgärderna för att från stödmottagarna återkräva de omtvistade utbetalningarna. I sin skrivelse av den 24 april 2019 framförde nämligen Republiken Bulgarien uttryckligen sin avvikande åsikt rörande nämnda tolkning utan att för den skull hävda att det var omöjligt att inleda ett indrivningsförfarande avseende de omtvistade utbetalningarna. Samtliga dessa diskussioner var dessutom kända av förlikningsorganet, vilket framgår av den sammanfattning av fakta som detta redovisade i förlikningsrapporten.
48 Republiken Bulgarien kan därmed inte hävda att den inte hade beretts möjlighet att förstå att en finansiell korrigering skulle kunna påföras denna medlemsstat, om den inte i enlighet med artikel 54 i förordning nr 1306/2013 inledde ett förfarande för indrivning av de omtvistade beloppen från stödmottagarna.
49 Eftersom kommissionens ståndpunkt i fråga om kravet på indrivning av de omtvistade utbetalningarna hade meddelats Republiken Bulgarien före det andra bilaterala mötet och eftersom alla frågor rörande tillämpningen i förevarande fall av artikel 54 i förordning nr 1306/2013 hade diskuterats under hela räkenskapsavslutningen, inbegripet inför förlikningsorganet, kan det vidare inte anses att denna medlemsstats processuella rättigheter har åsidosatts, liksom heller inte dess rätt till försvar och heller inte principen om lojalt samarbete, den kontradiktoriska principen och principen om god förvaltningssed.
50 Denna slutsats påverkas inte av de argument som framförts av Republiken Bulgarien, av vilka det för det första framgår att kommissionen aldrig har angett några oegentligheter inom det förvaltnings- och kontrollsystem som inrättats av Republiken Bulgarien, och inte heller några brister i det utbetalande organets senare kontroller, samt för det andra att det meddelande om invändningar som låg till grund för det angripna kommissionsbeslutet hade lämnats för sent för att möjliggöra för Republiken Bulgarien att till följd härav anpassa sitt handlande.
51 Vad gäller det första argumentet har detta emellertid ingen betydelse för bedömningen av lagenligheten av det angripna beslutet, eftersom det inte är grundat på påstådda brister i det förvaltnings- och kontrollsystem som inrättats av Republiken Bulgarien utan på denna medlemsstats uteblivna indrivning av de omtvistade utbetalningarna från stödmottagarna inom de frister som föreskrivs i artikel 54.1 i förordning nr 1306/2013.
52 I fråga om det andra argumentet konstaterar tribunalen för det första att det inte har styrkts att kommissionens meddelande om invändningar hade kunnat lämnas med mindre försening. Vad för det andra gäller att Republiken Bulgarien hävdar att den skrivelse som översändes den 1 mars 2019 avsändes för sent för att denna medlemsstat skulle kunna vidta de nödvändiga åtgärderna, eftersom den frist på 18 månader som angetts för att återkräva de fordringar som avser [konfidentiellt] praktiskt taget redan hade löpt ut och att den redan hade löpt under sex månader vad gäller de fordringar som avser [konfidentiellt], överlappar detta de argument som anförts inom ramen för den tredje grunden för talan. Frågan ska därför bedömas inom ramen för prövningen av den grunden.
53 Vad vidare gäller att Republiken Bulgarien har hävdat att den skrivelse från kommissionen som denna medlemsstat mottog den 12 maj 2022 kan stödja de omständigheter som Republiken Bulgarien har framhållit i förevarande mål påpekar tribunalen att Republiken Bulgarien inte har angett på vilka omständigheter detta särskilt ska tillämpas, något som heller inte framgår av skrivelsen.
54 Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den första grunden i dess helhet.
Den andra grunden: Åsidosättande av motiveringsskyldigheten
55 Republiken Bulgarien har i sak hävdat att det angripna beslutet är bristfälligt motiverat. Denna medlemsstat hänvisar härvid till några av de överväganden som gjorts inom ramen för den första grunden och som den också finner relevanta för att fastställa att det angripna beslutet är otillräckligt motiverat. Republiken Bulgarien har vidare framhållit att det var först i samband med inbjudan till ett andra bilateralt möte som kommissionen för första gången omnämnde artikel 54.1 i förordning nr 1306/2013 och har angett att kommissionen inte hade lämnat några synpunkter med avseende på den ståndpunkt som framförts av det utbetalande organet i dess svar på inbjudan, nämligen att de ekonomiska följderna av [konfidentiellt]s handlande mot bakgrund av Olafs första slutrapport borde delas mellan detta företag och unionen. Republiken Bulgarien har dessutom gjort gällande att kommissionen visserligen medgett att de ageranden som utpekades i slutrapporterna från Olaf utgjorde brott enligt bulgarisk straffrätt men endast hänvisade till sin tolkning av artikel 54.1 i förordning nr 1306/2013 och till nödvändigheten av att inleda det administrativa förfarandet för registrering av stödmottagarna i registret över fordringar och återkräva de oegentligt utförda utbetalningarna. I sin replik har Republiken Bulgarien uppgett att förfarandet för antagande av det angripna beslutet, vilket angetts inom den första grunden, medförde att denna medlemsstat inte på rätt sätt kunde förstå skälen. Republiken Bulgarien har härvid hävdat att kommissionen borde ha inlett en ny räkenskapsavslutning grundad på de relevanta skäl som den i förevarande fall har åberopat först under det omtvistade förfarandet.
56 Kommissionen har bestritt denna argumentation.
57 Tribunalen framhåller inledningsvis att den motivering som krävs i artikel 296 FEUF ska vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet och att det klart och tydligt ska framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att den behöriga domstolen ges möjlighet att utöva sin prövningsrätt (se dom av den 29 april 2004, Nederländerna/kommissionen, C‑159/01, EU:C:2004:246, punkt 65 och där angiven rättspraxis).
58 Skyldigheten att motivera en rättsakt som går någon emot, vilken följer av principen om iakttagande av rätten till försvar, syftar dels till att ge den som berörs av en sådan rättsakt tillräckliga upplysningar för att kunna bedöma om den är välgrundad eller om den eventuellt är behäftad med ett fel som gör att dess giltighet kan ifrågasättas vid unionsdomstolen, dels till att göra det möjligt för unionsdomstolen att pröva rättsaktens lagenlighet (se dom av den 16 februari 2017, Rumänien/kommissionen, T‑145/15, EU:T:2017:86, punkt 43 och där angiven rättspraxis).
59 Det kan dock inte krävas att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen. Frågan om huruvida motiveringen av ett beslut uppfyller de krav som anges ovan i punkterna 39 och 40 ska nämligen inte bedömas endast utifrån dess lydelse, utan även utifrån sammanhanget och reglerna på det aktuella området (se dom av den 16 februari 2017, Rumänien/kommissionen, T‑145/15, EU:T:2017:86, punkt 44 och där angiven rättspraxis).
60 Tribunalen erinrar också om att kommissionens beslut om avslut av räkenskaperna för den berörda fonden ska fattas på grundval av en sammanfattande rapport och en skriftväxling mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 mars 2002, Nederländerna/kommissionen, C‑132/99, EU:C:2002:168, punkt 39). Motiveringen till ett beslut om att inte låta en del av de deklarerade utgifterna belasta fonden måste därför anses vara tillräcklig då den stat till vilken det är riktat har varit nära knuten till den process i vilken beslutet har utarbetats och medveten om skälen till varför kommissionen ansåg att den berörda fonden inte skulle belastas det omtvistade beloppet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 september 2001, Belgien/kommissionen, C‑263/98, EU:C:2001:455, punkt 98, och dom av den 17 maj 2013, Grekland/kommissionen, T‑294/11, ej publicerad, EU:T:2013:261, punkt 94).
61 Vad avser att Republiken Bulgarien har hävdat att kommissionen angav artikel 54.1 i förordning nr 1306/2013 först i samband med inbjudan till ett andra bilateralt möte räcker det för det första att konstatera att Republiken Bulgarien, såsom det angetts i punkterna 38–40 ovan, har varit knuten till den process i vilken det angripna beslutet utarbetades och, såsom framgår av prövningen av den första grunden för talan, att frågan om indrivning av de omtvistade fordringarna i samband med artikel 54 i förordning nr 1306/2008 vid upprepade tillfällen har diskuterats parterna emellan.
62 Följaktligen kan Republiken Bulgarien inte med framgång hävda att denna medlemsstat inte underrättades om skälen till att kommissionen ämnade tillämpa den omtvistade finansiella korrigeringen och inte heller att den inte i detta avseende kunde uppfatta skälen för det angripna beslutet.
63 Republiken Bulgarien har för det andra hävdat att kommissionen inte bemötte den synpunkt som framfördes i samband med svaret på den andra inbjudan till ett bilateralt möte, nämligen att unionen borde dela ansvaret för de ekonomiska följderna av de omtvistade oegentligheterna med denna medlemsstat.
64 Här räcker det att påpeka att kommissionen lämnade ett utförligt svar med avseende på denna synpunkt i det officiella meddelande som denna i enlighet med artikel 34.3 i förordning nr 908/2014 översände till Republiken Bulgarien den 19 november 2019 och att detta argument således är grundlöst.
65 För det tredje har Republiken Bulgarien gjort gällande att kommissionen inte har angett de särskilda bestämmelser inom unionsrätten vilka skulle ha åsidosatts av [konfidentiellt] och av [konfidentiellt] och på vilka den kunde grunda sig för att begära indrivning av de omtvistade fordringarna.
66 Av det ovan angivna framgår dock att kommissionens iakttagelser i de olika faserna av räkenskapsavslutningen bland annat grundade sig på mellanliggande utredningsrapporter och på slutrapporterna från Olaf. Dessa innehöll ingående bedömningar av de oegentligheter som konstaterats av Olaf. Det framgår av protokollet från det andra bilaterala mötet att Republiken Bulgarien i sak har medgett att de bevis som lades fram av Olaf var mycket tunga och visade att utgifterna inom de nio berörda säljfrämjande programmen innebar en risk för den berörda fonden. Härav följer att Republiken Bulgarien inte kan göra gällande att denna medlemsstat var okunnig om att dessa utgifter skulle bli föremål för indrivning, eftersom de inte var förenliga med de särskilda unionsbestämmelserna i bland annat artikel 54.1 i förordning nr 1306/2013.
67 Vad för det fjärde avser att Republiken Bulgarien hänvisar till delar av sin framställan inom den första grunden för talan, eftersom denna medlemsstat anser att också dessa är relevanta för fastställelse av ett åsidosättande av artikel 296 FEUF, räcker det att konstatera att denna medlemsstat inte har anfört något argument som kan förklara varför så skulle vara fallet.
68 Det framgår för övrigt av hela ovanstående bedömning samt av de grunder och argument som redovisats av Republiken Bulgarien till stöd för dess talan att motiveringen av det angripna beslutet gjorde det möjligt för denna medlemsstat att förstå skälen till den omtvistade finansiella korrigeringen samt att den även gav tribunalen möjlighet att utföra sin kontroll.
69 Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den andra grunden.
Den tredje grunden: Felaktig tolkning av artikel 54.1 i förordning nr 1306/2013
70 Republiken Bulgarien har hävdat att kommissionen handlade felaktigt när den fann att den frist på 18 månader som anges i artikel 54.1 i förordning nr 1306/2013 för det utbetalande organets krav på indrivning av de otillbörliga utbetalningarna från stödmottagarna började löpa från det att den berörda medlemsstaten mottog slutrapporterna från Olaf. Nämnda medlemsstat anser nämligen att det, när ett förfarande i enlighet med artikel 52 i förordning nr 1306/2013 har inletts, genom detta krävs att ett beslut om att inte bevilja finansiering därefter ska antas genom att man följer de olika steg om anges i artikel 34 i förordning nr 908/2014. Republiken Bulgarien har hävdat att kommissionen alltjämt inte hade meddelat sin slutgiltiga ståndpunkt i enlighet med artikel 34.4 i förordningen när Olaf överlämnade sina slutrapporter. Denna medlemsstat har dessutom anfört att de belopp som anges i slutrapporterna från Olaf i förevarande mål inte motsvarade dem som i det angripna beslutet undantogs från unionsfinansiering.
71 Republiken Bulgarien har mot denna bakgrund dragit slutsatsen att skriftväxlingen under det administrativa förfarandet inte kan anses vara fördokument till det angripna beslutet och inte kan anses utgöra en kontrollrapport eller liknande handling i den mening som avses i artikel 54.1 i förordning nr 1306/2013. Denna medlemsstat anser därför att nämnda artikel ska tolkas så, att det är den tidpunkt då det angripna beslutet tillkännagavs som i förevarande fall ska anses vara tidpunkten för mottagandet av en sådan kontrollrapport eller av en liknande handling. Vidare förklarar Republiken Bulgarien med hänvisning till Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 av den 11 september 2013 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1073/1999 och rådets förordning (Euratom) nr 1074/1999 (EUT L 248, 2013, s. 1) att överlämnandet av slutrapporterna från Olaf och de rekommendationer som dessa innehåller till de nationella myndigheterna inte medför skyldigheter med avseende på vilka följder som dessa myndigheter ska ge dessa. Republiken Bulgarien har av detta slutit sig till att rapporterna inte med automatik ska medföra att ett administrativt eller rättsligt förfarande inleds och heller inte att det antas sådana unionsakter som det angripna beslutet. Slutligen har Republiken Bulgarien förklarat att kommissionens tolkning inte åtföljs av riktlinjer och heller inte är motiverad genom hänvisning till relevant lagstiftning.
72 Kommissionen har bestritt denna argumentation.
73 I artikel 54.1 i förordning nr 1306/2013 föreskrivs följande: ”För alla felaktiga utbetalningar som gjorts för utgifter för vilka det förekommit oegentligheter eller försummelser, ska medlemsstaterna kräva att stödmottagarna betalar tillbaka beloppet inom 18 månader från det att en kontrollrapport eller en liknande handling, där det anges att en oegentlighet har förekommit, har godkänts och i förekommande fall mottagits av det utbetalande organ eller det andra organ som svarar för indrivningen.”
74 Republiken Bulgarien har hävdat att i förevarande fall kan endast delgivningen av det angripna beslutet anses vara tidpunkten för mottagandet av en kontrollrapport eller en liknande handling, eftersom artiklarna 52 och 54 i förordning nr 1306/2013 bör läsas och tolkas tillsammans.
75 I enlighet med artikel 52 i förordning nr 1306/2013, jämförd med artikel 34 i förordning nr 908/2014, avslutas dock räkenskaperna, för det första, med att kommissionen antar genomförandeakter för att fastställa de belopp som ska undantas från unionsfinansiering.
76 Om lagstiftaren emellertid hade avsett att fastställa att den frist för medlemsstaterna på 18 månader för återkrav av otillbörliga utbetalningar från stödmottagarna skulle börja löpa från den tidpunkt då räkenskapsavslutningen formellt avslutas, i enlighet med artikel 52 i förordning nr 1306/2013, så skulle denne uttryckligen ha hänvisat till de genomförandeakter som anges i punkt 74 ovan. Vidare har ingen kontrollrapport eller en liknande handling angetts, varvid användningen av dessa båda begrepp låter förstå att det kan röra sig om handlingar av olika slag, samtidigt som det endast är beslut som kan avsluta förfarandet för kontroll av överensstämmelse.
77 För det andra kan Republiken Bulgariens påståenden inte godtas när denna medlemsstat har gjort gällande att slutrapporterna från Olaf inte kan likställas med de kontrollrapporter eller liknande handlingar som anges i artikel 54.1 i förordning nr 1306/2013, eftersom dessa inte gör det möjligt att slutgiltigt fastställa de belopp som ska undantas från unionsfinansiering.
78 Republiken Bulgariens tolkning vilar nämligen på en missuppfattning av den berörda bestämmelsen, av vilken det tydligt framgår att syftet med en kontrollrapport eller en liknande handling inte är att fastställa beloppet på de utgifter som ska undantas från unionsfinansiering utan att påtala förekomst av en oegentlighet.
79 Genom att Republiken Bulgarien grundar sig på förordning nr 883/2013 har den, för det tredje, funnit att om slutrapporterna från Olaf inte med automatik kan leda till att ett administrativt eller rättsligt förfarande inleds på nationell nivå kan dessa heller inte anses vara kontrollrapporter eller liknande handlingar i den mening som avses i artikel 54.1 i förordning nr 1306/2013.
80 Inom ramen för ett förfarande för kontroll av överensstämmelse är emellertid inte fastställelsen av vilken akt som ligger till grund för den berörda medlemsstatens skyldighet att återkräva otillbörliga utbetalningar från stödmottagarna avhängig av hur förordning nr 883/2013 tolkas utan av tolkningen av förordning nr 1306/2013. Med andra ord utgör det förhållandet att det i sak av artikel 11 i förordning nr 883/2013 samt av beslut av den 21 juni 2017 i målet Inox Mare/kommissionen (T‑289/16, EU:T:2017:414), framgår att det är medlemsstaternas behöriga myndigheter som ska besluta om vilka följder som utredningar som avslutats genom överlämnande av en slutrapport från Olaf ska få, på intet sätt något hinder mot att en sådan slutrapport kan anses vara en kontrollrapport eller en liknande handling i den mening som avses i artikel 54.1 i förordning nr 1306/2013.
81 Skyldigheten att kräva återbetalning av fordringar som berörs av oegentligheter som konstaterats i slutrapporten följer nämligen inte av förordning nr 883/2013 utan av artikel 54.1 i förordning nr 1306/2013, där det föreskrivs att den berörda medlemsstaten ska kräva återbetalning från stödmottagarna inom 18 månader från det att en sådan oegentlighet har angetts för denna.
82 Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den tredje grunden i dess helhet.
Den fjärde grunden: En oriktig bedömning från kommissionens sida när denna fann att det utbetalande organet inte hade handlat med den aktsamhet som krävs och hade gjort sig skyldigt till försumlighet
83 Republiken Bulgarien har hävdat att det inom unionsrätten inte görs åtskillnad mellan begreppen oegentlighet och bedrägeri. Denna medlemsstat har härvid framhållit att medlemsstaterna fritt kan välja tillämpliga påföljder. Republiken Bulgarien anser att kommissionen inte företagit någon bedömning med beaktande av bulgarisk lagstiftning av de omständigheter som i förevarande fall rörde de utbetalande organens verksamhet och att kommissionen således hade presumerat att det förekommit en försumlighet. På ett mer konkret plan har Republiken Bulgarien hävdat att det utbetalande organet hade fullgjort sina förpliktelser genom att bestrida de avgöranden som meddelats av landets egna förstainstansdomstolar, genom vilka besluten om inställelse av utbetalningarna hade ogiltigförklarats, samt att dess myndigheter vid räkenskapsavslutningen i alla händelser hade lämnat alla de uppgifter som krävdes.
84 Vad närmare bestämt gäller indrivningen av fordringarna har Republiken Bulgarien angett att ett inledande av ett civilrättsligt förfarande gör det möjligt att i fråga om återbetalning av utgifter utkräva ansvar inte endast av stödmottagare utan även av fysiska personer som ställts till svars, medan en sådan möjlighet inte finns för det utbetalande organet inom ramen för ett administrativt förfarande. Genom att bli målsägare i ett straffrättsligt förfarande kan staten också få vetskap om de bevis som inhämtats under den utredning som genomförts i den inledande fasen. Republiken Bulgarien har förklarat att det har slagits fast att möjligheten för staten att göra ett enskilt anspråk gällande inom ramen för ett straffrättsligt förfarande är en fristående talemöjlighet för att skydda legitima rättigheter och intressen i händelse av en överträdelse av det allmänna förbudet att inte skada andra och att denna möjlighet inte står i konkurrensförhållande till det förfarande som föreskrivs inom ett särskilt skatteförfarande, eftersom det ena inte utesluter det andra.
85 Vidare har Republiken Bulgarien i fråga om antagande av en administrativ åtgärd förklarat att det utbetalande organets förelägganden om inställelse av utbetalningarna hade upphävts av de nationella förvaltningsdomstolarna i Bulgarien. Republiken Bulgarien har framhållit att det utbetalande organet trots allt inte återupptog prövningen av ansökningar om utbetalning, vilket föranledde en av stödmottagarna att väcka talan avseende utebliven verkställighet av ett domstolsavgörande. Ordföranden i det utbetalande organet ådömdes böter för detta och en talan har bifallits avseende ogiltigförklaring av ett tyst avslagsbeslut från detta organ i fråga om återupptagande av prövningsförfarandet avseende innehållna ansökningar om utbetalning. Republiken Bulgarien anser därför att ett uttalande om förekomst av en statlig fordran grundad på den inställelse av utbetalningar som anförts i rapporterna från Olaf för indrivning av samtliga de belopp som utbetalats inom ramen för ett visst program i detta skede inte skulle vinna framgång. I förevarande mål har Republiken Bulgarien bedömt att uppgifterna i rapporterna från Olaf har granskats och att åtgärder som är grundade på dessa har vidtagits. Vidare har Republiken Bulgarien gjort gällande att det genom de bulgariska rättegångsreglerna åläggs en skyldighet att vilandeförklara ett administrativt eller rättsligt förfarande om en brottslig gärning upptäcks som kan inverka på utgången av detta samt att Olaf hittills inte har rapporterat någon felaktighet som kan tillskrivas de behöriga myndigheterna vad avser brister i det kontrollsystem som inrättats.
86 Kommissionen har bestritt denna argumentation.
87 Inledningsvis erinrar tribunalen om att det i artikel 58.1 e i förordning nr 1306/2013 föreskrivs att medlemsstaterna ska vidta alla åtgärder som behövs för att säkerställa ett effektivt skydd för unionens ekonomiska intressen och särskilt driva in belopp som förlorats till följd av oegentligheter eller försummelser. De ska också vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att väcka talan om så behövs (dom av den 30 januari 2019, Belgien/kommissionen, C‑587/17 P, EU:C:2019:75, punkt 66).
88 Genom att ålägga medlemsstaterna att skydda unionens ekonomiska intressen och att driva in de belopp som utbetalats felaktigt utgör artikel 58.1 i förordning nr 1306/2013, vad gäller finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken, ett uttryck för den allmänna omsorgsplikt som föreskrivs i artikel 4.3 FEU. Denna skyldighet, som är tillämplig under hela förfarandet för indrivning av dessa belopp, innebär att de nationella myndigheterna ska inleda indrivningen så fort som möjligt och i god tid och att de ska använda de medel för kontroll och indrivning som de förfogar över för att garantera att dessa intressen skyddas (dom av den 30 januari 2019, Belgien/kommissionen, C‑587/17 P, EU:C:2019:75, punkt 67). Efter det att en viss tidsfrist löpt ut riskerar nämligen indrivningen av felaktigt utbetalda belopp att försvåras eller att bli omöjlig på grund av vissa omständigheter, såsom bland annat det faktum att företag upphör med sin verksamhet eller att räkenskapshandlingar försvinner (dom av den 30 januari 2020, Portugal/kommissionen, T‑292/18, EU:T:2020:18, punkt 65).
89 Det anges emellertid inte i dessa bestämmelser vilka specifika åtgärder som ska vidtas i detta syfte, bland annat inte vilka rättsförfaranden som ska inledas för att återkräva beloppen (dom av den 30 januari 2019, Belgien/kommissionen, C‑587/17 P, EU:C:2019:75, punkt 68).
90 Det ankommer således på de nationella myndigheterna att – förutsatt att omsorgsplikten iakttas – välja vilka rättsmedel som de anser vara lämpligast för att driva in beloppen i fråga med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet (dom av den 30 januari 2019, Belgien/kommissionen, C‑587/17 P, EU:C:2019:75, punkt 70).
91 I förevarande fall ska tribunalen för det första slå fast huruvida Republiken Bulgariens utbetalande organ har åsidosatt sin skyldighet att inom de frister som anges i artikel 54.1 i förordning nr 1306/2013 vidta de administrativa åtgärder som krävs för att driva in de belopp i fråga om vilka Olaf fann att de på felaktigt sätt hade utbetalats inom ramen för åtta berörda program. För det andra ska tribunalen slå fast om Republiken Bulgarien har gjort sig skyldig till en försummelse i den mening som avses i artikel 54.5 c i nämnda förordning genom att under räkenskapsavslutningen förklara för kommissionen att så länge som den brottsutredning som för närvarande pågår i landet inte har avslutats ska heller inte det utbetalande organet vidta någon åtgärd i det berörda avseendet med avseende på det nionde berörda programmet.
92 Såsom framgår av bland annat det slutliga yttrandet har den omtvistade finansiella korrigeringen tillämpats med avseende på Republiken Bulgarien på grund av att det bulgariska utbetalande organet visat försumlighet genom att inte kräva återbetalning från stödmottagarna av de omtvistade utgifterna inom de tidsfrister som anges i artikel 54.5 a och c i förordning nr 1306/2013.
93 Republiken Bulgarien har emellertid i sak gjort gällande att det utbetalande organet från det att straffrättsliga förfaranden hade inletts inte kunde iaktta berörda frister och att ett förfarande för indrivning av de berörda utbetalningarna på grund av nämnda förfaranden inte fick inledas jämsides med dessa. Republiken Bulgarien har hävdat att man måste avvakta till dess att nämnda förfaranden har avslutats innan indrivningen kan inledas.
94 Tribunalen konstaterar härvid dels att det av rättspraxis framgår att unionens medlemsstater får välja de medel som är ägnade att sörja för effektiva kontroller och snar indrivning av felaktigt utbetalat stöd, men att inledandet av ett straffrättsligt förfarande dock inte med nödvändighet innebär att de behöriga myndigheterna i övrigt får avstå från varje åtgärd som, även om den inte syftar till indrivning, åtminstone syftar till att säkra en fordran som följer av en otillbörlig utbetalning inom ramen för den berörda fonden (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 oktober 2012, Grekland/kommissionen, T‑158/09, ej publicerad, EU:T:2012:530, punkt 83), dels att en underlåtenhet att uppfylla den omsorgsplikt genom vilken medlemsstaterna åläggs att vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att unionens ekonomiska intressen skyddas effektivt och för att återkräva felaktigt utbetalda belopp inte får motiveras med att de tagit hänsyn till att den ekonomiska aktören inlett långa administrativa eller rättsliga förfaranden (dom av den 30 januari 2020, Portugal/kommissionen, T‑292/18, EU:T:2020:18 punkt 66).
95 Såsom det bekräftades vid förhandlingen är det emellertid i förevarande mål utrett att Republiken Bulgarien vid antagandet av det angripna beslutet inte hade vidtagit en enda civilrättslig eller administrativ åtgärd för att få till stånd en indrivning av de omtvistade utbetalningarna. Det enda förfarande som då hade inletts var sålunda straffrättsligt och befann sig i förundersökningsfasen och hade inte förts till domstol. Det utbetalande organets förelägganden i fråga om vilka Republiken Bulgarien har gjort gällande att de hade ogiltigförklarats av dess egna nationella domstolar avsåg dessutom inställelse av de utbetalningar som hänförde sig till de berörda programmen på grund av de bedrägerier som angavs i slutrapporterna från Olaf och inte återkrav av redan utbetalda belopp.
96 Tribunalen kan inte heller godta Republiken Bulgariens påståenden när denna medlemsstat har gjort gällande att det var på grund av sannolikheten för att de åtgärder som vidtas av det utbetalande organet skulle ogiltigförklaras och av att de således skulle bli verkningslösa och kostsamma som detta organ beslutade att i detta skede inte vidta de nämnda åtgärderna.
97 Som det slagits fast i punkt 95 ovan gällde nämligen det utbetalande organets förelägganden, vilka ogiltigförklarats av Bulgariens nationella domstolar, inställelse av utbetalningarna till de säljfrämjande program i fråga om vilka det i slutrapporterna från Olaf hade konstaterats att de medförde risker, och inte indrivningen av de omtvistade utbetalningarna.
98 Det framgår härvid av handlingarna i målet att inte samtliga förelägganden från det utbetalande organet har bestritts vid Republiken Bulgariens nationella domstolar. Det finns därför inget som kan ge stöd för att hävda att samtliga dessa åtgärder skulle bli föremål för en ansökan om ogiltigförklaring vid nämnda domstolar om åtgärder för indrivning av de omtvistade utbetalningarna antogs. Likaså är också det påstående hypotetiskt att dessa hade kunnat ogiltigförklaras av Bulgariens nationella domstolar.
99 Tribunalen understryker härvid även att om Republiken Bulgarien hade vidtagit administrativa åtgärder för indrivning av de berörda beloppen, och Bulgariens nationella domstolar jämsides härmed hade slagit fast att det inte förelåg en oegentlighet, skulle denna medlemsstat i enlighet med artikel 54.2 andra stycket i förordning nr 1306/2013 ha kunnat ta upp den ekonomiska belastning som den härvid fått bära som utgifter inom fonden.
100 Tribunalen konstaterar för det tredje även att Republiken Bulgarien inte har lämnat någon uppgift om hur lång tid som de förfaranden som inletts skulle kunna pågå.
101 Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den fjärde grunden i dess helhet.
Den femte grunden: Åsidosättande av artikel 54 i förordning nr 1306/2013 och av proportionalitetsprincipen
102 Republiken Bulgarien har påpekat att kommissionen inte upptäckte någon oegentlighet vid kontrollen av de olika säljfrämjande program för vilka de omtvistade utbetalningarna till slut hade ansetts utgöra en risk för den berörda fonden. Dessutom har Republiken Bulgarien gjort gällande att det av artikel 54.2 i förordning nr 1306/2013 framgår att den ekonomiska börda som följer av utebliven indrivning av felaktigt utbetalda belopp ska fördelas lika mellan unionen och den berörda medlemsstaten. Republiken Bulgarien har framhållit att det inte finns några regler för kontroll av överensstämmelse om oegentligheterna inte gäller brister i medlemsstaternas förvaltnings- och kontrollsystem. Denna medlemsstat har förklarat att de utbetalningar som gjorts av medlemsstaterna inom ramen för EGFJ ska återbetalas från unionsbudgeten. Republiken Bulgarien anser sålunda att det på grund av att medlemsstaterna handlar på unionens vägnar är unionen som ska bära de förluster som orsakas av enskildas handlanden om medlemsstaterna har gjort vad som står i deras makt för försäkra sig om att de transaktioner som sker med finansiering genom EGFJ genomförs lagenligt. Följaktligen har Republiken Bulgarien funnit att ansvaret för de ekonomiska följderna av de oegentligheter som konstaterats av kommissionen i förevarande fall ska delas med denna och att beloppet i de omtvistade finansiella korrigeringarna således är oproportionerligt.
103 Kommissionen har bestritt denna argumentation.
104 Republiken Bulgarien har för det första hävdat att det inte finns någon regel för kontroll av överensstämmelse om de oegentligheter som konstaterats av kommissionen inte avser brister i medlemsstaternas förvaltnings- och kontrollsystem.
105 Det räcker här med att konstatera att det av artikel 54.5 i förordning nr 1306/2013 framgår att kommissionen, om denna följer det förfarande som anges i artikel 52.3 i nämnda förordning, har befogenhet att bland annat anta genomförandeakter genom vilka de belopp som kan belasta dess budget undantas från unionsfinansiering i tre typfall som inte nödvändigtvis utgörs av brister i medlemsstaternas förvaltnings- och kontrollsystem.
106 I det aktuella fallet är det emellertid utrett att den omtvistade finansiella korrigeringen antogs på grundval av två av dessa typfall, nämligen det som anges i artikel 54.5 a i förordning nr 1306/2013, vilket avser utebliven indrivning av otillbörliga utbetalningar inom de tidsfrister som fastställs i artikel 54.1 i förordningen, och det som anges i artikel 54.5 c i samma förordning, vilket bland annat avser utebliven indrivning av sådana utbetalningar på grund av försummelser som begåtts av en medlemsstats administrativa myndigheter eller något annat av dess offentliga organ.
107 Följaktligen saknar argumentet att de oegentligheter som i förevarande fall har konstaterats av kommissionen inte gäller brister i Republiken Bulgariens förvaltnings- och kontrollsystem helt relevans för bedömningen av om det angripna beslutet är lagenligt och ska därför underkännas.
108 Likaså följer av det ovan angivna att de överväganden saknar relevans, och likaså av samma skäl ska underkännas, genom vilka Republiken Bulgarien har gjort gällande att denna medlemsstat inte har gjort sig skyldig till något åsidosättande av de skyldigheter som följer av rådets förordning (EG) nr 3/2008 av den 17 december 2007 om informationskampanjer och säljfrämjande åtgärder för jordbruksprodukter på den inre marknaden och i tredjeland (EUT L 3, 2008, s. 1) och av kommissionens förordning (EG) nr 501/2008 av den 5 juni 2008 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 3/2008 (EUT L 147, 2008, s. 3), samt att ordningen för ”säljfrämjande program” genomförs tillsammans med kommissionen.
109 För det andra åberopar Republiken Bulgarien artikel 54.2 i förordning nr 1306/2013 i syfte att kräva att den ekonomiska belastning som följer av de oegentligheter som berör de omtvistade utbetalningarna ska delas med kommissionen.
110 Det framgår dock av skäl 37 i förordning nr 1306/2013 att det ”[i] vissa fall av försummelse från medlemsstatens sida … också [är] riktigt att belasta den aktuella medlemsstaten med hela beloppet”.
111 I förevarande fall antog emellertid kommissionen den omtvistade finansiella korrigeringen eftersom den fann att avsaknaden av varje som helst åtgärd för att återkräva de omtvistade beloppen skulle anses vara en sådan försummelse, vilken begåtts av Republiken Bulgarien.
112 Tribunalen slår också fast att det är i artikel 54.2 i förordning nr 1306/2013 som de fall anges i vilka den ekonomiska belastning som följer av oegentligheter som berör utgifter inom ramen för EGFJ kan fördelas mellan den berörda medlemsstaten och kommissionen. I denna föreskrivs sålunda följande: ”Om [de felaktigt utbetalda beloppen] inte betalats tillbaka inom fyra år från det datum begäran framfördes, eller inom åtta år från det att indrivningsfallet tagits vidare till de nationella domstolarna, ska den berörda medlemsstaten stå för 50 % av de ekonomiska följderna för denna avsaknad av återbetalning och unionens budget ska stå för 50 %”.
113 Denna bestämmelse är emellertid inte tillämplig i förevarande mål eftersom ingen begäran om återbetalning, i den mening som avses i denna bestämmelse, hade utfärdats av Republiken Bulgarien och eftersom heller ingen sådan begäran hade tagits vidare till dess nationella domstolar, vilket också är själva motiveringen för den omtvistade finansiella korrigeringen.
114 Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den femte grunden i dess helhet, och talan ska därmed ogillas.
Rättegångskostnader
115 I enlighet med artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska rättegångsdeltagare som har tappat målet förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
116 Eftersom Republiken Bulgarien har tappat målet ska denna medlemsstat förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna i enlighet med kommissionens yrkande.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (första avdelningen)
följande:
1) Talan ogillas.
2) Republiken Bulgarien ska ersätta rättegångskostnaderna.
Meddelad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 8 mars 2023.
Underskrifter