Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
T. ĆAPETA
van 18 januari 2024 (1)
Zaak C‑601/22
Umweltverband WWF Österreich,
ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung,
Naturschutzbund Österreich,
Umweltdachverband,
Wiener Tierschutzverein
tegen
Tiroler Landesregierung
[Verzoek van het Landesverwaltungsgericht Tirol (bestuursrechter in eerste aanleg van de deelstaat Tirol, Oostenrijk) om een prejudiciële beslissing]
„Verzoek om een prejudiciële beslissing – Milieu – Richtlijn 92/43/EEG – Instandhouding van wilde fauna – Wolvenjacht – Geldigheid – Artikel 12, lid 1, en bijlage IV – Systeem van strikte bescherming voor bepaalde diersoorten – Artikel 16 – Uitzondering – Gelijke behandeling van de lidstaten – Gevolgen van het antwoord van het Hof voor het hoofdgeding – Ontvankelijkheid van een vraag – Uitlegging – Artikel 16, lid 1 – Voorwaarden voor afwijking van het systeem van strikte bescherming – Territoriale reikwijdte van de vaststelling van de ‚staat van instandhouding’ – Artikel 16, lid 1, onder b) – Begrip ‚ernstige schade’ – Artikel 16, lid 1 – Begrip ‚andere bevredigende oplossing’ – Economische overwegingen”
I. Inleiding
1. De wolf komt regelmatig voor als personage in verhalen.(2) De wolf in ons verhaal draagt de naam 158MATK. Hij wordt verantwoordelijk gehouden voor de dood van een aanzienlijk aantal schapen op de alpenweiden van Tirol, Oostenrijk.
2. Om die reden heeft de Tiroler Landesregierung (regering van de deelstaat Tirol, Oostenrijk) een besluit genomen waarbij wordt toegestaan deze wolf te doden. Verschillende organisaties die zich bezighouden met dieren- en milieubescherming hebben beroep tot nietigverklaring van dat besluit ingesteld bij de verwijzende rechter, het Landesverwaltungsgericht Tirol (bestuursrechter in eerste aanleg van de deelstaat Tirol, Oostenrijk).
3. De wolf (Canis lupus) is een soort die volgens de habitatrichtlijn strikte bescherming behoeft.(3) Daarom heeft de verwijzende rechter het Hof verzocht om opheldering van verschillende vragen waartoe die richtlijn aanleiding geeft, teneinde hem in staat te stellen te beslissen of het besluit van de Tiroler Landesregierung in stand kan blijven.
II. Feitelijke achtergrond van het hoofdgeding, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof
4. In zijn advies van 25 juli 2022 (hierna: „deskundigenadvies”) heeft het deskundigencomité „Wolf – Beer – Lynx” (Tirol, Oostenrijk)(4) verklaard dat wolf 158MATK verantwoordelijk was voor het doden van ongeveer 20 schapen in een beperkt geografisch gebied in de periode van 10 juni 2022 tot en met 2 juli 2022. Voorts was het waarschijnlijk dat nog eens 17 gedode schapen in de periode van 22 tot en met 24 juli 2022 toe te rekenen waren aan wolf 158MATK.
5. Volgens hetzelfde advies is bescherming van de veestapel in dit gebied momenteel niet mogelijk, en vormt wolf 158MATK derhalve een rechtstreeks aanzienlijk gevaar voor grazers.
6. Bij verordening van 26 juli 2022 (hierna: „158MATK-verordening”) heeft de Tiroler Landesregierung vastgesteld dat de wolf met de aanduiding 158MATK een rechtstreeks aanzienlijk gevaar oplevert voor grazers, landbouwgewassen en voorzieningen. De verordening is in werking getreden op 29 juli 2022 en geldt voor onbepaalde tijd.
7. Op dezelfde dag heeft de Tiroler Landesregierung een besluit vastgesteld (hierna: „bestreden besluit”) waarbij zij wolf 158MATK heeft uitgezonderd van het permanente verbod op de wolvenjacht.(5) Volgens de motivering van het besluit was dit nodig ter voorkoming van ernstige schade aan gewassen en in de veehouderij, in jachtgebieden waar wolf 158MATK gesignaleerd was. De uitzondering ten aanzien van wolf 158MATK gold tot 31 oktober 2022 (het einde van het weideseizoen in de Alpen), of zodra de aanwezigheid van de wolf buiten het actiegebied met behulp van moleculaire biologie meerdere malen duidelijk zou zijn aangetoond.
8. De motivering van het bestreden besluit berustte op de bevindingen van het deskundigencomité „Wolf – Beer – Lynx” en met name op de antwoorden van verschillende deskundigen op het gebied van de jacht, de landbouw, de diergeneeskunde en het jacht- en faunabeheer.
9. In het bestreden besluit wordt als motivatie voor de toestemming voor het doden van wolf 158MATK aangevoerd dat niet alleen ernstige schade, bestaande uit rechtstreekse economische en niet-economische schade ten gevolge van specifieke aanvallen, maar ook langetermijnschade aan de economie moest worden voorkomen.
10. Daarbij werd voorts uiteengezet dat er geen bevredigende alternatieven openstonden, aangezien de kudden vee op de alpenweiden klein zijn en hun bescherming onmogelijk is. Uit het deskundigenadvies blijkt dat 61 bergweiden in het gebied waar wolf 158MATK was gesignaleerd, aangemerkt moeten worden als „onbeschermbaar” of als „niet zonder onredelijke en onevenredige maatregelen beschermbaar”. Tegelijkertijd zou verwijdering van wolf 158MATK uit de natuur om hem permanent in gevangenschap te houden geen passende optie zijn, aangezien een uit het wild afkomstige wolf zich niet aan een leven in gevangenschap kan aanpassen. In gevangenschap zal hij aanzienlijk lijden.
11. De verwijdering van één enkele wolf zou volgens een van de geraadpleegde deskundigen niet afdoen aan de gunstige staat van instandhouding van de alpiene subpopulatie van de wolf in het algemeen. Voor de wolf is in Oostenrijk echter nog geen sprake van een gunstige staat van instandhouding. In het advies werd niettemin geconcludeerd dat zelfs wanneer Oostenrijk op zichzelf zou worden beschouwd, geen verslechtering in de staat van instandhouding of een verhindering van het herstel van de gunstige staat van instandhouding viel te verwachten.
12. Vijf milieuorganisaties, te weten Umweltverband WWF Österreich, ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung, Naturschutzbund Österreich, Umweltdachverband en Wiener Tierschutzverein (hierna: „verzoekende organisaties”), hebben tegen dit besluit beroep ingesteld bij het Landesverwaltungsgericht Tirol, de verwijzende rechter in de onderhavige zaak. Zij betoogden in wezen dat het besluit van 29 juli 2022 niet voldoet aan de criteria van artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn.
13. Artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn luidt, voor zover relevant, als volgt:
„Wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en op voorwaarde dat de afwijking geen afbreuk doet aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan, mogen de lidstaten afwijken van het bepaalde in de artikelen 12, 13, 14 en 15, letters a) en b):
[...]
b) ter voorkoming van ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden en wateren en andere vormen van eigendom [...]”.
14. Afgezien van de vraagstukken die partijen bij de verwijzende rechter hebben opgeworpen, die de uitlegging van artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn betreffen, werpt de verwijzende rechter nog een andere vraag op. Hij lijkt van mening te zijn dat artikel 12 van de habitatrichtlijn, de rechtsgrondslag voor de strikte bescherming van de wolf, gelezen in samenhang met bijlage IV daarbij, ongeldig is. Als reden voor die ongeldigheid wordt aangevoerd dat Oostenrijk in strijd met artikel 4, lid 2, VEU ongelijk wordt behandeld ten opzichte van de lidstaten die krachtens bijlage IV vrijstelling genieten van de strikte bescherming van de wolf op hun gehele grondgebied of delen daarvan, terwijl dit aan Oostenrijk niet is toegestaan.
15. Daarop heeft het Landesverwaltungsgericht Tirol de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:
„1) Schendt artikel 12 juncto bijlage IV bij [de habitatrichtlijn], op grond waarvan de wolf aan de strikte beschermingsregeling is onderworpen, maar populaties in verschillende lidstaten daarvan zijn uitgezonderd, terwijl voor Oostenrijk niet in een overeenkomstige uitzondering is voorzien, het in artikel 4, lid 2, VEU verankerde ‚beginsel van gelijke behandeling van de lidstaten’?
2) Moet artikel 16, lid 1, van [de habitatrichtlijn], op grond waarvan een afwijking van het systeem van strikte bescherming van de wolf slechts is toegestaan indien, onder meer, de populaties van de betrokken soorten in hun ‚natuurlijke verspreidingsgebied’ ondanks de afwijking in een ‚gunstige staat van instandhouding’ blijven, aldus worden uitgelegd dat de gunstige staat van instandhouding niet moet worden gehandhaafd of hersteld op nationaal niveau, maar in het natuurlijke verspreidingsgebied van een populatie, dat een aanzienlijk grotere, grensoverschrijdende biogeografische regio kan omvatten?
3) Moet artikel 16, lid 1, onder b), van [de habitatrichtlijn] aldus worden uitgelegd dat naast de door een specifieke wolf veroorzaakte directe schade ook de niet aan een specifieke wolf toe te rekenen indirecte (toekomstige) ‚economische’ schade tot de ‚ernstige schade’ moet worden gerekend?
4) Moet artikel 16, lid 1, van [de habitatrichtlijn] aldus worden uitgelegd dat ‚andere bevredigende oplossingen’ uitsluitend moeten worden onderzocht op basis van de feitelijke uitvoerbaarheid dan wel ook op basis van economische criteria, gelet op de heersende topografische, alpiene landbouw- en bedrijfsstructuren in de deelstaat Tirol?”
16. Umweltdachverband, ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung, Umweltverband WWF Österreich, de Tiroler Landesregierung, de Oostenrijkse en de Deense regering, de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie hebben bij het Hof schriftelijke opmerkingen ingediend.
17. Tijdens de mondelinge behandeling op 25 oktober 2023 hebben Umweltverband WWF Österreich, ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung, Umweltdachverband, Wiener Tierschutzverein, de Tiroler Landesregierung, de Oostenrijkse, de Franse, de Finse en de Zweedse regering, alsmede de Raad en de Commissie pleidooi gehouden.
III. Analyse
A. Ontvankelijkheid
18. Alvorens met de analyse te beginnen moet de kwestie betreffende de ontvankelijkheid van het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing worden besproken.
19. Het bestreden besluit is inmiddels verlopen. De toestemming voor het doden van wolf 158MATK gold slechts tot 30 oktober 2022, zodat vragen inzake de geldigheid van het besluit hypothetisch kunnen lijken.
20. Zoals duidelijk werd uitgelegd in de verwijzingsbeschikking berustte dat besluit echter op de 158MATK-verordening, waarbij werd verklaard dat deze wolf, voor onbepaalde tijd, een bedreiging voor grazers vormde. Derhalve kan op basis van die verordening op elk moment een nieuw besluit worden genomen waarbij toestemming wordt verleend om die specifieke wolf te doden.
21. Ik ben derhalve van mening dat het verzoek om een prejudiciële beslissing ontvankelijk is.
B. Opmerkingen vooraf en opbouw van de conclusie
22. De habitatrichtlijn heeft tot doel de biologische diversiteit te waarborgen.(6) Een van de middelen om dit te verwezenlijken bestaat erin dat op bepaalde plant- en diersoorten een stelsel van strikte bescherming wordt toegepast. Diersoorten die strikte bescherming behoeven worden volgens artikel 12 van de richtlijn vermeld in bijlage IV erbij. Dat stelsel van strikte bescherming verlangt onder meer van de lidstaten dat zij voor hun gehele grondgebied een verbod instellen op alle vormen van het opzettelijk vangen of doden van in het wild levende specimens van de in bijlage IV genoemde soorten.(7)
23. De wolf wordt als soort (Canis lupus) vermeld in bijlage IV bij de habitatrichtlijn.(8) Niettemin hoeven sommige lidstaten (althans voor een deel van hun grondgebieden) niet te voldoen aan het vereiste van strikte bescherming van de wolf omdat zij uitdrukkelijk zijn uitgezonderd van bijlage IV.(9) Oostenrijk behoort daar niet toe.
24. Een lidstaat mag in overeenstemming met artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn bij uitzondering afwijken van de eisen van de strikte bescherming van artikel 12.
25. In Oostenrijk komt de wolf voor in twee biogeografische regio’s: de continentale regio en de alpiene regio.
26. Zoals de aan deze zaak deelnemende milieuorganisaties opmerken, moet deze alpiene biogeografische regio – om verwarring te voorkomen – worden onderscheiden van het Alpengebied dat wordt bevolkt door een subpopulatie van wolven waarvan wolf 158MATK deel uitmaakt. Het Alpengebied, enerzijds, bestrijkt het gebergte dat zich uitstrekt over het zuidoosten van Frankrijk, Monaco, het noorden van Italië, Zwitserland, Liechtenstein, het zuiden van Duitsland, Oostenrijk en Slovenië. De alpiene biogeografische regio, anderzijds, is een van de Europese biogeografische regio’s van het Natura 2000-netwerk(10), en is groter dan de Alpen zelf. Deze regio omvat niet alleen de Alpen maar ook verschillende gebergten in de Europese Unie.(11)
27. De betrokken wolf 158MATK behoort tot een subpopulatie van wolven waarvan het natuurlijke verspreidingsgebied zich binnen het gebied van de Alpen bevindt. Volgens de in de onderhavige zaak door de Oostenrijkse regering overgelegde gegevens(12) werden in heel Oostenrijk in 2022 in totaal 57 wolven gesignaleerd. In het Oostenrijkse gedeelte van de Alpen zijn er slechts twee roedels, terwijl wordt geschat dat er voor een duurzame wolvensubpopulatie in de Alpen ten minste 39 roedels in Oostenrijk zouden moeten zijn.(13) De staat van instandhouding van de wolf in Oostenrijk kan thans dan ook niet als gunstig worden aangemerkt.
28. De onderhavige zaak betreft vragen over de strikte bescherming van één enkele wolf, tot bescherming waarvan Oostenrijk krachtens artikel 12 van de habitatrichtlijn verplicht is, en over de mogelijkheid om op grond van artikel 16 af te wijken van die strikte bescherming.
29. De verwijzende rechter heeft twee typen vragen aan het Hof voorgelegd. Met zijn eerste vraag trekt hij de geldigheid van het vereiste van strikte bescherming van de wolf als soort in twijfel, op basis van een gecombineerde lezing van artikel 12 van de habitatrichtlijn en bijlage IV daarbij. De grond die de verwijzende rechter voor deze eventuele ongeldigheid heeft aangevoerd, is de ongelijke behandeling van de lidstaten, in strijd met artikel 4, lid 2, VEU. Met zijn overige vragen verzoekt de verwijzende rechter om uitlegging van hetzij de algemene voorwaarden voor de toepassing van artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn, hetzij artikel 16, lid 1, onder b), ervan.
30. In deze conclusie zal ik eerst de geldigheidsvraag behandelen (deel C).
31. Ik zal vervolgens de vragen over de uitlegging van artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn bespreken (deel D). Eerst zal ik een antwoord voorstellen over de vraag of de situatie van de wolf in andere landen wel of niet in aanmerking moet worden genomen door een orgaan dat moet beoordelen of is voldaan aan de vereisten voor toestemming tot afwijking volgens artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn (onderdeel D.1). Daarna bespreek ik het begrip „ernstige schade” in artikel 16, lid 1, onder b), van de habitatrichtlijn, waarin is voorzien in de mogelijkheid om van de strikte bescherming af te wijken, om de vraag te beantwoorden welke soorten schade in aanmerking mogen worden genomen bij de beoordeling of bepaalde schade ernstig is (onderdeel D.2). Ten slotte onderzoek ik hoe moet worden vastgesteld of een andere bevredigende oplossing dan de voorgestelde afwijkingsmaatregel mogelijk is, en of economische overwegingen een rol mogen spelen in die beoordeling (onderdeel D.3).
C. Geldigheid van artikel 12 in samenhang met bijlage IV bij de habitatrichtlijn (eerste vraag)
32. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 12, lid 1, van de habitatrichtlijn, gelezen in samenhang met bijlage IV daarbij, ongeldig moet worden geacht wegens schending van het beginsel van de gelijkheid van de lidstaten, zoals verankerd in artikel 4, lid 2, VEU. De ongelijkheid zou erin bestaan dat bijlage IV bepaalde wolvenpopulaties binnen het grondgebied van andere lidstaten uitzondert van het bij artikel 12 van die richtlijn ingestelde systeem van strikte bescherming, maar de wolvenpopulatie in Oostenrijk niet.
33. Voor negen lidstaten geldt de verplichting tot strikte bescherming van de wolf niet. Spanje en Griekenland zijn bij de vaststelling van de habitatrichtlijn gedeeltelijk van bijlage IV bij die richtlijn uitgezonderd.(14) Zeven andere lidstaten hebben over hun vrijstelling onderhandeld bij hun toetreding tot de Europese Unie.(15) Sinds de uitbreiding van 2007 is bijlage IV bij de habitatrichtlijn niet gewijzigd wat de wolf aangaat.(16)
34. Oostenrijk, dat niet is uitgezonderd van bijlage IV, is dus gebonden aan de verplichting tot strikte bescherming van de wolf op zijn gehele grondgebied.
35. Toen Oostenrijk toetrad tot de Europese Unie heeft het niet verzocht om ten aanzien van de wolf te worden uitgesloten van bijlage IV. Zoals de Tiroler Landesregierung en de Oostenrijkse regering hebben opgemerkt is dat niet verrassend, omdat er destijds in Tirol en heel Oostenrijk geen wolven voorkwamen. De wolf begint echter terug te keren, wat soms, zoals de onderhavige zaak aantoont, botst met de belangen en gewoonten van veehouders in de Alpen.
36. Verkeert Oostenrijk in deze omstandigheden in een ongelijke positie ten opzichte van de lidstaten die wel de vrijstelling genieten als bedoeld in bijlage IV?
1. Ontvankelijkheid
37. Alvorens dit bezwaar inhoudelijk te onderzoeken, is het nodig om eerst kort in te gaan op de ontvankelijkheid van de eerste vraag, die op de zitting in twijfel werd getrokken.
38. De verzoekende organisaties zijn van mening dat het antwoord op de eerste vraag geen gevolgen zou hebben voor de uitkomst in het hoofdgeding. De Raad acht de vraag eveneens niet-ontvankelijk. Zijns inziens heeft het hoofdgeding geen betrekking op artikel 12 van de habitatrichtlijn, maar op artikel 16, zodat de eerste bepaling niet van toepassing is op het hoofdgeding.
39. De Tiroler Landesregierung, de Oostenrijkse, de Finse en de Zweedse regering alsmede de Commissie hebben daarentegen betoogd dat de eerste vraag wel ontvankelijk is.
40. De Oostenrijkse regering heeft meer in het bijzonder betoogd dat een oordeel van het Hof dat artikel 12 van de habitatrichtlijn gelezen in samenhang met bijlage IV daarbij ongeldig is, zeker gevolgen zou hebben voor het bij de nationale rechter aanhangige geding, aangezien dat artikel dan niet van toepassing zou zijn.
41. Ik ben het hierin eens met de Oostenrijkse regering. De eerste vraag is derhalve ontvankelijk.
2. Argumenten betreffende schending van het gelijkheidsbeginsel
42. Artikel 4, lid 2, VEU bepaalt: „De Unie eerbiedigt de gelijkheid van de lidstaten voor de Verdragen [...]”.
43. Rechtspraak inzake de toepassing van het gelijkheidsvereiste op de lidstaten onderling is schaars.(17)
44. Mijns inziens dient de gelijkheid van de lidstaten voor het Unierecht te worden opgevat als een specifieke uitdrukking van het algemene beginsel van gelijke behandeling, dat verlangt dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij dit onderscheid objectief gerechtvaardigd is.(18)
45. Zoals de Commissie opmerkt, verlangt artikel 191, lid 3, VWEU op het gebied van het milieubeleid dat de Europese Unie rekening houdt met verschillende milieuaspecten in de onderscheiden regio’s van de Unie. Verwezenlijking van de doelstellingen van het milieubeleid van de Unie vereist derhalve dat elke lidstaat wordt behandeld op een wijze die past bij diens specifieke situatie.(19)
46. Wanneer twee lidstaten zich evenwel in een vergelijkbare situatie bevinden maar verschillend worden behandeld, levert dit schending van het gelijkheidsbeginsel op.(20)
47. De in bijlage IV bij de habitatrichtlijn vastgestelde uitzonderingen weerspiegelen de specifieke situatie in elk van de vrijgestelde lidstaten.(21) Verder zijn deze uitzonderingen in de meeste gevallen het resultaat van toetredingsonderhandelingen, zoals reeds uiteengezet in punt 33 van deze conclusie.(22)
48. Voor de vaststelling dat er sprake is van ongelijke behandeling is het nodig dat een lidstaat in een met een andere lidstaat vergelijkbare situatie verkeert, maar verschillend wordt behandeld.
49. Noch de Oostenrijkse regering, noch de Tiroler Landesregierung heeft echter enig bewijs aangevoerd waarom het Hof zou moeten oordelen dat Oostenrijk in een vergelijkbare situatie verkeert als een lidstaat die wel van bijlage IV is uitgezonderd. Het enige argument dat zij hebben aangevoerd, is dat de wolf in Oostenrijk is teruggekeerd, wat juist een van de doelen van de habitatrichtlijn was.
50. Derhalve acht ik een ongelijke behandeling van Oostenrijk ten opzichte van andere lidstaten in de onderhavige zaak niet aangetoond.
3. Argumenten betreffende schending van artikel 19 van de habitatrichtlijn
51. Naast de eerdere argumenten is er nog een argument voor ongeldigheid in verband met de strikte bescherming van de wolf in Oostenrijk aangevoerd, dat niet is ontleend aan schending van het gelijkheidsbeginsel maar van artikel 19 van de habitatrichtlijn, en dat derhalve in deze conclusie moet worden besproken.
52. Volgens artikel 19 van de habitatrichtlijn stelt de Raad, op voorstel van de Commissie, wijzigingen in de richtlijn vast die nodig zijn om deze aan de technische en wetenschappelijke vooruitgang aan te passen. Nu het proces voor aanpassing van bijlage IV aan de huidige situatie in Oostenrijk niet is ingezet, is die bijlage volgens de Oostenrijkse regering en de Tiroler Landesregierung ongeldig, hetgeen in de onderhavige zaak door het Hof zou moeten worden vastgesteld.
53. Het is waar dat de wolf dankzij de habitatrichtlijn(23) bezig is aan een opmars in Oostenrijk. Dat veroorzaakt thans problemen voor de alpiene veehouderij, waar – naar wordt gesteld – doeltreffende maatregelen voor de bescherming van schapen en ander vee tegen aanvallen door de wolf moeilijk, zo niet onmogelijk zijn. Heeft de Commissie dan, zoals de Oostenrijkse regering betoogt, de plicht om een procedure volgens artikel 19 van de habitatrichtlijn in te leiden teneinde Oostenrijk uit te zonderen van bijlage IV?
54. Dit argument overtuigt mij niet.
55. Als het mogelijk zou zijn een soort te verwijderen van de bijlagen waaraan deze zijn bescherming ontleent, zou de staat van instandhouding ervan gunstig moeten zijn. Overeenkomstig het voorzorgsbeginsel is verwijdering van een soort van deze bijlagen pas mogelijk wanneer de gunstige staat van instandhouding ervan vaststaat (dat wil zeggen wanneer het niet gaat om tijdelijke schommelingen in de populatie van die soort), en er redelijke bewijzen zijn dat de factoren die de ongunstige staat veroorzaakten, niet meer gelden.(24) De staat van instandhouding van de wolf in Oostenrijk is echter, zoals hierboven is opgemerkt (zie punt 27 van deze conclusie), verre van gunstig. De Commissie heeft daarom wellicht eenvoudigweg onvoldoende aanleiding gezien om de procedure van artikel 19 van de habitatrichtlijn in gang te zetten teneinde Oostenrijk uit te zonderen van bijlage IV bij die richtlijn.
56. Zoals de Commissie en de Raad voorts hebben aangevoerd, heeft noch de Europese Unie, noch Oostenrijk ten aanzien van de wolf in Oostenrijk een voorbehoud gemaakt bij bijlage II bij het Verdrag van Bern(25), waarbij de wolf aan strikte bescherming is onderworpen. Omdat de Europese Unie partij is bij dat verdrag(26), zou vrijstelling van Oostenrijk ten aanzien van bijlage IV bij de habitatrichtlijn resulteren in een schending van internationaalrechtelijke verplichtingen van de Europese Unie.
57. Ik ben derhalve van mening dat Oostenrijk, of een deel van het grondgebied daarvan, in de huidige situatie niet van bijlage IV bij de habitatrichtlijn kan worden uitgezonderd.
58. Mocht een lidstaat echter van mening zijn dat de Commissie een plicht had om een procedure voor wijziging van bijlage IV bij de habitatrichtlijn in te leiden en dit heeft nagelaten, dan kan deze zijn toevlucht nemen tot een door het VWEU geboden rechtsgang – een actie tot vaststelling van een nalaten tot handelen, die is geregeld in artikel 265 VWEU. Oostenrijk heeft die procedure echter niet ingeleid.
59. In de rechtspraak is reeds uiteengezet dat een nationale rechter het Hof niet in het kader van een prejudiciële procedure kan verzoeken om de vaststelling dat een instelling heeft nagelaten een besluit te nemen.(27)
60. Dat de Commissie eventueel heeft nagelaten om op grond van artikel 19 van de habitatrichtlijn voor Oostenrijk een wijziging van bijlage IV bij de habitatrichtlijn te initiëren, kan derhalve geen grond zijn om in het kader van een prejudiciële procedure die bijlage ongeldig te verklaren.
61. Wellicht is er grond om de maatregelen voor de co-existentie van mensen en grote roofdieren te heroverwegen.(28) Het Hof is hiervoor echter niet het juiste forum. Dit soort vragen moet behandeld worden in het wetgevingsproces, en de Commissie lijkt de eerste stap in die richting te hebben genomen.(29)
62. De keuze van de wetgever die in de thans geldende versie van de habitatrichtlijn tot uitdrukking komt, gelast Oostenrijk om de plicht tot strikte bescherming van de wolvenpopulatie in zijn gehele grondgebied na te leven. Het Hof heeft niet de bevoegdheid om wetsbepalingen, waaronder bijlagen zoals die welke deel uitmaken van de habitatrichtlijn, te herschrijven of om bestaande procedures, zoals die van artikel 19, te omzeilen.
63. Derhalve geef ik het Hof in overweging de eerste vraag als volgt te beantwoorden: het feit dat bepaalde lidstaten zijn uitgezonderd van bijlage IV bij de habitatrichtlijn vormt op zichzelf geen ongelijke behandeling van een lidstaat die een dergelijke uitzondering niet geniet. De onderhavige zaak heeft geen elementen opgeleverd die wegens schending van artikel 4, lid 2, VEU, afbreuk doen aan de geldigheid van artikel 12, lid 1, van de habitatrichtlijn, gelezen in samenhang met bijlage IV daarbij.
D. Uitlegging van artikel 16 van de habitatrichtlijn
64. Met zijn tweede, derde en vierde vraag verzoekt de verwijzende rechter om verduidelijking van artikel 16 van de habitatrichtlijn.
65. Die bepaling stelt voorwaarden vast waaronder de lidstaten kunnen afwijken van de door artikel 12 van die richtlijn opgelegde strikte bescherming van de wolf.(30)
66. Artikel 16 van de habitatrichtlijn vormt een uitzondering op het door die handeling ingestelde beschermingssysteem en moet derhalve strikt worden uitgelegd. Het Hof heeft ook geoordeeld dat het bewijs dat aan de voorwaarden van die bepaling is voldaan, moet worden geleverd door de autoriteit die de afwijking toestaat.(31)
67. In dat licht zal ik de resterende vragen van de verwijzende rechter beoordelen.
1. Territoriale reikwijdte van de beoordeling van de staat van instandhouding van een soort in een natuurlijk verspreidingsgebied volgens artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn (tweede vraag)
68. Met de tweede vraag verzoekt de verwijzende rechter om uitlegging van de overkoepelende voorwaarde die artikel 16 van de habitatrichtlijn aan elke afwijking stelt, dat afwijkingsmaatregelen alleen zijn toegestaan wanneer deze geen afbreuk doen aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. De verwijzende rechter wil zich ervan vergewissen of hij bij de beoordeling of aan die voorwaarde is voldaan, alleen het grondgebied van de betrokken lidstaat in aanmerking moet nemen, dan wel de grotere, grensoverschrijdende regio waar de wolvenpopulatie in kwestie leeft, in casu de Alpen (zie punt 26 van deze conclusie).
69. In het arrest LSL Tapiola heeft het Hof uiteengezet dat de nationale autoriteit die een afwijking toestaat, een beoordeling moet verrichten die twee stappen omvat.(32) Bij de eerste stap wordt de staat van instandhouding van de soort vastgesteld en bij de tweede stap de impact die de afwijking zal hebben op de staat van instandhouding van die soort.(33)
70. In principe mag de afwijking alleen worden toegestaan indien de staat van instandhouding van de soort (die in de eerste stap is vastgesteld) gunstig is.(34) Het Hof heeft evenwel ook erkend dat de afwijking bij wijze van uitzondering zelfs kan worden toegestaan indien de staat van instandhouding van de soort niet gunstig is, wanneer naar behoren is vastgesteld dat deze de ongunstige staat van instandhouding van deze populaties niet kan verslechteren of niet kan verhinderen dat deze in een gunstige staat van instandhouding worden hersteld.(35) De bevoegde autoriteit kan dus bij wijze van uitzondering, ook wanneer zij in de eerste fase niet heeft vastgesteld dat de staat van instandhouding van de soort gunstig is, doorgaan naar de tweede stap.
71. De vraag van de verwijzende rechter ten aanzien van het grondgebied dat in aanmerking moet worden genomen bij de beoordeling van de mogelijkheid van afwijkingsmaatregelen lijkt me voor elk van beide stappen afzonderlijk relevant.
72. Wat de eerste stap aangaat, betogen de Tiroler Landesregierung en de Oostenrijkse en de Finse regering dat de grondgebieden van derde landen, zoals Zwitserland en Liechtenstein, in aanmerking moeten worden genomen om de staat van instandhouding van de wolf in de Alpenregio te beoordelen. Wanneer rekening wordt gehouden met het natuurlijke verspreidingsgebied van de onderhavige wolvensubpopulatie, die ook de populatie in die twee landen omvat, zou de staat van instandhouding van die subpopulatie gunstig zijn. Uit deze constatering zou de conclusie volgen dat het niet ter zake doet dat dit, afzonderlijk bezien, niet het geval is in Oostenrijk.
73. In het arrest LSL Tapiola heeft het Hof, mijns inziens, uiteengezet dat ook al is het verkieslijk om rekening te houden met een grensoverschrijdend gebied, de conclusie inzake de gunstige staat niet bereikt kan worden zonder deze op het nationale grondgebied vast te stellen.(36) Met andere woorden, de gunstige staat moet hoe dan ook in de eerste plaats op het nationale niveau bestaan. Wanneer er sprake is van een gunstige staat op nationaal niveau, kan een ongunstige staat op het grotere, grensoverschrijdende niveau nog steeds afdoen aan de mogelijkheid van een afwijkingsmaatregel. Evenwel kan – omgekeerd – de ongunstige nationale staat niet worden gecompenseerd door de gunstige staat op het grensoverschrijdende niveau.
74. Ik vat dat arrest dus niet op zoals de verwijzende rechter, in de zin dat het Hof bedoeld zou hebben dat wanneer de staat van instandhouding van een soort gunstig is, beoordeeld over het gehele natuurlijke verspreidingsgebied ervan, – dat is uitgestrekt over meerdere landen –, het niet ter zake doet dat de staat van instandhouding in Oostenrijk nog steeds ongunstig is. Mijns inziens heeft het Hof nooit willen zeggen dat een ongunstige staat van de wolvenpopulatie in Oostenrijk gecompenseerd kan worden door een gunstige staat van instandhouding uitgaande van de grotere Alpenregio.(37)
75. Een andere uitlegging zou een ongunstig effect kunnen hebben op de inspanningen van de lidstaten om afdoende maatregelen te treffen teneinde de staat van instandhouding van een soort op hun grondgebied te verbeteren. Het zou ertoe kunnen leiden dat een lidstaat de ongunstige staat van instandhouding van een soort verzwijgt en de verkeerde indruk wekt dat de instandhouding van die soort verzekerd is.
76. Hier komt bij dat, zoals de Commissie op de hoorzitting heeft opgemerkt, het nationale niveau het enige niveau is waarop de lidstaten over betrouwbare gegevens beschikken.(38) De Commissie heeft erkend dat de staat van instandhouding van een soort idealiter wordt beoordeeld over het gehele natuurlijke geografische verspreidingsgebied ervan, maar dat dit nog niet mogelijk lijkt. Dat is een bijkomende reden waarom de staat van instandhouding in de eerste plaats op het lokale en nationale niveau gunstig moet zijn alvorens de situatie op een breder niveau te beoordelen.
77. Kortom, alleen wanneer de staat van instandhouding op nationale schaal gunstig is, kan deze vanuit een breder perspectief worden beoordeeld.
78. De staat van instandhouding van een soort moet op grensoverschrijdend niveau worden onderzocht teneinde, zelfs wanneer deze op het grondgebied van een lidstaat gunstig is, te voorkomen dat een lidstaat afwijkt. Vanuit dat oogpunt hoort het geen rol te spelen of een derde land partij is bij het Verdrag van Bern. De habitatrichtlijn gaat om het behoud van de biodiversiteit, die mede afhankelijk is van de staat van de natuur in derde landen, ongeacht of die landen bereid zijn zich voor een hoog niveau van natuurbescherming in te zetten of niet. Derhalve kan de ongunstige staat van een soort in een derde land, ondanks het bestaan van een gunstige staat van instandhouding op nationaal niveau, van invloed zijn op een besluit over het (niet) nemen van een afwijkingsmaatregel. In die omstandigheid zie ik niet in waarom de gegevens van Zwitserland en Liechtenstein hiervoor niet in aanmerking zouden worden genomen, indien de nationale autoriteiten daar toegang toe hebben.
79. Aangezien de aan het Hof overgelegde gegevens er niet op wijzen dat de instandhouding van de wolf in Oostenrijk zich op een gunstig niveau bevindt (zie punt 27 van deze conclusie), kan de tweede stap alleen worden genomen uit hoofde van de uitzondering die is geformuleerd in het arrest Commissie/Finland, en herhaald in het arrest LSL Tapiola (zie punt 69 van deze conclusie). Die uitzondering staat een lidstaat een afwijking toe zelfs wanneer de staat van instandhouding van de wolf in die lidstaat ongunstig is, mits die maatregel deze staat van instandhouding niet kan veranderen, dat wil zeggen dat de maatregel neutraal is voor de wolvenpopulatie.
80. Bij de toepassing van die uitzondering moet, in de tweede stap, de vraag worden beantwoord welk grondgebied in aanmerking moet worden genomen voor de vaststelling of de impact van de afwijking een reeds ongunstige staat niet verder zal verslechteren of het herstel van een soort naar een gunstige staat van instandhouding in de toekomst juist zal verhinderen.
81. In het arrest LSL Tapiola heeft het Hof hiervoor al enige aanwijzingen gegeven. Onder verwijzing naar de conclusie van advocaat-generaal Saugmandsgaard Øe(39) oordeelde het Hof dat het over het algemeen noodzakelijk is de impact van een afwijking te beoordelen op het niveau van het grondgebied van een plaatselijke populatie teneinde vast te stellen wat het effect ervan is op de staat van instandhouding van de betrokken populatie op grotere schaal.(40)
82. Het is derhalve wederom nodig om eerst de impact van het doden van een wolf op de plaatselijke alpenpopulatie in Tirol te beoordelen. Alleen indien hieruit blijkt dat een dergelijke maatregel voor de status van de wolvenpopulatie in de Oostenrijkse Alpen neutraal zou zijn, kan een afwijkingsmaatregel worden toegestaan.
83. Is dat voldoende? Of is het nog steeds nodig om, voor zover mogelijk, de impact te beoordelen die een dergelijke maatregel zou hebben op de subpopulatie waarvan die wolf deel uitmaakt in het gehele natuurlijke grensoverschrijdende verspreidingsgebied daarvan? Afwijkingsmaatregelen binnen het ene rechtsgebied kunnen immers funest zijn voor dezelfde soort in een naburig rechtsgebied.(41)
84. Het antwoord op die vraag moet rekening houden met de huidige realiteit waarin betrouwbare informatie over de staat van instandhouding van de wolf in andere landen nog niet kan worden verkregen. In dat licht ben ik van mening dat aan nationale autoriteiten alleen een verplichting kan worden opgelegd bij de beoordeling van de impact van een afwijkingsmaatregel op de lokale/nationale populatie.
85. Wanneer die autoriteiten echter over gegevens beschikken waaruit zij kunnen afleiden dat de voorgestelde maatregel de staat van instandhouding van de subpopulatie in een ander land of in het algemeen verder zou kunnen verslechteren, mogen zij deze gegevens evenwel niet negeren maar moeten zij, zelfs indien de maatregel neutraal zou zijn voor de plaatselijke staat van instandhouding, deze gegevens in aanmerking nemen en afzien van de afwijkingsmaatregel.
86. Indien uit de beschikbare gegevens in de onderhavige zaak zou blijken dat het doden van wolf 158MATK geen impact zou hebben op de populatie in Oostenrijk (bijvoorbeeld omdat die wolf slechts op doortocht was), maar een negatief effect zou hebben op een roedel aan de andere kant van de grens, dient deze kennis eraan in de weg te staan dat die maatregel wordt genomen.
87. Ik geef het Hof derhalve in overweging te antwoorden dat artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat de beoordeling of de staat van instandhouding van een soort gunstig is en of afwijkingsmaatregelen een negatieve impact hebben op de mogelijkheid een gunstige staat van instandhouding te bereiken of te handhaven, moet worden verricht op basis van een lokaal en nationaal grondgebied, zelfs indien het natuurlijke verspreidingsgebied van de populatie in kwestie een grotere, grensoverschrijdende biogeografische regio bestrijkt. Wanneer die autoriteiten echter over gegevens beschikken waaruit zij kunnen afleiden dat de voorgestelde maatregel de staat van instandhouding van de subpopulatie in een ander land of in het algemeen kan verslechteren, mogen zij deze gegevens evenwel niet negeren maar moeten zij, zelfs indien de maatregel neutraal zou zijn voor de plaatselijke staat van instandhouding, deze gegevens in aanmerking nemen en afzien van de afwijkingsmaatregel.
2. Omvat ernstige schade ook indirecte schade aan de economie? (derde vraag)
88. Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het begrip „ernstige schade” in artikel 16, lid 1, onder b), van de habitatrichtlijn ook toekomstige schade omvat die niet kan worden toegeschreven aan het specimen waarop de afwijking betrekking heeft.
89. Om te beginnen moet eraan worden herinnerd dat een afwijkingsmaatregel alleen is toegestaan in het belang van een of meer van de in artikel 16, lid 1, onder a) tot en met e), genoemde doelstellingen. De litigieuze maatregel werd vastgesteld ter voorkoming van ernstige schade als omschreven onder b).
90. Artikel 16, lid 1, onder b), van de habitatrichtlijn staat afwijkingen toe „ter voorkoming van ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden en wateren en andere vormen van eigendom”.
91. De vraag of ernstige schade zich ook uitstrekt tot toekomstige schade, die niet aan een bepaald specimen kan worden toegeschreven, moet derhalve worden beantwoord in het kader van die doelstelling.
92. In de rechtspraak is reeds geoordeeld dat schade in de zin van punt b) van voornoemde bepaling ook toekomstige schade omvat, omdat die bepaling is gericht op de voorkoming van schade.(42) Die toekomstige schade mag evenwel niet zuiver hypothetisch zijn. Ik ben het derhalve eens met de Commissie dat de enkele mogelijkheid dat er schade zal optreden, niet volstaat. De kans dat schade zich zal voordoen moet juist groot zijn.(43) Het begrip „ernstige schade” in artikel 16, lid 1, onder b), van de habitatrichtlijn omvat derhalve toekomstige schade die zich met grote waarschijnlijkheid zal voordoen.
93. In de onderhavige zaak, waarin is vastgesteld dat wolf 158MATK al bij twee afzonderlijke gelegenheden schapen op de bergweiden heeft aangevallen en gedood of verwond, kan worden aanvaard dat dit hoogstwaarschijnlijk weer zal gebeuren.(44) De 158MATK-verordening, die bepaalt dat dit specimen een onmiddellijke en aanzienlijke bedreiging voor grazers vormt, lijkt hiervan uit te gaan.
94. Enkel hoogstwaarschijnlijke toekomstige schade kan in aanmerking worden genomen bij de beoordeling of de schade in kwestie ernstig is. De verwijzende rechter vraagt zich af welk type toekomstige schade in aanmerking kan worden genomen om uit te maken of schade ernstig is. Die rechter heeft in de verwijzingsbeschikking drie verschillende soorten schade genoemd. Het eerste soort schade betreft de directe of indirecte materiële schade veroorzaakt door het gedrag van een specifieke wolf (verlies van schapen, kosten van de organisatie van het voortijdig verlaten van de alpenweiden of extra voederkosten na de afdaling). Het staat buiten twijfel dat zulke schade in aanmerking moet worden genomen.
95. Het tweede soort schade dat wordt genoemd, is de immateriële schade die kan worden toegeschreven aan de aanvallen van een specifieke wolf en die wordt geleden door de veehouders die geen vreugde meer hebben in het houden van schapen of mentale stress ervaren. Zoals de Commissie heeft opgemerkt, kan dergelijke schade binnen de bewoordingen van de bepaling onder b) worden gebracht. Deze bepaling heeft immers hoofdzakelijk tot doel om ernstige schade te voorkomen. De verderop in die zin genoemde schade aan veehouderijen of eigendom, dient enkel ter illustratie. Preventie van andere soorten schade, zoals immateriële schade, wordt derhalve niet uitgesloten. Die schade moet echter het gevolg zijn van de aanvallen van de specifieke wolf waarvoor de afwijkingsmaatregel in kwestie is bedoeld.
96. De aandacht van de verwijzende rechter lijkt hoofdzakelijk uit te gaan naar het derde soort schade, te weten toekomstige indirecte schade aan de economie in de vorm van macro-economische ontwikkelingen op de lange termijn ten gevolge van het mogelijke verdwijnen van de begrazing van alpenweiden, wat consequenties kan hebben voor de vrijetijdssector of het toerisme.
97. Zoals de Commissie opmerkt, zijn dit soort consequenties niet heel waarschijnlijk te achten (het is verre van zeker dat alpenweiden niet meer begraasd zullen worden wegens de aanwezigheid van wolven die af en toe schapen aanvallen(45), of dat het toerisme zou verminderen in plaats van toenemen wanneer er wolven in de bergen leven(46)).
98. Indien deze consequenties zich voordoen zullen zij waarschijnlijk het resultaat zijn van meerdere oorzaken en diverse factoren. Ik kan mij moeilijk voorstellen dat het lot van de Oostenrijkse alpenweiden in de poten van wolf 158MATK ligt.
99. Zulke indirecte macro-economische langetermijnontwikkelingen die niet aan één bepaalde wolf zijn toe te rekenen, kunnen derhalve bij de vaststelling van „ernstige schade” als bedoeld in artikel 16, lid 1, onder b), van de habitatrichtlijn niet in aanmerking worden genomen als rechtvaardiging van een besluit om één specifieke wolf te doden.
100. Dergelijke overwegingen moeten worden meegenomen in de systematische maatregelen en plannen die de lidstaten uit hoofde van artikel 12 van de habitatrichtlijn dienen vast te stellen.(47)
101. Ik geef het Hof in overweging om, in antwoord op de derde vraag, het begrip „ernstige schade” in de zin van artikel 16, lid 1, onder b), van de habitatrichtlijn aldus uit te leggen dat indirecte (toekomstige) economische schade die niet aan één enkele wolf kan worden toegerekend, daar niet onder valt.
3. Economische overwegingen bij het onderzoeken van andere bevredigende oplossingen (vierde vraag)
102. Met de vierde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of het onderzoek of er „andere bevredigende oplossingen” in de zin van artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn bestaan enkel de feitelijke uitvoerbaarheid van een maatregel mag betreffen, dan wel of ook economische criteria een rol kunnen spelen.
103. Elke beoordeling van het bestaan van andere bevredigende oplossingen begint met de vaststelling van de beschikbare manieren om het doel van de afwijking te bereiken. Wanneer de beslissende autoriteit een van die manieren uitkiest, motiveert zij die keuze en geeft zij aan waarom zij de andere opties heeft afgewezen.
104. In de onderhavige zaak heeft de afwijking tot doel ernstige schade, die zich hoogstwaarschijnlijk zal voordoen ten gevolge van herhaalde aanvallen door wolf 158MATK, te voorkomen. De Tiroler Landesregierung heeft besloten dat de passende maatregel erin bestaat om toestemming te verlenen voor het doden van dat specimen, en dat andere beschikbare maatregelen onbevredigend zijn. Met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of economische kosten een grond kunnen zijn om andere technisch mogelijke opties af te wijzen.
105. Mijns inziens kunnen de economische kosten van een technisch mogelijke maatregel in aanmerking worden genomen als onderdeel van de beoordeling of een dergelijke maatregel een andere bevredigende oplossing is. Die conclusie wordt gestaafd door de tekst en opzet van de habitatrichtlijn. Artikel 16, lid 1, onder b), daarvan, dat in de onderhavige zaak aan de orde is, staat bijvoorbeeld toe dat economische overwegingen in aanmerking worden genomen, aangezien het afwijkingen ter voorkoming van ernstige schade toestaat. Artikel 2, lid 3, van de habitatrichtlijn bepaalt ook dat „[i]n de op grond van deze richtlijn genomen maatregelen [...] rekening [wordt] gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden.”(48)
106. Maar zelfs wanneer economische overwegingen meespelen, kunnen alternatieve maatregelen niet op voorhand worden afgewezen omdat zij te kostbaar zouden zijn.(49)
107. De evenredigheidstoetsing die moet plaatsvinden om een gekozen oplossing te rechtvaardigen, moet een afweging stricto sensu(50) zijn, dat wil zeggen een afweging van alle relevante belangen die in het geding zijn: die van veehouders, enerzijds, en de in de habitatrichtlijn genoemde belangen bij het behoud van de biodiversiteit middels onder andere de strikte bescherming van een bepaalde soort, anderzijds.
108. In die zin moet eraan worden herinnerd dat volgens de habitatrichtlijn, en met name artikel 12 daarvan, de lidstaten verplicht zijn om preventieve programma’s te ontwikkelen opdat een beschermde soort een gunstige staat van instandhouding kan bereiken (zie punt 100 van deze conclusie). Indien de economische kosten van het fokken van kuddebeschermingshonden of van het opleiden van herders beoordeeld worden in de context van elk individueel besluit inzake de door één enkele wolf gecreëerde gevaren, zullen deze maatregelen altijd als te kostbaar worden aangemerkt.(51) Indien zulke maatregelen daarentegen onderdeel vormen van een preventief nationaal plan, kan de conclusie anders luiden. Bij de beoordeling of er andere bevredigende oplossingen beschikbaar zijn, moet de factor inzake de economische kosten dan ook in de context worden geplaatst van de verplichtingen van de lidstaten om maatregelen en plannen vast te stellen voor de strikte bescherming van de wolf.
109. Het deskundigenadvies waarop het bestreden besluit is gebaseerd concludeerde dat er drie alternatieve oplossingen in overweging waren genomen – het plaatsen van omheiningen, het gebruik van kuddebeschermingshonden of herders hun kudde laten vergezellen –, die niet redelijk en evenredig werden geacht.(52) Die conclusie was gebaseerd op de algemene regels(53) waarin op voorhand werd bepaald welke weidetypen redelijkerwijs niet konden worden beschermd, niet alleen omdat dit technisch onmogelijk was, maar ook omdat dit te duur werd geacht.(54) In het deskundigenadvies werden 61 weiden onderzocht waar wolf 158MATK als een gevaar voor het vee werd beschouwd, en werd voor elk daarvan ten minste één criterium geïdentificeerd op grond waarvan de genoemde beschermingsmaatregelen redelijkerwijs niet konden worden toegepast. Evenwel werd deze conclusie in het bestreden besluit niet geplaatst in het kader van enige plannen die door hetzij de Tiroler Landesregierung hetzij de Oostenrijkse regering zouden zijn vastgesteld om het probleem van de bescherming van de veestapel in alpenweiden tegen aanvallen van wolven aan te pakken.
110. Het ontbreken van plannen voor het beheer van de door de terugkeer van de wolf ontstane nieuwe situatie, in combinatie met de algemene, op voorhand vastgestelde criteria met betrekking tot weiden die niet kunnen profiteren van maatregelen voor de bescherming van de veestapel, leidt ertoe dat elk besluit waarbij het doden van een solitaire wolf wordt toegestaan, verdedigd kan worden als de uitkomst van het gebrek aan een economisch redelijk alternatief. Het komt neer op een blanco volmacht om elke wolf te doden die verschijnt in het gebied, voordat formeel is vastgesteld dat een dergelijke wolf wordt uitgezonderd van het algemeen voor wolven geldende stelsel van strikte bescherming.
111. Dat was niet de bedoeling van artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn. De daarin vastgestelde afwijkingen zijn uitzonderingsmaatregelen, en mogen geen instrument worden om de aanwezigheid van de wolf in bepaalde gebieden tegen te gaan. Co-existentie met de wolf vereist enige aanpassingen en de daarbij behorende kosten moeten mede door de alpiene veehouders worden gedragen.(55) Zulke onvermijdelijke kosten kunnen bij de beoordeling van de evenredigheid van alternatieve maatregelen niet worden genegeerd.
112. Het Hof heeft reeds geoordeeld dat artikel 16, lid 1, onder b), van de habitatrichtlijn de autoriteiten niet toestaat af te wijken van de in artikel 12 van die richtlijn vastgelegde verbodsbepalingen op de enkele grond dat inachtneming ervan een verandering in landbouw-, bosbouw- of visserijpraktijken zou meebrengen.(56) Die veranderingen hebben een prijs. Sommige kosten in verband met het mogelijk maken van de terugkeer van de wolf moeten derhalve worden aanvaard als intrinsiek aan de doelstellingen van de habitatrichtlijn. Zij maken deel uit van wat de Oostenrijkse regering op de terechtzitting omschreef als het proces van opnieuw leren hoe we met de wolf moeten leven.
113. In de onderhavige zaak, bijvoorbeeld, zijn de kosten voor het eerder laten afdalen van de kudden in een bepaald jaar wellicht niet hoog genoeg om te concluderen dat dit geen „andere bevredigende” maatregel zou zijn. Het treffen van beschermingsmaatregelen, zoals het aanbrengen, waar mogelijk, van omheiningen of het africhten van kuddebeschermingshonden en wellicht het delen hiervan met andere kudden(57), kost tijd en is mogelijk niet afgerond in het jaar waarin een solitaire wolf langs bepaalde alpenweiden trekt. Deze bescherming is echter bij het aanbreken van het volgende weideseizoen wellicht wel aangebracht, indien de plannen daarvoor al bestonden. De kosten van zulke maatregelen kunnen zelfs worden opgevangen door verschillende openbare financieringsbronnen, ook op het niveau van de Unie.(58)
114. De economische kosten van de mogelijke maatregelen kunnen derhalve niet los worden beschouwd van de vereiste preventieve plannen voor het mogelijk maken van strikte bescherming overeenkomstig artikel 12 van de habitatrichtlijn. De autoriteit die een afwijking toestaat moet duidelijk motiveren wat de invloed van economische factoren was op haar besluit dat andere maatregelen geen bevredigende oplossing vormden, en dit besluit plaatsen in de bredere context van de verplichtingen die krachtens de habitatrichtlijn op de lidstaten rusten.
115. In het arrest Commissie/Finland oordeelde het Hof dat „dergelijke besluiten, die [...] geen nauwkeurige en treffende motivering bevatten voor de veronderstelling dat er geen andere bevredigende oplossing is, [...] in strijd [zijn] met artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn.”(59) Het staat aan de verwijzende rechter om vast te stellen of in het bestreden besluit duidelijk is uiteengezet op welke wijze de economische factoren van invloed waren op de constatering dat er geen andere bevredigende oplossing was dan het doden van een wolf.
116. Ik geef het Hof derhalve in overweging de vierde vraag als volgt te beantwoorden: bij de beoordeling van de mogelijkheid van een andere bevredigende oplossing kunnen de economische kosten van alternatieve maatregelen in aanmerking worden genomen. Het onderzoek van de impact van de economische kosten van mogelijke maatregelen moet een afweging van alle betrokken belangen omvatten. Bij de waardering van de invloed van economische factoren op de conclusie dat er geen andere bevredigende oplossing is, moet in aanmerking worden genomen dat sommige kosten en aanpassingen onvermijdelijk zijn om de doelstellingen van de richtlijn te verwezenlijken. De beoordeling moet per geval plaatsvinden en mag niet worden verricht aan de hand van een reeks algemene en op voorhand vastgestelde criteria; de beoordeling moet worden geplaatst in de bredere context van de maatregelen en plannen die een lidstaat heeft voor het verwezenlijken van de strikte bescherming van de wolf.
IV. Conclusie
117. Gezien het bovenstaande geef ik het Hof in overweging de door het Landesverwaltungsgericht Tirol gestelde vragen als volgt te beantwoorden:
„1) Het feit dat bepaalde lidstaten zijn uitgezonderd van bijlage IV bij richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna vormt op zichzelf geen ongelijke behandeling van een lidstaat die een dergelijke uitzondering niet geniet. De onderhavige zaak heeft geen elementen opgeleverd die, wegens schending van artikel 4, lid 2, VEU, afbreuk doen aan de geldigheid van artikel 12, lid 1, van richtlijn 92/43, gelezen in samenhang met bijlage IV daarbij.
2) Artikel 16, lid 1, van richtlijn 92/43 moet aldus worden uitgelegd dat de beoordeling of de staat van instandhouding van een soort gunstig is en of afwijkingsmaatregelen een negatieve impact hebben op de mogelijkheid een gunstige staat van instandhouding te bereiken of te handhaven, moet worden verricht op basis van een lokaal en nationaal grondgebied, zelfs indien het natuurlijke verspreidingsgebied van de populatie in kwestie een grotere, grensoverschrijdende biogeografische regio bestrijkt. Wanneer die autoriteiten echter over gegevens beschikken waaruit zij kunnen afleiden dat de voorgestelde maatregel de staat van instandhouding van de subpopulatie in een ander land of in het algemeen kan verslechteren, mogen zij deze gegevens evenwel niet negeren maar moeten zij, zelfs indien de maatregel neutraal zou zijn voor de plaatselijke staat van instandhouding, deze gegevens in aanmerking nemen en afzien van de afwijkingsmaatregel.
3) Het begrip ‚ernstige schade’ in de zin van artikel 16, lid 1, onder b), van richtlijn 92/43 moet aldus worden uitgelegd dat indirecte (toekomstige) economische schade die niet aan één enkele wolf kan worden toegerekend, daar niet onder valt.
4) Bij de beoordeling van de mogelijkheid van een andere bevredigende oplossing, als vereist door artikel 16, lid 1, van richtlijn 92/43, kunnen de economische kosten van alternatieve maatregelen in aanmerking worden genomen. Het onderzoek van de impact van de economische kosten van mogelijke maatregelen moet een afweging van alle betrokken belangen omvatten. Bij de waardering van de invloed van economische factoren op basis van een conclusie dat er geen andere bevredigende oplossing is, moet in aanmerking worden genomen dat sommige kosten en aanpassingen onvermijdelijk zijn om de doelstellingen van de richtlijn te verwezenlijken. De beoordeling moet per geval plaatsvinden en mag niet worden verricht aan de hand van een reeks algemene en op voorhand vastgestelde criteria; de beoordeling moet worden geplaatst in de bredere context van de maatregelen en plannen die een lidstaat heeft voor het verwezenlijken van de strikte bescherming van de wolf.”