Language of document : ECLI:EU:C:2009:641

ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

Г-Н J. MAZÁK

представено на 20 октомври 2009 година(1)

Дело C‑310/08

London Borough of Harrow

срещу

Nimco Hassan Ibrahim

и

Secretary of State for the Home Department

(Преюдициално запитване, отправено от Court of Appeal (England and Wales) (Civil Division) (Обединено кралство)

„Свободно движение на лица — Право на пребиваване на членовете на семейството на бивш общностен работник — Право на децата да продължат своето обучение в приемащата държава членка — Право на майката, която е гражданка на трета държава, да пребивава в приемащата държава членка — Член 12 от Регламент (ЕИО) № 1612/68 — Член 12, параграф 3 от Директива 2004/38/ЕО — Липса на достатъчно средства, за да се избегне превръщането в тежест за системата за социално подпомагане на приемащата държава членка“





1.        В настоящото дело Court of Appeal (England and Wales) (Civil Division) (Обединено кралство) отправя съгласно член 234 ЕО три преюдициални въпроса до Съда относно тълкуването на член 12 от Регламент (ЕИО) № 1612/68 на Съвета от 15 октомври 1968 година относно свободното движение на работници в Общността(2) и Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща Директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО(3).

2.        Въпросите са повдигнати в производство между г‑жа Nimco Hassan Ibrahim, гражданка на трета държава, която е омъжена за работил в Обединеното кралство датски гражданин, с посещаващи училище деца — датски граждани, и London Borough of Harrow (наричана по-нататък „Borough“), по отношение на правото на г‑жа Ibrahim на помощ за жилищно настаняване в Обединеното кралство. Г‑жа Ibrahim и децата ѝ не са икономически самостоятелни и зависят от социалното подпомагане в Обединеното кралство. Secretary of State for the Home Department (наричан по-нататък „Secretary of State“) е встъпила във въпросното производство страна. Съгласно законодателството на Обединеното кралство г‑жа Ibrahim може да получи помощ за жилищно настаняване само ако има право на пребиваване в тази държава членка по силата на общностното право. Court of Appeal иска да се установи, inter alia, дали г‑жа Ibrahim и децата ѝ имат право на пребиваване съгласно Директива 2004/38 или съгласно член 12 от Регламент № 1612/68 и ако е така, дали те трябва да притежават както достатъчно средства, така че да не се превърнат в тежест за системата за социално подпомагане на Обединеното кралство през предполагаемия период на своето пребиваване, така и пълно здравно застрахователно покритие в тази държава членка.

I –    Правна уредба

 A –       Общностна правна уредба

3.        Член 10 от Регламент № 1612/68, преди да бъде отменен с Директива 2004/38, предвижда:

„1.      Независимо от тяхното гражданство, имат право да се [установяват] заедно с работник гражданин на държава членка, нает на работа на територията на друга държава членка следните лица:

а)      съпруг/а и техни низходящи, на възраст под 21 години или издържани от тях;

б)      издържани роднини по възходяща линия на работника и на съпруг/а.

2.      Държавите членки улесняват приемането на всеки член на семейството извън разпоредбите на параграф 1, ако е издържан от посочения по-горе работник или живее в неговото домакинство в страната, от която идва.

3.      За целите на параграфи 1 и 2 работникът трябва да разполага с такова жилище за своето семейство, което се смята нормално за работниците местни граждани в региона, където е нает на работа; тази разпоредба обаче не трябва да поражда дискриминация между работниците местни граждани и работниците от други държави членки.“

4.        Член 12 от Регламент № 1612/68 предвижда:

„Децата на гражданин на държава членка, който е или е бил нает на работа на територията на друга държава членка, се допускат до общото образование в тази държава, курсовете за производствено и професионално обучение както гражданите на тази държава, ако тези деца пребивават на нейна територия.

Държавите членки трябва да насърчават всички усилия, насочени към предоставяне възможност на тези деца да посещават такива курсове при най-добрите възможни условия.“

5.        Параграф 3 от озаглавения „Запазване на правото на пребиваване на членове на семейството в случай на смърт или отпътуване на гражданина на Съюза“ член 12 от Директива 2004/38 гласи:

„Отпътуването на гражданина на Съюза от приемащата държава членка или неговата […] смърт не води до загуба на правото на пребиваване на неговите […] деца или на родителя, който [в действителност упражнява родителските права върху тях], независимо от националността [им], ако децата пребивават в приемащата държава членка и са записани в учебно заведение, с цел да учат в него, до приключването на тяхното обучение.“

6.        Член 14, параграф 2 от Директива 2004/38 предвижда:

„Гражданите на Съюза и членовете на техните семейства притежават правото на пребиваване, предвидено в членове 7, 12 и 13, дотогава, докато отговарят на условията, посочени в тези членове.“

 Б –     Национална правна уредба

7.        Съгласно член 6, параграф 1 от Правилника за имиграцията в Обединеното кралство (Европейско икономическо пространство) (Immigration (European Economic Area) Regulations 2006 (наричан по-нататък „Правилникът от 2006 г.“) „отговарящо на изискванията лице“ с право да пребивава в Обединеното кралство е лице — гражданин на държава от Европейското икономическо пространство, който се намира в Обединеното кралство в качеството на търсещо работа лице, на работник, на самостоятелно заето лице; на икономически независимо лице или на студент. Съгласно член 19, параграф 3, буква а) от Правилника от 2006 г. лице, което е допуснато или е придобило право да пребивава в Обединеното кралство по силата на Правилника, може да бъде експулсирано от Обединеното кралство, ако няма или престане да притежава право на пребиваване по смисъла на Правилника.

8.        Съгласно Закона за жилищното настаняване от 1996 г. (Housing Act 1996) и Правилника за отпускане на помощи за жилищно настаняване и за бездомни лица (Allocation of Housing and Homelessness (Eligibility) Regulations 2006) от 2006 г. г‑жа Ibrahim може да получи помощ за жилищно настаняване само ако има право на пребиваване в тази държава членка по силата на общностното право.

II – Главно производство и преюдициални въпроси

9.        Г-жа Ibrahim е гражданка на трета държава. Тя е омъжена за датски гражданин, наричан по-нататък „г-н Y“, но със съпруга ѝ са разделени. Г‑н Y отива в Обединеното кралство през 2002 г. и работи там от октомври 2002 г. до май 2003 г. Г‑н Y подава молба за получаване на обезщетения за неработоспособност за периода от юни 2003 г. до март 2004 г., като получаването им е прекратено, когато в края на този период той е обявен за работоспособен. Скоро след това г‑н Y напуска Обединеното кралство, като се завръща там през декември 2006 г. Между момента, в който е престанал да работи, и момента, в който е напуснал Обединеното кралство, г‑н Y повече не е „отговарящо на изискванията лице“ съгласно член 6 от Правилника от 2006 г. При завръщането си в Обединеното кралство през декември 2006 г. г‑н Y не възстановява статута си на „отговарящо на изискванията лице“ с право на пребиваване по силата на правото на Обединеното кралство.

10.      Г-жа Ibrahim отива в Обединеното кралство с разрешение от имиграционните власти през февруари 2003 г., за да се събере със съпруга си. Те имат четири деца, които са датски граждани. Към октомври 2007 г. децата са на възраст между 9 и 1 години. Трите по-големи деца пристигат в Обединеното кралство с майка си през февруари 2003 г. Четвъртото дете е родено в Обединеното кралство. Двете най-големи деца започват обучение в системата на държавното образование малко след пристигането си в Обединеното кралство и продължават това образование.

11.      След отпътуването на съпруга ѝ от Обединеното кралство през 2004 г. г‑жа Ibrahim и същият се разделят. Тя не е била и не е икономически самостоятелна. Тя не работи и за покриване на текущите си разходи и жилищните си разноски зависи изцяло от помощи от държавата, обвързани с дохода. Тя не разполага с пълно здравно застрахователно покритие и се ползва от услугите на National Health Service (национална здравна служба).

12.      През януари 2007 г. г‑жа Ibrahim подава до Borough молба за помощ за жилищно настаняване за нея и за нейните деца. С решение от 1 февруари 2007 г. Borough установява, че г‑жа Ibrahim няма право на помощ за жилищно настаняване, тъй като нито тя, нито съпругът ѝ упражняват предвидено в общностното законодателство право да пребивават в Обединеното кралство. При нормативно предвиденото преразглеждане длъжностното лице на Borough, което разглежда жалбите срещу решенията за отхвърляне на молбите за получаване на помощ за жилищно настаняване, потвърждава решението на Borough от 1 февруари 2007 г. с писмо от 29 март 2007 г. със същите мотиви. Към момента на преразглеждане г‑н Y не работи и зависи от обезщетения от държавата.

13.      Г-жа Ibrahim обжалва решението на Borough пред Clerkenwell and Shoreditch County Court, който на 18 октомври 2007 г. уважава жалбата ѝ. County Court установява, inter alia, че двете по-големи деца на г‑жа Ibrahim, които ходят на училище, имат право да пребивават на основание член 12 от Регламент № 1612/68, за да завършат образованието си, и следователно г‑жа Ibrahim има производно право да пребивава в качеството на действително упражняваща родителските права върху тях. Този съд също така установява, че правото им да пребивават в Обединеното кралство не зависи от каквито и да било въпроси, свързани с икономическата самостоятелност.

14.      Borough обжалва решението на County Court пред запитващата юрисдикция. Borough счита, че Директива 2004/38 е единственият източник на условията, с които се урежда правото на пребиваване в държавите членки за граждани на Европейския съюз и за членове на техните семейства. Според запитващата юрисдикция Borough твърди, че г--жа Ibrahim и децата ѝ безспорно нямат право на пребиваване в Обединеното кралство, по-специално по силата на член 12, параграф 3 от Директива 2004/38, тъй като г‑н Y е престанал да бъде работник в Обединеното кралство, преди да отпътува оттам през 2004 г. Директива 2004/38 не оставя незасегнат член 12 от Регламент № 1612/68 и основаващото се на него Решение по дело Baumbast и R(4). Според Borough член 12 от Регламент № 1612/68 е бил източник на правото на достъп до образование в приемащата държава членка за дете на работник, но с отмяната на член 10 от Регламент № 1612/68, който е бил източник на правото на пребиваване съгласно същия регламент, съдържащото се в член 12 от Регламента право на достъп до образование вече е предмет на изменените условия, установени в Директива 2004/38. Във всички случаи евентуално запазеното право на пребиваване за семейството след отпътуването на гражданина на Съюза от приемащата държава членка трябва само по себе си да зависи от икономическата самостоятелност на същото. Принципите на икономическа самостоятелност и пропорционалност са основни принципи на общностното право за поддържането на равновесие между нуждите на гражданина и държавата. Не е необходимо работникът мигрант и неговото семейство да отговарят на изискването за икономическа самостоятелност, но то е условие за всяка друга форма на право на пребиваване, както изяснява inter alia член 7 от Директива 2004/38. В дело Baumbast и R семейство Baumbast е икономически самостоятелно и макар че Съдът не се позовава изрично на това в обосновката си по отговорите на първия и втория въпрос, за разлика от третия въпрос, все пак това са фактите по делото и би било принципно погрешно от него да се извеждат по-широки принципи, които да правят искането на г‑жа Ibrahim основателно, предвид нейната икономическа несамостоятелност.

15.      Според запитващата юрисдикция г‑жа Ibrahim твърди, че има право да остане в Обединеното кралство на основание член 12 от Регламент № 1612/68 във връзка с Решение на Съда по дело Baumbast и R. Прието е, че член 12, параграф 3 от Директива 2004/38 не е от полза за г‑жа Ibrahim поради установена празнота в него по отношение на конкретните факти във връзка с г‑н Y, който е престанал да бъде работник с право на пребиваване в Обединеното кралство преди отпътуването си (и не е получил отново право на пребиваване при завръщането си). Г‑жа Ibrahim обаче смята, че в съответствие с Решения на Съда по дело Echternach и Moritz(5) и по дело Baumbast и R(6) от член 12 от Регламент № 1612/68 се извежда подразбиращо се право на пребиваване. Следователно няма значение, че членове 10 и 11 от Регламент № 1612/68 са отменени с Директива 2004/38, тъй като член 12 от Регламент № 1612/68 не е изрично отменен. Това е така по-специално поради факта, че правото на децата на г‑жа Ibrahim на образование в Обединеното кралство вече е възникнало, въпреки че г‑н Y престава да работи в Обединеното кралство през пролетта на 2004 г., още преди публикуването на Директива 2004/38 на 29 април 2004 г. За гражданите на Съюза, които работят в приемаща държава членка, няма изискване за икономическа самостоятелност. Нещо повече, отговорите на Съда на първия и втория въпрос по дело Baumbast и R не съдържат изискване за икономическа самостоятелност. Това е подчертано и от факта, че Съдът не счита за необходимо да отговори на следващите части от третия въпрос (вж. дело Baumbast и R, точка 95).

16.      Запитващата юрисдикция смята, че фактическото положение в настоящото производство по обжалване се различава съществено от четирите случая, обхванати от Решение по дело Echternach и Moritz и Решение по дело Baumbast и R. При първото решение самите учащи деца са пълнолетни. Те са прекарали по-голямата част от живота си в приемащите страни. При второто решение семейство Baumbast продължава да пребивава в дома си в Обединеното кралство и е обявено за икономически самостоятелно. По дело R работникът мигрант все още работи в Обединеното кралство и така очевидно запазва правото си на пребиваване, като единственият проблем е, че се е развел. Запитващата юрисдикция не е сигурна дали в съответствие с Решение по дело Baumbast и R съществува подразбиращо се право на пребиваване по силата само на член 12 от Регламент № 1612/68, а не на член 10 във връзка с член 12 от същия регламент. При положение че член 10 от Регламент № 1612/68 е отменен и заменен с член 7 от Директива 2004/38, запитващата юрисдикция не намира за очевидно запазването на цялостната обосновка на Решение по дело Baumbast и R, и може да се твърди, че актуалната му обосновка трябва да произтича от член 12 от Регламент № 1612/68, разглеждан във връзка с Директива 2004/38. Нещо повече, запитващата юрисдикция смята, че отговорите на първия и на втория въпрос по дело Baumbast и R са дадени без позоваване на принципа на икономическа самостоятелност. Отговорите обаче са дадени в контекста на икономическа самостоятелност на семейство Baumbast. Изглежда, член 12, параграф 3 от Директива 2004/38 не е изрично основан на изискването за икономическа самостоятелност, независимо че този принцип изрично се споменава в член 12, параграф 2 във връзка с въпроса за смъртта. Съществува обаче общ принцип на икономическа самостоятелност извън случая на работника.

17.      При тези условия с определение от 21 април 2008 г. Court of Appeal отправя до Съда следните преюдициални въпроси:

„При обстоятелства, при които i) съпругата, която е гражданка на трета държава, и нейните деца, граждани на Съюза, са придружили гражданин на Съюза, който се е установил в Обединеното кралство; ii) гражданинът на Съюза е бил в Обединеното кралство в качеството на работник; iii) гражданинът на Съюза впоследствие престава да бъде работник, след което напуска Обединеното кралство; iv) гражданинът на Съюза, неговата съпруга, гражданка на трета държава, и децата не са икономически самостоятелни и зависят от социалното подпомагане в Обединеното кралство; v) децата са започнали началното си образование в Обединеното кралство малко след своето пристигане, докато гражданинът на Съюза е бил работник:

1)      съпругата и децата имат ли право на пребиваване в Обединеното кралство само ако отговарят на условията, посочени в Директива 2004/38…?;

или

2)      i)     имат право на пребиваване съгласно член 12 от [Регламент № 1612/68], както се тълкува от Съда, без да се изисква да отговарят на условията, посочени в Директива 2004/38 […];

и

ii)      ако това е така, трябва ли да притежават както достатъчно средства, така че да не се превърнат в тежест на системата за социално подпомагане на приемащата държава членка през предполагаемия период на своето пребиваване, така и пълно здравно застрахователно покритие в приемащата държава членка?;

3)      Ако отговорът на първия въпрос е утвърдителен, различно ли е положението, когато, както в настоящия случай, децата са започнали началното си образование и работникът, гражданин на Съюза, е престанал да работи преди датата, до която Директива 2004/38 […] е трябвало да се транспонира в държавите членки?“

III – Производство пред Съда

18.      Писмени становища са представени от г‑жа Ibrahim, Обединеното кралство, Ирландия, Италианската република, Комисията и Надзорния орган на ЕАСТ. На 2 септември 2009 г. е проведено съдебно заседание, на което Borough, г‑жа Ibrahim, Обединеното кралство, Кралство Дания, Ирландия, Комисията и Надзорният орган на ЕАСТ представят становища.

IV – Правна преценка

19.      Производството пред запитващата юрисдикция се отнася до правото на г‑жа Ibrahim на помощ за жилищно настаняване в съответствие с разпоредбите, установени от националното законодателство. При положение че в съответствие с националното право предпоставка за тази помощ, inter alia, е правото на г‑жа Ibrahim да пребивава в Обединеното кралство, въпросите пред Съда се съсредоточават върху това дали тя и нейните деца имат право да пребивават в тази държава членка по силата на общностното право, и ако отговорът е утвърдителен — при какви условия(7).

20.      Според мен е уместно трите въпроса, повдигнати от запитващата юрисдикция, да се разгледат заедно. Запитващата юрисдикция не е сигурна дали в светлината на Директива 2004/38 член 12 от Регламент № 1612/68 и Решение на Съда по дело Baumbast и R(8) дават на децата(9) на работник, който е преустановил работа, право да пребивават в приемащата държава членка, за да завършат образование, започнато сравнително скоро, независимо от липсата на икономическа самостоятелност и независимо колко кратко работникът е пребивавал в приемащата държава членка като работник.

21.      От представените на Съда документи е видно, че г‑н Y работи в Обединеното кралство от октомври 2002 г. до май 2003 г. и там подава молба за получаване на обезщетения за неработоспособност за периода от юни 2003 г. до март 2004 г. Така изглежда, че г‑н Y се е ползвал със статут на работник по силата на член 39 ЕО. Въпреки относително краткия период, през който г‑н Y работи в Обединеното кралство, статутът му на общностен работник през съответния период не е поставен под въпрос от запитващата юрисдикция. Нещо повече, при положение че изглежда г‑н Y е извършвал ефективна и реална дейност в Обединеното кралство, макар и за относително ограничен период от време, нищо в представената пред Съда преписка не загатва — при изискване за проверка от страна на запитващата юрисдикция — че той или съпругата му са се опитвали да се позовават на общностните норми с цел злоупотреба или измама(10).

22.      От представената пред Съда преписка е видно, че през периода, през който г‑н Y е бил работник, г‑жа Ibrahim и три от децата им са се установили при г‑н Y в Обединеното кралство. Две от децата са започнали обучение в системата на държавното образование след пристигането си и продължават това образование. Предвид очертаните от запитващата юрисдикция обстоятелства считам, че децата на гражданин на Съюза, които са се установили в приемаща държава членка, докато техният родител е бил със статут на общностен работник, очевидно имат право да продължат своето образование в Обединеното кралство по силата на член 12 от Регламент № 1612/68 — право, което на практика би било отречено, ако те загубят правото си на пребиваване в тази държава членка поради факта, че баща им впоследствие е престанал да бъде общностен работник. По мое мнение загубата на това право не се подкрепя нито от общностното законодателство, нито от практиката на Съда. За да се гарантира effet utile или ефективността на правото на достъп до и получаване на образование в приемащата държава членка, съответните деца черпят право на пребиваване непосредствено от член 12 от Регламент № 1612/68.

23.      В Решение по дело Baumbast и R Съдът постановява, че за да бъдат налице оптимални условия за социално интегриране на семейството на общностния работник в приемащата държава членка, детето на общностния работник трябва да има възможността да посещава училище и да продължи образованието си в приемащата държава членка, както изрично е предвидено в член 12 от Регламент № 1612/68, за да може да завърши успешно това образование. Във връзка с конкретните обстоятелства по случая на г‑н Baumbast Съдът посочва, че ако бъде попречено на дете на гражданин на Съюза — гражданин, който според установените факти във въпросния случай към съответния момент вече не е работник(11) по силата на общностното право — да продължи образованието си в приемащата държава членка чрез отказ да се даде разрешение на детето да остане, това може да разубеди гражданина да упражнява правото на свободно движение, установено в член 39 EО, и следователно би създало пречка за ефективното упражняване на така гарантираната от Договора за ЕО свобода(12).

24.      Според мен по този начин от Решение по дело Baumbast и R е видно, че децата на г‑н Baumbast черпят право на пребиваване в Обединеното кралство само на основание на член 12 от Регламент № 1612/68, за да продължат общообразователното си обучение там, като това право е придобито, щом те са се установили в Обединеното кралство, докато г‑н Baumbast е упражнявал правото на пребиваване като работник мигрант. Правото на пребиваване на децата на г‑н Baumbast, за да продължат образованието си, се запазва независимо от факта, че г‑н Baumbast повече не е общностен работник.

25.      Нищо в текста на Решение по дело Baumbast и R не подсказва, че Съдът основава запазеното право на пребиваване на децата на г‑н Baumbast с член 10 (понастоящем отменен с Директива 2004/38) във връзка с член 12 от Регламент № 1612/68.

26.      Въпреки че в точки 58—62 от Решение по дело Baumbast и R Съдът действително се позовава на двете разпоредби от Регламент № 1612/68, несъмнено това позоваване е направено в контекста на конкретните обстоятелства по дело R. Децата на R са членове на семейството на общностен работник, но не живеят постоянно със същия. Съдът постановява, че членовете на семейството на работник — гражданин на една държава членка, нает на територията на друга държава членка, имат право на пребиваване и право да продължат образованието си на основание членове 10 и 12 от Регламент № 1612/68(13). Съдът обаче също така отбелязва, че макар член 10 от Регламент № 1612/68 да предвижда, че член на семейството на работник мигрант има право да се установи заедно с работника, тази разпоредба не изисква споменатият член на семейството да живее с работника постоянно(14).

27.      В това отношение бих искал да подчертая, че точка 1 от диспозитива на Решение по дело Baumbast и R относно правото на пребиваване както на г‑н Baumbast, така и на децата на R, се основава единствено на член 12 от Регламент № 1612/68.

28.      Бих искал също така да посоча, както постановява Съдът в Решение по дело Gaal(15), че член 12 от Регламент № 1612/68 изобщо не препраща към член 10 от същия регламент. В дело Gaal националната юрисдикция иска да установи дали определението „дете“ по смисъла на член 12 от Регламент № 1612/68 е ограничено, както в член 10, параграф 1 и член 11 от същия регламент (понастоящем отменени), до деца, ненавършили 21 години или деца на издръжка. Съдът приема, че би било в противоречие с буквата и духа на разпоредбата, ако прилагането на член 12 от Регламент № 1612/68 бъде обвързано с възрастова граница или с положението на дете на издръжка(16).

29.      Следователно, за да възникнат правата, предоставени по силата на член 12 от Регламент № 1612/68, децата на работник или бивш работник трябва да се установят в приемащата държава членка, докато родителят им упражнява право на пребиваване като работник мигрант в тази държава членка(17). В този случай и ако са изпълнени останалите условия, съдържащи се в член 12 от Регламент № 1612/68, правното основание, на което съответното дете се е установило в приемащата държава членка(18), и въпросът дали това правно основание продължава да е приложимо, вече нямат значение(19).

30.      Според мен следва да се отхвърли твърдението, че от влизането си в сила Директива 2004/38 е единственият източник на правото на пребиваване за гражданите на Съюза и за членовете на техните семейства на територията на държавите членки.

31.      Когато приема Директива 2004/38, общностният законодател не отменя член 12 от Регламент № 1612/68, макар че членове 10 и 11 от същия регламент са изрично отменени, считано от 30 април 2006 г.(20) Затова изглежда, че очевидното намерение на законодателя на Общността е да запази правото на достъп до и получаване на образование от децата на работници или бивши работници, установено с член 12 от Регламент № 1612/68, както е тълкуван в практиката на Съда.

32.      При всички случаи според мен няма вътрешна несъвместимост или конфликт между правото на пребиваване, предоставено по член 12 от Регламент № 1612/68, както е тълкуван в практиката на Съда, и това, предоставено по силата на Директива 2004/38, което да може понастоящем да наложи Съдът да възприеме ново, по-ограничително тълкуване на член 12 от Регламент № 1612/68. Като приема, inter alia, член 12, параграф 3 от Директива 2004/38(21), общностният законодател не ограничава и не изменя обхвата на член 12 от Регламент № 1612/68, който конкретно урежда въпроса за децата на работници или бивши работници, а укрепва(22) правото на децата на други граждани на Съюза да продължат образованието си в приемащата държава членка(23) при определени обстоятелства.

33.      Що се отнася до продължителността на обучението на децата на г‑жа Ibrahim в Обединеното кралство, на фона на наличните обстоятелства не смятам, че този фактор е релевантен при преценката на правото им да продължат образованието си и съпътстващото право на пребиваване там. Член 12 от Регламент № 1612/68 не налага никакви изисквания за минимален период на продължаване на общото образование. Освен това според мен би било несъвместимо с постоянната практика на Съда да се налагат каквито и да било подобни изисквания, тъй като в решенията си по дела като Gaal(24), Baumbast и R(25), Di Leo(26) и Echternach и Moritz(27) Съдът е тълкувал член 12 от Регламент № 1612/68 по-скоро широко, а не ограничително. Нещо повече, в Решение по дело Eind(28) Съдът отново утвърждава установената си практика в смисъл, че вторичното общностно право относно движението и пребиваването не може да се тълкува ограничително. По мое мнение, ако бъде реално попречено на децата на гражданин на Съюза — бивш общностен работник, да продължат образованието си в приемащата държава членка въз основа на това, че не са посещавали училище там през определен минимален период(29), това може да разубеди гражданина да упражнява правото на свободно движение, установено в член 39 ЕО, и следователно би създало пречка за ефективното упражняване на тази свобода. По израза на Съда в точка 54 от Решение по дело Baumbast и R(30) според мен налагането на подобни изисквания би било в противоречие не само с буквата, но и с духа на член 12 от Регламент № 1612/68, и всъщност на член 39 ЕО.

34.      При положение че децата на г‑жа Ibrahim(31) имат право да пребивават в приемащата държава членка, за да продължат общото си образование там съгласно член 12 от Регламент № 1612/68, в светлината на Решение по дело Baumbast и R(32) тази разпоредба трябва да се тълкува като даваща на родителя, който в действителност упражнява родителските права върху тези деца, независимо от националността му, възможност да пребивава с тях, за да улесни упражняването на това право(33).

35.      Родителите, които са лицата, действително упражняващи родителските права върху деца, ползващи се с права по силата на член 12 от Регламент № 1612/68, всъщност са в твърде несигурно положение, тъй като не черпят право на пребиваване непосредствено от въпросната разпоредба. Въпреки всичко тези лица в качеството си на действително упражняващи родителските права върху децата черпят очевидно, но косвено право на пребиваване от член 12 от Регламент № 1612/68, както е тълкуван в практиката на Съда, за да се гарантира пълната ефективност на правата, предоставени на техните деца по силата на член 12 от Регламент № 1612/68(34).

36.      Запитващата юрисдикция обаче повдига въпроса дали правото на пребиваване на г‑жа Ibrahim и нейните деца в Обединеното кралство зависи от условието те да притежават както достатъчно средства, така че да не се превърнат в тежест за системата за социално подпомагане на приемащата държава членка през предполагаемия период на своето пребиваване, така и пълно здравно застрахователно покритие в приемащата държава членка.

37.      По мое мнение в общностното законодателство и в практиката на Съда не може да се открие обосновка за налагането на условие за икономическа самостоятелност или за притежаване на здравно застрахователно покритие при обстоятелствата в производството пред запитващата юрисдикция.

38.      Член 18,  1 ЕО дава пряко на всеки гражданин на Съюза правото да пребивава на територията на държавите членки.

39.      Това право обаче може да зависи от ограниченията и условията, предвидени в Договора и в приетите разпоредби за неговото прилагане(35). Във връзка с това общностният законодател изрично е наложил изискване някои граждани на Съюза и членовете на техните семейства при определени обстоятелства да притежават здравно застрахователно покритие за всички рискове в приемащата държава членка и достатъчно средства, така че да не се превърнат в тежест за системата за социално подпомагане на приемащата държава членка през периода на своето пребиваване(36).

40.      Бих искал обаче да отбележа, че подобно изискване не е предвидено например за гражданите на Съюза, които са работници или самостоятелно заети лица в приемащата държава членка, или за членовете на семейството, които ги придружават или се присъединяват към тях(37).

41.      При положение че общностният законодател изрично е избрал в конкретни случаи да ограничи правото на пребиваване на някои граждани на Съюза и членовете на семействата им, като наложи изискване за икономическа самостоятелност и притежаване на здравно застрахователно покритие, според мен липсата на такива условия или изисквания спрямо други граждани на Съюза и членовете на техните семейства представлява ясен избор от страна на общностния законодател такива да не бъдат налагани(38). Ето защо считам, че правото на пребиваване на гражданите на Съюза и членовете на техните семейства не е обвързано с условия или ограничения по отношение на икономическа самостоятелност и притежаване на здравно застрахователно покритие, освен ако подобни не са изрично наложени от общностния законодател.

42.      Нещо повече, въпреки че евентуално може да се твърди, че съгласно общностното право във връзка с правото на пребиваване и въпроса за икономическата самостоятелност и притежаването на здравно застрахователно покритие е направено разграничение в широк смисъл между гражданите на Съюза, които са работници или самостоятелно заети лица, и членовете на техните семейства, от една страна, и от друга — тези, които са „икономически неактивни“(39), уместно е да се подчертае, че въпросното разграничение не е нито абсолютно(40), нито неограничено във времето(41).

43.      Член 12 от Регламент № 1612/68, останал непроменен въпреки приемането на Директива 2004/38, несъмнено не налага на лицата, които се ползват от него, никакво условие за икономическа самостоятелност или изискване за здравно застрахователно покритие.

44.      Всъщност в Решение по дело Echternach и Moritz Съдът постановява, че статутът на дете на общностен работник по смисъла на Регламент № 1612/68 води до признаване на необходимостта от получаване на държавни помощи за обучение с оглед интегрирането на тези деца в социалния живот на приемащата страна. Това изискване се налага в още по-голяма степен в случаите, в които ползващите се от въпросните разпоредби на общностното право лица са студенти, пристигнали в приемащата държава още преди да навършат училищна възраст(42).

45.      По този начин, без изобщо да налага определени финансови изисквания към лицата, ползващи се от предоставеното съгласно член 12 от Регламент № 1612/68 право, в Решение по дело Echternach и Moritz Съдът постановява, че отпуснатата за покриване на разходите за образование и издръжка на студент помощ следва да се смята за социално предимство, на което децата на общностните работници (и бившите общностни работници) имат право при същите условия, които се прилагат за гражданите на приемащата страна(43).

46.      Освен това от Решение по дело Baumbast и R не може да се изведе изискване за икономическа самостоятелност или за притежаване на здравно застрахователно покритие.

47.      Съдът не налага такива условия предвид неговия извод в точка 1 от диспозитива на споменатото решение, че децата на бивш общностен работник имат право да пребивават в приемащата държава членка, за да продължат общото си образование там съгласно член 12 от Регламент № 1612/68, или в точка 2 от диспозитива, че родителят, който в действителност упражнява родителските права върху тези деца, независимо от неговата националност, може да пребивава с тях, за да улесни упражняването на това право(44). Що се отнася до въпроса за правото на пребиваване на децата на Baumbast и лицето, което в действителност упражнява родителските права върху тях, по мое мнение Съдът не е отдал значение на факта, че семейство Baumbast по съвпадение изглежда разполага със средства и със здравно застрахователно покритие.

48.      В това дело въпросът за икономическата самостоятелност и здравното застрахователно покритие възниква единствено във връзка с правото на пребиваване на г‑н Baumbast(45) и се съсредоточава върху това дали гражданин на Европейския съюз, който повече няма право на пребиваване в качеството на работник мигрант в приемащата държава членка, може като гражданин на Европейския съюз да се ползва от право на пребиваване там чрез пряко прилагане на член 18, параграф 1 ЕО(46).

V –    Заключение

49.      С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на въпросите на Court of Appeal (England and Wales) (Civil Division) (Обединено кралство) по следния начин:

Децата на гражданин на Европейския съюз, които са се установили в държава членка, докато родителят им упражнява право на пребиваване като работник мигрант в тази държава членка, имат право да пребивават в нея, за да продължат общото си образование там съгласно член 12 от Регламент (ЕИО) № 1612/68 на Съвета от 15 октомври 1968 година относно свободното движение на работници в Общността.

При обстоятелствата в настоящия случай член 12 от Регламент № 1612/68 трябва да се тълкува в смисъл, че дава на родителя, който в действителност упражнява родителските права върху тези деца, независимо от националността му, възможност да пребивава с тях, за да улесни упражняването на това право. Обстоятелството, че родителят — гражданин на Съюза, е престанал да бъде работник мигрант в приемащата държава членка и впоследствие е напуснал тази държава членка, и че децата и лицето, което в действителност упражнява родителските права върху тях, не са икономически самостоятелни и зависят от социалното подпомагане в приемащата държава членка, както и продължителността на периода, през който децата продължават общото си образование в приемащата държава членка, са ирелевантни в това отношение.


1 – Език на оригиналния текст: английски.


2 – ОВ L 257, стр. 2; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 1, стр. 11.


3 – ОВ L 158, стр. 77; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 56.


4 – Решение на Съда от 17 септември 2002 г., C‑413/99, Recueil, стр. I‑7091.


5 – Съединени дела 389/87 и 390/87 (Решение на Съда от 15 март 1989 г. по дело Echternach и др./Minister van Onderwijs en Wetenschappen, Recueil, стр. 723).


6 – Посочено в бележка под линия 4.


7 – Към 21 април 2008 г., датата на акта за преюдициално запитване, изглежда, че според запитващата юрисдикция г‑жа Ibrahim няма право да пребивава в Обединеното кралство, освен евентуално въз основа на общностното право. В заседанието от 2 септември 2009 г. съветникът на Borough и на Обединеното кралство посочва, че правното положение на г‑жа Ibrahim може междувременно да се е променило, тъй като съпругът ѝ отново е започнал работа в Обединеното кралство. Предвид факта, че запитващата юрисдикция не е изменила или оттеглила своя акт за преюдициално запитване, по мое мнение е необходимо делото да се разгледа с оглед на обстоятелствата, представени в този акт.


8 – Посочено в бележка под линия 4.


9 – И лицето, което в действителност упражнява родителските права върху тях.


10 – Вж. Решение на Съда от 9 март 1999 г. по дело Centros, C‑212/97, Recueil, стр. I‑1459, точки 24 и 25, и Решение на Съда от 15 декември 2005 г. по съединени дела Nadin и Nadin-Lux, C‑151/04 и C‑152/04, Recueil, стр. I‑11203, точки 45—48.


11 – Освен това в точка 54 от Решение по дело Baumbast и R (посочено в бележка под линия 4) Съдът подчертава, че член 12 от Регламент № 1612/68 предвижда достъп до общо образование за „децата на гражданин на държава членка, който е или е бил нает на работа на територията на друга държава членка“ (курсивът е мой). Вж. също Решение по дело Echternach и Moritz, посочено в бележка под линия 5, параграф 21. Бащата на г‑н Moritz вече не е бил работник в приемащата държава членка, тъй като се е върнал в държавата членка на произход. Вж. също Решение от 27 септември 1988 г. по дело Комисия/Белгия, 42/87, Recueil, стр. 5445, в което Съдът постановява, че правото на равно третиране продължава да поражда действие в полза на децата на починал работник мигрант. Вж. член 12, параграф 3 от Директива 2004/38.


12 – Вж. точки 50—52 (решение, посочено в бележка под линия 4).


13 – Вж. точка 58 (решение, посочено в бележка под линия 4).


14 – Вж. точка 62.


15 – Решение от 4 май 1995 г. по дело Landesamt für Ausbildungsförderung Nordrhein-Westfalen/Gaal, C‑7/94, Recueil, стр. I‑1031, точка 23.


16 – Вж. точка 25.


17 – Вж. Решение на Съда от 21 юни 1988 г. по дело Brown/Secretary of State for Scotland, 197/86, Recueil, стр. 3205, точка 30 и Решение по дело Lubor Gaal, посочено в бележка под линия 15, точка 27.


18 – Например член 10 от Регламент № 1612/68 (вече отменен).


19 – В своето заключение по дело Laurin Effing (Решение на Съда от 20 януари 2005 г., C‑302/02, Recueil, стр. I‑553) генералният адвокат Kokott отбелязва, че „[т]ъй като от член 12 от Регламент № 1612/68 се ползват и децата на бивши работници мигранти, не е от значение дали работникът мигрант все още се намира в приемащата държава или дали все още е работник към момента, в който детето желае да се позове на този член. Не е необходимо и установените в член 10 условия да продължават да бъдат изпълнени. Тази разпоредба определя кои лица могат да живеят с работника в приемащата държава като членове на семейството му. Тя по-конкретно изисква работникът да издържа въпросните лица. Правата по член 12 от Регламент № 1612/68 обаче са обвързани само с условието такова положение да е съществувало в определен минал момент. Те не зависят от съществуването на това положение в настоящия момент. Затова е достатъчно детето да е живяло с родителите си или с един от тях в държава членка, докато поне един от родителите му е пребивавал там в качеството на работник“ (курсивът е мой). Вж. точка 58, не са възпроизведени вътрешните цитати.


20 – Вж. член 38 от Директива 2004/38.


21 – Който изрично предвижда запазване, в случай на смърт или отпътуване на гражданин на Съюза, на правото на пребиваване от децата или от родителя, който в действителност упражнява родителските права върху тях, независимо от националността им, ако децата пребивават в приемащата държава членка и са записани в учебно заведение с цел да учат в него, до приключването на тяхното обучение. Бих искал да отбележа, че от акта за преюдициално запитване изглежда, че член 12, параграф 3 от Директива 2004/38 не е приложим спрямо конкретните обстоятелства в случая на г‑жа Ibrahim.


22 – Чрез запазването на правото им на пребиваване в приемащата държава членка.


23 – Според мен текстът на съображение 3 от Директива 2004/38 потвърждава това тълкуване. Макар че това съображение се позовава на необходимостта от кодифициране и преразглеждане на съществуващите актове на Общността, в които поотделно се разглеждат работници, самостоятелно заети лица, както и студенти и други незаети с трудова дейност лица, от същото съображение е очевидно, че ясната цел на тази директива е да опрости и засили, а не да ограничи правото на свободно движение и пребиваване на гражданите на Съюза. В същия дух по дело Metock и др. (Решение на Съда от 25 юли 2008 г., C‑127/08, Сборник, стр. I‑6241) Съдът неотдавна подчерта, че гражданите на Съюза не могат да черпят по-малко права от Директива 2004/38, отколкото от актовете на вторичното право, които тя изменя или отменя (вж. точка 59).


24 – Посочено в бележка под линия 15.


25 – Посочено в бележка под линия 4.


26 – Решение от 13 ноември 1990 г., C‑308/89, Recueil, стр. I‑4185.


27 – Посочено в бележка под линия 5.


28 – Решение от 11 декември 2007 г., C‑291/05, Сборник, стр. I‑10719, точка 43.


29 – Остава да бъде установен.


30 – Посочено в бележка под линия 4.


31 – Които са се установили в Обединеното кралство, докато баща им е упражнявал право на пребиваване като работник мигрант в тази държава членка.


32 – Вж. точка 75 (дело, посочено в бележка под линия 4).


33 – Ето защо изискването родителят, който в действителност упражнява родителските права върху детето, да е в състояние да пребивава с детето си в приемащата държава членка, е необходима последица от правата на детето по силата на член 12 от Регламент № 1612/68. Вж. по аналогия Решение на Съда от 19 октомври 2004 г. по дело Zhu и Chen, C‑200/02, Recueil, стр. I‑9925, точка 45.


34 – Предоставянето на такова право на пребиваване на лицето, което в действителност упражнява родителските права, се налага от необходимостта да се гарантира зачитане на основното право на семеен живот. Вж. член 8 от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи.


35 – Вж. във връзка с това Решение по дело Eind, цитирано в бележка под линия 28, точка 28.


36 – Вж., inter alia, член 7, параграф 1, букви б), в) и г) и член 7, параграф 2 от Директива 2004/38. Вж. отменените Директива 90/364/ЕИО на Съвета от 28 юни 1990 година относно правото на пребиваване (ОВ L 180, стр. 26), Директива 90/365/ЕИО на Съвета от 28 юни 1990 година относно правото на пребиваване на заети лица и на самостоятелно заети лица, които са преустановили своята трудова дейност (ОВ L 180, стр. 28) и Директива 90/366/ЕИО на Съвета от 28 юни 1990 година относно правото на пребиваване на студентите (ОВ L 180, стр. 30). Вж. също Решение по дело Zhu и Chen, посочено в бележка под линия 33, в което Съдът постановява, че член 18 ЕО и Директива 90/364 дават на малолетното или непълнолетно лице, което е гражданин на държава членка, има подходящо здравно застрахователно покритие и за което се грижи родител — гражданин на трета страна, разполагащ с достатъчно средства, за да не се превърне това малолетно или непълнолетно лице в тежест за публичните финанси на приемащата държава членка, право да пребивава за неопределен период от време в приемащата държава членка. При това положение същите тези разпоредби позволяват на родителя, който в действителност упражнява родителските права върху това малолетно или непълнолетно лице, да пребивава с детето в приемащата държава членка.


37 – Вж. например член 7, параграф 1, букви а) и г) и член 7, параграф 2 от Директива 2004/38. Вж. по-конкретно член 14, параграф 4 от Директива 2004/38. Преди приемането на Директива 2004/38 вж. например член 4 от Директива 68/360/ЕИО на Съвета от 15 октомври 1968 година относно премахване на ограниченията за движение и пребиваване в Общността на работниците на държавите членки и на техните семейства (ОВ L 257, стр. 13), където е предвидено, че държавите членки следва да предоставят право на пребиваване на територията си на работниците и на членовете на техните семейства. Директива 68/360 е отменена с Директива 2004/38.


38 – Срв. например член 12, параграф 2 и член 12, параграф 3 от Директива 2004/38.


39 – Вж. Решение по дело Eind, посочено в бележка под линия 28, точки 28—30.


40 – Вж. например член 14, параграф 3 от Директива 2004/38.


41 – Вж. член 16 от Директива 2004/38, който предвижда, inter alia, че граждани на Съюза, придобили право на постоянно пребиваване, не зависят от условията, съдържащи се в глава III от тази директива.


42 – Вж. точка 35 (решение, посочено в бележка под линия 5).


43 – Пак там, точка 36. В Решение по дело Di Leo/Land Berlin (посочено в бележка под линия 26) Съдът постановява, че член 12 от Регламент № 1612/68 не се ограничава до образование или обучение в приемащата държава членка. Ето защо децата, спрямо които се прилага тази разпоредба, следва да се третират като граждани за целите на отпускане на помощи за образование не само когато образованието или обучението се провежда в приемащата държава, но и когато то се провежда в държава, чиито граждани са тези деца. Вж. също Решение на Съда от 3 юли 1974 г. по дело Casagrande/Landeshauptstadt München, 9/74, Recueil, стр. 773 и Решение на Съда от 1 януари 1975 г. по дело Alaimo/Préfet du Rhône, 68/74, Recueil, стр. 109.


44 – В точки 47—63 или 68—75 от решението не се посочват такива обстоятелства. Тези точки съдържат констатациите на Съда по първия и втория въпрос.


45 – А не правото на децата и съпругата му да пребивават в Обединеното кралство.


46 – По отношение на г‑н Baumbast Съдът постановява, че упражняването на правото на пребиваване на гражданите на Съюза може да бъде поставено в зависимост от оправданите интереси на държавите членки. Ето защо от член 18, параграф 1 ЕО, и в частност от член 1 от Директива 90/364, следва, че лицата, които имат право на пребиваване, не трябва да се превръщат в „неприемлива“ тежест за публичните финанси на приемащата държава членка. Вж. точки 86—90 (решение, посочено в бележка под линия 4).