EUROOPA KOHTU OTSUS (suurkoda)
12. märts 2019(*)
Eelotsusetaotlus – Euroopa Liidu kodakondsus – ELTL artikkel 20 – Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklid 7 ja 24 – Liikmesriigi ja kolmanda riigi kodakondsus – Liikmesriigi ja liidu kodakondsuse kaotus ex lege – Tagajärjed – Proportsionaalsus
Kohtuasjas C‑221/17,
mille ese on ELTL artikli 267 alusel Raad van State (Madalmaade kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) 19. aprilli 2017. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 27. aprillil 2017, menetluses
M. G. Tjebbes,
G. J. M. Koopman,
E. Saleh Abady,
L. Duboux
versus
Minister van Buitenlandse Zaken,
EUROOPA KOHUS (suurkoda),
koosseisus: president K. Lenaerts, kodade presidendid A. Prechal, M. Vilaras, K. Jürimäe ja C. Lycourgos (ettekandja), kohtunikud A. Rosas, E. Juhász, J. Malenovský, E. Levits, L. Bay Larsen ja D. Šváby,
kohtujurist: P. Mengozzi,
kohtusekretär: asekohtusekretär M.‑A. Gaudissart,
arvestades kirjalikku menetlust ja 24. aprilli 2018. aasta kohtuistungil esitatut,
arvestades seisukohti, mille esitasid:
– M. G. Tjebbes, esindaja: A. van Rosmalen,
– G. J. M. Koopman ja L. Duboux, esindaja: advocaat E. Derksen,
– E. Saleh Abady, esindaja: advocaat N. van Bremen,
– Madalmaade valitsus, esindajad: M. K. Bulterman, H. S. Gijzen ja J. Langer,
– Iirimaa, esindajad: M. Browne, L. Williams ja A. Joyce,
– Kreeka valitsus, esindaja: T. Papadopoulou,
– Euroopa Komisjon, esindajad: H. Kranenborg ning E. Montaguti,
olles 12. juuli 2018. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1 Eelotsusetaotlus puudutab ELTL artiklite 20 ja 21 ning Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artikli 7 tõlgendamist.
2 Taotlus on esitatud kohtuvaidluses, mille pooled on ühelt poolt M. G. Tjebbes, G. J. M. Koopman, E. Saleh Abady ja L. Duboux ning teiselt poolt Minister van Buitenlandse Zaken (Madalmaade välisminister) (edaspidi „minister“), ja mis puudutab viimase keeldumist vaadata läbi eespool nimetatud isikute taotlused Madalmaade passi saamiseks.
Õiguslik raamistik
Rahvusvaheline õigus
Kodakondsusetuse vähendamise konventsioon
3 Ühinenud rahvaste organisatsiooni konventsioon kodakondsusetuse vähendamise kohta, mis võeti vastu New Yorgis 30. augustil 1961 ja jõustus 13. detsembril 1975 (edaspidi „kodakondsusetuse vähendamise konventsioon“), on Madalmaade Kuningriigis kohaldatav alates 11. augustist 1985. Selle konventsiooni artiklis 6 on sätestatud:
„Kui osalisriigi õiguses on ette nähtud, et isiku kodakondsuse kaotamise või äravõtmise tagajärjel kaotavad sama kodakondsuse ka tema abikaasa või lapsed, siis seatakse selline kodakondsuse kaotamine sõltuvusse tingimusest, et nimetatud abikaasal või lastel on mõni muu kodakondsus või et nad omandavad selle.“
4 Konventsiooni artikli 7 lõigetes 3–6 on sätestatud:
„3. Kui käesoleva artikli lõigetest 4 ja 5 ei tulene teisiti, ei saa keegi kaotada oma kodakondsust, kui ta jääb kodakondsusetuks riigist lahkumise tõttu, välisriiki elama asumise tõttu, registreerimata jätmise tõttu ega muul samalaadsel põhjusel.
4. Naturalisatsiooni korras kodakondsuse saanud isik võib kaotada kodakondsuse seetõttu, et ta elab välisriigis asjaomase osalisriigi õigusega kindlaksmääratud tähtaja jooksul, mis on vähemalt seitse järjestikust aastat, kui ta ei teata pädevale asutusele oma soovist see kodakondsus säilitada.
5. Mis puudutab isikuid, kes on sündinud väljaspool selle osalisriigi territooriumi, mille kodakondsus neil on, siis võib osalisriik allutada vastavalt oma õigusnormidele niisuguse kodakondsuse säilitamise kauem, kui aasta pärast kõnealuse isiku täisealiseks saamise kuupäeva, tingimusele, et see isik kas elab selle osalisriigi territooriumil või registreerib end pädevas ametis.
6. Välja arvatud käesolevas artiklis nimetatud asjaoludel, ei kaota isik osalisriigi kodakondsust, kui ta muutuks seetõttu kodakondsusetuks, olenemata sellest, et selline kaotamine ei ole käesoleva konventsiooni teiste sätetega sõnaselgelt keelatud.“
Kodakondsuse konventsioon
5 Kodakondsuse Euroopa konventsioon, mis võeti Euroopa Nõukogus vastu 6. novembril 1997 ja jõustus 1. märtsil 2000 (edaspidi „kodakondsuse konventsioon“), on Madalmaade Kuningriigis kohaldatav alates 1. juulist 2001. Kodakondsuse konventsiooni artiklis 7 on sätestatud:
„1. Osalisriik ei tohi riigisisese õigusega näha ette kodakondsuse kaotamist ex lege või riigi algatusel, välja arvatud järgmistel juhtudel:
[…]
e) igasuguse tegeliku seoses puudumine osalisriigi ja isiku vahel, kelle harilik viibimiskoht on välisriigis;
[…]
2. Välja arvatud lõike 1 punktides c ja d nimetatud juhud, võib osalisriik ette näha, et laps, kelle vanemad kaotavad selle riigi kodakondsuse, kaotab samuti selle kodakondsuse. Laps ei kaota kodakondsust siiski juhul, kui vähemalt ühele tema vanematest jääb vastav kodakondsus alles.
[…]“.
Liidu õigus
6 ELTL artiklis 20 on ette nähtud:
„1. Käesolevaga kehtestatakse liidu kodakondsus. Iga isik, kellel on mõne liikmesriigi kodakondsus, on liidu kodanik. Liidu kodakondsus täiendab, kuid ei asenda liikmesriigi kodakondsust.
2. Liidu kodanikel on asutamislepingutes sätestatud õigused ja kohustused. Neil on muu hulgas:
a) õigus vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil;
[…]
c) õigus saada kolmanda riigi territooriumil, kus ei ole esindatud see liikmesriik, mille kodanikud nad on, kaitset iga teise liikmesriigi diplomaatilistelt ja konsulaarasutustelt samadel tingimustel kui selle teise liikmesriigi kodanikud;
[…]“.
7 Harta artikli 7 kohaselt on igaühel õigus sellele, et austataks tema era- ja perekonnaelu, kodu ja edastatavate sõnumite saladust.
8 Harta artiklis 24 lõikes 2 on ette nähtud:
„Kõikides lastega seotud toimingutes, mida teevad avalik-õiguslikud asutused või eraõiguslikud institutsioonid, tuleb esikohale seada lapse huvid.“.
Madalmaade õigus
9 Madalmaade kodakondsuse seaduse (Rijkswet op het Nederlanderschap; edaspidi „kodakondsuse seadus“) artikli 6 lõike 1 punktis f on sätestatud:
„1. f) Pärast asjaomase kirjaliku avalduse esitamist saab lõikes 3 viidatud kinnituse kaudu Madalmaade kodakondsuse: täisealine välismaalane, kellel on mis tahes ajal olnud Madalmaade kodakondsus […] ja kellele on antud alaline elamisluba ning kelle viibimiskoht on vähemalt ühe aasta vältel olnud […] Madalmaades […], kui ta ei ole kaotanud Madalmaade kodakondsust artikli 15 lõike 1 punktide d või f alusel.“
10 Selle seaduse artiklis 15 on sätestatud:
„1. Täisealine kaotab Madalmaade kodakondsuse:
[…]
c. kui tal on samal ajal välisriigi kodakondsus ja täisealisena topeltkodakondsust omades on tema peamine viibimiskoht olnud vähemalt 10 aasta vältel katkematult väljaspool Madalmaid […] ja [EL lepingu] kohaldamisalasse kuuluvaid piirkondi […];
[…]
3. Lõike 1 punktis c nimetatud ajavahemik loetakse katkematuks, kui asjaomase isiku peamine viibimiskoht on Madalmaades […] või [EL lepingu] kohaldamisalasse kuuluvates piirkondades lühema ajavahemiku vältel kui üks aasta.
4. Lõike 1 punktis c nimetatud ajavahemiku katkestab kinnituse väljastamine Madalmaade kodakondsuse olemasolu kohta või reisidokumendi või passiseaduses (Paspoortwet) viidatud Madalmaade isikutunnistuse väljastamine. Väljastamise kuupäevast hakkab kulgema uus 10 aasta pikkune tähtaeg.“
11 Kodakondsuse seaduse artiklis 16 on sätestatud:
„1. Alaealine kaotab Madalmaade kodakondsuse:
[…]
d. kui tema isa või tema ema kaotab Madalmaade kodakondsuse artikli 15 lõike 1 punktide b, c või d […] alusel;
[…]
2. Esimeses lõikes nimetatud kodakondsuse kaotamist ei toimu järgmistel juhtudel:
a. kui ja nii kaua kui ühel vanematest on Madalmaade kodakondsus;
[…]
e. kui alaealine laps on sündinud riigis, mille kodakondsuse ta sai, ja seal riigis on kodakondsuse saamise ajal ka tema peamine viibimiskoht […];
f. kui alaealise lapse peamine viibimiskoht on või oli riigis, mille kodakondsuse ta sai pärast seda, kui ta oli selles riigis katkematult elanud viis järjestikust aastat […];
[…]“.
12 Kooskõlas 21. detsembri 2000. aasta seaduse Madalmaade kodakondsuse seaduse muutmise kohta (Madalmaade kodakondsuse omandamine, andmine ja kaotamine) (Rijkswet tot wijziging Rijkswet op het Nederlanderschap (verkrijging, verlening en verlies van het Nederlanderschap)) artikliga IV ei hakka kodakondsuse seaduse artikli 15 lõikes 1 nimetatud 10 aasta pikkune tähtaeg kulgema enne 1. aprilli 2003.
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimus
13 M. G. Tjebbes sündis 29. augustil 1984 Vancouveris (Kanada) ja tal on sünnist saadik nii Madalmaade kui ka Kanada kodakondsus. 9. mail 2003 väljastati talle Madalmaade pass. Passi kehtivusaeg möödus 9. mail 2008. 25. aprillil 2014 esitas M. G. Tjebbes Madalmaade konsulaadile Calgarys (Kanada) Madalmaade passi taotluse.
14 G. J. M. Koopman sündis 23. märtsil 1967 Hoornis (Madalmaad). 21. mail 1985 asus ta elama Šveitsi ja 7. aprillil 1988 abiellus ta Šveitsi kodaniku P. Duboux’ga. Abielu kaudu sai G. J. M. Koopman ka Šveitsi kodakondsuse. G. J. M. Koopmanil oli olemas Madalmaade pass, mis oli talle väljastatud 10. juulil 2000, ja mis oli kehtiv kuni 10. juulini 2005. G. J. M. Koopman esitas 8. septembril 2014 Bernis (Šveits) asuvale Madalmaade saatkonnale Madalmaade passi taotluse.
15 E. Saleh Abady sündis 25. märtsil 1960 Teheranis (Iraan). Tal on sünnijärgselt Iraani kodakondsus. 3. septembri 1999. aasta kuningliku määruse alusel omandas ta ka Madalmaade kodakondsuse. Viimati anti talle Madalmaade pass välja 6. oktoobril 1999 ja see oli kehtiv kuni 6. oktoobrini 2004. 3. detsembril 2002 kustutati E. Saleh Abady rahvastikuregistrist, kuna ta oli Madalmaadest välja rännanud. Alates sellest kuupäevast oli E. Saleh Abady peamine viibimiskoht ilmselt katkematult Iraanis. 29. oktoobril 2014 esitas ta Teheranis (Iraan) asuvale Madalmaade saatkonnale Madalmaade passi taotluse.
16 L. Duboux sündis 13. aprillil 1995 Lausanne’is (Šveits). Ta omandas sünnijärgselt Madalmaade kodakondsuse tulenevalt oma ema G. J. M. Koopmani topeltkodakondsusest ning Šveitsi kodakondsuse tulenevalt oma isa P. Duboux Šveitsi kodakondsusest. Madalmaade passi ei ole L. Duboux’le kunagi välja ei antud. Alaealisena oli ta aga kantud oma ema 10. juulil 2000 välja antud passi, mis oli kehtiv kuni 10. juulini 2005. 13. aprillil 2013 sai L. Duboux täisealiseks. 8. septembril 2014 esitas ta samal ajal oma emaga Bernis (Šveits) asuvale Madalmaade saatkonnale Madalmaade passi taotluse.
17 Nelja otsusega, mis tehti vastavalt 2014. aasta 2. mail ja 16. septembril ning 2015. aasta 20. jaanuaril ning 23. veebruaril, keeldus minister läbi vaatamast passitaotlusi, mille olid esitanud M. G. Tjebbes, G. J. M. Koopman, E. Saleh Abady ja L. Duboux. Minister asus nimelt seisukohale, et need isikud olid kaotanud ex lege Madalmaade kodakondsuse vastavalt kodakondsuse seaduse artikli 15 lõike 1 punktile c või artikli 16 lõike 1 punktile d.
18 Minister jättis nende otsuste peale esitatud vaided rahuldamata ja põhikohtuasja kaebajad esitasid neli erinevat kaebust rechtbank Den Haagile (Haagi esimese astme kohus, Madalmaad). Vastavalt 2015. aasta 24. aprillil, 16. juulil ja 6. oktoobril tehtud kohtuotsustes otsustas rechtbank Den Haag (Haagi esimese astme kohus), et M. G. Tjebbesi, G. J. M. Koopmani ja E. Saleh Abady kaebused olid põhjendamatud. Sama kohus tunnistas aga 4. veebruari 2016. aasta otsusega põhjendatuks L. Duboux’ kaebuse ja tühistas ministri otsuse L. Duboux’ vaide kohta, jättes samas selle otsuse õiguslikud tagajärjed jõusse.
19 Põhikohtuasja kaebajad esitasid eraldi apellatsioonkaebused Raad van Statele (Madalmaade kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu).
20 Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et talle on esitatud küsimus, kas Madalmaade kodakondsuse kaotamine ex lege on kooskõlas liidu õigusega, eelkõige ELTL artiklitega 20 ja 21, tõlgendatuna 2. märtsi 2010. aasta kohtuotsusest Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) lähtudes. Nimetatud kohus on sellega seoses seisukohal, et need artiklid on põhikohtuasja suhtes kohaldatavad hoolimata asjaolust, et kõnesolevas kohtuasjas tulenes liidu kodaniku staatuse kaotus liikmesriigi kodakondsuse ex lege kaotusest, mitte selgesõnalisest üksikotsusest, mille tagajärg on kodakondsuse äravõtmine, nagu juhtus viidatud kohtuotsuse aluseks olnud kohtuasjas.
21 Raad van State (Madalmaade kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) küsib, kas proportsionaalsuse põhimõttele vastavuse kontrolli, millele Euroopa Kohus eelmises punktis osundatud kohtuotsuse punktis 55 viitab, on võimalik teostada riigisiseste normide puhul, mis näevad ette liikmesriigi kodakondsuse kaotuse ex lege, ja kui on, siis kuidas seda kontrolli tuleb läbi viia. Kuigi selle hindamine liidu õiguse seisukohast, kas tagajärjed, mida Madalmaade kodakondsuse kaotamine puudutatud isikutele kaasa toob, on proportsionaalsed, võib eeldada iga üksikjuhtumi hindamist eraldi, ei välista nimetatud kohus siiski ka, et nagu minister märkis, võib niisugune proportsionaalsuse hindamine olla lahutamatu osa üldnormidest, st kõnesoleval juhtumil kodakondsuse seaduses ettenähtud korrast.
22 Raad van State (Madalmaade kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) on seisukohal, et mis puudutab täisealiste isikute olukorda, siis esineb veenvaid argumente, mis toetavad kodakondsuse seaduse artikli 15 lõike 1 punkti c kooskõla proportsionaalsuse põhimõttega ja ELTL artiklitega 20 ja 21. See kohus märgib sellega seoses, et nimetatud sättes on ette nähtud pikk tähtaeg – 10 järjestikust välisriigis elatud aastat, enne kui Madalmaade kodakondsusest ilma jäädakse, mis võimaldab eeldada, et puudutatud isikutel ei ole enam sidet või on üksnes vähene side Madalmaade Kuningriigi ja seega Euroopa Liiduga. Lisaks saaks Madalmaade kodakondsuse alles hoida üsna lihtsalt, kui arvestada et 10‑aastase tähtaja kulgemine katkeb, kui puudutatud isik elab sellel ajavahemikul katkematult vähemalt ühe aasta vältel Madalmaades või liidus või saab kinnituse selle kohta, et tal on Madalmaade kodakondsus või Madalmaade reisidokument või isikutunnistus passiseaduse mõttes. Lisaks osutab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et igal isikul, kes täidab kodakondsuse seaduse artikli 6 tähenduses „optsiooni“ tingimused, on õigus saada kinnituse kaudu tagasi oma varasem Madalmaade kodakondsus.
23 Lisaks väljendab Raad van State (Madalmaade kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) esialgset seisukohta, et Madalmaade seadusandja ei toiminud meelevaldselt, kui ta võttis vastu kodakondsuse seaduse artikli 15 lõike 1 punkti c ja et ta ei rikkunud seega harta artiklit 7, mis puudutab era- ja perekonnaelu austamist.
24 Raad van State (Madalmaade kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) on siiski seisukohal, et kuivõrd ei ole välistatud, et Madalmaade kodakondsuse kaotamise tagajärgede proportsionaalsuse hindamine, arvestades puudutatud isikute olukorda, eeldab iga üksikjuhtumi hindamist eraldi, ei ole kindel, et üldine õiguslik kord, nagu see on kodakondsuse seaduses ette nähtud, on kooskõlas ELTL artiklitega 20 ja 21.
25 Mis puudutab alaealiste laste olukorda, siis osutab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et kodakondsuse seaduse artikli 16 lõike 1 punktis d väljendub tähtsus, mille riigi seadusandja omistas peresisesele kodakondsuse ühtsusele. Sellega seoses tõstatab see kohus küsimuse, kas on proportsionaalne võtta alaealiselt lapselt liidu kodaniku staatus ja sellega seotud õigused ainult peresisese kodakondsuse ühtsuse säilitamise eesmärgil ja millises ulatuses mängib sellega seoses rolli lapse huvi harta artikli 24 lõike 2 tähenduses. Nimetatud kohus märgib, et alaealisel lapsel on vaid vähene võimalus mõjutada oma Madalmaade kodakondsuse säilitamist ja et võimalused katkestada teatud tähtaegade kulgemine või nt tunnistuse saamine Madalmaade kodakondsuse omamise kohta ei kujuta endast alaealiste laste puhul alust erandi tegemiseks. Seega ei ole täiesti selge, kas Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 16 lõike 1 punkt d on kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega.
26 Neil asjaoludel otsustas Raad van State (Madalmaade kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas ELTL artikleid 20 ja 21 tuleb muu hulgas [harta] artiklit 7 arvestades tõlgendada nii, et kuna proportsionaalsuse põhimõtte järgimist osas, mis puudutab kodakondsuse kaotamise tagajärgi asjaomase isiku olukorrale seoses liidu õigusega, ei ole üksikjuhtumipõhiselt kontrollitud, siis on nimetatud sätetega vastuolus niisugused õigusnormid, nagu on kõne all põhikohtuasjas, mis näevad ette, et:
a) täisealine, kellel on samal ajal kolmanda riigi kodakondsus, kaotab ex lege liikmesriigi kodakondsuse ja koos sellega ka liidu kodaniku staatuse, kuna tema peamine viibimiskoht on vähemalt 10 aasta vältel olnud katkematult välisriigis ja väljaspool Euroopa Liitu, kuigi on olemas võimalused nimetatud kümneaastase tähtaja katkestamiseks;
b) alaealine laps kaotab teatud tingimustel ex lege liikmesriigi kodakondsuse ja seega liidu kodaniku staatuse seetõttu, et tema üks vanem kaotab kodakondsuse vastavalt eespool punktis a märgitule?“
Eelotsuse küsimuse analüüs
27 Eelotsusetaotluse esitanud kohus palub oma küsimuses sisuliselt selgitada, kas ELTL artikleid 20 ja 21, koostoimes harta artikliga 7, tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus sellised liikmesriigi õigusnormid, nagu on põhikohtuasjas kõne all, milles on ette nähtud selle liikmesriigi kodakondsuse teatud tingimustel kaotamine ex lege, mis toob isikute puhul, kellel ei ole ka mõne muu liikmesriigi kodakondsust, kaasa liidu kodaniku staatuse ja sellega seotud õiguste kaotamise, ilma et viidaks läbi proportsionaalsuse põhimõttest lähtuvat üksikjuhtumipõhist hindamist selles osas, millised tagajärjed niisugune kodaniku staatuse kaotamine nende isikute olukorrale liidu õiguse seisukohast kaasa toob.
28 Esmalt olgu kohe märgitud, et kuna eelotsusetaotlusest ei ilmne, et põhikohtuasja kaebajad oleksid kasutanud neil olevat liidusisese vaba liikumise õigust, siis ei ole esitatud küsimusele tarvis vastata ELTL artiklit 21 puudutavas osas.
29 Sellise täpsustuse esitamise järel tuleb tõdeda, et kodakondsuse seaduse artikli 15 lõike 1 punktis c on ette nähtud, et täisealine isik kaotab Madalmaade kodakondsuse, kui tal on samal ajal välisriigi kodakondsus ja täisealisena topeltkodakondsust omades on tema peamine viibimiskoht olnud vähemalt 10 aasta vältel katkematult väljaspool Madalmaid ja EL lepingu kohaldamisalasse kuuluvaid piirkondi. Lisaks on selle seaduse artikli 16 lõike 1 punktis d sätestatud, et alaealine laps kaotab reeglina Madalmaade kodakondsuse, kui tema isa või tema ema kaotab Madalmaade kodakondsuse muu hulgas selle seaduse artikli 15 lõike 1 punkti c alusel.
30 Sellega seoses olgu öeldud, et Euroopa Kohus on juba otsustanud, et ehkki rahvusvahelise õiguse kohaselt on kodakondsuse saamise ja kaotamise tingimuste kindlaksmääramine iga liikmesriigi pädevuses, ei tähenda teatava valdkonna kuulumine liikmesriikide pädevusse siiski seda, et liidu õiguse kohaldamisalasse jäävates olukordades ei peaks asjassepuutuvad riigisisesed õigusnormid olema liidu õigusega kooskõlas (2. märtsi 2010. aasta kohtuotsus Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, punktid 39 ja 41 ning seal viidatud kohtupraktika).
31 ELTL artikkel 20 annab igaühele, kellel on mõne liikmesriigi kodakondsus, liidu kodaniku staatuse, mis vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale on liikmesriikide kodanike põhistaatus (8. mai 2018. aasta kohtuotsus K. A. jt (perekonna taasühinemine Belgias), C‑82/16, EU:C:2018:308, punkt 47 ning seal viidatud kohtupraktika).
32 Selliste liidu kodanike olukord, kellel on sarnaselt põhikohtuasja kaebajatega ainult ühe liikmesriigi kodakondsus ja kes pärast selle kodakondsuse kaotust satuvad olukorda, kus nad kaotavad ELTL artikliga 20 antud staatuse ja sellega seotud õigused, kuulub seega oma olemuse ja tagajärgede poolest liidu õiguse kohaldamisalasse. Nii peavad liikmesriigid kodakondsuse valdkonnas oma pädevust teostades järgima liidu õigust (2. märtsi 2010. aasta kohtuotsus Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, punktid 42 ja 45).
33 Selles kontekstis on Euroopa Kohus juba otsustanud, et liikmesriigi jaoks on õiguspärane soovida kaitsta tema enda ja tema kodanike vahelist erilist solidaarsuse ja lojaalsuse suhet ning vastastikusi õigusi ja kohustusi, mis on kodakondsuse suhte alus (2. märtsi 2010. aasta kohtuotsus Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, punkt 51).
34 Käesoleval juhtumil tuleneb eelotsusetaotlusest, et Madalmaade seadusandja soovis kodakondsuse seaduse artikli 15 lõike 1 punkti c vastu võttes kehtestada korra, mille eesmärk on muu hulgas kõrvaldada soovimatud tagajärjed, mis tulenevad asjaolust, et ühel ja samal isikul on mitu kodakondsust. Madalmaade valitsus täpsustab pealegi Euroopa Kohtule esitatud seisukohtades, et kodakondsuse seaduse eesmärkide hulka kuulub soov takistada seda, et isikud saavad või säilitavad Madalmaade kodakondsuse ka siis, kui neid ei seo Madalmaade Kuningriigiga (enam) miski. Sama seaduse artikli 16 lõike 1 punkti d eesmärk seisneb väidetavalt aga peresisese kodakondsuse ühtsuse taastamises.
35 Nagu tõdes kohtujurist oma ettepaneku punktides 53 ja 55, on liikmesriigil oma kodakondsuse omandamise ja kaotamise tingimuste kindlaksmääramise pädevuse kasutamisel õigus lähtuda eeldusest, et kodakondsus väljendab tegelikku sidet tema ja ta kodanike vahel, ja sellest tulenevalt siduda niisuguse sideme puudumine või lõppemine tema kodakondsuse tegeliku kaotamisega. Samuti võib liikmesriik õiguspäraselt soovida kaitsta ühe pere sisest kodakondsuse ühtsust.
36 Sellega seoses võib niisugust kriteeriumi, nagu kodakondsuse seaduse artikli 15 lõike 1 punktis c ettenähtu, mis rajaneb sellel, et Madalmaade kodaniku harilik viibimiskoht on olnud vähemalt 10 aasta vältel katkematult väljaspool kõnealust liikmesriiki ja EL lepingu kohaldamisalasse kuuluvaid piirkondi, pidada peegeldavaks sellise tegeliku sideme kaotust. Samuti on võimalik leida, nagu märkis Madalmaade valitsus selle seaduse artikli 16 lõike 1 punkti d kohta, et tegeliku sideme puudumine alaealise lapse vanemate ja Madalmaade Kuningriigi vahel tähendab põhimõtteliselt, et selline side puudub ka kõnealuse lapse ja nimetatud liikmesriigi vahel.
37 Liikmesriigi kodakondsuse kaotamise põhimõtteline õiguspärasus niisuguses olukorras leiab kinnitust ka kodakondsusetuse vähendamise konventsiooni artiklist 6 ja artikli 7 lõigetest 3–6, milles on sarnaseid olukordi puudutavalt ette nähtud, et isik võib kaotada osalisriigi kodakondsuse, kui ta ei jää kodakondsusetuks. Kõnesoleval juhtumil välistavad kodakondsusetuse riski põhikohtuasjas vaidluse all olevad riigisisesed sätted, kuivõrd nende kohaldamine on seatud sõltuvusse asjaolust, et puudutatud isikul on lisaks Madalmaade kodakondsusele ka muu riigi kodakondsus. Samuti on kodakondsuse konventsiooni artikli 7 lõike 1 punktis e ja lõikes 2 sätestatud, et osalisriik võib ette näha, et täisealine isik kaotab tema kodakondsuse, kui puudub igasugune tegelik seos osalisriigi ja isiku vahel, kelle harilik viibimiskoht on välisriigis, ja et alaealine laps kaotab tema kodakondsuse, kui tema vanemad kaotavad selle riigi kodakondsuse.
38 Käsitletav õiguspärasus leiab veelgi kinnitust asjaolust, et nagu märkis eelotsusetaotluse esitanud kohus, leiab Madalmaade seadusandja juhul, kui isik taotleb kodakondsuse seaduse artikli 15 lõike 1 punktis c ette nähtud 10‑aastase ajavahemiku vältel kinnitust, et tal on Madalmaade kodakondsus või reisidokumenti või Madalmaade isikutunnistust passiseaduse tähenduses, et see isik soovis niiviisi säilitada tegelikku sidet Madalmaade Kuningriigiga, nagu näitab tõik, et vastavalt kodakondsuse seaduse artikli 15 lõikele 4 katkestab see, kui antakse välja mõni neist dokumentidest, eespool nimetatud ajavahemiku kulgemise ja välistab järelikult Madalmaade kodakondsuse kaotamise.
39 Neil asjaoludel ei ole liidu õigusega põhimõtteliselt vastuolus, kui liikmesriik näeb niisugustes olukordades, nagu kodakondsuse seaduse artikli 15 lõike 1 punktis c ja artikli 16 lõike 1 punktis d käsitletud, üldisel huvil rajanevatel kaalutlustel ette tema kodakondsuse kaotamise, ja seda ka siis, kui see toob puudutatud isiku jaoks kaasa liidu kodaniku staatuse kaotamise.
40 Sellisel juhul tuleb aga liikmesriigi pädevatel asutustel ja kohtutel kontrollida, kas asjassepuutuva liikmesriigi kodakondsuse kaotamine, kui see toob kaasa ka liidu kodaniku staatuse ja sellest tulenevate õiguste kaotamise, on kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega, mis puudutab tagajärgi, mida see otsus toob liidu õiguse seisukohast kaasa puudutatud isiku olukorrale ja teatud juhtudel tema pereliikmete olukorrale (vt selle kohta 2. märtsi 2010. aasta kohtuotsus Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, punktid 55 ja 56).
41 Liikmesriigi kodakondsuse kaotus ex lege oleks proportsionaalsuse põhimõttega vastuolus, kui asjassepuutuvad riigisisesed normid üleüldse ei lubakski niisugusest kaotusest puudutatud isikule põhjustatud tagajärgede üksikjuhtumipõhist läbivaatamist liidu õiguse seisukohast.
42 Eelöeldust tuleneb, et niisuguses olukorras, nagu on kõne all põhikohtuasjas, kus ühe liikmesriigi kodakondsuse kaotus toimub ex lege ja toob kaasa liidu kodaniku staatuse kaotamise, peavad pädevad riigisisesed ametiasutused ja kohtud saama täiendavalt käsitleda kodakondsuse niisuguse kaotamise tagajärgi ja vajaduse korral puudutatud isiku kodakondsuse ex tunc taastada, kui viimane taotleb reisidokumenti või muud tema kodakondsust tõendavat dokumenti.
43 Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib lisaks sisuliselt, et nii minister kui ka pädevad kohtud peavad uue passi taotlemise menetluses riigisisese õiguse järgi analüüsima võimalust Madalmaade kodakondsus säilitada, viies sealjuures läbi täieulatusliku hindamise liidu õiguses tunnustatud proportsionaalsuse põhimõtte seisukohast.
44 Niisugune analüüs nõuab, et hinnatakse puudutatud isiku ning tema perekonna isiklikku olukorda, et määrata kindlaks, kas kõnesoleva liikmesriigi kodakondsuse kaotusel, kui sellega kaasneb liidu kodaniku staatuse kaotus, on tagajärgi, mis liikmesriigi seadusandja taotletavaid eesmärke arvestades mõjutaksid, liidu õiguse vaatepunktist, ebaproportsionaalselt selle isiku perekonna- ja tööelu normaalset arengut. Niisugused tagajärjed ei või olla hüpoteetilised ega juhuslikud.
45 Proportsionaalsuse niisuguse hindamise käigus peavad eeskätt pädevad asutused, aga vajaduse korral ka liikmesriigi kohtud tagama, et kodakondsuse selline kaotamine oleks kooskõlas hartas tunnustatud põhiõigustega, mille austamise tagab Euroopa Kohus, ja ennekõike, et see oleks kooskõlas õigusega perekonnaelu austamisele, nagu see on sätestatud harta artiklis 7, kusjuures nimetatud artiklit tuleb käsitleda koostoimes harta artikli 24 lõikes 2 tunnustatud kohustusega seada esikohale lapse huvid (10. mai 2017. aasta kohtuotsus Chavez‑Vilchez jt, C‑133/15, EU:C:2017:354, punkt 70).
46 Seoses puudutatud isiku isiklikku olukorda ümbritsevate asjaoludega, mis võivad olla asjakohased selle hindamise raames, mille peavad käesoleval juhtumil läbi viima riigisisesed pädevad ametiasutused ja kohtud, tuleb muu hulgas mainida küsimust, kas Madalmaade kodakondsuse ja liidu kodaniku staatuse ex lege kaotuse järel seisaks puudutatud isik silmitsi piirangutega tema õigusele liikmesriikide territooriumil vabalt liikuda ja elada, millega kaasneksid teatud olukorras ka spetsiifilised keerukused, kui ta soovib jätkuvalt siirduda Madalmaadesse või mõnda muusse liikmesriiki, et hoida seal elus oma tegelikke ja regulaarseid suhteid pereliikmetega, tegeleda oma kutsealase tegevusega või astuda samme seal sellise tegevusega tegelema asumiseks. Samuti puutuvad asjasse ühelt poolt asjaolu, et puudutatud isik ei oleks saanud loobuda kolmanda riigi kodakondsusest ja ta kuulub seetõttu kodakondsuse seaduse artikli 15 lõike 1 punkti c kohaldamisalasse, ja teiselt poolt tõsiasi, et puudutatud isiku jaoks esineb tõsine risk, et oluliselt halveneb tema turvalisus või minemise ja tulemise vabadus, seetõttu, et ta ei saa oma elukohajärgse kolmanda riigi territooriumil ELTL artikli 20 lõike 2 punkti c alusel konsulaarkaitset.
47 Mis puudutab alaealisi, siis peavad pädevad ametiasutused või kohtud üksikjuhtumipõhise hindamise raames lisaks arvestama, kas võib esineda asjaolusid, millest tuleneb, et olukord, kus puudutatud alaealine kaotab oma Madalmaade kodakondsuse, mille riigisisene seadusandja sidus ühe vanema poolse Madalmaade kodakondsuse kaotusega peresisese kodakondsuse ühtsuse kaalutlustel, ei vasta tagajärgede tõttu, mille niisugune kaotus võib alaealisele liidu õiguse seisukohast kaasa tuua, lapse huvidele, nii nagu need on tagatud harta artiklis 24.
48 Eespool esitatud kaalutlustest lähtudes tuleb esitatud küsimusele vastata, et ELTL artiklit 20, koostoimes harta artiklitega 7 ja 24, tuleb tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus sellised liikmesriigi õigusnormid, nagu on põhikohtuasjas kõne all, milles on ette nähtud selle liikmesriigi kodakondsuse teatud tingimustel kaotamine ex lege, mis toob isikute puhul, kellel ei ole ka mõne muu liikmesriigi kodakondsust, kaasa liidu kodaniku staatuse ja sellega seotud õiguste kaotamise, kui pädevad riigisisesed ametiasutused, sh teatud juhtudel riigisisesed kohtud, saavad täiendavalt käsitleda kodakondsuse niisuguse kaotamise tagajärgi ja vajaduse korral puudutatud isiku kodakondsuse ex tunc taastada, kui viimane taotleb reisidokumenti või muud tema kodakondsust tõendavat dokumenti. Niisuguse hindamise raames peavad need ametiasutused ja kohtud kontrollima, kas asjassepuutuva liikmesriigi kodakondsuse kaotus, millega kaasneb liidu kodaniku staatuse kaotus, on kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega, mis puudutab tagajärgi, mida ta toob kaasa iga puudutatud isiku isiklikule olukorrale ja teatud juhtudel tema pereliikmete olukorrale liidu õiguse seisukohast.
49 Arvestades esitatud küsimusele antud vastust ei ole tarvis teha otsust Madalmaade valitsuse taotluse üle, mille ta esitas kohtuistungil ja milles ta palus, et Euroopa Kohus piiraks tehtava kohtuotsuse tagajärgi ajaliselt juhul, kui ta peaks otsustama, et Madalmaade õigusnormid on ELTL artikliga 20 vastuolus.
Kohtukulud
50 Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:
ELTL artiklit 20, koostoimes Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklitega 7 ja 24, tuleb tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus sellised liikmesriigi õigusnormid, nagu on põhikohtuasjas kõne all, milles on ette nähtud selle liikmesriigi kodakondsuse teatud tingimustel kaotamine ex lege, mis toob isikute puhul, kellel ei ole ka mõne muu liikmesriigi kodakondsust, kaasa Euroopa Liidu kodaniku staatuse ja sellega seotud õiguste kaotamise, kui pädevad riigisisesed ametiasutused, sh teatud juhtudel riigisisesed kohtud, saavad täiendavalt käsitleda kodakondsuse niisuguse kaotamise tagajärgi ja vajaduse korral puudutatud isiku kodakondsuse ex tunc taastada, kui viimane taotleb reisidokumenti või muud tema kodakondsust tõendavat dokumenti. Niisuguse hindamise raames peavad need ametiasutused ja kohtud kontrollima, kas asjassepuutuva liikmesriigi kodakondsuse kaotus, millega kaasneb liidu kodaniku staatuse kaotus, on kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega, mis puudutab tagajärgi, mida ta toob kaasa iga puudutatud isiku isiklikule olukorrale ja teatud juhtudel tema pereliikmete olukorrale liidu õiguse seisukohast.
Allkirjad