ARREST VAN HET GERECHT VOOR AMBTENARENZAKEN VAN DE EUROPESE UNIE (Eerste kamer)
18 september 2012 (*)
„Openbare dienst – Bijstandsplicht – Artikel 24 van het Statuut – Psychisch geweld – Administratief onderzoek”
In zaak F‑58/10,
betreffende een beroep ingesteld krachtens artikel 270 VWEU, van toepassing op het EGA-Verdrag op grond van artikel 106 bis ervan,
Timo Allgeier, tijdelijk functionaris van het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten, wonende te Wenen (Oostenrijk), vertegenwoordigd door L. Levi en M. Vandenbussche, advocaten,
verzoeker,
tegen
Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten (FRA), vertegenwoordigd door M. Kjærum als gemachtigde, bijgestaan door B. Wägenbaur, advocaat,
verweerder,
wijst
HET GERECHT VOOR AMBTENARENZAKEN (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: H. Kreppel (rapporteur), kamerpresident, E. Perillo en R. Barents, rechters,
griffier: J. Tomac, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 13 december 2011,
het navolgende
Arrest
1 Bij verzoekschrift, binnengekomen ter griffie van het Gerecht op 16 juli 2010, vraagt T. Allgeier met name om nietigverklaring van het besluit van het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten (hierna: „FRA” of „Bureau”) tot afwijzing van zijn verzoek om bijstand alsmede om veroordeling van FRA tot betaling van een schadevergoeding aan hem.
Toepasselijke bepalingen
2 Artikel 12 bis, lid 3, van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie (hierna: „Statuut”) bepaalt dat „[o]nder ‚psychisch geweld’ iedere vorm van opzettelijk onbehoorlijk gedrag [wordt] verstaan dat zich gedurende lange tijd herhaaldelijk of systematisch voordoet in de vorm van gedragingen, woorden, handelingen, gebaren of geschriften die de persoonlijkheid, de waardigheid of de fysieke of de psychische integriteit van de betrokkene kunnen aantasten”.
3 Artikel 24 van het Statuut luidt:
„De Unie verleent bijstand aan de ambtenaar, inzonderheid bij rechtsvervolgingen van hen die zich hebben schuldig gemaakt aan bedreigingen, grove beledigingen, beschimpingen, smaad of vergrijpen tegen persoon of goed, waaraan hijzelf of de leden van zijn gezin uit hoofde van zijn hoedanigheid en zijn functie blootstaan.
Voor zover de schade die de ambtenaar door deze feiten heeft geleden, niet uit diens opzet of grove nalatigheid is voortgevloeid en hij geen vergoeding heeft kunnen verkrijgen van degenen die de schade hebben veroorzaakt, wordt zij door de Unie gezamenlijk vergoed.”
Feiten van het geding
4 Op 1 januari 2002 is verzoeker aangeworven bij het Europees Waarnemingscentrum voor racisme en vreemdelingenhaat (hierna: „EUMC”) op grond van een overeenkomst van tijdelijk functionaris voor een duur van vier jaar, welke met ingang van 1 januari 2006 is verlengd voor een nieuwe periode van vier jaar. De betrokkene was eerst tewerkgesteld bij de eenheid 2, „Onderzoek en netwerk”, waar hij zich vooral bezighield met het beheer van de procedures voor het plaatsen van opdrachten en het sluiten van overeenkomsten van het Europees informatienetwerk over racisme en vreemdelingenhaat.
5 Op 22 september 2005 is verzoeker overgeplaatst naar eenheid 1, „Administratie”, die alle procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten moest centraliseren. Het hoofd van die eenheid was op dat moment M., één van de twee personeelsleden die door de betrokkene later van psychisch geweld zou worden beschuldigd. M. was op dat moment eveneens adjunct-directeur van EUMC.
6 Binnen de eenheid 1, „Administratie”, was verzoeker als assistent voor het plaatsen van opdrachten belast met alle vragen over het plaatsen van overheidsopdrachten.
7 A., het andere personeelslid dat door verzoeker van psychisch geweld is beschuldigd, is in 2005 door EUMC aangeworven en als hoofdverantwoordelijke voor het plaatsen van opdrachten tewerkgesteld bij de eenheid 1, „Administratie”.
8 In december 2005 heeft EUMC met de vennootschap S. onderhandeld over een contract voor de levering van een intern automatisch telefonisch doorschakelsysteem voor een bedrag van 34 391,43 EUR. Op 23 december 2005 heeft EUMC het contract ondertekend en het aan de vennootschap S. gezonden, zodat zij het op haar beurt kon ondertekenen.
9 In januari 2006 is de vennootschap S. begonnen met de uitvoering van het contract, ofschoon zij het nog niet had ondertekend. EUMC was van mening dat de vennootschap de voorwaarden van het contract had geaccepteerd en voerde daarom een kredietoverdracht van 2005 naar 2006 uit voor een vast bedrag van 34 391,43 EUR.
10 In maart 2006 besloten EUMC en de vennootschap S. dat het contract gewijzigd zou worden bij een addendum.
11 Op 19 april 2006 is verzoeker met een van zijn collega’s naar het kantoor van de vennootschap S. gegaan met de vraag om het contract en het addendum te ondertekenen en deze te dateren op 23 december 2005 respectievelijk 15 januari 2006. Dit gebeurde volgens verzoeker op uitdrukkelijk verzoek van M. en wel omdat hij de kredietoverdracht die op basis van het contract reeds was uitgevoerd, wilde regulariseren.
12 In april 2006 heeft verzoeker M. en A. op basis van artikel 22 bis van het Statuut gemeld dat er geen rechtsgrondslag voor de kredietoverdracht bestond, omdat de overeenkomst op 31 december 2005 nog niet door alle partijen was ondertekend. Verzoeker heeft hieraan toegevoegd dat het antedateren van het contract fraude vormde, bedoeld om de onwettigheid van de kredietoverdracht te verbloemen.
13 Omdat verzoekers standpunt en dat van M. en A. over de regelmatigheid van de kredietoverdracht en het dateren van de overeenkomst uiteenliepen, heeft verzoeker de interne auditeur van EUMC op de hoogte gebracht van de situatie.
14 Tijdens een vergadering op 28 april 2006 heeft verzoeker Winkler, directrice van EUMC, eveneens op de hoogte gesteld van de druk die op hem zou zijn uitgeoefend om naar het kantoor van de vennootschap S. te gaan en ervoor te zorgen dat het contract werd geantedateerd.
15 Op 22 mei 2006 heeft de directrice van EUMC besloten het contract met de vennootschap S. op te zeggen, omdat het door die vennootschap in aanwezigheid van twee personeelsleden van EUMC was geantedateerd en omdat het plaatsen van een onjuiste datum een onregelmatigheid vormde.
16 Na te hebben vernomen dat de datum op het contract kon worden gewijzigd, heeft de directrice van EUMC op 6 juni 2006 uiteindelijk besloten om het contract niet op te zeggen en de instructie gegeven om ervoor te zorgen dat de door de vennootschap S. op het contract en het addendum geplaatste data van ondertekening zodanig werden gewijzigd dat zij overeenstemden met de werkelijkheid.
17 Diezelfde dag is verzoeker opnieuw naar het kantoor van de vennootschap S. gegaan om de data van ondertekening te laten wijzigen. De vertegenwoordigers van de vennootschap S. hebben dus de datum van 19 april 2006 op het contract en die van 6 juni 2006 op het addendum geplaatst.
18 Verzoeker stelt dat zijn verhouding met M. en A. na 6 juni 2006 aanzienlijk slechter is geworden. Het feit dat hij zijn terughoudendheid kenbaar heeft gemaakt over het feit om het met de vennootschap S. onderhandelde contract te antedateren en dat hij de directrice van EUMC op de hoogte heeft gesteld van een zijns inziens frauduleuze handelwijze, zou voor M. en A. aanleiding zijn geweest voor psychisch geweld jegens hem en met name om hem de taken te ontnemen waarvoor hij was aangeworven en hem binnen EUMC te isoleren.
19 Op 1 maart 2007 werd FRA rechtsopvolger van EUMC.
20 Op 25 juni 2007 heeft het Europees Bureau voor fraudebestrijding (hierna: „OLAF”) een anonieme brief ontvangen, waarin melding werd gemaakt van de onregelmatigheden die M. in de uitoefening van zijn functie zou hebben begaan. Die onregelmatigheden betroffen met name de aanwervingsprocedures, de geantedateerde ondertekening van leveringsovereenkomsten, de onwettige toekenning van schooltoelagen aan bepaalde personeelsleden en een slecht financieel beheer.
21 In juli 2007 heeft de directeur van FRA zijn functie opgegeven en is M. interim-directeur van het Bureau geworden.
22 Op 28 november 2007 heeft OLAF een intern onderzoek ingesteld naar de onregelmatigheden die in de brief van 25 juni 2007 aan de kaak waren gesteld. Van 15 tot en met 17 januari 2008 heeft OLAF de kantoren van FRA bezocht.
23 Op 1 juni 2008 is Kjærum, tot dan uitvoerend directeur van het Deens Instituut voor de rechten van de mens (Institut for Menneskerettigheder) (hierna: „IMR”), aangesteld als directeur van FRA.
24 Bij nota van 23 juni 2008 heeft verzoeker krachtens artikel 24 van het Statuut een verzoek om bijstand bij Kjærum ingediend. In die nota stelde hij dat hij slachtoffer van psychisch geweld door M. en A. was en vroeg hij FRA om de nodige maatregelen te nemen om een einde te maken aan die situatie.
25 Naar aanleiding van dit verzoek heeft de directeur van FRA op 7 juli 2008 besloten om verzoeker van de eenheid 1, „Administratie”, over te plaatsen naar de eenheid 3, „Communicatie en externe betrekkingen”. Voorts heeft de directeur op 7, 8 en 11 juli 2008 een ontmoeting gehad met verzoeker, zonder zijn advocaten, teneinde te onderzoeken of er geen alternatief bestond voor de formele procedure voorzien in artikel 24 van het Statuut. Dit voorstel heeft verzoeker afgewezen.
26 Bij schrijven van 18 juli 2008 aan de directeur van FRA hebben verzoekers advocaten bevestigd dat hij zijn verzoek om bijstand wilde handhaven en hebben zij verzocht om toezending van de procedureregels en de modaliteiten van het administratief onderzoek. Verzoekers advocaten hebben eveneens verzocht om overname door FRA van hun honoraria.
27 Op diezelfde 18 juli 2008 heeft de directeur van FRA verzoeker op de hoogte gesteld van zijn besluit om een onderzoek in te stellen.
28 Eind juli 2008 is verzoeker met ziekteverlof gegaan. Dit verlof heeft geduurd tot midden september 2009.
29 Bij schrijven van 22 oktober 2008 heeft de directeur van FRA verzoekers advocaten op de hoogte gesteld van zijn besluit om het onderzoek toe te vertrouwen aan Jensen (hierna: „onderzoeker”), die op dat moment voorzitter van het bureau van IMR was.
30 Bij schrijven van 18 november 2008 heeft verzoeker een aantal vragen gesteld over het onderzoek, met name over de anonimiteit die de getuigen moest worden verleend.
31 Bij schrijven van 16 januari 2009 heeft de directeur van FRA verzoekers vragen in zijn schrijven van 18 november 2008 beantwoord. Hij heeft gepreciseerd dat de getuigen niet anoniem konden blijven, tenzij uit de omstandigheden van de zaak duidelijk bleek dat dit noodzakelijk was.
32 Op 20 februari 2009 heeft FRA verzoeker een document doen toekomen genaamd „Rechtskader van het administratief onderzoek”, dat de directeur na overleg met de onderzoeker had opgesteld.
33 De onderzoeker heeft achtereenvolgens drie hoorzittingen georganiseerd, de eerste op 2 en 3 maart 2009, de tweede op 23, 24 en 25 maart 2009 en de derde op 23 en 24 april 2009. Tijdens de eerste zitting zijn verzoeker en M. en A. door de onderzoeker gehoord. Tijdens de tweede zitting heeft de onderzoeker, afgezien van verzoeker en M., drie getuigen gehoord wier namen door M. waren voorgesteld alsmede twee andere personeelsleden die zijns inziens gehoord moesten worden. Ten slotte zijn tijdens de derde hoorzitting verzoeker, M. en drie andere personeelsleden gehoord.
34 In een rapport dat OLAF na afloop van zijn intern onderzoek op 22 juni 2009 heeft opgesteld, heeft het vastgesteld dat de beweringen in de brief van 25 juni 2007 niet gegrond waren en heeft het de aanbeveling gedaan om geen tuchtrechtelijk of gerechtelijk gevolg aan het onderzoek te geven. Het rapport is aan de directeur van FRA betekend bij schrijven van 25 juni 2009.
35 Op 16 juli 2009 heeft de onderzoeker een ontwerprapport van het onderzoek opgesteld. Hierin stelt hij vast dat er geen sprake is van psychisch geweld. Hij heeft FRA eveneens voorgesteld om M. een terechtwijzing te geven, gelet op zijn verantwoordelijkheid voor het bestaan van een „bijzonder angstige sfeer” binnen de eenheid 1, „Administratie”. Het ontwerprapport is aan verzoeker alsmede aan M. en A. gezonden.
36 Op 31 augustus 2009 heeft verzoeker zijn schriftelijke opmerkingen over het ontwerprapport gemaakt.
37 Op 15 september 2009 heeft de onderzoeker de eindversie van het onderzoeksrapport opgesteld (hierna: „eindrapport”). De onderzoeker bevestigde dat er zijns inziens geen sprake was van psychisch geweld.
38 Op 16 september 2009 is het eindrapport aan verzoeker toegezonden zodat hij opmerkingen daarover kon maken, hetgeen hij op 22 september 2009 heeft gedaan.
39 Bij besluit van 16 oktober 2009, dat diezelfde dag aan verzoeker is betekend, heeft de directeur van FRA besloten om geen tuchtprocedure tegen M. en A. in te leiden (hierna: „bestreden besluit”). De directeur erkende dat de betrekkingen tussen verzoeker enerzijds en M. en A. anderzijds conflictueus waren geweest, met name als gevolg van een „botsing van karakters” en „verschillende opvattingen met betrekking tot de sociale interactie” en dat M. had moeten proberen om het conflict op een andere manier op te lossen, teneinde de spanning weg te nemen en een aangename werkomgeving voor verzoeker te creëren. De directeur beklemtoonde echter dat niet had kunnen worden aangetoond dat er daadwerkelijk sprake was van psychisch geweld. Gelet op de hierboven uiteengezette omstandigheden, was de directeur ten slotte van mening dat de kosten die verzoeker in het kader van het onderzoek redelijkerwijs had gemaakt, hem moesten worden terugbetaald.
40 In zijn schriftelijke stukken stelt FRA dat de directeur van FRA zich diezelfde dag, 16 oktober 2009, achtereenvolgens heeft onderhouden met A. en M., teneinde hen te herinneren aan de beginselen van behoorlijk bestuur die in de dienst moesten worden toegepast en aan de noodzaak voor hen om de dagelijkse toepassing van die beginselen te verbeteren.
41 Met ingang van 1 januari 2010 is verzoekers overeenkomst voor onbepaalde tijd verlengd.
42 Bij nota van 14 januari 2010 heeft verzoeker een klacht ingediend tegen het bestreden besluit.
43 Bij besluit van 6 april 2010, dat op 7 april daaraanvolgend is betekend, heeft de directeur van FRA de klacht afgewezen.
Procesverloop en conclusies van partijen
44 Het onderhavige beroep is ingesteld op 16 juli 2010.
45 Verzoeker verzoekt het Gerecht:
– het bestreden besluit nietig te verklaren;
– zo nodig, het besluit van 6 april 2010 tot afwijzing van de klacht nietig te verklaren;
– vast te stellen dat hij slachtoffer is geweest van psychisch geweld door M. en A., met alle daaraan verbonden tuchtrechtelijke gevolgen of, subsidiair, i) een nieuw rechtvaardig, onafhankelijk en onpartijdig administratief onderzoek in te stellen door een groep van deskundigen op te richten die met het onderzoek belast zal zijn, en ii) alle maatregelen te treffen die nodig zijn voor een rechtvaardig onderzoek, zonder eventuele druk en inmenging;
– hem een vergoeding toe te kennen voor zijn materiële schade, die voorlopig op 71 823,23 EUR wordt begroot;
– hem het bedrag van 85 000 EUR toe te kennen ter vergoeding van zijn immateriële schade verband houdende met de wijze waarop de procedure is verlopen en het bestreden besluit is vastgesteld;
– FRA te verwijzen in de kosten.
46 FRA verzoekt het Gerecht:
– het beroep te verwerpen;
– verzoeker te verwijzen in de kosten.
47 Het door de rechter-rapporteur aan partijen gedane voorstel om een minnelijke regeling te treffen heeft geen resultaat opgeleverd.
In rechte
Vordering tot nietigverklaring van het besluit van 6 april 2010 tot afwijzing van de klacht
48 Volgens vaste rechtspraak heeft een vordering tot nietigverklaring die formeel is gericht tegen het besluit tot afwijzing van een klacht, wanneer dat besluit geen zelfstandige inhoud heeft, tot gevolg dat bij het Gerecht beroep wordt ingesteld tegen de handeling waartegen de klacht is ingediend (zie in die zin arrest Hof van 17 januari 1989, Vainker/Parlement, 293/87, punt 8; arrest Gerecht van 9 juli 2009, Hoppenbrouwers/Commissie, F‑104/07, punt 31). In deze omstandigheden moet ervan worden uitgegaan dat de vordering tot nietigverklaring, nu het besluit van 6 april 2010 tot afwijzing van de klacht geen zelfstandige inhoud heeft, alleen is gericht tegen het bestreden besluit.
Vordering tot vaststelling, door het Gerecht, dat verzoeker het slachtoffer van psychisch geweld is geweest
49 Daar bovengenoemde vordering in feite strekt tot erkenning, door het Gerecht, van de gegrondheid van bepaalde middelen die ter onderbouwing van de vordering tot nietigverklaring van het bestreden besluit zijn aangevoerd, moet zij dientengevolge niet-ontvankelijk worden verklaard (zie in die zin arrest Gerecht van eerste aanleg van 30 november 1993, Vienne/Parlement, T‑15/93, punt 13).
Vordering tot nietigverklaring van het bestreden besluit
50 Tot staving van zijn vordering tot nietigverklaring van het bestreden besluit voert verzoeker een reeks middelen aan, met name ontleend aan:
– het gebrek aan onpartijdigheid van de onderzoeker;
– de weigering van de onderzoeker om de anonimiteit van de getuigen te garanderen;
– een verkeerde rechtsopvatting bij de uitlegging van het juridische begrip psychisch geweld;
– een kennelijke beoordelingsfout van de onderzoeker bij zijn weigering om vast te stellen dat er sprake was van psychisch geweld.
51 Allereerst moeten het middel ontleend aan het gebrek aan onpartijdigheid van de onderzoeker en het middel ontleend aan de onwettigheid van zijn weigering om de anonimiteit van de getuigen te garanderen worden onderzocht.
Argumenten van partijen
52 Met betrekking tot het eerste middel, ontleend aan het vermeende gebrek aan onpartijdigheid van de onderzoeker, zet verzoeker uiteen dat die onderzoeker de functie van voorzitter van het bureau van IMR uitoefende toen hij werd aangewezen om het onderzoek te leiden. Vóór zijn aanstelling op 1 juni 2008 als directeur van FRA was Kjærum echter uitvoerend directeur van datzelfde instituut. Bovendien heeft IMR een belangrijk contract met FRA gesloten over de levering van informatie over discriminatie op grond van seksuele geaardheid en zijn de onderzoeker en Kjærum coauteurs van een academisch boek. De onderzoeker had er belang bij om het imago van FRA in stand te houden en het vrij te spreken van elke beschuldiging van psychisch geweld. Ook is de subjectieve onpartijdigheid van de onderzoeker twijfelachtig, hetgeen met name blijkt uit het niet al te gedetailleerde karakter van het eindrapport.
53 Ten aanzien van het tweede middel, ontleend aan de onwettigheid van de weigering van de onderzoeker om de anonimiteit van de getuigen te garanderen, stelt verzoeker dat die weigering, in strijd met het „rechtskader van het administratief onderzoek”, tot gevolg heeft gehad dat bepaalde personen hebben geweigerd om te getuigen dan wel dat hun getuigenis uit vrees voor represailles onvoldoende oprecht was.
54 In zijn verweerschrift concludeert FRA tot afwijzing van de bovengenoemde middelen.
55 Om te beginnen stelt het dat uit geen enkel stuk van het dossier een gebrek aan onpartijdigheid van de onderzoeker kan worden afgeleid, noch ten opzichte van verzoeker noch ten opzichte van de door hem beschuldigde personeelsleden. Meer bepaald stelt het dat die onpartijdigheid niet in twijfel kan worden getrokken door de omstandigheid dat de onderzoeker en de directeur in het verleden in het kader van IMR professionele betrekkingen met elkaar hebben onderhouden dan wel door het feit dat er sprake is van een zakelijke betrekking tussen FRA en dat instituut.
56 Vervolgens zet FRA uiteen dat de omstandigheden van de zaak geen anonimiteit van de getuigen verlangden en dat die anonimiteit, gelet op de kleine omvang van het Bureau, in geen geval een garantie voor hen had gevormd.
Beoordeling door het Gerecht
57 Om te beginnen moet worden opgemerkt dat de directeur zich voor de vaststelling van het bestreden besluit in wezen heeft gebaseerd op de gegevens die de onderzoeker tijdens het onderzoek had verzameld alsook op de conclusies die hij in zijn eindrapport heeft uitgebracht. Dit blijkt uit het feit dat de directeur in het bestreden besluit de grief betreffende psychisch geweld uitdrukkelijk afwijst en daarbij verwijst naar de zaak „zoals door de onderzoeker uiteengezet in het eindrapport”.
58 Bepaald dient dus te worden of het onderzoek, zoals verzoeker stelt, onder onregelmatige omstandigheden heeft plaatsgevonden.
– Gebrek aan onpartijdigheid van de onderzoeker
59 Verzoeker stelt zowel de objectieve als de subjectieve onpartijdigheid van de onderzoeker ter discussie. Zijns inziens bevond de onderzoeker zich niet alleen wegens zijn functie binnen IMR in een objectieve situatie waardoor aan zijn onafhankelijkheid kon worden getwijfeld, maar was er bovendien ook sprake van een gebrek aan onpartijdigheid bij de daadwerkelijke uitvoering van het onderzoek.
60 Met betrekking tot de objectieve onpartijdigheid van de onderzoeker, blijkt uit geen enkel stuk van het dossier en heeft verzoeker evenmin gesteld dat de onderzoeker een nauwe betrekking onderhield met de personeelsleden die rechtstreeks betrokken waren bij het verzoek om bijstand, namelijk verzoeker en de twee door hem van psychisch geweld beschuldigde personeelsleden. Voorts kan het feit dat Kjærum en de onderzoeker in het verleden binnen IMR professionele betrekkingen hebben onderhouden en dat zij coauteurs van een academisch boek zijn, op zich niet meebrengen dat de onafhankelijkheid van de onderzoeker bij de uitvoering van het onderzoek in gevaar is geweest of dat dit in de ogen van derden zo heeft kunnen lijken (zie in die zin arrest Gerecht van eerste aanleg van 11 september 2002, Willeme/Commissie, T‑89/01, punt 58).
61 Vaststaat echter dat IMR, waarvan de onderzoeker op het moment dat hij werd aangewezen om het onderzoek te leiden de voorzitter van het bureau was, met FRA een contract had gesloten voor bijna 500 000 EUR teneinde hem informatie te geven over discriminatie op grond van seksuele geaardheid in Denemarken tussen 2007 en 2008. Voorts kon dat contract ten tijde van de uitvoering van het onderzoek door de onderzoeker nog meermaals worden verlengd, zoals FRA ter terechtzitting heeft bevestigd.
62 Gelet op deze elementen, konden het bestaan en de omvang van de zakelijke relatie tussen FRA en IMR bij verzoeker gerechtvaardigde twijfel doen ontstaan over de objectieve onpartijdigheid van de onderzoeker, aangezien hij de terechte vrees kon ondervinden dat de onderzoeker, die deze zakelijke relatie in stand wilde houden, werd geleid door de wil om geen afbreuk te doen aan de reputatie van het Bureau.
63 Het is inderdaad juist dat de onderzoeker binnen IMR niet rechtstreeks uitvoerende werkzaamheden uitoefende, aangezien dit geschiedde door de directeur en de verantwoordelijken van de verschillende afdelingen van het instituut. Uit de stukken van het dossier blijkt echter duidelijk de centrale rol van het bureau – en dus van de voorzitter ervan – voor het functioneren van IMR. Dit blijkt uit het feit dat IMR in een in juni 2008 op zijn website gepubliceerd artikel heeft aangegeven dat het bureau, onder leiding van Jensen, de supervisie bleef houden op het „algemeen bestuur van [IMR]”. Bovendien werd op die site in diezelfde tijd beklemtoond dat het bureau „zich bezighield met alle inhoudelijke en professionele kwesties, daaronder begrepen onderzoek en strategie”.
64 De onderzoeker, wiens secretariaat bovendien werd verzorgd door een van de assistenten van de directeur van FRA, voldeed dus niet aan de voorwaarden om zijn objectieve onpartijdigheid niet in twijfel te kunnen trekken.
65 Verzoeker kan dus terecht stellen dat het onderzoek om die reden en onder de bijzondere omstandigheden van de onderhavige zaak onregelmatig was.
66 Met betrekking tot de subjectieve onpartijdigheid van de onderzoeker acht het Gerecht het betreurenswaardig dat, ofschoon uit de stukken van het dossier niet kan worden opgemaakt dat de onderzoeker het onderzoek in een voor de door verzoeker beschuldigde personeelsleden gunstige zin heeft geleid, hij in de loop van het onderzoek M. en A. de volledige correspondentie tussen FRA enerzijds en verzoeker en zijn raadslieden anderzijds heeft toegezonden, ofschoon een deel van die correspondentie betreffende een verzoek om overname door FRA van de door verzoeker gedragen advocatenhonoraria, noch M. noch A. betrof.
67 Bovendien heeft de onderzoeker, ofschoon verzoeker bij zijn verzoek om bijstand talrijke stukken had gevoegd, van de twaalf pagina’s die het eindrapport in totaal beslaat minder dan drie zinvolle, overigens niet erg uitvoerige, pagina’s gewijd aan de discussie over de gegrondheid van de aangevoerde grieven, terwijl de rest van het rapport is gewijd aan de uiteenzetting van de door partijen niet-betwiste feiten, aan het recht en de omschrijving van de procedure.
– Weigering om de getuigen anonimiteit te garanderen
68 Om te beginnen zij eraan herinnerd dat de directeur vóór het begin van de onderzoekshandelingen in overleg met de onderzoeker het „rechtskader van het administratief onderzoek” heeft opgesteld. Dit rechtskader, waarvan partijen niet betwisten dat het op hen van toepassing was, bevatte een rubriek genaamd „modaliteiten voor het horen van getuigen”, waarin met name werd bepaald dat „de getuigen niet anoniem konden blijven ten opzichte van enige partij, behoudens wanneer uit bijzondere omstandigheden duidelijk [bleek] dat dit noodzakelijk was”.
69 Onderzocht moet dus worden of er in casu sprake was van bijzondere omstandigheden die vereisten dat de onderzoeker anonimiteit verleende aan de door hem gehoorde getuigen alsmede aan de getuigen die hij had kunnen horen.
70 Gelet op de bijzondere omstandigheden van de onderhavige zaak, moet deze vraag door het Gerecht bevestigend worden beantwoord.
71 De onderzoeker was zich immers volledig bewust van het probleem voor de personeelsleden om te getuigen zonder dat zij de garantie hadden dat hun identiteit niet zou worden onthuld aan de twee personen die van psychisch geweld werden beschuldigd. Zo heeft hij in het eindrapport aangegeven dat hij „in talrijke gevallen had kunnen vaststellen dat de personeelsleden van FRA – met name van de eenheid 1, ‚Administratie’ – uit vrees voor represailles niet bereid waren om te getuigen, en zich zelfs daartegen verzetten” en dat met name één van hen, aan wie ondanks zijn verzoek geen anonimiteit was verleend, „had geweigerd te getuigen”. De onderzoeker heeft eveneens opgemerkt dat ofschoon „anderen, ondanks hun aanvankelijke terughoudendheid, zich uiteindelijk bereid hadden verklaard te getuigen, hij duidelijk de indruk [had gekregen] dat zij niet alles [hadden gezegd] wat zij hadden kunnen zeggen” en dat „hij derhalve niet [kon] uitsluiten dat het onderzoek niet alles aan het licht had gebracht en dat eventuele latere onderzoeken ook geen beter resultaat zouden opleveren”. In het laatste gedeelte van het eindrapport heeft de onderzoeker ten slotte gepreciseerd dat de „afgelegde getuigenverklaringen”, gelet op de problemen om de personeelsleden ervan te overtuigen een getuigenis af te leggen, „zeer beperkt waren geweest”.
72 Beklemtoond zij eveneens dat de onderzoeker, terwijl hij die problemen naar voren bracht, eveneens heeft benadrukt dat uit het onderzoek was gebleken „dat er binnen de eenheid 1, ‚Administratie’, sprake was van een bijzonder angstige sfeer, die tot gevolg [had] dat de personeelsleden niet hun standpunt naar voren hadden durven brengen, of althans zeer onwillig [waren geweest] om dit te doen”.
73 Ofschoon al deze, door de onderzoeker zelf opgemerkte elementen voor hem aanleiding hadden moeten zijn om de getuigen anonimiteit te waarborgen, heeft hij dit juist niet gedaan en wel ondanks het door verzoeker daartoe gedane verzoek.
74 Het is juist dat de onderzoeker in zijn eindrapport als rechtvaardiging voor zijn weigering om de getuigen de door verzoeker gevraagde anonimiteit te garanderen heeft aangevoerd dat die bescherming een illusie zou zijn geweest, aangezien de bij het verzoek om bijstand betrokken personen zijns inziens zonder meer met een hoge mate van waarschijnlijkheid de bron van de informatie hadden kunnen ontdekken. Het is echter geenszins aangetoond dat de onderzoeker, indien anonimiteit was verleend, de getuigen niet een adequate bescherming had kunnen geven en, met name, de processen-verbaal van de verhoren niet zodanig had kunnen opstellen dat de betrokkenen niet konden worden geïdentificeerd.
75 Bovendien moet worden opgemerkt dat het belangrijkste, door verzoeker beschuldigde personeelslid, namelijk M., op 6 februari 2009 een nota heeft gezonden aan de directeur, wiens ondergeschikte hij nochtans was, waarin hij hem aangaf dat de „anonimiteit [van de getuigen] onder geen enkele voorwaarde [kon] worden geaccepteerd”. Gelet op de door de onderzoeker zelf omschreven context, met name „de bijzonder angstige sfeer binnen de eenheid 1, ‚Administratie’”, het bestaan van die nota en de bewoordingen ervan bevestigen, dat de anonimiteit van de getuigen noodzakelijk was om het onderzoek onder adequate omstandigheden te kunnen uitvoeren.
76 Onder deze omstandigheden is het Gerecht van oordeel dat de weigering van de onderzoeker om de anonimiteit van de getuigen te waarborgen hem heeft verhinderd om de omstandigheden van de onderhavige zaak volledig te onderzoeken, zodat het onderzoek onregelmatig is.
77 Dientengevolge moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit, aangezien de directeur, zoals reeds gezegd, zich voor de vaststelling hiervan heeft gebaseerd op het eindrapport, onregelmatig is.
78 Daar de eerste twee middelen die tegen het bestreden besluit zijn aangevoerd zijn aanvaard, moet dat besluit nietig worden verklaard, zonder dat het nodig is om de andere middelen van het verzoekschrift te onderzoeken, en met name die welke zijn ontleend aan een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van het juridisch begrip psychisch geweld en het bestaan van psychisch geweld.
Vordering tot schadevergoeding
Argumenten van partijen
79 Verzoeker vraagt om FRA te veroordelen tot betaling van een totaalbedrag van 71 823,23 EUR ter vergoeding van de materiële schade die hij door het psychisch geweld zou hebben geleden.
80 Voorts vraagt hij het Gerecht om FRA te veroordelen tot betaling van het bedrag van 85 000 EUR ter vergoeding van de immateriële schade die hij heeft geleden door het gestelde psychisch geweld en door de onwettigheid van het bestreden besluit, waarbij is geweigerd om dat geweld vast te stellen.
81 FRA concludeert tot afwijzing van de schadevordering.
Beoordeling door het Gerecht
82 Ten eerste zij er met betrekking tot de vordering om FRA te veroordelen tot vergoeding van de materiële en immateriële schade die door het psychisch geweld is ontstaan, aan herinnerd dat artikel 24, tweede alinea, van het Statuut tot doel heeft, vergoeding te bieden voor schade die een ambtenaar of personeelslid heeft geleden door een van de in de eerste alinea van dat artikel bedoelde handelingen van derden of andere ambtenaren, op voorwaarde dat hij geen vergoeding heeft kunnen krijgen van degenen die de schade hebben veroorzaakt (zie beschikking Hof van 5 oktober 2006, Schmidt-Brown/Commissie, C‑365/05 P, punt 78). De ontvankelijkheid van het beroep tot schadevergoeding dat een ambtenaar of personeelslid krachtens artikel 24, tweede alinea, van het Statuut heeft ingesteld, hangt dus af van de uitputting van de nationale beroepsmogelijkheden, voor zover deze een doeltreffende bescherming van de betrokkenen verzekeren en kunnen leiden tot vergoeding van de gestelde schade (zie arrest Gerecht van eerste aanleg van 9 maart 2005, L/Commissie, T‑254/02, punt 148; arrest Gerecht van de Europese Unie van 12 juli 2011, Commissie/Q, T‑80/09 P, punt 67).
83 In casu is voor de vergoeding van de uit het gestelde psychisch geweld voortvloeiende schade echter noch aangetoond noch gesteld dat verzoeker de nationale beroepsmogelijkheden heeft uitgeput noch dat deze hem geen doeltreffende bescherming zouden hebben geboden. Hieruit volgt dat de vordering tot vergoeding van die schade niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
84 Ten tweede zij er met betrekking tot de vordering om FRA te veroordelen tot vergoeding van de immateriële schade die door de onwettigheid van het bestreden besluit is ontstaan, aan herinnerd dat de nietigverklaring van een onwettige handeling volgens vaste rechtspraak op zich een passend en in beginsel toereikend herstel kan vormen van de immateriële schade die door die handeling kan zijn veroorzaakt (arrest Hof van 9 juli 1987, Hochbaum en Rawes/Commissie, 44/85, 77/85, 294/85 en 295/85, punt 22; arrest Gerecht van eerste aanleg van 9 november 2004, Montalto/Raad, T‑116/03, punt 127; arrest Gerecht van 8 mei 2008, Suvikas/Raad, F‑6/07, punt 151), tenzij de verzoekende partij aantoont dat zij immateriële schade heeft geleden die kan worden losgekoppeld van de onwettigheid waarop de nietigverklaring is gebaseerd en die door die nietigverklaring niet volledig kan worden vergoed (zie in die zin arrest Hof van 7 februari 1990, Culin/Commissie, C‑343/87, punten 27 en 28; arrest Gerecht van eerste aanleg van 6 juni 2006, Girardot/Commissie, T‑10/02, punt 131).
85 Het is juist dat het bestreden besluit in casu geen beoordeling van verzoekers bekwaamheden en gedrag bevat die voor hem kwetsend kan zijn. Gelet op de laakbare omstandigheden waaronder zijn verzoek om bijstand is behandeld en het onderzoek is uitgevoerd, kan de nietigverklaring van dat besluit op zich echter geen passend en toereikend herstel bieden van de immateriële schade die het besluit heeft veroorzaakt en welke verband houdt met de onzekerheid en de ongerustheid die door de onwettigheid van het bestreden besluit zijn ontstaan. Bijgevolg moet FRA worden veroordeeld tot betaling van het bedrag van 5 000 EUR aan verzoeker.
Kosten
86 Volgens artikel 87, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt, behoudens de andere bepalingen van het achtste hoofdstuk van de tweede titel van dit Reglement, de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover zulks is gevorderd. Op grond van artikel 87, lid 2, kan het Gerecht, wanneer de billijkheid dit vergt, beslissen dat een in het ongelijk gestelde partij slechts ten dele in de kosten wordt verwezen of zelfs niet in de kosten dient te worden verwezen.
87 Uit de rechtsoverwegingen van dit arrest volgt dat FRA op de voornaamste punten in het ongelijk is gesteld. Bovendien heeft verzoeker in zijn conclusies uitdrukkelijk gevraagd om FRA te verwijzen in de kosten. Daar de omstandigheden van de zaak niet de toepassing van de bepalingen van artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering rechtvaardigen, zal FRA zijn eigen kosten dragen en wordt het verwezen in verzoekers kosten.
HET GERECHT VOOR AMBTENARENZAKEN (Eerste kamer),
rechtdoende, verklaart:
1) Het besluit van het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten van 16 oktober 2009 wordt nietig verklaard.
2) Het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten wordt veroordeeld tot betaling van het bedrag van 5 000 EUR aan T. Allgeier.
3) Het beroep wordt verworpen voor het overige.
4) Het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten zal zijn eigen kosten dragen en wordt verwezen in de kosten van T. Allgeier.
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 18 september 2012.
De griffier | | De president van de Eerste kamer |